بررسی مصوبه کمیسیون و تبیین نظرات شورای نگهبان

1.ماده ۱

ماده ۱ مصوبه مجلس به این شرح است: «ماد ه 1- در ماده (۱۲) قانون نظام صنفی کشور مصوب ۲۴ /۱۲/ ۱۳۸۹ با اصلاحات و الحاقات بعدی، عبارت «در چارچوب قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب 1400/12/24» بعد از عبارت «نسبت به اخذ مجوز کسب» اضافه و یک تبصره به شرح زیر به‌عنوان تبصره (۶) به این ماده الحاق می‌شود:

«تبصره ۶- هر شخص حقیقی یا حقوقی که بر خلاف مقررات این ماده محل کسبی را دایر و فعالیت صنفی نماید علاوه بر اعمال ماده (۲۷) این قانون، به‌عنوان متخلف شناخته شده و از تاریخ شروع فعالیت تا زمان اقدام به اخذ پروانه کسب، به‌ازای هر نوبت شناسایی که مدت آن نمی‌تواند در هر مرتبه نسبت به مرتبه قبل کمتر از یک ماه باشد، مبلغ (۱۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال جریمه می‌گردد. این جریمهب حساب درآمدعمومی نزدخزانه داری کل کشور واریز می گردد. جریمه مذکور هر ساله بر اساس نرخ تورم اعلامی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعدیل و به‌روزرسانی می‌شود. به فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود جهت جبران هزینه‌های مربوط به مهروموم (پلمب) یا فک مهروموم واحدهای صنفی که به‌موجب قانون و مقررات نظام صنفی انجام می‌شود، مبلغ (000، 000، 1) ریال دریافت و وجوه مربوطه را به‌حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز نماید. معادل صددرصد (۱۰۰%) درآمد حاصل، از محل اعتباری که هر سال به این منظور در قانون بودجه کل کشور اختصاص می‌یابد، با هدف تقویت همکاری‌های فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران با تشکل‌های صنفی و شناسایی واحدهای صنفی فاقد پروانه کسب، در اختیار این نهاد قرار خواهد گرفت. مبلغ مذکور هر ساله بر اساس نرخ تورم اعلامی بانک مرکزی جمهوری اسلامی تعدیل و به‌روزرسانی می‌شود».

طبق بند «۱» نظر شورای نگهبان، «در ماده ۱ موضوع اصلاح ماده ۱۲ قانون، در  تبصره ۶ الحاقی، با توجه به‌تصریح به اعمال ماده (۲۷)قانون، نحوه اعمال جریمه مذکور در نوبت‌های شناسایی بعدی ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.»

توضیح: با توجه به اینکه در تبصره ۶ بیان شده است «به‌ازای هر نوبت شناسایی»، ازاین‌جهت که اعمال ماده ۲۷ [1] در نوبت‌های بعد به چه نحو خواهد بود دارای ابهام دانسته شده است.

کمیسیون به‌منظور رفع این ابهام، ماده (1) را به شرح ذیل اصلاح کرده است:

«ماده 1- در ماده (۱۲) قانون نظام صنفی کشور مصوب 1389/۱۲/24 با اصلاحات و الحاقات بعدی، عبارت «در چارچوب قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب 1401/2/5» بعد از عبارت «نسبت به اخذ مجوز کسب» الحاق، ماده (27) این قانون  به شرح زیر اصلاح و تبصره (1) آن حذف می‌شود:

ماده 27 – محل دایر شده به وسیله هر شخص حقیقی یا حقوقی که پروانه کسب دایم یا  موقت برای آن صادر نشده باشد همزمان با صدور اخطاریه 30 روز به جریمه نقدی معادل ۱۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال محکوم و رقم فوق به‌حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز می شود و در صورت عدم اقدام به اخذ پروانه کسب در پایان مهلت مذکور راساً از طریق نیروی انتظامی پلمپ می شود.

