خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

چرا جوامع اقدام به تشکیل دولت می‌کنند؟ پاسخ وجود محصولاتی است که به‌واسطه ویژگی‌هایی، نظام بازار از تولید آنها ناتوان است. بنابراین، وجود و گستره فعالیت دولت نه از روی ناچاری، بلکه یک تصمیم آگاهانه است. در صورت نبود یا اندازه خیلی محدود دولت، رفاه خانوارها تحت‌تأثیر خلأهای جدی بازار آسیب خواهد دید. در طرف مقابل، ابزار اصلی تأمین مالی دولت یا همان مالیات نیز آن بخشی از توان تولید است که جامعه آگاهانه به تولید کالاها و خدمات عمومی اختصاص می‌دهد. در نتیجه اگر مالیات ناکافی باشد، بیش‌ترین رفاه برای افراد فراهم نمی‌شود.

علاوه‌بر این، امروز در کشور ما مالیات نقشی کلیدی در پوشش کسری بودجه دولت دارد. یک راه گریز در دست‌رس دولت‌ها برای جبران کسری، مراجعه به نظام بانکی است. اما پولی‌سازی کسری بودجه کشور را در معرض تورم‌های مستمر قرار می‌دهد. تورم با ایجاد بی‌ثباتی در اقتصاد کلان، تصمیمات بنگاه‌ها را مختل می‌کند؛ سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد؛ عوامل اقتصادی را به‌سمت فعالیت‌های کم‌بازده سوق می‌دهد و توزیع ثروت را برهم‌می‌زند. اساسی‌ترین راه‌برد به‌منظور جلوگیری از این پیامدها، افزایش درآمدهای پایدار دولت از محل مالیات است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

• مجموع درآمدهای مالیاتی با میزان ۱۲۹۰ هزار میلیارد تومان نسبت به عملکرد سال گذشته ٪۴۴+ تغییر داشته است.
• طبق مصوب بخش اول قانون بودجه، مجموع درآمدهای مالیاتی باید ۱۳۶۴ هزار میلیارد تومان باشد. علاوه‌بر این در بخش دوم، معافیت‌های مالیاتی جدیدی پیشنهاد شده‌است. تغییر سقف‌های مصوب نسبت به بخش اول قانون بودجه و ارائه احکام جدید در بخش دوم با قانون آیین‌نامه داخلی مجلس سازگار نیست. این موارد به‌دلیل عدم رعایت ترتیبات قانونی در تهیه بودجه، مغایر اصل 52 قانون اساسی می‌باشد.
• درآمدهای مالیاتی لایحه ۱۴۰۳ بیش از سال‌های ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۲ به قیمت‌های ثابت اما هم‌چنان نسبت به سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۷ کمتر است. بنابراین از یک منظر، لایحه ۱۴۰۳ نسبت به سال‌های اخیر بهبود داشته است.
• سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع منابع عمومی دولت ٪۵۰ و از هزینه‌های جاری ٪۶۹ است. از آنجا که این مقدار از سال‌های مورد بررسی در بازه ۱۳۹۳ تا امروز بیشتر است، از نقاط قوت لایحه محسوب‌می‌شود؛ هرچند همچنان با هدف‌گذاری ٪۸۰ در مصوبه برنامه هفتم پیشرفت فاصله دارد.
• نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰۳ برابر ٪۴.۴۳ است. این مقدار از ۴ سال گذشته بیشتر بوده و از نقاط قوت لایحه است. با این حال، فاصله قابل‌توجهی با هدف‌گذاری ٪۱۰ در مصوبه برنامه هفتم پیشرفت و نسبت ٪۶.۸ محقق شده در سال ۱۳۹۵ دارد.
• مالیات اشخاص حقوقی با ۴۵۱ هزار میلیارد تومان، نسبت به عملکرد سال گذشته ٪۴۴+ تغییر داشته است.
• نسبت به عملکرد سال گذشته، مالیات علی‌الحساب اشخاص حقوقی دولتی ٪۷۱+ و مالیات عملکرد این بنگاه‌ها ٪۱۵- تغییر داشته است. در کنار این، تغییر در مالیات عملکرد اشخاص حقوقی غیردولتی ٪۳۹+ بوده است. با توجه به ملاحظات مربوط به شرکت‌های دولتی و پیش‌بینی رشد اسمی اقتصاد، این تغییرات قابل‌قبول به نظر می‌رسند.
• مالیات بر درآمدها در سال جدید ۱۹۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به عملکرد سال ۱۴۰۲، ٪۳۴+ افزایش داشته است. با توجه به شرایط اقتصاد، این تغییر مناسب ارزیابی می‌شود.
• مالیات مشاغل که ٪۴۲ از مالیات بر درآمدها را تشکیل می‌دهد، در سال پیش رو ٪۵۵+ تغییر خواهد داشت. با توجه به امکانات در اختیار سازمان امور مالیاتی (از جمله اجرای قانون سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی)، سازمان می‌تواند با گسترش مالیات‌ستانی و کاهش فرارها، این تغییر را پوشش دهد.
• مالیات بر حقوق کارکنان در مجموع نزدیک به ٪۵۲ از مالیات بر درآمدها را پوشش می‌دهد که نسبت به عملکرد سال گذشته، به‌طور میانگین ٪۲۰+ رشد داشته است. این تغییر برای کارکنان دولتی مناسب است؛ در حالی که برای کارکنان بخش خصوصی کم‌برآوردی دارد.
• مالیات بر ثروت با ۴۰ هزار میلیارد تومان نسبت به عملکرد سال قبل ٪۴۰+ افزایش داشته است.
• پیش‌بینی مالیات بر واردات با ۱۴۳ هزار میلیارد تومان نسبت به عملکرد سال گذشته ٪۵۹+ افزایش داشته که با توجه به فاصله تا رشد اسمی اقتصاد، دارای بیش‌برآوردی به نظر می‌رسد.
• مالیات بر کالاها و خدمات با ۴۶۶ هزار میلیارد تومان، نسبت به عملکرد سال پیش ٪۴۵+ تغییر داشته است.

پیشنهاد راهکارهای تقنین، نظارتی یا سیاستی

• از ۱۱۴۷ هزار میلیارد تومان مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات، ۱۰۱ هزار میلیارد تومان مربوط به اصلاحات قانونی (چه در احکام بخش اول قانون بودجه ۱۴۰۳ و چه دیگر قوانین) است. با صرف‌نظر از درآمدهای ناشی از این اصلاحات، رشد هسته اصلی درآمدهای مالیاتی به ٪۳۰+ می‌رسد. پیشنهاد سیاستی این است که افزایش هسته اصلی درآمدهای مالیاتی به‌اندازه رشد اسمی اقتصاد (یعنی ٪۳۹+) باشد و درآمدهای حاصل از اصلاحات به این مقدار ملحق شود. در این صورت، پیش‌بینی درآمدها حداقل به ۱۳۶۰ هزار میلیارد تومان خواهد رسید.
• ٪۳۵ از مجموع درآمدهای مالیاتی مربوط به مالیات اشخاص حقوقی و ٪۳۶ مربوط به مالیات بر کالاها و خدمات است. بهتر است تمرکز بار مالیاتی اشخاص حقوقی به مالیات بر درآمدها منتقل شود تا علاوه‌بر کاهش فشار بر فعالیت‌های مولد، عدالت مالیاتی هم بیش از پیش برقرار شود.
• دولت باید با اصلاح فرآیندهای حکمرانی در شرکت‌های دولتی (شامل اصلاح نظام قیمت‌گذاری، تصرّف در سود و...) این شرکت‌ها را به‌سمت سوددهی هدایت کند تا علاوه‌بر درآمد از محل مالکیت، درآمدهای مالیاتی خود را هم از این محل افزایش دهد.
• عملکرد سه بند مالیات بر واحدهای مسکونی گران‌قیمت، خودروهای گران‌قیمت و واحدهای مسکونی خالی قابل دفاع نیست. بنابراین، نیاز است سازمان مالیاتی تلاش مضاعفی برای تحقق درآمد از این پایه‌ها انجام دهد.
• طبق محاسبه پژوهش، مقدار پیشنهادی لایحه برای درآمد مالیات بر کالاها و خدمات ۴۰ هزار میلیارد تومان جای افزایش دارد.
• سازمان امور مالیاتی در سال پیش رو ابزارهای کارآمدتری برای دریافت مالیات در اختیار دارد. گسترش سامانه‌ی مؤدیان مالیاتی و صدور صورت‌حساب‌های الکترونیکی توسط آنها می‌تواند بخش‌های وسیعی از زنجیره‌های ارزش‌افزوده را برای سازمان مالیاتی شفاف کند. بر این اساس، سازمان امور مالیاتی می‌تواند بیش از پیش از ظرفیت مالیات بر ارزش‌افزوده استفاده کند.
• معافیت‌های مالیاتی اصلاح و هدف‌مند شوند. شفاف‌سازی هزینه‌ها یک گام مهم در مسیر این اصلاح است.
• نظام مالیاتی به‌سمت مالیات بر مجموع ثروت حرکت کند.
• قانون مالیات بر مجموع درآمد تصویب و اجرا شود تا کارایی و عدالت نظام مالیاتی ارتقا پیدا کند.
• وظایف مالیات‌ستانی و وصول حق‌بیمه ادغام شده و توسط یک سازمان واحد انجام شود.

