نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه حقوق اقتصادی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
3 مدیر گروه حقوق اقتصادی و مالیه عمومی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
اعتبار سند تحول قضائی در سال 1402 به پایان میرسد و باید بر اساس جزء 4 بند 26 سیاستهای کلی برنامه هفتم، این سند با تأکید بر حمایت حقوقی از امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، مورد بازنگری قرار گیرد.
کلیدواژهها
خلاصه مدیریتی
بیان/ شرح مسئله
پس از تصریح سیاست کلی برنامه هفتم بر روزآمدسازی سند تحول قضائی و اجرای آن با تأکید بر حمایت حقوقی از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی، تحلیل انتقادی سازوکارهای قضائی سند تحول قضائی در این زمینه، مورد سؤال است.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی:
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
سند تحول قضائی در سه محور:
1.مقدمه
صیانت از امنیت اقتصادی و حمایت از فعالیتهای اقتصادی، یکی از شاخصهای ارزیابی دولت از منظر کارآمدی محسوبمیشود[1]. اهمیت تأمین امنیت اقتصادی توسط دولت تا حدی است که برخی آن را چنین تعریف کردهاند: «امنیت اقتصادی نوعی خدمت یا کالای عمومی است که توسط نهادهای انتظامی، اداری و مقررات گذار حکومتی تولید میشود و با فقدان یا کاهش آن شهروندان اعم از تولیدکننده و مصرف کننده با انواع مخاطرات روبهرو میسازد.»[2]
بهدلیل گستردگی موضوع امنیت اقتصادی و نظام حقوقی حمایت از آن، بخشها و دستگاههای مختلفی در تحقق آن نقش ایفا میکنند که از جمله آنها دستگاه قضائی است. از آنجا که قوه قضائیه مرجع تضمینکننده عدالت اجتماعی و احقاق حقوق مردم است، میتواند در تحقق امنیت اقتصادی و حمایت از حقوق فعالان اقتصادی نقش کلیدی ایفا کند؛ لذا آسیبشناسی اقدامات دستگاه قضائی، ارائه راهکار جهت حل آن و مبنای عمل قرار دادن پژوهشهای مذکور، منجر به تقویت و تثبیت نقش دستگاه قضائی در تحقق این موارد خواهد شد.
در این بین، برخی از حمایتهای دستگاه قضائی بهصورت مستقیم ناظر بر امر قضا و دادرسی است که میتوان آنها را بهنوعی حمایتهای قضائی نامید؛ اما برخی دیگر از حمایتها فارغ از نقش رسیدگیکننده دستگاه قضائی، توسط این نهاد دنبال میشود و میتوان آنها را حمایتهای حقوقی دستگاه قضائی از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی دانست. یکی از مهمترین این حمایتها، افزایش کارآمدی هنجارهای حقوقی (قوانین و مقررات)، در موضوعات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری است.
سند تحول قضائی، سند کلان قوه قضائیه است که در آن مجموعهای از اصلیترین چالشهای دستگاه قضائی و راهبردها و راهکارها جهت حل مسائل آن ارائه شدهاست. این سند بهموجب بند 26 سیاستهای کلی برنامه هفتم، از جهت حمایت حقوقی و قضائی از سرمایهگذاری، امنیت اقتصادی و بهبود محیط کسب و کار، نیازمند بازنگری و روزآمدسازی است. در این گزارش سعی شدهاست سند تحول قضائی از حیث تأثیرات مثبت این قوه بر هنجارهای حقوقی در جهت حمایت حقوقی دستگاه قضائی از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی، مورد تحلیل و آسیبشناسی قرار گیرد. به همین دلیل، با استفاده از روش توصیفی-تحلیلی و با مراجعه به اسناد حقوقی، رویههای نهادی و سایر منابع کتابخانهای سعی شدهاست به این پرسش پاسخ داده شود که آسیبهای سند تحول قضائی از حیث حمایت حقوقی از امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری در جنبه قانونگذاری و مقرراتگذاری، کدام است و چه راهکارها و راهبردهایی برای حل آسیبهای مذکور وجود دارد؟ برای پاسخ به این دو پرسش در سه محور کلی مشتمل بر «کنشگری در: 1- ابتکار پیشنهادهای تقنینی، 2- تدوین و وضع مقررات مرتبط»، «مشارکت در ارتقا شیوههای قانونگذاری و مقرراتگذاری» و «مشارکت در ارزیابی تأثیرات هنجارها و آسیبشناسی آنها» به بحث میپردازیم. ذیل هر یک از این موارد نیز راهبردهای متعددی اشاره میشود.
در خصوص پژوهشهایی که حمایتهای حقوقی دستگاه قضائی از امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری را در سند تحول قضائی مورد آسیبشناسی و واکاوی قرار دهند، موردی مشاهده نشد. پژوهش حاضر، سعی دارد صرفاً نگاه آسیبشناختی نداشته و راهکارها و راهبردهای ایجابی را بهمنظور بهروزرسانی سند تحول قضائی ارائه کند. لازم به ذکر است مبانی نظری این پژوهش، در گزارش پیشین بیان شدهاست.
سند تحول قضائی و تأثیرات مثبت قوهقضائیه بر قانونگذاری و مقرراتگذاری
تمامی هنجارهای حقوقی در یک دستهبندی ثنایی، به قانون و مقررات تقسیم میشوند. قانون هر هنجار حقوقی است که اعتباری برابر یا فراتر از مصوبات قوه مقننه یا مجلس قانونگذاری (مجلس شورای اسلامی در ایران) دارد و مقررات هر هنجاری است اعتباری فروتر از مصوبات قوه مقننه دارد. بر این اساس، اثرگذاری قوهقضائیه بر هنجارهای حقوقی در دو بخشِ قانونگذاری و مقرراتگذاری قابل ارزیابی است.