 جریمه مذکور هر ساله بر اساس نرخ تورم اعلامی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعدیل و به‌روزرسانی می‌شود. تقویت همکاری‌های فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران با تشکل‌های صنفی و شناسایی واحدهای صنفی فاقد پروانه کسب و جبران هزینه های مربوط به مهروموم (پلمب) یا فک مهروموم (پلمب) واحدهای صنفی که به‌موجب قانون و مقررات نظام صنفی انجام می‌شود، معادل ده درصد (10) از مبلغ جریمه مذکور در اختیار این نهاد قرار خواهد گرفت.».

به نظر می رسد ابهام مطرح شده مرتفع شده است،  لکن در قسمتی از  متن به دلیل ایراد اصل 15 قانون اساسی نیازمند اصلاح است. بدین ترتیب پیشنهاد می شود با رعایت آیین نامه داخلی عبارت «از طریق نیروی انتظامی پلمپ می شود» به عبارت «از طریق فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مهروموم (پلمب) می شود» تغییر کند.

2.ماده 2

۱-۲- مصوبه مجلس:

ماده2 - یک ماده به شرح زیر به‌عنوان ماده (۲۰ مکرر) به قانون الحاق می‌شود:

 ماده ۲۰ مکرر - کلیه اتحادیه‌ها حداکثر تا انتهای تیرماه و اتاق‌های اصناف سراسر کشور تا انتهای مردادماه هر سال مکلفند صورت‌هایی مالی حسابرسی شده خود را مطابق با استانداردهای حسابرسی و در قالب نرم‌افزار مالی متحدالشکل که مؤلفه‌های آن توسط هیئت عالی نظارت تعیین می‌گردد، تهیه نموده و ترازنامه سالانه خود را پس از تأیید کمیسیون نظارت ذیربط در وبگاه اتاق اصناف ایران و دبیرخانه هیئت عالی نظارت به تفکیک اتحادیه و اتاق بارگذاری نماید.

تبصره 1- اتحادیه ها و اتاق‌هایی که مجموع منابع درآمد ناخالص سالانه انها کمتر از سی میلیارد (30.000.000.000) ریال است، از این حکم مستثنی بوده و مکلفند مطابق بند ز ماده 30 و بند ص ماده 37 این قانون، صورتهای مالی و ترازنامه خود را در وبگاه اتاق اصناف ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت به تفکیک اتحادیه و اتاق بارگذاری نمایند.

در صورت عدم اجرای این حکم در موعد مقرر، کلیه منابع درآمدی سالانه اتحادیه‌ها و اتاق‌ها به‌حساب اتاق اصناف مربوطه واریز شده و اعضای هیئت‌رئیسه اتحادیه و یا اتاق مزبور مشمول حکم راجع به تخلف مؤثر صنفی شده و در مرتبه اول به اخطار کتبی و در صورت تکرار به عزل محکوم می‌شوند.

طبق بند «۲» نظر شورای نگهبان: «در ماده ۲ موضوع الحاق ماده ۲۰ مکرر به قانون:

1-2- استفاده از واژه های غیر فارسی «استاندارد» و «وبگاه»، مغایر اصل ۱۵ قانون اساسی شناخته شد.

2-2- در تبصره ۱، احکام مترتب بر واریز منابع مذکور به حساب اتاق اصناف، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد.

3-2- در تبصره ۱ منظور از واریز منابع درآمدی «اتاقها» به «حساب اتاق اصناف مربوطه» ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد».

توضیح: علاوه بر ضرورت جایگزینی معادل فارسی کلمات «استاندارد» و «وبگاه» ‌، به منظور رعایت اصل پانزدهم قانون اساسی در رعایت زبان فارسی، عبارت «در صورت عدم اجرای این حکم در موعد مقرر، کلیه منابع درآمدی سالانه اتحادیه‌ها و اتاق‌ها به‌حساب اتاق اصناف مربوطه واریز شده» واجد ابهام دانسته شده است چرا که اولاً منظور از «اتاق اصناف مربوطه» مبهم است و ثانیاً واریز منابع درآمدی «اتاق» به‌حساب «اتاق اصناف مربوطه» نیز مبهم است.