۱. مقدمه

در هر جامعه‌ای، بیشتر نیازهای زندگی مردم توسط خود آنها تأمین می‌شود. اعضای جامعه به‌صورت نامتمرکز و معمولاً در بستر نهاد بازار، اقدام به تولید و تبادل محصولات می‌کنند. اما این نظام نمی‌تواند تمام خواسته‌های اعضا را برآورده کند. بعضی از کالاها و خدمات – که با عنوان کالاهای عمومی شناخته می‌شوند - دارای ویژگی‌هایی‌اند که در شرایط عادی، توسط هیچ‌یک از اعضای جامعه تولید نخواهند شد. هم‌چنین، عملکرد نظام بازار گاهی ممکن است جامعه را به‌سمت تعادل‌های نامطلوبی بکشاند. به مجموع این مشکلات، مسئله کنش جمعی گفته‌می‌شود. در چنین شرایطی، اعضای جامعه توافق می‌کنند تا با ایجاد یک سازمان متمرکز، نقص‌های سازوکار تصمیم‌گیری پراکنده را پوشش دهند. امروزه، این سازمان دولت نام دارد. برای فعالیت این سازمان، طبیعتاً اعضا در تأمین منابع آن نیز شریک‌اند. به این منظور، هر یک بخشی از درآمد شخصی خود را به دولت واگذار می‌کنند. این منابع همان چیزی است که از آن تحت عنوان مالیات یاد می‌شود.

با این توصیف، وجود و گستره فعالیت دولت نه از روی ناچاری، بلکه یک تصمیم آگاهانه است. در صورت نبود یا اندازه خیلی محدود دولت، رفاه خانوارها تحت‌تأثیر خلأ‌های جدی بازار آسیب خواهد دید. در سمت مقابل، اگر جامعه سهم بیش از حد بالایی از توان تولید خود را در اختیار دولت بگذارد، از تهیه دیگر لوازم زندگی محروم شده و زیان خواهد کرد. پس در هر اقتصادی، ابعاد دولت دارای یک مقدار بهینه است. از طرف دیگر، وسعت و کیفیت کارکرد دولت شدیداً به منابع در دسترس آن وابسته‌است. بنابراین به‌شکل مشابه، نسبت پرداخت‌های مالیاتی به‌کل فعالیت‌های اقتصادی جامعه هم یک مقدار بهینه خواهد داشت.

کشف مقدار بهینه مالیات در یک اقتصاد کار آسانی نیست؛ اما بسیاری از کشورهای جهان در طی سال‌ها با انجام آزمون و خطا، برای دست‌یابی به مقدار مطلوب تلاش کرده‌اند. هرچند بی‌شک ترجیحات و همچنین سطح درآمد مردم یک کشور بر مقدار بهینه مالیات در آن مؤثر خواهد بود، اما اجمالاً می‌توان فرض کرد آن میزان از مالیات که امروز در کشورهایی با سابقه طولانی‌تر مالیات‌ستانی دیده‌می‌شود، به محدوده بهینه مالیات نزدیک‌تر باشد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در میان کشورهای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه در سال ۲۰۲۲ نسبت مالیات به‌کل تولید اقتصادی به‌طور متوسط ٪۳۳.۶ بوده؛ در حالی که این رقم برای ایران (با احتساب سهم شهرداری‌ها و مشارکت تأمین اجتماعی) کمتر از ٪۱۱.۵ است [1]. در نتیجه، مقدار شاخص مالیات نسبت به تولید ناخالص داخلی در کشور ما در مقایسه با مقدار متوسط این شاخص در سایر کشورها، فاصله زیادی دارد. پس، افزایش درآمدهای مالیاتی و در پی آن ارائه بیشتر کالاها و خدمات عمومی توسط دولت، یک گام مؤثر در راستای افزایش رفاه مردم ایران در سال‌های پیش رو خواهد بود.

تا اینجا، به موضوع تأثیر مالیات بر رفاه عمومی از دریچه خدمات دولت پرداخته شد. اما یک وجه دیگر اهمیت مالیات در کشور ما، ارتباط آن با بودجه دولت است. اگر هزینه‌های دولت به‌طور پیوسته و در بلندمدت از درآمدهای آن کمتر باشد، کشور به ناترازی ساختاری بودجه مبتلا است. از یک سمت، دولت ایران در گذر زمان به هزینه‌کردهایی متعهد شده که به‌دلایل اقتصادی، سیاسی و اجتماعی به‌سادگی قابل صرف‌نظر نیستند؛ و از طرف دیگر، نمی‌توان بر فروش منابع طبیعی مانند نفت و گاز به‌عنوان یک جزء ثابت از درآمدهای دولت حساب کرد؛ چرا که عواید حاصل از این منبع به شرایط بیرونی وابسته بوده و برنامه‌ریزی بر اساس آن اقتصاد کشور را شرطی و درگیر تلاطم می‌کند. بنابراین، دولت در ایران به کسری بودجه دچار است. در چنین شرایطی، یک راه گریز در دسترس دولت‌ها مراجعه به نظام بانکی است. اما پولی‌سازی کسری بودجه کشور را در معرض تورم‌های مستمر قرار می‌دهد. تورم با ایجاد بی‌ثباتی در اقتصاد کلان تصمیمات بنگاه‌ها را مختل می‌کند؛ سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد؛ عوامل اقتصادی را به‌سمت فعالیت‌های کم‌بازده سوق می‌دهد و توزیع ثروت را برهم‌می‌زند. اساسی‌ترین راهبرد به‌منظور جلوگیری از این پیامدها، افزایش درآمدهای پایدار دولت از محل مالیات است. افزایش به اثبات درآمدهای مالیاتی شکاف بین هزینه‌ها و درآمدهای دولت را کاهش داده و از مسیر کاهش تورم، منجر به بهبود رفاه جامعه خواهد شد.

پس به‌طور خلاصه، امروز موضوع مالیات در ایران از دو منظر مهم است: نخست این‌که با فراهم‌شدن منابع بیش‌تر، دولت برای ارائه خدماتی توان‌مندتر خواهد شد که در غیر این صورت جای‌گزین نمی‌شود؛ و دوم این‌که با افزایش مالیات، کسری بودجه دولت کاهش‌یافته و عواقب اقتصادی سنگین تورم از دوش جامعه برداشته خواهد شد.

قانون بودجه سند اصلی تعیین درآمدهای مالیاتی دولت در هر سال است. با توجه به توضیحات بیان‌شده، واضح است که در شرایط امروز کشور، مالیات از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. پیش از این، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی جداگانه به احکام مالیاتی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ پرداخته‌است [2]. هم‌چنین، گزارشی دیگر احکام و تبصره‌های گزارش کمیسیون تلفیق ناظر به لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ را مورد ارزیابی قرار داده [3]. گزارش حاضر به بررسی ارقام مربوط به درآمدهای مالیاتی در بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ می‌پردازد. در ادامه، در بخش ۲ ابتدا وضعیت مجموع درآمدهای مالیاتی، اجزای کلی این درآمد و سهم آن از بودجه مورد بررسی قرار می‌گیرد. سپس در بخش ۳، چهار مورد از پنج بند درآمدهای مالیاتی به تفکیک اجزای آن تحلیل شده و نقاط قوت و ضعف اعداد لایحه سال پیش رو معرفی می‌شوند. بخش ۳ – ۱ اجزای مالیات‌های مستقیم و بخش ۳ – ۲ اجزای مالیات‌های غیرمستقیم را تحلیل می‌کنند. در بخش ۴، پیشنهادهایی برای اصلاح نظام مالیاتی کشور ارائه خواهند شد. در نهایت، مطالب جمع‌بندی می‌شوند.

۲. بررسی کلیات درآمدهای مالیاتی

مالیات‌ها در ایران از پنج بند کلی تشکیل‌شده که در یک نگاه، می‌توان آنها را به دو دسته مالیات‌های مستقیم و مالیات‌های غیرمستقیم افراز کرد. مالیات‌های مستقیم خود شامل سه بند مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمدها و مالیات بر ثروت است. در مقابل، مالیات‌های غیرمستقیم شامل مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات است. از این بین، سازمان امور مالیاتی کشور متولّی دریافت هر سه نوع مالیات مستقیم و همچنین مالیات بر کالاها و خدمات از بین مالیات‌های غیرمستقیم است. در سمت دیگر، گمرک جمهوری اسلامی ایران مسئولیت دریافت بند دیگر مالیات‌های غیرمستقیم یعنی مالیات بر واردات را دارد.

جدول اجزای کلی درآمدهای مالیاتی را در بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ در مقایسه با مقادیر سال‌های پیش نشان‌می‌دهد. همان‌طور که مشخص است، مجموع درآمدهای مالیاتی برابر ۱۲۹۰ هزار میلیارد تومان است. از این مقدار، ۱۱۴۷ هزار میلیارد تومان مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات بوده و ۱۴۳ هزار میلیارد تومان مربوط به مالیات بر واردات است. مجموع درآمدهای مالیاتی در این سال ٪۴۴+ و مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات ٪۴۲+ نسبت به عملکرد سال گذشته افزایش داشته‌اند. از طرف دیگر طبق محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، رشد اسمی اقتصاد در سال ۱۴۰۳ برابر ٪۳۹.۲ پیش‌بینی می‌شود. بنابراین، هر دو افزایش گفته‌شده متناسب با این رشد و کمی فراتر از آن است. در ادامه گزارش، اجزای درآمدهای مالیاتی بیشتر مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

جدول ۱. اجزای کلی درآمدهای مالیاتی هزار میلیارد تومان – تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور، قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور

توضیحات: در سطر پایینی هر ردیف، تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته محاسبه شده؛ به جز در ستون عملکرد ۱۴۰۲ که درصد تحقق نسبت به مصوب همان سال گزارش شده است.

پیش از ورود جزئی‌تر به بررسی لایحه، بیان یک نکته ضروری است. با استناد به قانون اصلاح مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، از این پس دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور را در دو بخش به مجلس تقدیم کند؛ یکی بخش ماده واحده شامل کلیات و احکام و دیگری جداول تفصیلی شامل ارقام بودجه.