یکی از امتیازات سند تحول قضائی، توجه به استفاده از ابزارهای تقنینی برای دستیابی به اهداف و راهبردهای مندرج در سند تحول است؛ لذا در پایان بسیاری از راهبردهای تعریفشده، قید «با اصلاح قوانین و مقررات» آمده است. با این وجود، اصلاح قوانین و مقررات نیازمند یکسری الزامات و پیشنیازهایی ناظر بر کیفیت انجام آن است که ضرورت دارد، در سند تحول به آن توجه شود. بهعلاوه، در خصوص موضوعات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، بهرهگیری از ظرفیتهای ابتکار تقنینی دستگاه قضائی در سند تحول قضائی کافی به نظر نمیرسد؛ بهعنوان نمونه، بهرهگیری از ظرفیت حضور مقامات قضائی نظیر دادستان کل کشور در ستادها و شوراهای کشور در جهت تضمین امنیت اقتصادی و ارائه ابتکارهای مختلف جهت اثرگذاری بر تصمیمات و مصوبات این نهادها در سند تحول مورد توجه واقع نشده است. در ادامه جهت تبیین زمینههای کنشگری فعال دستگاه قضائی در این امور، برخی راهکارها ارائه میشود:
حمایتهای حقوقی از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی موجود در متن قوانین و مقررات به چند دسته قابل تقسیم است. برخی از حمایتها، بهصورت پراکنده و موردی در بعضی قوانین ذکر شدهاست، اما درصدد بیان نظام جامعی از حمایتهای دستگاه قضائی نیست. برخی دیگر از حمایتها که بهعنوان مثال در دستورالعمل پیگیری اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی در قوه قضائیه مطرح شدهاست، شامل شیوههای متعدد حمایتی است؛ به این نوع از حمایتها الزاماً در قوانین پرداخته نشده است. حمایتهای مذکور در این دستورالعمل عمدتاً بهشکل سیاستی نگاشته شده و فاقد چارچوبهای تفصیلی حقوقی، ضمانتهای اجرایی مؤثر و جامعیت ابعاد حمایتی است. بخش دیگری از حمایتها نیز بهشکل نگاشت سیاستی در سند تحول قضائی مطرح شده و به سطح هنجارهای قانونی و مقررات نرسیدهاست. علاوه بر اینها، برخی دیگر از ایدههای حمایتی در برخی طرحهای قانونی ناظر بر حمایت از تولید بیان شدهاست که تاکنون به تصویب مجلس نرسیدهاست.
در نتیجه، اولاً نظام جامع حمایتی مورد اشاره، در سطح قوانین و در سطح مقررات قوه قضائیه وجود ندارد. ثانیاً بسیاری از ایدههای مطرحشده در شکل نگاشت سیاستی و در مقررات و اسناد قوه قضائیه مطرح شدهاست که لازم است، جهت تمهید لوازم قانونی اجرای آن، افزایش پاسخگویی قوه قضائیه در اجرای حمایتهای مذکور و ایجاد سازوکارهای حقوقی و ضمانت اجرای مؤثر برای آنها، نظام جامعی از حمایتهای مذکور تحت عنوان لایحه قانونی «حمایت حقوقی از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی» با رویکرد بلندمدت طراحی شود و ضمن آن، ایدههای غیر منسجم، پراکنده و ناقص مطرحشده در قوانین و مقررات، بازنگری شود. انجام این اقدام در قالب لایحه قضائی توسط قوهقضائیه مورد پیشنهاد است.
حمایتهای حقوقی را میتوان به دو نوع حمایتهای عام و اختصاصی تفکیک کرد. برخی از حمایتها هر چند مستقیماً مربوط به حمایت از کنشگران و فعالان اقتصادی نیستند، اما بهدلیل آثار عمومی خود موجب بهبود امنیت اقتصادی میشوند. مثلاً ممکن است، افزایش انضباط عملکرد مقامات قضائی و ضابطان دادگستری برای حمایت از امنیت اقتصادی بهشکلی خاص در نظر گرفته نشده باشد، اما اثر آن بر افزایش اعتماد به دستگاه قضائی و بهتبع امنیت اقتصادی مؤثر باشد. برخی حمایتها نیز بهطور خاص ناظر به فعالان اقتصادی در راستای بهبود سرمایهگذاری و امنیت سرمایهگذاری هستند. در هر دو مورد از این حمایتها چنانچه تهیه لوایح قضائی متناسب با آن، ضروری باشد، لازم است دستگاه قضائی بهعنوان مبتکر لایحه، آن را از جهت تأثیر بر امنیت اقتصادی مورد بازبینی قرار دهد و ضمن پایش دائمی محتوای پیشنهادی، کیفیت آن را افزایش دهد.
متأسفانه یکی از چالشهای جدی موجود در لوایح دستگاه قضائی، ناکافی بودن کیفیت برخی از آنها است. این امر سبب ایجاد تغییرات بنیادین لوایح مذکور در دولت و مجلس و بروز گسترده اختلافات میشود. یکی از راهکارهای اصلی افزایش کیفیت لوایح قضائی، بهرهگیری از نظرات ذینفعان آنها است. در این خصوص میتوان از ذینفعان در چارچوب الگوهای مشارکتی از قبیل نظرسنجی و یا گفتوگومحور، جهت ارائه پیشنهادات و یا طرح مسائل ناظر به موضوعات موجود در لایحه قضائی بهره گرفت.
از آنجایی که ذینفعان در موضوعات مورد نظر در این گزارش، عمدتاً شامل سرمایهگذاران و فعالان اقتصادی میشود، مشارکت آنها علاوه بر بهبود کیفیت لوایح قضائی به ایجاد اعتماد به دستگاه قضائی نیز منجر میشود. سازوکارهای مشارکت فعالان اقتصادی در تدوین لوایح قضائی، در سند تحول قضائی مطرح نشده و لازم است مورد بازنگری قرار گیرد.
مطابق ماده 24 قانون بهبود محیط کسب و کار، «دولت و دستگاههای اجرایی مکلفند بهمنظور شفافسازی سیاستها و برنامههای اقتصادی و ایجاد ثبات و امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری هرگونه تغییر سیاستها، مقررات و رویههای اقتصادی را در زمان مقتضی قبل از اجرا از طریق رسانههای گروهی به اطلاع عموم برسانند». طبق این ماده، کلیه دستگاههای اجرایی که بر اساس بند ح ماده 1 قانون مزبور، شامل مؤسسات دولتی قوه مجریه و سایر قوای دیگر میشود، باید پیش از اصلاح مقررات، آن را از طریق رسانههای گروهی به اطلاع عموم برسانند.
در ماده 30 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار الحاقی 1400/12/24، در خصوص قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب و کار، رعایت زمانبندی یک هفتهای برای دستگاههای اجرایی جهت درج پیشنویس مقررات خود پیش از تصویب آن در تارنمای دستگاه مربوطه، تکلیف شدهاست.
با این وجود، بهصورت کلی، بدون اشاره به ذینفعان خاص در موضوع امنیت اقتصادی، طبق بند ح ماده 9 دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضائیه مصوب 1399/7/9 رئیس قوه قضائیه، تهیه لوایح قضائی باید با «جلب مشارکت حداکثری مردم، ذینفعان و اشخاص مشمول لایحه» باشد؛ برای تحقق این حکم، الگو و شیوه خاصی ارائه نشده است.