کمیسیون به‌منظور رفع ابهامات و ایراد، ماده (2) را به شرح ذیل اصلاح کرده است:

1- عبارت «معیارها و ضوابط فنی» جایگزین عبارت «استاندارد» و عبارت «تارنما» جایگزین «وبگاه» می شود.

2- در تبصره (1) عبارت ثانیاً عبارت «اتحادیه‌ها به‌حساب اتاق اصناف شهرستان مربوطه و در خصوص اتاق اصناف شهرستان به‌حساب اتاق اصناف ایران» جایگزین عبارت «اتحادیه‌ها و اتاق‌ها به‌حساب اتاق اصناف ایران» می‌شود.

به نظر می رسد با اصلاحاتی که کمیسیون انجام داده است ایراد و ابهامات مطروحه مرتفع شده است.

3.ماده ۳

ماده 3 مصوبه مجلس به این شرح است:

«ماده 21 قانون به شرح زیر اصلاح می شود:

1- صدر ماده (۲۱) قانون به شرح زیر اصلاح می‌شود:

 ماده ۲۱- در هر شهرستان که واحدهای صنفی با فعالیت‌های شغلی مشابه یا همگن وجود داشته باشد کمیسیون نظارت با رعایت این قانون مبادرت به تشکیل اتحادیه می‌کند.»

2- تبصره های (2) و (3) به شرح زیر اصلاح می شود:

تبصره 2- همسان سازی عناوین و فهرست رسته ها و اتحادیه های صنفی در سراسر کشور، حد نصاب تشکیل اتحادیه ها و نحوه ادغام یا تقسیم اتحادیه های موجود جهت همسان سازی عناوین رسته ها و اتحادیه ها و همچنین تعیین تکلیف اموال، دارایی‌ها، حقوق و تعهدات اتحادیه های فعلی، به موجب دستورالعملی است که حداکثر ظرف سه ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون به پیشنهاد اتاق اصناف ایران تهیه و پس از تایید دبیرخانه هیات عالی نظارت به تصویب هیات عالی نظارت می رسد.

تبصره 3- ...

3-متن ذیل جایگزین تبصره های (4)، (5) و (6) می شود و تبصره (7) حذف می گردد: ...

تبصره 4- ...

تبصره 5- فهرست فعالیت‌های صنفی مشابه یا همگن و اتحادیه مربوطه توسط اتاق اصناف ایران تهیه می شود و به تایید هیئت‌عالی نظارت می‌رسد.

تبصره 6- کمیسیون نظارت موظف است پیگیری و اقدام لازم جهت واگذاری اموال، دارایی ها، حقوق و تعهدات اتحادیه های قبلی را حداکثر ظرف شش ماه از زمان ادغام و همسان سازی عناوین رسته ها و اتحادیه های صنفی مطابق فهرست تبصره (2) این ماده، به اتحادیه جدید به عمل آورد. هرگونه اقدام یا عدم همکاری جهت جلوگیری از اجرای این حکم به منزله تصرف غیرقانونی در اموال عمومی و مشمول مجازات های مربوط در قانون مجازات اسلامی می‌شود.»

طبق بند «۳» نظر شورای نگهبان:

«۳-۱- در بندهای ۱ و ۳، منظور و تعریف مفاهیم «مشابه و همگن» ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.

۳-۲ - در تبصره ۲ اطلاق تفویض تعیین «نحوه ادغام یا تقسیم اتحادیه‌های موجود» و «تعیین تکلیف اموال، دارایی‌ها، حقوق و تعهدات اتحادیه‌های فعلی» به مصوبه هیئت عالی نظارت، مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی شناخته شد.