طبق بند (ب) قانون عنوان‌شده، تغییر سقف‌های مصوب اعداد بخش اول قانون بودجه و همچنین بهره‌گیری از ظرفیت احکامی که در بخش اول تصویب نشده‌اند، جایز نیست. در همین رابطه، دو ناسازگاری در مقایسه بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور با بخش اول آن به چشم می‌خورد:

۱. بنا به جدول شماره (۲) بخش اول قانون بودجه با موضوع سقف درآمدهای بودجه دولت در سال ۱۴۰۳، مجموع درآمدهای مالیاتی (بدون مالیات بر واردات) به میزان ۱۲۲۲ هزار میلیارد تومان در کنار ۱۴۲.۵ هزار میلیارد تومان مربوط به مالیات بر واردات (حقوق ورودی) خواهد بود. با این حال در لایحه بخش دوم بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مجموع درآمدهای مالیاتی (شامل مالیات بر واردات) به میزان ۱۲۸۹.۵ هزار میلیارد تومان تعیین شده که با کسر مالیات بر واردات به مقدار ۱۴۲.۵ هزار میلیارد تومان، مجموع درآمدهای مالیاتی (بدون مالیات بر واردات) به ۱۱۴۷ هزار میلیارد تومان می‌رسد. بنابراین سقف درآمدهای مالیاتی پیشنهادی در بخش دوم لایحه با مقدار تصویب‌شده در بخش اول ناسازگار است.

۲. در جداول بخش دوم لایحه، احکام جدیدی پیشنهاد شده در بخش اول لایحه تصویب نشده است. برای نمونه، مالیات اشخاص حقوقی با لحاظ معافیت ۵ درصدی نرخ مالیات تولید بیان‌شده. این اقدام هم با قانون اشاره‌شده در تضاد است.

از آنجا که حفظ حدود آیین‌نامه اجرایی به‌خصوص در سال اول اجرا که تبدیل به رویه در سال‌های بعد خواهد شد، و همچنین عدم مغایرت با اصل 52 قانون اساسی، اجرای قانونی این آیین‌نامه حیاتی به نظر می‌رسد. بنابراین، نیاز است تا ناسازگاری‌های بالا در جهت هم‌آهنگی با قانون اصلاح شود.

افزایش درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ از دو محل است. یک محل افزایش متداول درآمدهای مالیاتی ناشی از تورم عمومی و رشد اقتصادی است. محل دیگر اصلاح بندهای مالیاتی در احکام بخش اول قانون بودجه، مصوبه برنامه هفتم و دیگر قوانین مرتبط است. درآمدهای این محل اغلب نه از جنس فشار بیشتر بر مؤدیان سابق، بلکه از نوع گسترش پایه‌های جدید یا لغو معافیت‌ها است. برای مثال در قانون برنامه پنجم توسعه، حکمی درباره معافیت مالیاتی واحدهای صنعتی و معدنی مناطق کمترتوسعه‌یافته وجود داشت. در مصوبه برنامه هفتم پیشرفت، گستره بنگاه‌های مشمول این حکم شفاف شده و ۵۰ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی از محل این حکم پیش‌بینی می‌شود. در نتیجه، این افزایش را می‌توان جدا از افزایش عمومی درآمدها محسوب کرد. بنابراین برای درک بهتر اجزای درآمدهای مالیاتی لایحه، می‌توان این دو محل را مجزا از هم تحلیل کرد. جدول  اصلاحات مالیاتی را نسبت به عملکرد مالیاتی سال ۱۴۰۲ نشان‌می‌دهد. همان‌طور که مشخص است، مجموع درآمدهای حاصل از این اصلاحات معادل ۱۰۱ هزار میلیارد تومان است. با کنار گذاشتن این مقدار، مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات باقی‌مانده به ۱۰۴۶ هزار میلیارد تومان می‌رسد. در نتیجه، اگر به مقدار افزایش درآمدهای مالیاتی مستقل از اصلاحات نگاه شود، این رشد به‌جای ٪۴۲+ اشاره‌شده در جدول، برابر ٪۲۹.۸+ خواهد بود که کمتر از رشد اسمی اقتصاد (٪۳۹.۲+) است.

جدول ۲. تغییر در مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات

                           در لایحه بودجه ۱۴۰۳ بدون لحاظ اصلاحات مالیاتی           هزار میلیارد تومان

مأخذ: لایحه بودجه‌ سال ۱۴۰۳ کل کشور و سازمان امور مالیاتی کشور.

توضیحات: درآمد حاصل از افزایش ۱ واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده با توجه به پیش‌بینی درآمد حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده در لایحه محاسبه شده است. لازم به ذکر است درآمد اعلامی برای مالیات بر ارزش افزوده در لایحه شامل ۴ واحد درصد مالیات بر ارزش افزوده به همراه درامد حاصل از افزایش یک واحد درصد مالیات بر ارزش افزوده در ۳ فصل ابتدایی سال است.

البته چند اصلاح مالیاتی دیگر هم در قوانین از سال ۱۴۰۲ تا ۱۴۰۳ ایجاد شده‌است:

• جزء‌های ۴ و ۵ بند ن تبصره ۶ بودجه سال ۱۴۰۲ نیز جهت تصویب دائمی به لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) منتقل‌شده‌اند که هنوز در مجلس شورای اسلامی تصویب نشده است. اگر این تصویب تا سال ۱۴۰۳ انجام نشود، درآمدهای بالقوه از آنها توسط دولت دریافت نخواهد شد. موضوعات این دو بند به‌ترتیب عبارت‌اند از:

- لغو معافیت مالیاتی مؤسسات آموزشی و کمک‌آموزشی

- لغو معافیت تبلیغات کالاها و خدمات داخلی در روزنامه‌ها و نشریات

• بند خ ماده ۲۷ مصوبه برنامه هفتم پیشرفت که به‌موجب آن ارقام ریالی موضوع مواد (۴۴)، (۴۶) و (۴۷) (حق تمبر) با شاخص قیمت مصرف‌کننده تعدیل و اعمال می‌شود.

از آن‌جا که طبق برآوردها، مقدار تغییرات ناشی از این اصلاحات چندان قابل‌توجه نیست، در جدول  به عنوان بخشی از تغییرات نسبت به سال گذشته بیان‌نشده‌اند. همچنین اگر کاهش ۵ واحد درصدی نرخ مالیات تولیدکننده‌ها از معافیت‌های لایحه حذف شود، می‌توان آن را به‌عنوان یکی دیگر از اصلاحات مالیاتی به جدول اضافه‌کرد. در این صورت، تغییر درآمدها مستقل از اصلاحات نسبت به سال گذشته، حتی کمتر از ٪۲۹+ خواهد بود.

با توجه به اصلاحات مالیاتی، در لایحه سال ۱۴۰۳ این فرصت وجود داشت که در کنار رشد متناسب هسته اصلی درآمدها با رشد اسمی اقتصاد، یعنی ٪۳۹+ به‌جای ٪۳۰+، بخشی از عقب‌افتادگی درآمدهای مالیاتی دولت جبران شود. در این صورت، انتظار افزایشی نزدیک به ٪۵۱+ را نسبت به عملکرد سال گذشته در برآیند هسته اصلی و اصلاحات داشتیم؛ در حالی که این افزایش امروز نزدیک به ٪۴۲+ است. با این افزایش، مجموع درآمدهای مالیاتی پیشنهادی در لایحه باید به عدد ۱۳۶۰ هزار میلیارد تومان می‌رسید که نسبت به عملکرد سال گذشته، ٪۵۲+ افزایش داشته است. این افزایش سالانه نامتعارف محسوب نمی‌شود؛ کما این‌که مقدار متناظر در سال‌های ۱۴۰۰، ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲، به‌ترتیب برابر ٪۵۸+، ٪۵۷+ و ٪۷۱+ بوده است. بنابراین، توصیه سیاستی گزارش این است که هسته اصلی درآمدها به‌اندازه متناسب با اقتصاد رشد کند و در کنار آن اصلاحات نیز صورت گیرد؛ نه آن‌که مجموع افزایش حاصل از این دو بخش برابر رشد اندازه اقتصاد باشد.

تغییرات قابل‌توجه سطح عمومی قیمت‌ها در کشور ما باعث می‌شود مقایسه مقادیر ریالی متغیرها در طی زمان نتواند منعکس‌کننده ارزش‌های حقیقی آنها در زمان خود باشد. برای رفع این مشکل، یک سال پایه انتخاب شده و مقادیر ریالی در همه‌سال‌ها با استفاده از شاخص قیمت به آن سال تبدیل می‌شوند. در این گزارش، به این منظور از شاخص قیمت تعدیل‌کننده تولید ناخالص داخلی - که سالانه توسط مرکز آمار ایران محاسبه می‌شود - استفاده شده‌است. البته، مرکز آمار این شاخص را صریحاً گزارش نمی‌کند؛ بلکه می‌توان آن را از تقسیم تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری به تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های ثابت به‌دست‌آورد. از آن‌جا که مرکز آمار تا زمان نگارش این پژوهش تولید ناخالص داخلی سال ۱۴۰۲ را منتشر نکرده، تغییرات سطح عمومی قیمت‌ها در این سال با استفاده از شاخص قیمت مصرف‌کننده (٪۴۰.۷+) تخمین زده شده‌است. همچنین با توجه به برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس، تغییر شاخص قیمت در سال ۱۴۰۳ برابر ٪۳۵+ محاسبه شده‌است. با این روش، نمودار  درآمدهای مالیاتی را به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳ در لایحه بودجه ۱۴۰۳ و همچنین در ۱۰ سال گذشته نشان‌می‌دهد. همان‌طور که دیده‌می‌شود، اولاً مقادیر تصویب‌شده و دریافت‌شده مالیات در سال‌های گذشته نسبتاً به‌هم نزدیک بوده است؛ ثانیاً هرچند مجموع درآمدهای مالیاتی پیشنهادی در سال ۱۴۰۳ از ۵ سال پیش از آن بیشتر است، اما هنوز با مقادیر سال‌های ۱۳۹۷ و پیش از آن فاصله زیادی دارد. بالاترین مقدار درآمدهای مالیاتی در این سال‌ها به قیمت‌های ثابت نزدیک به ٪۳۵ بیشتر از مقداری است که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ پیشنهاد شده‌است.