راهکار دیگر، بهرهگیری از نظرات صاحبنظران در موضوع لایحه قضائی است. در سند تحول قضائی، به جمعسپاری پیشنهادهای اصلاحی از طریق سامانهای مشخص تصریح شدهاست. برای ترغیب افراد به ارزیابی پیشنویس، طراحی نظام انگیزشی مناسب، تجویز شدهاست[3]. این ایراد در خصوص این روش مطرح است که متن پیشنویس توسط چه اشخاصی و با چه سازوکاری تهیه میشود، باید دستگاههای مسئول تهیه پیشنویس لوایح قضائی، ملزم به ارائه گزارش در خصوص میزان بهرهگیری از این نظرات شوند.
یکی از موانع جدی در به ثمر رساندن پیشنهادهای تقنینی و تبدیل آن به قانون، طولانی شدن فرایندهای تهیه پیشنویس پیشنهادی، ارزیابی و نهاییسازی آن، ارائه و پیگیری آن در هیئت وزیران و پیگیری تصویب آن در مجلس شورای اسلامی است. از اینرو در بند ب ماده 6 دستورالعمل پیگیری اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی بر «پیگیری جهت تسریع در فرایند تصویب لوایح مرتبط با امور اقتصادی» تأکید شدهاست. در این بند، برخی از لوایح اقتصادی شامل لوایح «تجارت»، «آیین دادرسی تجاری» و «حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و جلوگیری از تجاوز به منابع طبیعی و اراضی ملی» اشاره شدهاست. در این بند، بر تهیه لوایح دیگری از جمله لوایح «مجازات فعالان غیرمجاز در بازارهای مالی»، «جامع داوری»، «پیشگیری و مبارزه با مفاسد اقتصادی» و «مبارزه با جرائم اقتصادی» تأکید شدهاست.
به نظر میرسد، لازم بود در بند ب ماده 6 دستورالعمل مزبور، پیگیری تهیه لوایح قضائی مورد نیاز بهطور جدیتر مطرح میشد و سازوکاری برای شناسایی موضوعات مورد نیاز برای تهیه لوایح قضائی و زمانبندی جهت تهیه پیشنویس و ارائه آن بیان میشد. برای پیگیری تصویب لوایح مذکور نیز تعیین برخی راهبردها و ارائه گزارش از اقدامات در این زمینه، لازم است. بهعنوان نمونه، یکی از راهبردها میتواند ایجاد کارگروههای پیگیری و تعامل مشترک با بخشهای مختلف دولت و مجلس باشد.
متأسفانه در سند تحول قضائی، موضوع مورد نظر بهطور جدی لحاظ نشده است و صرفاً در یک مورد به «تدوین و پیگیری تصویب لایحه اصلاح پارهای از قوانین قوهقضائیه» اشاره شده و افزایش سرعت همراه با تأمل در تدوین و پیگیریها لحاظ نشده است. لازم است این موضوع، در خصوص لوایح قضائی مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری بهطور جدیتر در سند تحول دیده شود.
دستگاه قضائی بهدلیل جایگاهی که در حل و فصل اختلافات حقوقی دارد، میتواند منشأ بسیاری از تعارضات حقوقی، زمینههای تضییع حقوق و مالکیت اشخاص، عوامل اخلال در نظام اقتصادی و زمینههای حقوقی عدم موفقیت در فعالیتهای اقتصادی را شناسایی کند. شناسایی این موارد، میتواند به شناخت موضوعات نیازمند به اصلاح و قانونگذاری، منجر شود. علاوه بر این، در برخی موضوعات نظیر مالکیت و اسناد حقوقی، از آنجا که قوه قضائیه در فرایندهای اجرایی ثبت مالکیت و دسترسی به آن، بهواسطه دفاتر اسناد رسمی و سازمان ثبتاسناد و املاک کشور دخالت دارد، با برخی از مسائل و چالشهای نیازمند قانونگذاری، از ابتدا تا پیدایش دعاوی، رسیدگی و اجرای حکم مواجه است.
بنابراین قوهقضائیه در موضوعات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، شامل مواردی نظیر تحدید برخی از حقوق مربوط به کسب و پیشه، تعیین حدود مالکیت بر اموال و داراییها، تسهیل فرایندها و سازوکارهای ثبت مالکیت و اسناد، تشخیص مصادیق نقض رقابت و برابری، موارد تضییع حقوق عمومی و سازوکارهای احیا حقوق عامه در خصوص انفال و داراییهای عمومی، و شیوهها و ضمانت اجراهای صیانت از آزادیهای اقتصادی مشروع و مصادیق اعمال حق جهت اضرار به فعالان اقتصادی توسط اشخاص خصوصی یا دولتی، با توجه به نقش انحصاری خود در حل و فصل اختلافات، نقش کلیدی ایفا کند. در سند تحول قضائی، صرفاً در خصوص شناسایی مصادیق نقض احیا حقوق عامه، سخن به میان آمده که با رویکرد اصلاح یا حذف قوانین موجود و موجد رویههای انحصاری است[4]. به نظر میرسد سند تحول قضائی باید از جهت معرفی موارد نیازمند قانونگذاری جدید بهخصوص در طیف وسیعی از موضوعاتی که به آن اشاره شد، مورد بازنگری قرار گیرد. در این زمینه، علاوه بر استفاده از ظرفیت لوایح قضائی، میتوان از طریق تعامل با کمیسیون قضائی و حقوقی مجلس و مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، برخی از این موارد را معرفی کرد. در سند تحول قضائی این تعاملپذیر و هم افزایی از طریق معاونت حقوقی و مجلس قوه قضائیه پیشبینیشده است[5].
قوه قضائیه بهواسطه نقش نظارت قضائی و همچنین مشورتی بهواسطه عضویت بعضی از ارکان آن در شوراها و هیئتهای اجرایی که در دستگاههای اجرایی تشکیلمیشود، میتواند نقش فراقوهای ایفا کند. از اینرو این قوه میتواند در جهتدهی به وضع، اصلاح و ابطال مقررات دولتی نقش جدی داشتهباشد. مقررات مذکور، گستره، تنوع و کاربرد بسیار زیادی دارند و با عوامل و فعالان اقتصادی رابطه مستقیمتری پیدا میکند. برخی از مهمترین موانع مربوط به امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، به مقرراتگذاری بهمعنای خاص برمیگردد؛ به همین دلیل، وضع مقررات اجرایی کارآمد در زمینه امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، هم بهطور مستقیم بر افزایش بهرهوری در اقتصاد و هم بهطور غیرمستقیم بر کاهش حجم دعاوی در قوه قضائیه اثر دارد. از اینرو، نقش فعال دستگاه قضائی در کارآمدسازی مقررات، بسیار مفید و قابلاعتنا است.