3-3- در تبصره۶، عنوان اموال عمومی با توجه به مجازاتهای مورد نظر در قانون مجازات اسلامی، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد».

توضیح: عبارت مشابه و همگن دارای ابهام و بنابراین نیازمند تعریف است. احاله تعیین «نحوه ادغام یا تقسیم اتحادیه‌های موجود» و «تعیین تکلیف اموال، دارایی‌ها، حقوق و تعهدات اتحادیه‌های فعلی» به دلیل اینکه واجد ماهیت تقنینی بوده، قابل واگذاری به نهادی غیر از مجلس شورای اسلامی نیست. بنابراین در همین قانون باید ضوابط آن به‌صورت مشخص بیان شود. همچنین با توجه به اینکه در ماده مربوط در قانون مجازات اسلامی عبارت «اموال عمومی» ذکر نشده و احتمالاً ماده ۵۹۸ ^[2] این قانون مدنظر بوده است لازم است برای دقیق تر شدن مجازات مربوط به این ماده استناد داده شود.

کمیسیون به‌منظور رفع ابهامات و ایراد، ماده (3) را به شرح ذیل اصلاح کرده است:

1-بند (1) و تبصره (5) اصلاحی ماده (21) قانون موضوع بند (3) مصوبه حذف می شود.

2-تبصره (2) اصلاحی ماده (21) قانون موضوع بند (3) مصوبه حذف می شود.

3- تبصره (6) اصلاحی ماده (21) قانون موضوع بند (3) مصوبه به شرح زیر اصلاح می شود:

«تبصره 6- کمیسیون نظارت موظف است پیگیری و اقدام لازم جهت واگذاری اموال، دارایی ها، حقوق و تعهدات اتحادیه های قبلی را حداکثر ظرف شش ماه از زمان ادغام و تقسیم اتحادیه های صنفی به عمل آورد. هرگونه اقدام یا عدم همکاری جهت جلوگیری از اجرای این حکم به منزله تصرف غیرقانونی در اموال عمومی و اشخاص مستنکف مشمول مجازات های نقدی موضوع ماده (598) قانون مجازات اسلامی می‌شود.»

به نظر می رسد با اصلاحاتی که کمیسیون انجام داده است ایراد و ابهامات مطروحه مرتفع شده است. لیکن در بند (2) اصلاح عبارتی لازم است و عبارت «بند (3) مصوبه» به عبارت «بند (2) مصوبه» تغییر کند.

4.ماده 4

در ماده 4 مصوبه مجلس آمده است: «ماده (22) قانون و تبصره های (1) و (3) آن بهشرح زیر اصلاح و سه تبصره به عنوان تبصره های (7)، (۸) و (9) به آن الحاق می شود و  ماده (23) قانون حذف می گردد:

...

تبصره 1- ... مطابق اصلاحیه سال 1392 این قانون ...

تبصره ۸- انتخابات اتحادیه‌ها به‌صورت الکترونیکی و بر اساس شماره ‌تلفن همراه شخص دارنده یا متقاضی پروانه کسب و در بستر سامانه‌ تعیین شده توسط دبیرخانه هیئت عالی نظارت برگزار می‌شود.

تبصره 9- ...»

طبق بند «۴» نظر شورای نگهبان: «در تبصره 8، اطلاق شرکت «متقاضی پروانه کسب» در انتخابات اتحادیه‌ها، مغایر بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی شناخته شد.»

توضیح: اطلاق شرکت در انتخابات حتی توسط کسانی که صرفاً متقاضی هستند و این تقاضا قابلیت صحت‌سنجی نیز ندارد با نظام اداری صحیح در تعارض است.