نمودار ۱. درآمدهای مالیاتی به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳

مأخذ: قانون‌های بودجه سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۲ کل کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، سازمان امور مالیاتی کشور، خزانه‌داری کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

همان‌طور که در مقدمه گزارش بیان شد، یک جنبه مهم دیگر مالیات سهم آن از بودجه است. در همین رابطه، بند ۴ سیاست‌های کلی برنامه هفتم پیشرفت ابلاغ‌شده توسط مقام معظم رهبری به الزام وجود درآمدهای پایدار مالیاتی برای تأمین بودجه دولت اشاره می‌کند:

«ایجاد تحول در نظام مالیاتی با رویکرد تبدیل مالیات به منبع اصلی تأمین بودجه جاری دولت، ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید، جلوگیری از فرار مالیاتی و تقویت نقش هدایت و تنظیم‌گری مالیات در اقتصاد با تأکید بر رونق تولید و عدالت مالیاتی».

در قانون بودجه، منابع عمومی دولت شامل سه بخش درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. درآمدهای مالیاتی خود جزئی از بخش درآمدها محسوب‌می‌شود. بنابراین، یک شاخص سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع عمومی دولت است. در سمت دیگر، جمع مصارف عمومی دولت نیز متناظراً شامل سه بخش هزینه‌ها، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی است. با یک نگاه، دولت می‌تواند از طریق فروش نفت، طرح‌های زیرساختی را تأمین مالی کند یا برای پرداخت بدهی‌های موقت، اوراق مشارکت منتشر کند. این یعنی مصارف غیرهزینه‌ای دولت در هر سال می‌تواند از منبعی جز مالیات پوشش داده شود؛ اما به هر حال هزینه‌های جاری دولت که معمولاً باثبات‌ترند، باید با درآمدهای پایدارتر یا همان مالیات تأمین شوند. در نتیجه، یک شاخص مناسب‌تر سهم درآمدهای مالیاتی از هزینه‌های جاری است. وجود یک شکاف دائمی بین درآمدهای مالیاتی و هزینه‌های جاری دولت می‌تواند به تورم بینجامد؛ پس قانون‌های بودجه باید طوری تنظیم شوند که این فاصله رو به کاهش باشد. در ماده ۲۶ مصوبه برنامه هفتم پیشرفت نیز سهم ۸۰ درصدی مالیات از اعتبارات هزینه‌ای به‌عنوان یک هدف کمّی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تکلیف شده‌است.

نمودار این دو شاخص را در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ و قانون‌های بودجه سال‌های پیش از آن نشان‌می‌دهد. همان‌طور که مشخص است، روند این دو شاخص از سال ۱۴۰۰ تا امروز مرتباً رو به افزایش بوده؛ به‌طوری که در لایحه بودجه ۱۴۰۳ سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع عمومی برای اولین بار بیش از ٪۵۰ و سهم آن از هزینه‌های جاری دولت به ٪۶۹ می‌رسد. بنابراین، این موضوع یکی از نقاط قوت لایحه پیشنهادی محسوب‌می‌شود. البته، بخش قابل‌توجهی از این افزایش سهم نه به‌دلیل گسترش مالیات‌ستانی، بلکه به‌واسطه کاهش هزینه‌های جاری و عمومی دولت بوده است. با این حال، نیاز است تا این روند صعودی در سال‌های بعد هم ادامه یافته و فاصله ۱۰ واحد درصدی تا هدف‌گذاری قانون برنامه نیز در سال‌های بعد پوشش داده شود.

نمودار ۲. سهم مصوب درآمدهای مالیاتی

مأخذ: قانون‌های بودجه سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور

هرچند با بررسی درآمدهای مالیاتی به قیمت‌های ثابت خطای ناشی از تغییرات ارزش پول خنثی می‌شود، اما این شاخص هم‌چنان نسبت به تغییرات تولید اقتصادی اثرپذیر است. بنا به آن‌چه در مقدمه بیان شد، انتظار می‌رود خدمات عمومی و در پی آن درآمدهای مالیاتی همواره سهم نسبتاً ثابتی از تولید کل را تشکیل دهند. بنابراین درآمدهای مالیاتی نیز باید متناسب با تغییر اندازه اقتصاد تنظیم شوند.

طبق محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، رشد اقتصادی کشور در سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ به‌ترتیب ٪۴.۵+ و ٪۳.۱+ پیش‌بینی شده‌است [4]. در نتیجه با درنظرداشتن تغییر سطح قیمت‌ها، تولید ناخالص داخلی کشور در سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ به‌ترتیب نزدیک به ۲۰۹۲۷ و ۲۹۱۲۸ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. با این فرض، نمودار  تولید ناخالص داخلی را در سال‌های گذشته در کنار عملکرد درآمدهای مالیاتی در آن سال‌ها در کنار پیش‌بینی سال ۱۴۰۳ به قیمت‌های ثابت همین سال نشان‌می‌دهد. از سال ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶ با افزایش تولید ناخالص داخلی، درآمدهای مالیاتی هم افزایش داشته‌اند. با آن‌که تولید پس از این زمان به‌مدت ۲ سال کاهش یافت، اما کاهش درآمدهای مالیاتی هم خیلی شدیدتر بود و هم تا ۴ سال ادامه داشت. بنابراین، مالیات بیشتر از تولید افت کرده و این به معنی کاهش رفاه از محل خدمات دولت در جامعه است. از سال ۱۴۰۰ به‌بعد، تولید و مالیات تقریباً به تناسب رشد کرده‌اند؛ اما هم‌چنان کاهش سطح درآمدهای مالیاتی پس از سال ۱۳۹۶ جبران نشده است.

نمودار ۳. تولید ناخالص داخلی و عملکرد درآمدهای مالیاتی به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳

مأخذ: مرکز آمار ایران، لایحه‌ بودجه‌ سال ۱۴۰۳ کل کشور، سازمان امور مالیاتی کشور، خزانه‌داری کل کشور و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

برای درک بهتر تغییرات نسبت مالیات به تولید در کشور، می‌توان دو روند رسم‌شده در نمودار ۳ را به‌هم تقسیم کرد. بنابراین با توجه به توضیحات ارائه‌شده، مناسب‌ترین شاخص نه میزان درآمدهای مالیاتی به قیمت‌های ثابت، بلکه «نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی» خواهد بود. در این حالت، نه تغییر در سطح قیمت‌ها و نه تنوع در اندازه اقتصاد چه در طی زمان و چه در مقایسه با کشورهای دیگر، نمی‌تواند موجب نارسایی شاخص شود. با همین توجیه، در ادامه گزارش برای بررسی کلیات و اجزای درآمدهای مالیاتی در کنار قیمت‌های ثابت از این شاخص هم استفاده خواهد شد. همچنین در ماده ۲۶ مصوبه برنامه هفتم پیشرفت، به هدف‌گذاری ٪۱۰ برای نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی اشاره شده‌است. در این ماده، درآمدهای مالیاتی شامل سهم شهرداری‌ها و مشارکت تأمین اجتماعی نمی‌شود.

نمودار ۴ نسبت عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی را در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ در کنار ۱۰ سال گذشته نشان‌می‌دهد. دوباره تأکید می‌شود که با توجه به تغییرات سالانه سطح قیمت (تورم) و اندازه حقیقی اقتصاد (رشد اقتصادی)، برای ارزیابی درآمدهای مالیاتی باید از شاخصی استفاده شود که نسبت به این دو تغییر خنثی باشد. به همین منظور، درآمدهای مالیاتی در هر سال به تولید اسمی در آن سال تقسیم شده و به‌صورت درصدی گزارش می‌شود. اعداد روی نمودار در هر سال به این معنی هستند که اگر بنا بود نسبت مالیات به تولید کل در آن سال، در سال ۱۴۰۳ هم برقرار باشد، در این سال چه مقدار مالیات باید توسط دولت دریافت می‌شد. بنابراین در هر سال، هر عدد به‌صورت ضرب «نسبت مالیات به تولید آن سال» در «تولید سال ۱۴۰۳» محاسبه شده‌است. برای مثال، دولت در سال ۱۳۹۵ به‌اندازه ٪۶.۸۳ از مجموع ارزش‌افزوده اقتصاد مالیات گرفته است. با درنظرداشتن تولید اسمی سال ۱۴۰۳، این میزان برابر ۱۹۹۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود؛ در حالی که مطابق لایحه ۱۴۰۳، برای این سال مقدار ۱۲۹۰ هزار میلیارد تومان مقرر شده‌است.

نمودار ۴. نسبت عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور، خزانه‌داری کل کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان)

همچنین با مبنای هدف‌گذاری مصوبه برنامه هفتم، مجموع درآمدهای مالیاتی باید ۲۹۱۳ هزار میلیارد تومان باشد که درآمدهای پیش‌بینی‌شده در لایحه ۱۴۰۳ تنها ٪۴۴ این مقدار است. بنابراین برای دستیابی به هدف بیان‌شده، درآمدهای مالیاتی باید حدود ٪۱۲۶ افزایش یابد. البته، واضح است که این جهش یک‌ساله قابل دست‌یابی نیست.