قوه قضائیه بهواسطه نقش نظارتی خود بر حسن اجرای قوانین در سازمان اداری کشور، از نزدیک با مشکلات و موانع دستگاههای اجرایی رو به رو است و چهبسا شناخت و تحلیل میدانی نهادهای نظارتی مذکور از وضعیت موجود دستگاهها از گستره شناختی که بهواسطه مطالعات کتابخانهای حاصل میشود، دقیقتر و عینیتر باشد؛ به همین دلیل، تذکر و اطلاعرسانی به دستگاههای اجرایی برای وضع مقررات اداری که به حسن جریان امور کشور منجر میشود، از جمله کارکردهایی است که میتوان برای نهادهای بازرسی و نظارتی مذکور در نظر گرفت.
طبق بند خ ماده 45 آییننامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1398 رئیس قوه قضائیه، چنانچه ایجاد وضعیت مطلوب در دستگاه اداری، مستلزم تدوین مقرراتی است، سازمان بازرسی کل کشور «با تشریح موضوع و تعیین محورهای اساسی و کلی، حسب مورد، تذکرات لازم مبنی بر ضرورت تدوین آییننامه، تصویبنامه، بخشنامه و دستورالعمل» را به دستگاه ذیربط منتقل میکند. بهعلاوه، موضوع ارائه پیشنهادهای ناظر بر اصلاح یا وضع مقررات از سوی سازمان بازرسی، بهخصوص در مورد نهادهای اداری که تسهیلگر یا در ارتباط با امور تولیدی، سرمایهگذاری و کسب و کار هستند، باید بهطور خاص مورد توجه باشد که این امر، در سند تحول قضائی نیازمند تأکید است.
برخی مصوبات، مصوبات نظارتی و هماهنگی بین دستگاهی، محسوب میشوند. در این خصوص، شورای دستگاههای نظارتی کشور در تصویب مصوباتی که به جهتدهی و هماهنگی دستگاههای نظارتی در قوای سهگانه منجر میشود، ایفای نقش میکند. این شورا در زمینه هماهنگیِ نظارت و کنترل بر تخلفات، مفاسد اقتصادی و سوء جریانها در نظام اداری نیز، دارای صلاحیت است که جهتدهی به مصوبات این شورا میتواند بسترهای تخلفات و ترک فعل در زمینه امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری را از بین ببرد. سازمان بازرسی کل کشور، علاوه بر عضویت در شورای دستگاههای نظارتی، نقش دبیری این شورا را نیز برعهده دارد؛ در نتیجه، نقش کلیدی آن بر مصوبات این شورا انکارناپذیر است و لازم است بهصورت فعال در این شورا در وضع مقررات هماهنگکننده نظارتی در موضوعات مذکور، اقدام کند. این مطلب و سازوکارهای ارتقا آن، در سند تحول قضائی مطرح نشده است و بازنگری مطابق با آن، مهم به نظر میرسد.
قوه قضائیه از طریق برخی نهادها و اشخاص، از جمله رئیس قوه قضائیه، دادستان کل کشور و قضات حاضر در شوراها و هیئتهای تصمیمساز و تصمیمگیر بر مصوبات دولتی ناظر بر سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی، اثر میگذارد. در این زمینه، عضویت رئیس قوه قضائیه در شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا، یکی از مهمترین موارد است؛ چراکه مصوبات شورای مذکور، از شأن فراقوهای برخوردار است و بر اساس حکم مقام رهبری، در برخی موارد، مصوبات این شورا در صورت اجماعی بودن، لازمالاجرا است. بهرهگیری از نقش رئیس قوه قضائیه در این شورا ناظر به تصمیمات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری با توجه به جدید بودن آن، نیازمند بازنگری در سند تحول قضائی است.
در خصوص مصوباتی که در شوراها یا هیئتهایی که عضو قاضی (منصوب توسط رئیس قوهقضائیه) در آن حضور دارد، نیز میتوان به شورای رقابت اشاره کرد. دو عضو قاضی حاضر در این شورا توسط رئیس دستگاه قضائی انتخاب میشوند و مصوبات شورا در خصوص ماده (61) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44، در صورتی اعتبار دارد که حداقل همراه با نظر مثبت یکی از قضات مذکور باشد؛ در نتیجه، نظر قضات منصوب قوه قضائیه، اثر کاملاً مستقیمی بر شورای مذکور دارد. در این زمینه، باید اصول و معیارهای مشخصی برای انتخاب این اشخاص از بین قضات باسابقه در شعب تخصصی مرتبط با امنیت اقتصادی در نظر گرفته شود و آموزشهای ضمن خدمت و همچنین پیشنهادهای ابتکاری ناظر بر وضع مصوبات به آنها داده شود تا در تصمیمهای شوراهای مذکور، صرفاً نقش تأیید یا ردکننده نداشتهباشند؛ بلکه بهصورت ایجابی ایفای نقش کنند. این مطلب نیز علی رغم نقش جدی شورای رقابت در تصمیمهای مربوط به سرمایهگذاری، تولید و محیط کسب و کار، مورد توجه قرار نگرفتهاست.
سایر هیئتها و شوراهایی که یکی از مقامات قضائی عضو آن هستند و موضوع صلاحیت آن مرتبط با امنیت اقتصادی است، بایستی احصاء، مورد مطالعه و پیشنهادات لازم بهطور فعال به آنها داده شود. در این زمینه، دادستان کل کشور در هیئتها و شوراهای تصمیمگیر متعددی از جمله موارد ذیل حضور دارد: عضویت در مجمع عمومی سازمان جمع آوری فروش اموال تملیکی (ماده 12 قانون تأسیس سازمان جمع آوری فروش اموال تملیکی)، عضویت در شورای بورس اوراق بهادار (ماده 3 قانون تأسیس بورس اوراقبهادار مصوب سال 1345)، عضویت در شورای عالی اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی، عضویت در شوای عالی استاندارد (بند 2 ماده 19 قانون استاندارد) و عضویت در هیئت عالی بانک مرکزی (ماده 7 قانون بانک مرکزی مصوب 1402).
در این خصوص، بهدلیل گستردگی وظایف دادستان کل کشور، ممکن است این مطلب مطرح شود که با توجه به این گستردگی، لزومی به حضور فعال دادستان کل کشور تا حد ارائه پیشنهادهای مقرراتگذاری نیست، بلکه صرفاً جهت نظارت بر تصمیمات درون این نهادها حضور دادستان تجویز میشود؛ به نظر میرسد، باید این حضور فعالانه و مبتکرانه باشد؛ چراکه دادستان کل کشور از جهت نقش و وظایفی که در احیا حقوق عامه و مطالبه عمومی از نهادهای مختلف دارد، نسبت به مقررات تضییعکننده حقوق، مسئولیت برعهده دارد. در بند پ ماده 12 دستورالعمل پیگیری اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی در قوه قضائیه، حضور فعال دادستانی کل کشور در جلسات مرتبط با امور اقتصادی که بهموجب قانون، عضویت در آن تجویز شده، برای پیشبرد سیاستهای اقتصاد مقاومتی ضرورت دارد. با این وجود، سازوکار و نحوه تقویت این موضوع در این بند اشاره نشده است و در سند تحول نیز اساساً نسبت به این ظرفیت قانونی در نهادهایی که مقامات قضائی عضو هستند، غفلت شدهاست.