شورای نگهبان یک تذکر در خصوص ماده (4) نیز به  این شرح بیان داشته است: «در ماده ۴ موضوع اصلاح ماده ۲۲ قانون، در تبصره ۱ عبارت «مطابق اصلاحیه سال ۱۳۹۲ این قانون» به عبارت «قانون نظام صنفی کشور مصوب 1382/12/24 با اصلاحات و الحاقات بعدی» اصلاح گردد.

کمیسیون به‌منظور رفع ایراد و تذکر، ماده (4) را به شرح ذیل اصلاح کرده است:

1-در تبصره 8، عبارت «یا متقاضی» حذف می شود.

2-کمیسیون تذکر شورای نگهبان را اعمال کرده است.

به نظر می‌رسد با اصلاحاتی که کمیسیون انجام داده است ایراد و تذکر مطروحه مرتفع شده است.

5.ماده 5

در ماده 5 مصوبه مجلس آمده است: «ماده (۲۲ مکرر) قانون به شرح زیر اصلاح می‌شود:

۱- تبصره «۱» به شرح زیر اصلاح می‌شود:

تبصره ۱- کمیته‌ای مرکب از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت کشور، پلیس نظارت بر اماکن عمومی فراجا، سازمان تعزیرات حکومتی، بسیج اصناف و دو نفر از اتاق اصناف شهرستان ظرف یک ماه شرایط مذکور را از مراجع ذی‌صلاح شامل مراجع قضایی، وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه، نیروی انتظامی، مرجع صادرکننده آخرین مدرک تحصیلی و اتاق اصناف ذی‌ربط استعلام می‌نماید. نمایندگان اتاق اصناف در این کمیته نباید خود نامزد انتخابات باشند. تصمیم‌گیری در این کمیته با اکثریت آرا صورت می‌گیرد و نتیجه به متقاضی اعلام می‌شود. وظیفه این کمیته حصول اطمینان از صحت موارد مندرج در بندهای مذکور از طریق رویت اسناد مثبته و بررسی مدارک و شواهد است. عدم اعلام نظر مراجع استعلام‌شونده ظرف یک‌ماه به منزله پاسخ مثبت است.

۲- یک بند به‌عنوان بند (۱۱) و یک تبصره به‌عنوان تبصره (۳) به ماده به شرح زیر الحاق می‌شود:

۱۱- نداشتن محکومیت کیفری مؤثر و نیز نداشتن تخلفات صنفی مؤثر

تبصره ۳- تخلفات صنفی مؤثر موضوع بند ۱۱ شامل موارد زیر است:

۱- اخذ هرگونه وجه یا مال به نفع خود یا غیر با سوءاستفاده از سمت خود در اتحادیه یا اتاق، خلاف قوانین و مقررات

۲- استفاده از امکانات تشکل‌های صنفی به نفع خود یا اشخاص دیگر

۳- غیبت غیرموجه طی سه‌ جلسه متوالی یا پنج جلسه متناوب در جلسات هیئت مزبور ظرف یک سال

۴- فعالیت بدون مجوز بیش از نه ماه

۵- عدم اجرای حکم تبصره (۱) ماده (۲۰ مکرر) در موعد مقرر

۶- داشتن محکومیت قطعی مرتبه سوم مذکور در مواد (۵۹)، (۶۰) و (۶۱) این قانون»

طبق بند «۵» نظر شورای نگهبان «استفاده از واژه غیرفارسی «کمیته» مغایر اصل ۱۵ قانون اساسی شناخته شد.» همچنین در بند ۲، بند ۱۱ الحاقی به ماده ۲۲ مکرر قانون، از جهت روشن نبودن بازه زمانی مؤثربودن تخلف صنفی مورد ابهام واقع گردید.

توضیح: با توجه به اینکه در مکاتبات رسمی می بایست از واژگان فارسی استفاده شود، واژه «کمیته» مغایر اصل 15 می باشد. همچنین عدم تعیین بازه زمانی برای این موضوع که مؤثر بودن تخلف صنفی تا چه زمانی ادامه دار بوده و موجب محرومیت هایی برای فرد خواهد بود، مورد ابهام واقع شده است.