مصوبه برنامه هفتم مربوط به سال‌های ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۷ است و اهداف آن باید تا انتهای این بازه محقق شوند. جدول ۳ نشان‌می‌دهد با فرض ثبات تولید اسمی، افزایش سالانه درآمدهای مالیاتی باید چقدر باشد تا در انتهای بازه، هدف‌گذاری ٪۱۰ مصوبه برنامه هفتم برای نسبت مالیات به تولید محقق شود. ستون دوم نشان‌می‌دهد اگر درآمدهای مالیاتی به‌صورت پایدار سالانه ٪۱۹+ افزایش نسبت به رشد اسمی اقتصاد داشته‌باشند، هدف برنامه تا سال ۱۴۰۷ به ثمر خواهد رسید. البته باید توجه داشت که این عدد تنها رشد حقیقی را نشان‌می‌دهد. برای مثال همان‌طور که در ستون سوم مشخص است، اگر تولید ناخالص داخلی اقتصاد به‌صورت سالانه یک تغییر ٪۴۰+ (نزدیک به رشد متناظر برای سال ۱۴۰۳) داشته‌باشد، رشد اسمی سالانه مورد نیاز درآمدهای مالیاتی در هر سال ٪۶۶+ خواهد بود. با توجه به برنامه‌ریزی دولت برای وصول ۱۲۹۰ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی در اولین سال اجرای قانون برنامه، می‌توان اطمینان داشت با پیش‌روی در روند فعلی، اهداف این قانون محقق نخواهد شد.

جدول ۳. تغییرات سالانه لازم درآمدهای مالیاتی برای دستیابی به اهداف مصوبه برنامه هفتم پیشرفت هزار میلیارد تومان

مأخذ: محاسبات پژوهش.

نمودار 5 همان مفهوم نمودار 4 را دارد؛ اما این بار مالیات بر واردات کنار گذاشته شده و صرفاً سهم مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات از تولید ناخالص داخلی بررسی‌شده است. پیش‌تر گفته شد که وصول‌کننده این درآمدها سازمان امور مالیاتی کشور است. روندی که در این نمودار مشاهده می‌شود مشابه نمودار  است؛ با این تفاوت که اختلاف بین مقدار پیشنهادشده در لایحه با مقادیر سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۶ کمی کوچک‌تر است. این نکته نشان‌می‌دهد که اختلاف در مالیات بر واردات نسبت به دیگر اجزای درآمدهای مالیاتی شدیدتر است؛ و این موضوع احتمالاً به‌دلیل کاهش حجم واردات کشور و به‌تبع آن مالیات دریافتی دولت از این مسیر پس از سال ۱۳۹۷ است.

نمودار ۵. نسبت عملکرد مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات به تولید ناخالص داخلی

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان).

دو نمودار بعدی مالیات پیشنهادی در لایحه را به تفکیک اجزای کلی آن بررسی می‌کنند. نمودار ۶ این مقادیر را با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ مقایسه می‌کند. همان‌طور که مشخص است، اولاً ترکیب کلی درآمدهای مالیاتی در این دو سال نسبتاً مشابه است. ثانیاً، در لایحه ۱۴۰۳ سهم مالیات بر واردات و مالیات بر ثروت به‌ترتیب ۵ و ۱ واحد درصد کاهش‌یافته و به‌جای آن، سهم مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمدها و مالیات بر کالاها و خدمات هر کدام ۲ واحد درصد افزایش داشته است. در ادامه، خواهیم دید که ۳.۹ واحد درصد از سهم مالیات اشخاص حقوقی مربوط به اجرای بند (ح) ماده (۲۷) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و بخشی از سهم مالیات بر کالاها و خدمات هم مربوط به ۱ واحد درصد افزایش در نرخ مالیات بر ارزش افزوده‌است.

نمودار ۶. سهم مصوب اجزای درآمدهای مالیاتی

مأخذ: قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور

در نمودار ، ترکیب اجزای کلی لایحه ۱۴۰۳ با عملکرد درآمدهای مالیاتی ۱۰ سال گذشته به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳ مقایسه شده‌است. در مقایسه لایحه با ۴ سال گذشته، مالیات بر درآمدها و مالیات بر ثروت نسبتاً ثابت مانده؛ اما در سال ۱۴۰۲ و لایحه سال ۱۴۰۳، روندهای مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات رو به صعود بوده است. برای مثال، مجموع این سه بند در لایحه سال ۱۴۰۳ حدود ۳۴۰ هزار میلیارد تومان بیشتر از مقادیر متناظر سال ۱۴۰۰ است. با این حال اگر این مقادیر را نسبت به سال‌های دورتر (مثلاً ۱۳۹۶) بسنجیم، می‌توان دید که در این سال، همان سه بند اشاره‌شده ۴۲۱ هزار میلیارد تومان درآمد بیش‌تری را نسبت به لایحه سال ۱۴۰۳ در اختیار دولت گذاشته‌اند.

نمودار ۷. سهم عملکرد اجزای درآمدهای مالیاتی به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور، خزانه‌داری کل کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

نمودار ۱۳ در گزارش نظام مالیاتی بررسی لایحه برنامه هفتم پیشرفت [1] نشان‌می‌دهد که در کشورهای با سابقه طولانی‌تر در مالیات‌ستانی برخلاف کشور ما، مالیات بر اشخاص حقیقی (معادل مالیات بر درآمد) دارای سهم بیشتر و مالیات بر اشخاص حقوقی دارای سهم کمتری است. برای مثال در آلمان، مالیات بر اشخاص حقیقی بیش از ٪۴۰ از مجموع درآمدهای مالیاتی را شامل می‌شود؛ در حالی که سهم مالیات بر اشخاص حقوقی کمتر از ٪۱۰ است. در نمودار ۶ دیدیم که در کشور ما عکس این موضوع برقرار است؛ یعنی مالیات اشخاص حقیقی (مالیات بر درآمدها) و حقوقی به‌ترتیب ٪۱۵ و ٪۳۵ از مجموع درآمدهای مالیاتی هستند. بنابراین می‌توان گفت بیشتر بار مالیاتی در کشور ما بر فعالیت‌های مولّد، شرکتی و رسمی وضع می‌شود؛ به‌جای آن‌که با تمرکز بر مشاغل نامولد یا غیررسمی، آنها را به‌سمت سازمان‌دهی بیشتر هدایت کند. در نتیجه، کاهش بار مالیاتی بر اشخاص حقوقی یکی از ملزومات اصلاحات نظام مالیاتی است.

علاوه‌بر تقویت فعالیت‌های مولّد، مالیات بر مجموع درآمد می‌تواند شرایط برقراری عدالت را نیز بیش از پیش فراهم کند. اولاً این نوع از مالیات برخورد یکسانی با همه گروه‌های شغلی دارد. ثانیاً چون در این روش امکان کسر هزینه‌های زندگی و وضع نرخ‌های تصاعدی وجود دارد، می‌توان از آن به‌عنوان ابزاری برای بازتوزیع از دهک‌های ثروت‌مند به فقیر استفاده‌کرد. تصویب لایحه اصلاح مالیات‌های مستقیم می‌تواند کمک قابل‌توجهی به این روند داشته‌باشد.

3. بررسی اجزای درآمدهای مالیاتی

در این بخش، ابتدا اجزای مالیات‌های مستقیم و بعد اجزای مالیات‌های غیرمستقیم مورد بررسی قرار می‌گیرند.

3-1. مالیات‌های مستقیم

همان‌طور که گفته شد، مالیات‌های مستقیم شامل سه جزء کلی مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمدها و مالیات بر ثروت است. نمودار ۸ روند عملکرد مالیات‌های مستقیم را در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ و ۱۰ سال گذشته نشان‌می‌دهد. همان‌طور که مشخص است، میزان دریافتی دولت از محل مالیات‌های مستقیم از کل تولید ناخالص داخلی از سال ۱۳۹۶ به‌بعد کاهش‌یافته و پس از آن در ۶ سال گذشته، مقادیر تقریباً ثابتی را تجربه کرده است. همچنین در لایحه سال پیش رو، مقدار مالیات‌های مستقیم در نسبت با تولید ناخالص داخلی تغییر چندانی نداشته‌است. در ادامه، هر کدام از سه بند مالیات‌های مستقیم با اجزای آن مورد بررسی قرار می‌گیرند.

نمودار ۸. نسبت عملکرد مالیات‌های مستقیم به تولید ناخالص داخلی

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان).

3-1-1. مالیات اشخاص حقوقی

جدول اجزای مالیات بر اشخاص حقوقی را در لایحه بودجه ۱۴۰۳ و سال‌های پیش از آن نشان‌می‌دهد. مالیات علی‌الحساب اشخاص حقوقی دولتی در حدود ٪۷۱+ رشد داشته که نسبت به رشد اسمی اقتصاد، تغییر قابل‌توجهی محسوب‌می‌شود. بنابراین، اتکای دولت به درآمدهایی که در طی سال مستمراً از اشخاص حقوقی دولتی به‌دست می‌آورد، افزایش داشته است. با این حال، مالیات عملکرد شرکت‌های دولتی حتی از عملکرد سال ۱۴۰۲ کمتر است. هرچند این موضوع در ابتدا غیرقابل‌پذیرش به نظر می‌رسد، اما در ادامه اشاره خواهد شد که چرا درآمد مربوط به این بند دچار کم‌برآوردی نیست. مالیات نهادهای انقلاب اسلامی نسبت به عملکرد سال گذشته ٪۶۲+ افزایش داشته که تغییر مناسبی ارزیابی می‌شود. علاوه‌بر این، تغییرات مالیات اشخاص حقوقی غیردولتی با رشد اسمی اقتصاد سازگار بوده. همچنین همان‌طور که در بخش بررسی کلیات بیان شد، ۵۰ هزار میلیارد تومان از درآمد مالیات اشخاص حقوقی مربوط به بند (ح) ماده (۱۲۷) مصوبه برنامه هفتم پیشرفت است. این بند بیان می‌کند: «معافیت بند «ب» ماده (۱۵۹) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران صرفاً برای فعالیت‌های تولیدی و معدنی واحدهای تولیدی و معدنی که پروانه بهره‌برداری یا قرارداد استخراج آنها طی دوره اجرای قانون مذکور صادر شده باشد، جاری است.» با کنارگذاشتن این بند، تغییر درآمد مالیات اشخاص حقوقی نسبت به عملکرد سال گذشته به ٪۲۹+ می‌رسد. همچنین در مجموع، عملکرد سازمان امور مالیاتی در مالیات اشخاص حقوقی سال ۱۴۰۲ معادل ٪۱۰۹ مصوب قانون بوده است.