وضع قوانین و مقررات مطلوب و کارآمد برای حمایت از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی کافی نیست، بلکه ارتقا شیوههای قانونگذاری و مقرراتگذاری و به تعبیر دیگر تغییر رفتارهای تقنینی بهسمت وضعیت مطلوب نیز باید مورد توجه قرار گیرد. در این صورت، قوانین و مقررات مطلوب در بستری مناسب تحقق خواهند یافت و اعتماد فعالان اقتصادی و سرمایهگذاران به نحوه عملکرد حکمرانان بیشتر خواهد شد. در این زمینه، در سند تحول قضائی، ابتکار مختص این موضوع مشاهده نمیشود و برخی ابتکارهای دارای ارتباط با این موضوع نیز، نیازمند بازنگری است.
یکی از چالشهای اساسی در خصوص قوانین و مقررات حمایتی یا تنظیمگر در حوزههای سرمایهگذاری و اقتصادی، تغییر و اصلاح مکرر آنها است. این تغییرات در برخی موارد بهنحوی است که فعال اقتصادی از نحوه رفتار تقنینی و بهتبع رفتار اداری، قضائی و نظارتی، پیشبینی درستی نخواهد داشت؛ در نتیجه، عدم پیشبینیپذیری مذکور به عدم اعتماد و امنیت در حوزه سرمایهگذاری، تولید و کسب و کار منجر میشود. بند 10 سیاستهای کلی نظام در امور تشویق سرمایهگذاری ابلاغی 1389 مقام معظم رهبری ناظر به همین موضوع تأکید دارد. علاوه بر این، گاهی از اوقات تغییر و اصلاح قوانین و مقررات، متضمن تحمیل شرایط و الزاماتی خاص یا کاهش منافع و تسهیلات برای فعالان اقتصادی است که بهطور طبیعی در کاهش انگیزهها و بهرهوری اثر دارد؛ بنابراین، تضمین ثبات و استمرار قوانین و مقررات از جمله اقداماتی است که دستگاه قضائی باید در جهت تحقق آن، بهطور مستقیم یا از طریق پیگیری و نظارت، بهویژه در موضوعات اقتصادی و سرمایهگذاری، تلاش کند.
در سند تحول قضائی و دستورالعمل پیگیری اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، موضوع پیگیری تضمین ثبات و استمرار قوانین و مقررات، بهمنظور تضمین امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری مشاهده نمیشود. این در حالی است که در بند 9 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری به صراحت بر لزوم ثبات قوانین و مقررات و رویکرد بلندمدت به آن، تأکید شدهاست.
قوه قضائیه برای ایفای نقش فعال خود در حوزه ثبات تقنینی، میتواند از روشهای مختلفی استفاده کند؛ از جمله:
از طریق تعامل با کمیسیون قضائی و حقوقی یا کمیسیون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد قانونیای را مطرح و پیگیری کند که طبق آن، طرح هر گونه پیشنهاد یا اصلاح در خصوص لوایح قضائی مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری با کسب نظر و یا موافقت دستگاه قضائی همراه باشد. کسب نظر دستگاه قضائی به نظر میرسد، تا حدی مفید و معقول باشد، اما لزوم موافقت دستگاه قضائی برای طرح پیشنهاد در مجلس، با صلاحیت عام تقنینی قوه مقننه مندرج در اصول 71 و 85 قانون اساسی مغایر به نظر میرسد.
لوایح قضائی مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، بهگونهای طراحی شود که تا حد ممکن آزمایشی نباشد، بلکه اجرای آن از طرق دیگر، بررسی و مورد آزمون قرار گرفته باشد.
باید از سازوکارهایی که ثبات قوانین را از لحاظ ماهوی تأمین میکند، بهره گرفت. بهعنوان مثال، چنانچه لوایح مذکور، ابهام و یا نواقص فراوانی داشتهباشد، ناظر به مسائل عینی با درک درست طراحی نشده باشد و یا به جزئیات تفصیلی و تعیین ضوابط ورود نکرده باشد، به خودی خود موجبات اصلاحهای متعدد آن را فراهم میکند و باید از آن پرهیز کرد. عدم تعیین تکلیف موارد مذکور، موجب افزایش نقش تصمیمات مقامات اداری یا قضائی برای تعیین ضوابط مذکور میشود و انسجام قواعد حقوقی را نیز دچار خدشه میکند. این مطلب باید در دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضائیه مصوب 1399/7/9 رئیس قوه قضائیه و سند تحول قضائی منعکس شود.
در خصوص مقررات قضائی نیز لازم است کلیه مقررات قضائی بهخصوص موارد مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، از ثبات نسبی برخوردار باشند. وضع هر گونه بخشنامه، دستورالعمل و آییننامه مقامات دستگاه قضائی یا نهادهای وابسته به دستگاه قضائی، نظیر مرکز وکلا و مشاوران در صورت تعیین الزاماتی که حق و تکلیف ایجاد میکند، باید با رویکرد بلندمدت و دائمی باشد.
در سند تحول قضائی، ایده پرهیز از وضع مقررات قضائی بهصورت دفعی و ناگهانی مطرح شدهاست و طبق آن بر لزوم «، پیگیری اِعمال قواعدی برای ممانعت از مداخلات ناگهانی و وضع مقررات دفعی در تدوین و ابلاغ مقررات از جمله تعیین مواعد مشخص برای ابلاغ مقررات و لزوم وجود فاصله زمانی مشخص از زمان تصویب تا زمان ابلاغ مقررات» تصریح شدهاست[6]. با این وجود، با توجه به گستردگی مقررات به نظر میرسد، باید اولویت پیگیری اعمال این قواعد با مقررات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری باشد. لازم است این موضوع در سند تحول قضائی و دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضائیه مورد بازنگری قرار گیرد.
همان طور که ثبات قوانین و مقررات در پیشبینیپذیری فضای کسب و کار و سرمایهگذاری مؤثر است، اطلاعرسانی بهموقع نسبت به اجرای آنها و پرهیز از اجرای مقررات بهصورت دفعی و ناگهانی، اثر مهمی بر پیشبینیپذیری دارد؛ به همین خاطر طبق ذیل ماده 30 قانون مذکور الحاقی 1400/12/24، دستگاههای اجرایی مکلفند هرگونه آییننامه، دستورالعمل یا بخشنامه یا مقرره خود را بلافاصله در پایگاه مذکور ثبت نمایند و به اطلاع عموم برسانند. ثبت مقررات در تارنمای دستگاه اجرایی لزوماً موجب اطلاعرسانی منسجم، دقیق و عینی موضوع مصوب به عموم فعالان اقتصادی نمیشود. به همین دلیل، استفاده از رسانههای گروهی در ماده 24 این قانون مورد تأکید بوده است. یکی از اصلیترین چالشهای مواد قانونی مذکور، این است که تعریف مشخصی از فعالان اقتصادی که اطلاعرسانی به آنها ضروری تلقی شده، ارائه نشده است.