شورای نگهبان در قسمت تذکرات اعلام داشته است که «در ماده ۵ موضوع اصلاح ماده ۲۲ مکرر قانون، در بند ۱ عبارت «سازمان اطلاعات سپاه» به «سازمان اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی» و عبارت «نیروی انتظامی» به «فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران» اصلاح شود.

کمیسیون به‌منظور رفع ابهام، ایراد و تذکر، ماده (5) را به شرح ذیل اصلاح کرده است:

1-در تبصره 1 اصلاحی موضوع ماده (22) مکرر قانون، عبارت «کارگروه» جایگزین عبارت «کمیته» می شود.

2- در بند 11 الحاقی به ماده (22) مکرر قانون، عبارت «طی چهار سال منتهی به زمان داوطلب شدن» به انتهای اجزای 1، 2، 3، 4 و 5 تبصره (3) اضافه می شود.

3-کمیسیون تذکر شورای نگهبان را اعمال کرده است.

به نظر می رسد با اصلاحاتی که کمیسیون انجام داده است ایراد و تذکر مطروحه مرتفع شده است، لیکن ابهام مربوط به بند 11 باقی است. توضیح آنکه ابهام شورای نگهبان ناظر به میزان و طول زمان موثر بودن تخلف صنفی است که در کنار محکومیت کیفری موثر آمده است. مطابق ماده (25) و (26) قانون مجازات اسلامی نسبت به بازه زمانی محکومیت موثر تعیین تکلیف شده اما در این اصلاحیه نسبت به تخلفات صنفی موثر سکوت شده است. لذا به نظر می رسد میزان مدنظر کمیسیون باید در صدر بند 11 اعمال شود و نه در تبصره و در انتهای بندهای 1 تا 5. اگر چه که اصلاحی که کمیسیون انجام داده است نیز یک اصلاح مجزا می باشد.

نتیجه‌گیری

در بسیاری از موارد ابهامات و ایرادات شورای نگهبان در مصوبه اصلاحی کمیسیون برطرف شده است. در دو مورد مصوبه نیازمند اصلاح است که پیشنهاد می‌شود:

-در ماده 1 به نظر می رسد ابهام شورای نگهبان مرتفع شده است. لکن قسمتی از متن به دلیل مغایرت با اصل 15 قانون اساسی نیازمند اصلاح است. بدین ترتیب پیشنهاد می شود با رعایت آیین نامه داخلی عبارت «از طریق نیروی انتظامی پلمپ می شود» به عبارت «از طریق فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مهروموم (پلمب) می شود» تغییر کند.

-در ماده 3 به نظر می رسد با اصلاحاتی که کمیسیون انجام داده است ایراد و ابهامات مطروحه مرتفع شده است. لیکن در بند (2) اصلاح عبارتی لازم است و عبارت «بند (3) مصوبه» به عبارت «بند (2) مصوبه» تغییر کند.

- در ماده 5 به نظر می رسد با اصلاحاتی که کمیسیون انجام داده است ایراد و تذکر مطروحه مرتفع شده است، لیکن ابهام مربوط به بند 11 باقی است. توضیح آنکه ابهام شورای نگهبان ناظر به میزان و طول زمان موثر بودن تخلف صنفی است که در کنار محکومیت کیفری موثر آمده است. مطابق ماده (25) و (26) قانون مجازات اسلامی نسبت به بازه زمانی محکومیت موثر تعیین تکلیف شده اما در این اصلاحیه نسبت به تخلفات صنفی موثر سکوت شده است. لذا به نظر می رسد میزان مدنظر کمیسیون باید در صدر بند 11 اعمال شود و نه در تبصره و در انتهای بندهای 1 تا 5. اگر چه که اصلاحی که کمیسیون انجام داده است نیز یک اصلاح مجزا می باشد.