جدول ۴. اجزای مالیات اشخاص حقوقی هزار میلیارد تومان - تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور، قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور

توضیحات: در سطر پایینی هر ردیف، تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته محاسبه شده؛ به جز در ستون عملکرد ۱۴۰۲ که درصد تحقق نسبت به مصوب همان سال گزارش شده است.

نمودار ۹ نشان‌دهنده نسبت مالیات عملکرد اشخاص حقوقی به تولید ناخالص داخلی است. در این مورد نیز همان روند مشترک سال‌های گذشته به چشم می‌خورد؛ به این ترتیب که درآمدهای مالیاتی از سال ۱۳۹۶ شروع به کاهش کرده و دوباره از سال ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۳ افزایش داشته است. با توجه به این شکل و در کل ناکافی‌بودن درآمدهای مالیاتی دولت، نیاز است تا در بلندمدت مجموع مالیات اشخاص حقوقی لااقل به اعداد سال‌های حوالی ۱۳۹۴ یعنی حدود ۶۷۰ هزار میلیارد تومان برسد.

نمودار ۹. نسبت عملکرد مالیات اشخاص حقوقی به تولید ناخالص

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان).

نمودار ۱۰ سهم مصوب اجزای مالیات اشخاص حقوقی را نشان‌می‌دهد. مجموع سهم عملکرد اشخاص حقوقی دولتی و حاکمیتی نسبت به سال پیش اندکی کاهش داشته است. همچنین پیش‌بینی وصول ۵۰ هزار میلیارد تومانی مربوط به واحدهای صنعتی و معدنی مناطق کمترتوسعه‌یافته نیز امسال نزدیک به ٪۱۱ مالیات اشخاص حقوقی را شامل می‌شود. اگر این بند را در کنار مالیات اشخاص حقوقی غیردولتی در نظر گرفته و با سال ۱۴۰۲ مقایسه کنیم، این شرکت‌ها در هر دو سال حدود ٪۸۹ از مالیات اشخاص حقوقی را پرداخت می‌کنند. بنابراین، در مجموع می‌توان گفت ترکیب اجزای مالیات اشخاص حقوقی در لایحه مشابه قانون سال گذشته‌است.

نمودار ۱۰. سهم مصوب اجزای مالیات اشخاص حقوقی

مأخذ: ‍قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور.

در نهایت، نمودار نمودار سهم عملکرد اجزای مالیات اشخاص حقوقی را در ۱۰ سال گذشته به قیمت‌های ثابت نشان‌می‌دهد. یک نکته قابل‌توجه کاهش زیاد مالیات دریافتی از شرکت‌های دولتی نسبت به سال‌های حوالی ۱۳۹۶ است. پیش از این، اشاره شد که این کاهش چه در لایحه ۱۴۰۳ و چه از سال‌های ۱۳۹۷ به‌بعد مورد انتظار بوده است. این موضوع به‌طور عمده به روند ادامه‌دار کاهش سودآوری شرکت‌های دولتی برمی‌گردد. در ادامه، چند مورد از دلایل آن بیان می‌شود:

• در شرایط با تورم بالا، دولت انگیزه دارد تا با دخالت در قیمت‌گذاری محصولات شرکت‌های دولتی تصنعاً جلوی شتاب افزایش قیمت‌ها را بگیرد.
• در سال‌های گذشته، دولت سالانه درصد مشخصی از هزینه شرکت‌ها را از آنها دریافت، به خزانه‌داری واگذار و در امور مختلف مصرف کرده است.
• وجوه حاصل از واگذاری بنگاه‌های زیرمجموعه سازمان‌های توسعه‌ای به همان سازمان‌ها اختصاص نمی‌یابد.
• بخش قابل توجهی از سود شرکت‌ها از آنها خارج شده که موجب تضعیف توان سرمایه‌گذاری بنگاه می‌شود.

داده‌ها نشان‌می‌دهد هرساله شرکت‌های دولتی سودآور بیش‌تری به ضرردهی رسیده‌اند. درآمد دولت از محل سهام‌داری، مالیات علی‌الحساب و مالیات عملکرد این شرکت‌ها تابعی از سود آنها است. در نتیجه با کاهش سوددهی، انتظار می‌رود درآمد مالیات شرکت‌های دولتی هم کاهش یابد که روند آن در نمودار قابل مشاهده‌است. اصلاح روندهای بیان‌شده در بالا یک گام مهم در جهت بازگشت درآمدهای مالیاتی اشخاص حقوقی است.

نمودار ۱۱. سهم عملکرد اجزای مالیات اشخاص حقوقی به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

3-1-2. مالیات بر درآمدها

جزء دوم از مالیات‌های مستقیم مربوط به مالیات بر درآمدها است. بخش عمده این مالیات مربوط به درآمدهای حقوق‌بگیران یا صاحبان مشاغل است. جدول اجزای مالیات بر درآمدها را در لایحه ۱۴۰۳ و سال‌های گذشته نشان‌می‌دهد.

جدول ۵. اجزای مالیات بر درآمدها                   هزار میلیارد تومان - تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور

توضیحات: در سطر پایینی هر ردیف، تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته محاسبه شده؛ به جز در ستون عملکرد ۱۴۰۲ که درصد تحقق نسبت به مصوب همان سال گزارش شده است.

همان‌طور که پیداست، اولاً مالیات بر حقوق کارکنان بخش عمومی نسبت به عملکرد سال گذشته ٪۱۹+ افزایش یافته که با توجه به تصویب افزایش ٪۲۰+ حقوق کارمندان دولت در سال پیش رو، میزان افزایش در درآمدهای مالیاتی این بند منطقی به نظر می‌رسد.

در مرحله بعد، مالیات حقوق کارکنان بخش خصوصی نیز ٪۲۲+ افزایش داشته است. پیش از این بیان شد که انتظار می‌رود رشد اسمی اقتصاد در سال ۱۴۰۳ نسبت به سال پیش از آن حدود ٪۳۹+ باشد. همچنین از آن‌جا که کارکنان بخش خصوصی قسمت عمده شاغلین کشور را تشکیل می‌دهند، افزایش درآمدهای این گروه نیز به‌طور متوسط متناسب با رشد اسمی اقتصاد خواهد بود. بنابراین، نیاز است درآمدهای این جزء مالیاتی هم متناسباً با اقتصاد رشد کند.

در نوبت بعد، می‌توان به درآمدهای پیش‌بینی‌شده از محل مالیات مشاغل توجه کرد. نسبت به عملکرد سال گذشته، این درآمدها ٪۵۴+ افزایش داشته‌اند. در نگاه اول، این مقدار بیش از میزان پیش‌بینی‌شده از رشد اسمی اقتصاد است. با این حال، این درآمد می‌تواند از محل کاهش فرارهای مالیاتی صاحبان مشاغل تأمین شود. در سال ۱۴۰۲، مجموع درآمدهای حاصل از مالیات حقوق ۸۱ هزار میلیارد تومان بوده؛ در حالی که این عدد برای مالیات مشاغل ۵۲ هزار میلیارد تومان بوده است. این مقایسه نشان‌دهنده گستره گریزها و اجتناب‌های مالیاتی در زمینه مالیات مشاغل است. بنابراین با بهره‌گیری از راهکارهای مناسب، می‌توان انتظار افزایش بیش از ۵۵ درصدی را در این پایه داشت.

سازمان امور مالیاتی با استفاده از ابزارهای مختلف می‌تواند از فرارهای مالیاتی جلوگیری کند. یکی از این ابزارها اجرای قانون سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی از ابتدای دی ماه ۱۴۰۲ است. با این ابزار، تراکنش‌های کسب‌وکارها به‌وسیله صورت‌حساب‌های الکترونیکی رصد شده و با مبادلات بانکی آنها منطبق می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس پیش از این در گزارشی به موضوع این قانون پرداخته‌است [5]. علاوه‌بر این‌ها، سازمان مالیاتی هرساله با شناسایی مؤدیان بالقوه می‌تواند درآمدهای مالیاتی را افزایش دهد. با توجه به این موارد، وصول میزان مالیات مشاغل پیش‌بینی‌شده دور از دست نیست.

هم‌چنین در مورد جزء مالیات مستغلات با ٪۳۱+ افزایش نسبت به عملکرد سال پیش، می‌توان گفت تعدیل درآمد این جزء هم تقریباً متناسب با رشد اسمی اقتصاد است؛ هرچند حدود ۵۰۰ میلیارد تومان جای افزایش دارد. در ادامه، در مورد مالیات مستغلات توضیحات بیش‌تری داده خواهد شد.

در نهایت، در سال ۱۴۰۲ عملکرد سازمان امور مالیاتی در بند مالیات بر درآمدها برابر ٪۱۲۵ نسبت به مصوب بودجه است.

نمودار ۱۲ نسبت مالیات بر درآمدها را به تولید ناخالص داخلی در لایحه و عملکرد سال‌های گذشته نشان‌می‌دهد. همان‌طور که مشخص است، روند کلی این نسبت از سال ۱۳۹۵ کاهشی بوده. به‌عنوان نمونه در همین سال، مالیات بر درآمدها با تولید ناخالص داخلی امروز ۲۹۳ هزار میلیارد تومان یعنی ٪۵۴ بیش از مقدار پیشنهادشده در لایحه ۱۴۰۳ بوده است. این کاهش در حالی است که مهم‌ترین جزء نظام مالیاتی در بیشتر کشورهای جهان، مالیات بر درآمدهای شخصی است. البته امید می‌رود با تصویب قانون مالیات بر مجموع درآمد که تا الان به‌شکل لایحه به مجلس ارسال‌شده، این پایه مالیاتی سامان بیش‌تری یافته و نقش مالیات بر درآمدها در نظام مالیاتی پررنگ‌تر شود.