از طرف دیگر، آییننامه «لزوم ثبت و اطلاع رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب و کار» مصوب 1402/1/30 در جهت اجرای ماده 30 الحاقی قانون مذکور به تصویب رسیده است. این آییننامه، شامل جدول زمانبندی الزام دستگاهها به انتشار مقررات خود پیش از ابلاغ آنها، در تاریخ 15 بهمن 1402 به تصویب هیئت وزیران رسیده است.
قوه قضائیه علاوه بر مشارکت در ابتکار قوانین و مقررات میتواند هم افزایی و مشارکت فعال در تنقیح قوانین و مقررات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری داشتهباشد. یکی از طرق مشارکت در این زمینه، بهرهگیری از قواعد تنقیح پیشینی در ارائه لوایح قضائی است. در این خصوص، چنانچه لایحه قضائی، موجب اصلاح یا الحاق مفادی به قانون میشود، باید به صراحت در متن لایحه، تغییر مذکور مورد اشاره قرار بگیرد و مواد قانون پیشین، تغییر پیدا کند. در این صورت، مخاطبین قانون از سردرگمی نسبت به وضعیت قوانین اعم از نسخ صریح و ضمنی آنها مطلع خواهند شد. مقامات تنقیحکننده نیز تصویر روشنی از تغییرات قانون خواهند داشت و این موضوع، شفافیت قوانین را افزایش خواهد داد[7]. در سند تحول قضائی و سایر اسناد دستگاه قضائی نظیر دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح قضائی مطلبی در خصوص تنقیح پیشینی یافت نشد؛ از اینرو ضرورت دارد مورد بازنگری قرار گیرد.
در خصوص تنقیح پسینی قوانین نیز با توجه به نقش برخی دستگاهها در این امور، قوه قضائیه میتواند، تحقق آن را مورد مطالبه و پیگیری قرار دهد. در این خصوص، در سند تحول قضائی یک مورد پیگیری تنقیح ناظر بر برخی از قوانین اولویتدار اشاره شدهاست[8]، اما جامعیت لازم را ندارد و در خصوص نحوه پیگیری تنقیح مذکور از مراجع ذیصلاح و ایجاد ارتباط و تعامل با نهادهای تنقیحی نظیر مجلس شورای اسلامی و معاونت قوانین، سخنی به میان نیامدهاست. در یک مورد دیگر نیز تنقیح قوانین و مقررات قضائی با رویکرد خاصی توسط معاونت حقوقی و امور مجلس قوه قضائیه مورد اشاره قرار گرفته است[9]، اما به لزوم تنقیح قوانین و مقررات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری توجه نشده و نحوه مداخله در تنقیح قوانین و مقررات مذکور نیز به روشنی بیان نشده است.
راهکار دیگر، بهرهگیری از نظرات قضات دادگستری در شناسایی موارد اصلاح ضمنی قوانین و مقررات است؛ از طرف دیگر، بهدلیل عدم انتشار برخی مقررات دستگاههای اجرایی و در عین حال، دسترسی قضات به آنها امکان تشخیص اصلاحات و تغییرات در سطح مقررات برای قضات بسیار فراهم است. به همین منظور، میتوان این موارد را در قالب پیشنهادات تنقیح در سامانهای مجزا ثبت کرد و دستگاههای متکلف امر تنقیح قوانین و مقررات نظیر معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی یا معاونت حقوقی ریاست جمهوری میتوانند از آن استفاده کنند.
شفافیت و عدم ابهام قوانین و مقررات بر کارآمدی نظام حقوقی و بهتبع، افزایش اعتماد به نظام قضائی مؤثر است. این موضوع در نسبت با قوانین و مقررات مرتبط با سرمایهگذاری و فعالیت اقتصادی بهطور مستقیم بر امنیت اقتصادی اثرگذار است. در حقیقت، ابهام قوانین و مقررات در این حوزه، زمینه سوء استفاده، فساد اداری- اقتصادی، تخلف از اجرای قوانین و مقررات، عدم حمایت کارآمد از فعالیتهای اقتصادی و در نهایت عدم اعتماد به نهادهای حاکمیتی کشور را فراهم میکند و باعث بیاعتمادی فعالان اقتصادی به فضای کسب و کار، خروج سرمایهها و رونق فعالیتهای غیرمولد و مغایر با سیاستهای کشور میشود؛ به همین جهت، لازم است دستگاه قضائی مشارکت در رفع این ابهامات داشتهباشد.
بخشی از رفع ابهامهای مذکور از طریق لوایح قضائی تفسیری صورت میپذیرد. مفاد لوایح تفسیری نباید بهگونهای باشد که موجب وضع حکم جدیدی و یا ایجاد ابهام جدیدی شود. طبق بند ب ماده 9 دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضائیه، آرا قضائی و همچنین نظرات مشورتی اداره کل حقوقی در شناسایی ابهامات قوانین حاکم، مؤثر است. باید توجه داشت که قضات از طریق ارائه تفسیر قضائی از قوانین به رفع خصومت و رسیدگی میپردازند، اما ارائه تفاسیر قضائی مذکور در دستگاه قضائی نباید منجر به عدم ارائه لوایح قضائی تفسیری و یا تعامل با کمیسیونهای مجلس جهت تدوین طرحهای قانونی تفسیری باشد؛ چراکه شفافسازی قانون از شکلگیری دعاوی و اختلافات بهصورت ریشهای جلوگیری میکند. در سند تحول قضائی، ناظر بر رفع ابهامهای مذکور بهخصوص در نسبت با موارد مرتبط با حمایت قضائی از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی از طریق ارائه لوایح تفسیری یا پیگیری طرحهای استفساریه، مطلبی مشاهده نمیشود و لازم است، از این جهت بازنگری شود.
پایش، ارزیابی و سنجش آثار اجرای قوانین و مقررات، از ابعاد مختلف و در مراحل گوناگون، جزء جداییناپذیر اصول قانونگذاری خوب است. این موضوع در بند 9 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری نیز مورد تأکید قرار گرفته است. شناخت میزان کارایی (هزینه و فایده پیامدها)، اثربخشی (انطباق مدل رفتاری پیشبینیشده در هنجار با رفتار واقعی مخاطب قانون) و نتیجهبخشی یک قانون (میزان دستیابی به اهداف یک قانون) از جمله کارکردها و شاخصهای ارزیابی مذکور است. در این ارزیابی، علاوه بر سنجش انطباق قانون با شاخصهای مورد نظر، علل و عوامل عدم تحقق شاخصهای مذکور نیز بررسی میشود. این عوامل ممکن است، ناشی از عدم شفافیت قانون، عدم ارزیابی درست از تبعات و هزینههای ناشی از اجرای آن و یا بهکارگیری غلط ابزارها، شیوهها، تشریفات و ضمانت اجرا برای اجرای الزامات باشد[10].
دستگاه قضائی بهدلیل بهرهگیری از قوانین و مقررات به مثابه منابع حقوق و آشنایی دقیقتر و عینیتر با ابهامات قوانین و مقررات، خلأهای آنها، میزان و کیفیت بروز تخلفات و جرائم، ادله فرار از اجرای قانون و سایر نواقص مربوط به قوانین و مقررات، در ارزیابی و شناخت دقیق آسیبهای آن نیز میتواند نقش بسیار مؤثری ایفا کند. طبیعتاً ارزیابی تأثیرات اجرای قوانین و مقررات و آسیبشناسی آنها توسط دستگاه قضائی بهخصوص در موارد مرتبط با سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی، نقش فعالی به دستگاه قضائی در تحقق وظایف و کارکردهای خود میبخشد. در ادامه برخی از راهبردهایی که در این زمینه قابل بهرهبرداری است، پیشنهاد میشود.
مواردی که در بخش نخست این گزارش تحت عنوان کنشگری در تقنینی عنوان شد، بیشتر ناظر به مرحله پیش از وضع قانون است و موضوع ارزیابی تأثیرات اجرای قوانین، در اینجا به مرحله پس از وضع قانون و اجرای آن میپردازد؛ بنابراین، پیشنهادهای تقنینی که دستگاه قضائی در این بخش ارائه میکند، عمدتاً از سنخ پیشنهادهای اصلاحی است.
ثبت نظرات مقامات قضائی پیرامون خلأها و آسیبهای قوانین و مقررات مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری، سرمایه ارزشمندی برای نهادهای واضع قوانین و مقررات تلقی میشود. در خصوص مقررات قضات میتوانند طبق اصل 170 قانون اساسی، از اجرای مقررات مغایر با قانون امتناع کنند. با این وجود، گاهی از اوقات مقرره مذکور، مغایر قانون نیست، بلکه در جهت تحقق اهداف قانون اساسی، سیاستهای کلی نظام و یا قانون عادی، مقررات مزبور ناقص و ناکارآمد است. در این حالت، نظر قضات پیرامون مقررات برای نهادهای مقرراتگذار بسیار مفید خواهد بود. همچنین در خصوص قوانین، ارائه نظرات مذکور، بسیاری از چالشها را به مراکز تصمیمساز در حوزه قانونگذاری نشان خواهد داد.
میتوان در یک سامانه مشخص که در اختیار سایر مراکز تصمیمگیر و تصمیمساز قانونگذاری و مقرراتگذاری است، این ایده را اجرا کرد و بهعنوان مثال، مجلس شورای اسلامی و هیئت وزیران و مراکز پژوهشی وابسته به آنها، از این نظرات بهره ببرند. بهعلاوه، ناظر بر مقررات وضعشده توسط دستگاه قضائی، این نظرات در سامانه مذکور، قابل انعکاس به معاونت حقوقی و مجلس قوه قضائیه نیز هست.
صرف ثبت این نظرات کافی نیست، بلکه افزایش میزان بهرهگیری از این نظرات، ایجاد اولویت امکان ثبت نظر توسط مقامات قضائی شعب تخصصی و دارای سابقه و تجارب قضائی بالا در این سامانه و تهیه گزارشهای آسیبشناسانه پژوهشی با توجه به مجموعهای از این نظرات بهخصوص در موارد مرتبط با موضوع امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری و سازوکار ارائه آن به نهادهای تصمیمساز ضرورت دارد.
محتوای نظرات نیز میتواند شامل چند بخش باشد، از جمله میتوان به مغایرت یا عدم انطباق مقرره با قوانین و اسناد بالادستی، مغایرت یا عدم انطباق حکم قانونی مورد نظر با اسناد بالادستی، عدم شفافیت یا ابهام حکم قانون یا مقرره، خلأ قانونی منجر به عدم اجرای اهداف قانون، آثار تبعی نامطلوب قانون یا مقرره و عوامل غیرحقوقی عدم تمکین یا فرار از اجرای قانون یا مقرره مورد نظر اشاره کرد. اجرای این ایده، بهدلیل اهمیت موضوع امنیت اقتصادی لازم است، با لحاظ اولویت داشتن این موضوعات شکل گیرد. همچنین این موضوع بهطور کلی در سند تحول قضائی بیان نشده و لازم است، در بازنگری سند مذکور به آن توجه شود.
در یک نگاه کلی، هنجارگذار نباید صرفاً به وقایع حال توجه کند و باید وقایع آینده را تنظیم کند. در عین حال، ممکن است قانونگذار یا مقررهگذار درک کاملی نسبت به آن زمان نداشتهباشد و معلوم نیست که تصمیمی که در زمان حال میگیرد و در این زمان، بهترین تصمیم تلقی میشود، لزوماً برای آینده نیز از چنین وصفی برخوردار باشد[11]. بهخصوص در موضوعات اقتصادی بهدلیل تغییر و تحولات سریع مربوط به ابزارها، شیوهها، موضوعات و چالشهای مرتبط با آنها، شناسایی مستمر موانع حقوقی و آیندهپژوهی آن ضرورت دارد. شناسایی و آیندهپژوهی مذکور نیز نباید صرفاً به موضوع یا بخش خاصی از این حوزهها اختصاص پیدا کند، بهعنوان مثال، نباید مطالعات مذکور صرفاً به موانع حقوقی سرمایهگذاری خارجی محدود شود، بلکه باید حوزههای مهم دیگر امنیت اقتصادی را نیز شامل شود. هر چند میتوان مطابق یک برنامه، اولویتهایی را برای سرمایهگذاری در مطالعات آسیبشناسانه حقوقی و آیندهپژوهی در نظر گرفت.