نمودار ۱۲. نسبت عملکرد مالیات بر درآمدها به تولید ناخالص داخلی

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان).

نمودار ۱۳ سهم هر کدام از اجزای مالیات بر درآمدها را در لایحه ۱۴۰۳ با قانون بودجه ۱۴۰۲ مقایسه می‌کند. سهم مالیات مشاغل از ٪۳۶ به ٪۴۲ رسیده و جایگزین مالیات بر حقوق کارکنان بخش عمومی شده‌است. منظور از مالیات مستغلات مالیات بر درآمد اجاره و مالیات بر درآمد ساخت و فروش ساختمان است. در حال حاضر، سهم این جزء از مجموع مالیات بر درآمد حدود ٪۶ است. از سال گذشته، ثبت کدهای رهگیری در معاملات اجاره اجباری شده‌است. علاوه‌بر این، وزارت راه و شهرسازی با ایجاد سامانه «خودنویس» (سامانه معاملات املاک و مستغلات) شرایط را برای ثبت قراردادهای اجاره فراهم کرده است. سازمان امور مالیاتی می‌تواند با دست‌رسی به اطلاعات قراردادها از این منابع، مؤدیان بیشتری را شناسایی کرده و سهم مالیات مستغلات را از مالیات بر درآمد افزایش دهد.

نمودار ۱۳. سهم مصوب اجزای مالیات بر درآمدها

مأخذ: ‍قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور

در نهایت، نمودار ۱۴ عملکرد اجزای مالیات بر درآمدها را در سال‌های قبل به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳ نشان‌می‌دهد. یک نکته قابل‌توجه، کاهش مستمر سهم مالیات کارکنان بخش عمومی است. کاهش سهم دولت از اقتصاد و همچنین کاهش حقوق کارمندان این بخش نسبت به بخش خصوصی، از جمله دلایل این تغییر سهم هستند. در کنار این، در بازه سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۱ سهم مالیات حقوق کارکنان بخش خصوصی و مالیات مشاغل در طی زمان نسبتاً ثابت مانده؛ اما چه در عملکرد سال ۱۴۰۲ و چه لایحه ۱۴۰۳، هر دو این مقادیر افزایش داشته‌اند. این تغییر یک اصلاح مناسب محسوب‌می‌شود؛ چون همان‌طور که اشاره شد، افزایش سهم کلی مالیات بر درآمدها از درآمدهای مالیاتی گامی در راستای بهبود ساختار مالیاتی کشور است.

نمودار ۱۴. سهم عملکرد اجزای مالیات بر درآمدها به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

3-۱-3. مالیات بر ثروت

آخرین بند از مالیات‌های مستقیم مالیات بر ثروت است. جدول ۶ اجزای این مالیات را در لایحه ۱۴۰۳ و سال‌های گذشته نشان‌می‌دهد. مقدار پیشنهادی مالیات بر ثروت نسبت به عملکرد سال گذشته ٪۴۰+ افزایش داشته که با توجه به رشد اسمی اقتصاد، مناسب محسوب‌می‌شود. با این حال، اجزای مختلف این مالیات نسبت به عملکرد ۱۴۰۲ تغییرات نسبتاً متنوعی داشته‌اند؛ از مالیات بر ارث با ٪۱۲+ تا مالیات‌های اتفاقی با ٪۸۳+ افزایش.

جدول ۶. اجزای مالیات بر ثروت                               هزار میلیارد تومان - تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور

توضیحات: در سطر پایینی هر ردیف، تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته محاسبه شده؛ به جز در ستون عملکرد ۱۴۰۲ که درصد تحقق نسبت به مصوب همان سال گزارش شده است.

نسبت به عملکرد سال قبل، مالیات نقل‌وانتقال سهام ٪۴۵+ افزایش داشته که نزدیک به رشد اسمی اقتصاد است. تحقق این مالیات در سال جدید به کارکرد بازار سرمایه بستگی دارد که خود تا حدی متأثر از سیاست‌های دولت در زمینه بورس خواهد بود. بنابراین اگر این بازار در سال ۱۴۰۳ پررونق باشد، می‌توان انتظار رشدهای بالاتر را هم داشت.

مالیات نقل‌وانتقالات املاک با افزایش ٪۳۶+ نسبت به عملکرد سال گذشته دارای تغییرات متناسبی است. از طرف دیگر، مالیات بر واحدهای مسکونی گران‌قیمت از مقدار مصوب ۷۰۰ میلیارد تومان در سال ۱۴۰۲ به ۴۳۳ میلیارد تومان رسیده است. در سال گذشته، تنها ٪۱۵ از مقدار مصوب یعنی حدود ۱۰۰ میلیارد تومان وصول شده‌است. در نتیجه اگر روند دریافت این مالیات اصلاح نشود، رقم مدنظر هم‌چنان دچار بیش‌برآوردی است. با این حال، محاسبات پژوهش نشان‌می‌دهد در صورتی که بستر دریافت این مالیات فراهم باشد، درآمد مالیات واحدهای مسکونی گران‌قیمت تا ۱۰۰۰ میلیارد تومان ظرفیت تحقق دارد. طبق ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم، تعیین ارزش معاملاتی املاک بر عهده کمیسیون تقویم املاک است. این ارزش مبنای دریافت مالیات نقل‌وانتقالات املاک و گران‌قیمت محسوب‌می‌شود. با این حال، یک ضعف مهم در اجرای دریافت این مالیات همین شناسایی املاک گران‌قیمت است. فرصت دریافت این مالیات تنها در زمان معامله این واحدها فراهم است و از آن‌جا که دیرکرد در پرداخت آن در قانون مشمول جریمه نیست، ارزش حقیقی درآمدهایی که در موقع وصول به‌دست دولت می‌رسد به‌واسطه تورم کاهش می‌یابد. بنابراین، یک اصلاح مؤثر طراحی سازوکاری برای شناسایی گسترده‌تر و دریافت به‌روز این نوع از مالیات است.

در سال گذشته، مقدار تصویب‌شده مالیات خودروهای گران‌قیمت ۷ هزار میلیارد تومان بود که تنها ۱.۷ هزار میلیارد تومان یعنی ٪۲۵ از آن وصول شده‌است. پس وصول درآمد مالیاتی از این پایه هم با مشکل مواجه است. با این حال، درآمد این مالیات در سال جدید برابر ۲.۶ هزار میلیارد تومان قرار داده شده که نسبت به عملکرد سال قبل ٪۵۰+ افزایش داشته است. باید توجه کرد که حد قیمتی این کالا در بودجه سال ۱۴۰۲ برابر ۳ میلیارد تومان بود؛ در حالی که این مبلغ برای سال آینده ۳.۵ میلیارد تومان تعیین شده‌است. پس با لحاظ تورم بالای ٪۳۰+، می‌توان گفت در سال پیش رو تعداد خودروهای بیش‌تری مشمول این نوع از مالیات هستند. در نتیجه، درآمد حاصل از مالیات خودروهای گران‌قیمت نه‌تنها به‌اندازه رشد اسمی اقتصاد، بلکه باید بیش از آن افزایش داشته‌باشد. با این حساب، افزایش درآمد این پایه منطقی به نظر می‌رسد.

مقدار مصوب مالیات بر واحدهای مسکونی خالی از سکنه در سال ۱۴۰۲ برابر ۲ هزار میلیارد تومان بوده که تنها ۵ میلیارد تومان از آن محقق شده‌است. در سال ۱۴۰۳، مقدار این پایه ۱ هزار میلیارد تومان قرار داده شده. طبق ماده ۵۴ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم، سازمان مالیاتی موظف است با استناد به سامانه ملی املاک و اسکان کشور واحدهای خالی را شناسایی و با توجه به ارزش اجاری واحدهای مشابه از آن مالیات دریافت کند. هم‌چنان، اصلی‌ترین مشکل برای دریافت این مالیات هم شناسایی واحدهای خالی است. بنابراین، مقدمه دریافت این بند مالیاتی تکمیل اطلاعات سامانه نام‌برده است. البته مالیات دریافتی در هر سال مربوط به واحدهای خالی در سال پیش از آن است؛ در نتیجه حتی با ارتقای کارکرد سامانه در سال پیش رو، بهره‌برداری از ظرفیت آن به سال ۱۴۰۴ موکول خواهد شد. پس در هر صورت، مالیات این بند در لایحه دچار بیش‌برآوردی است.

همان‌طور که در بخش بررسی تفصیلی کلیات درآمدهای مالیاتی اشاره شد، به‌موجب بند خ ماده ۲۷ مصوبه برنامه هفتم پیشرفت، از این پس مالیات حق تمبر با شاخص قیمت مصرف‌کننده تعدیل و اعمال خواهد شد. در نتیجه، انتظار می‌رود درآمدهای حاصل از این مالیات نه‌تنها کاهشی نباشد، بلکه بیش از رشد اسمی اقتصاد افزایش یابد.

در سال ۱۴۰۲، سازمان مالیاتی تنها ٪۷۷ از درآمدهای مصوب مالیات بر ثروت در بودجه را دریافت کرده که فاصله زیادی تا تکمیل دارد. پیش از این، قدم‌های لازم برای بهبود هرکدام از اجزای این مالیات شرح داده شد.

نمودار  نسبت مالیات بر ثروت به تولید ناخالص داخلی را در لایحه و عملکرد سال‌های پیش نشان‌می‌دهد. به‌جز در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ که مبادله‌ها در بازار سهام جهش داشته و درآمد قابل‌توجهی از این محل به سازمان مالیاتی منتقل‌شده، این نسبت در سال‌های اخیر تقریباً ثابت و با تولید سال ۱۴۰۳ معادل ۴۰ هزار میلیارد تومان بوده است. البته در سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۷، این مقدار به‌طور میانگین حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان بوده است. این تجربه نشان‌می‌دهد سازمان مالیاتی به‌طور بالقوه ظرفیت لازم را برای رسیدن به درآمد حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان از محل مالیات بر ثروت دارد. بنابراین با اصلاح روندهای دریافت این مالیات، می‌توان انتظار افزایش ۲۵ درصدی یا ۱۰ هزار میلیارد تومانی را داشت.