قوه قضائیه بهدلیل درک عینی از قوانین و میتواند در شناسایی مستمر موانع حقوقی مذکور و آیندهپژوهی آن نقش مهمی ایفا کند. یکی از وظایفی که در بند الف ماده 8 دستورالعمل پیگیری اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی در قوه قضائیه، برای پژوهشگاه این قوه در راستای تحقق اهداف این دستورالعمل عنوان شدهاست، موضوع «شناسایی آسیبها و موانع حقوقی و قضائی سرمایهگذاری در داخل کشور» است. در این بند، بر آیندهپژوهی این موانع، علیالخصوص در دستگاه قضائی، تأکید نشده است. بهعلاوه، شناسایی آسیبهای مذکور باید بهطور مستمر صورت گیرد و ضمانتهایی برای پیگیری قوه قضائیه نسبت به اجرای این مطالعات در دستگاههای اجرایی، استفاده از آنها در دستگاه قضائی، نظارت کارآمد بر کیفیت پژوهشهای مذکور و ارائه گزارشهایی مشخص از اقدامات انجامشده در این زمینه، در نظر گرفته شود.
صرف بیان آسیبها و آیندهپژوهی تحولات در این موضوعات کفایت نمیکند، بلکه مطابق بند الف ماده 8 دستورالعمل مذکور، ارائه «راهکارهای ارتقا امنیت قضائی و حمایت از سرمایهگذاری مولد» ضمن آن ضرورت دارد. در ارائه این راهکارها نیز مطابق بند ب ماده 8 مذکور، میتوان از «تجربیات کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه پیرامون نقش قضاء در امنیت و توسعه اقتصادی» بهره برد. در سند تحول قضائی به این موضوعات توجه چندانی نشده و از این جهت نیازمند بازنگری است.
از اقدماتی که دستگاه قضائی در راستای آسیبشناسی تأثیرات اجرای هنجارها میتواند انجام دهد، استفاده از ظرفیت سازمان بازرسی کل کشور است. این سازمان میتواند ضمن بررسی مواردی که ناشی از ناکارآمدی مقررات اداری است، طبق بند خ ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور، تذکر لازم را به دستگاه اجرایی واضعِ مقرره اعلام کند. این اقدام بهنوعی پیشگیری از وقوع تخلفات اقتصادی و جلوگیری از ترک فعل مقامات اداری نیز محسوبمیشود. همچنین سازمان بازرسی میتواند از دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مقررات خلاف قانون را بکند.
همچنین رئیس سازمان بازرسی و دادستان کل کشور بهعنوان اعضا هیئت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار موضوع ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور، میتوانند حضور فعالی در هیئت مذکور، از جهت مقرراتزدایی و ظرفیتسازی قانونی برای تسهیل شرایط کسب و کار و حمایت حقوقی-قضائی از سرمایهگذاری و تولید بردارند. اقداماتی نظیر معرفی موانع صدور مجوز و بسترهای موجب اطاله صدور مجوزها یا اعطای تسهیلات، در این راستا خواهد بود. در بند پ ماده 12 و بند پ ماده 13 دستورالعمل پیگیری اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی در قوه قضائیه این موضوع به صراحت عنوان شدهاست. با این وجود، بهرهگیری از ظرفیتهای مذکور در سند تحول قضائی دیده نشده و نیازمند بازنگری است.
یکی از کارویژههای ارزیابی تأثیرات اجرای هنجارها، بررسی وضعیت عینی موضوعات مطرحشده در آنها است؛ بهنحوی که تغییر این وضعیت میتواند موجب کم اثر یا بیاثر شدن حکم هنجار مورد نظر شود؛ در نتیجه، حکم مذکور نیاز به اصلاح پیدا میکند. در این زمینه، گاهی از اوقات موضوع الزام قانونی در واقعیت عینی تغییر پیدا میکند، بهعنوان مثال، برخی الزامات قانونی ناظر بر دادرسی قضائی حضوری در صورت ایجاد موضوعی به اسم دادرسی الکترونیک، قابلتغییر است.
در سند تحول قضائی، موضوع بهروزرسانی «مبالغ قانونی مربوط به جرائم نقدی و تخلفات با تعیین فرمول بروز شونده به تناسب نرخ تورم اعلامی مرکز آمار ایران و اِعمال آن در سامانه «دستیار هوشمند فضایی» مورد توجه قرار گرفته است[12]. در برخی موارد دیگر نیز موضوع بهرهگیری از هوشمصنوعی در ارائه نظرات کارشناسی بر لزوم اصلاح قوانین و مقررات تأکید شدهاست[13].
با این وجود، بسیاری از موضوعات و راهبردها در حوزه کیفرگذاری، اداره زندانها، فرایندهای دادرسی و موارد دیگری وجود دارد که بهدلیل ظهور موضوعاتی نظیر هوشمصنوعی، الکترونیکی شدن فرایندها، بهرهگیری از علوم شناختی و یا تغییر رفتارهای مردم و کنشگران نظام قضائی، نیازمند بهروزرسانی و بازنگری هستند. این بهروزرسانی و بازنگری باید با رویکرد حمایت از سرمایهگذاری و امنیت اقتصادی مورد توجه قرار گیرد که بر این موضوع در سند تحول قضائی تصریح نشده است.
قوه قضائیه در جهت حمایت حقوقی از امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری اقدامات متعددی میتواند انجام دهد؛ از جمله مهمترین این اقدامات در محور کنشگری در ابتکار قانونگذاری مرتبط با این موضوعات است. پژوهش حاضر شامل پیشنهادات اصلاحی سند تحول قضائی در سه محور: 1-کنشگری در ابتکار قانونگذاری و مقرراتگذاری، 2-مشارکت در ارتقای شیوه قانونگذاری و 3-مشارکت در ارزیابی تأثیر اجرای قوانین، است.
سند تحول قضائی شامل راهبردها و راهکارهایی جهت حل چالشها و مسائل در جهت تحقق مأموریتهای دستگاه قضائی است. هر چند برخی از این راهبردها مرتبط با تأثیر مثبت بر قانونگذاری و مقرراتگذاری هستند، بهطور اولویتدار و ویژه، مرتبط با امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری نیستند؛ در حالی که به نظر میرسد، اساساً یکی از مأموریتهای دستگاه قضائی که باید با توجه به آن کلیه راهبردها و راهکارها بازنگری و بازتعریف شود، حمایت از امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری است. همچنین برخی از این راهبردها و راهکارهای سند، ناقص، غیر تفصیلی و نیازمند بازنگری هستند.
برخی راهبردها و راهکارها جهت تحقق حمایت حقوقی از امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری وجود دارد که در سند تحول قضائی به آن اشاره نشده است که در این گزارش مورد تأکید قرار گرفت. در این پژوهش، بهجهت ارتباط معنادار موضوع حمایت حقوقی از امنیت اقتصادی و سرمایهگذاری با دستورالعمل پیگیری اجرای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی در قوه قضائیه و دستورالعمل تهیه و تدوین لوایح و مقررات در قوه قضائیه، این مقررات نیز بازشناسی و ارزیابی شد و برخی از رویکردهای سیاستی آنها لازم است در سند تحول قید شود و برخی موارد دیگر نیز لازم است به این مقررات اضافه شود.