نمودار ۱۵. نسبت عملکرد مالیات بر ثروت به تولید ناخالص داخلی

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان)

نمودار ۱۶ مالیات بر ثروت را به تفکیک اجزای آن در لایحه با قانون سال ۱۴۰۲ مقایسه می‌کند. از این شکل مشخص است که پیش‌بینی درآمد حاصل از مالیات نقل‌وانتقال سهام ۱۲ واحد درصد افزایش یافته و جای‌گزین مالیات بر خودروی گران‌قیمت شده‌است. در کنار این با توجه به تعداد واحدهای مسکونی خالی در کشور، درآمد حاصل از این پایه می‌تواند بسیار بیشتر از مقادیر فعلی باشد که البته نیازمند جدی‌شدن جایگاه این مالیات در جامعه است.

نمودار ۱۶. سهم مصوب اجزای مالیات بر ثروت

مأخذ: ‍قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور.

نمودار ۱۷ به این موضوع می‌پردازد که هر یک از اجزای مالیات بر ثروت در سال‌های گذشته دچار چه تغییراتی بوده‌اند. فارغ از سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ که اشاره شد، درآمدهای حاصل از مالیات بر نقل‌وانتقال سهام رو به افزایش بوده و در مقابل، مالیات نقل‌وانتقال سرقفلی کاهش‌یافته. هر سه پایه مالیات بر واحدهای مسکونی گران‌قیمت، مالیات بر خودروی گران‌قیمت و مالیات بر واحدهای مسکونی خالی از سکنه در سال‌های اخیر اضافه‌شده‌اند که می‌توانند حتی به اجزای اصلی مالیات بر ثروت تبدیل شوند. مالیات بر دارایی که عمدتاً شامل مالیات بر واحدهای مسکونی عادی است، در بسیاری از کشورهای جهان یک منبع مهم تأمین مالی دولت و به‌خصوص شهرداری‌های محلی به‌شمار می‌رود که در کشور ما هم می‌تواند کارکرد مشابهی داشته‌باشد. علاوه‌بر موارد پیش، از نمودار مشخص است که مالیات حق تمبر به قیمت‌های ثابت به‌طور پیوسته در حال کاهش بوده. دلیل این موضوع ثبات ریالی نرخ این مالیات بوده که با وجود تورم‌های بالا، تغییر نداشته‌است. همان‌طور که در بخش اصلاحات مالیاتی بررسی تفصیلی کلیات درآمدهای مالیاتی بیان شد، این اشکال در مصوبه برنامه هفتم پیشرفت رفع شده‌است.

نمودار ۱۷. سهم عملکرد اجزای مالیات بر ثروت به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

3-1-4. مالیات‌های غیرمستقیم

در این بخش، مالیات‌های غیرمستقیم شامل مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات مورد بررسی قرار می‌گیرند. نسبت عملکرد مالیات‌های غیرمستقیم به تولید ناخالص در نمودار  قابل مشاهده‌است. روند این نمودار مشابه مالیات‌های مستقیم است. این یعنی پس از سال ۱۳۹۶، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی کاهش‌یافته؛ هرچند که از سال ۱۴۰۰ به‌بعد و شامل لایحه سال پیش رو، دائماً صعودی بوده. البته نسبت به مالیات‌های مستقیم، افزایش درآمد حاصل از این مالیات در دو سال گذشته شیب بیش‌تری داشته است.

نمودار ۱۸. نسبت عملکرد مالیات‌های غیرمستقیم به تولید ناخالص داخلی

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، خزانه‌داری کل کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

3-1-5. مالیات بر واردات

از آن‌جا که مالیات بر واردات و درآمدهای گمرکی بخشی از تمرکز اصلی این گزارش نیست، تنها در مورد کلیات آن بحث شده و به جزئیات پرداخته نمی‌شود. مقدار مصوب این مالیات در سال ۱۴۰۲ برابر ۱۴۵ هزار میلیارد تومان بود که ٪۶۲ آن یعنی ۹۰ هزار میلیارد تومان توسط سازمان گمرک دریافت شده‌است. در لایحه سال ۱۴۰۳، این مقدار برابر ۱۴۳ هزار میلیارد تومان است که نسبت به عملکرد سال پیش، ٪۵۹+ رشد داشته است. بنابراین، به نظر می‌رسد پیش‌بینی این درآمد دچار بیش‌برآوردی است. نسبت مالیات بر واردات به تولید ناخالص داخلی در لایحه و عملکرد سال‌های گذشته، در نمودار  قابل مشاهده‌است. مسیر نزول درآمدهای این مالیات در سال‌های ۱۳۹۶ به‌بعد از دیگر اجزای مالیاتی شدیدتر است. این موضوع به‌دلیل کاهش واردات و اتکای بیشتر مصرف به محصولات داخلی بوده است. با توجه به این نمودار، مقدار پیش‌بینی‌شده مالیات بر واردات در لایحه سال ۱۴۰۳ کمتر از ٪۴۰ مقدار متناظر سال ۱۳۹۶ است.

نمودار ۱۹. نسبت عملکرد مالیات بر واردات به تولید ناخالص داخلی

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: ‍خزانه‌داری کل کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

3-1-6. مالیات بر کالاها و خدمات

جزء مهم‌تر مالیات‌های غیرمستقیم مالیات بر کالاها و خدمات است. درآمدهای حاصل از این بند تقریباً هم‌اندازه مالیات اشخاص حقوقی است. جدول ۷ اجزای این مالیات را در لایحه و سال‌های قبل نشان‌می‌دهد. نسبت به عملکرد سال گذشته، این مالیات در مجموع ٪۴۵+ رشد داشته که شامل درآمد موضوع‌بند (س) تبصره ۶ قانون بودجه ۱۴۰۳ یعنی افزایش ۱ واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده است.

جدول ۷. اجزای مالیات بر کالاها و خدمات هزار میلیارد تومان - تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور.

توضیحات: در سطر پایینی هر ردیف، تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته محاسبه شده؛ به جز در ستون عملکرد ۱۴۰۲ که درصد تحقق نسبت به مصوب همان سال گزارش شده است.

در رأس اجزای مالیات بر کالاها و خدمات، مالیات بر ارزش‌افزوده قرار دارد. در سال ۱۴۰۲، درآمد حاصل از این جزء ۲۰۹ هزار میلیارد تومان بود که این مقدار معادل ٪۱۱۱ از مصوب بودجه آن سال است. در سال ۱۴۰۳، مالیات ارزش‌افزوده ۳۱۱ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده‌است.

محاسبات پژوهش نشان‌می‌دهد این عدد دچار کم‌برآوردی است. از آن‌جا که تولید ناخالص داخلی همان مجموع ارزش‌افزوده خلق‌شده در کل اقتصاد است، با این شاخص می‌توان تخمینی از درآمد ارزش‌افزوده به‌دست‌آورد. در هر سال، مالیات بر ارزش‌افزوده مربوط به چهار فصل توسط سازمان مالیاتی وصول می‌شود: فصل انتهایی سال گذشته و سه فصل ابتدایی سال جدید. علاوه‌بر این و با توجه به‌سرعت رشد اسمی اقتصاد، می‌توان مجموع ارزش‌افزوده تولید شده در هر فصل از سال را برآورد کرد. با انجام این محاسبات برای سال ۱۴۰۲، می‌توان یافت که تقریباً چه بخشی از کل تولید تحت پوشش این مالیات قرار دارد. حال با توجه به این نسبت، افزایش یک درصدی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده و همچنین پیش‌بینی از تولید سال ۱۴۰۳، برآورد می‌شود که درآمد حاصل از این پایه در سال پیش رو برابر ۳۵۱ هزار میلیارد تومان باشد. نتیجه به‌دست‌آمده با این فرض است که در سال جدید، هیچ بهبودی توسط سازمان مالیاتی در توانایی شناسایی و دریافت این مالیات اتفاق نیفتد.

با این حساب، مجموع مالیات بر کالاها و خدمات هم دست‌کم تا ۴۰ هزار میلیارد تومان جای افزایش دارد که در این صورت، عدد ثبت‌شده در لایحه باید به ۵۰۶ هزار میلیارد تومان برسد.

علاوه‌بر ردیف که با عنوان مالیات بر ارزش‌افزوده در جدول دیده‌می‌شود، پنج ردیف دیگر را هم می‌توان با این مالیات مرتبط دانست. بنابراین، همه این ردیف‌ها را می‌توان به‌عنوان درآمدهای این بند محسوب کرد. همان‌طور که پیش‌تر گفته شد، سازمان امور مالیاتی در سال پیش رو ابزارهای کارآمدتری برای دریافت مالیات در اختیار دارد. گسترش سامانه‌ی مؤدیان مالیاتی و صدور صورت‌حساب‌های الکترونیکی توسط آنها می‌تواند بخش‌های وسیعی از زنجیره‌های ارزش‌افزوده را برای سازمان مالیاتی شفاف کند. علاوه‌بر این، از شروع اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش‌افزوده در سال ۱۳۸۷، فرخوان‌های هشت‌گانه آی برای مؤدیان صادر شده تا در هر مرحله کسب‌وکارهای بیش‌تری به جمع مشمولین این مالیات اضافه شوند. طبق ماده ۴ قانون تسهیل تکالیف مؤدیان جهت اجرای قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، سازمان امور مالیاتی موظف است تا پایان سال ۱۴۰۳ تمام مؤدیانی را که تا به حال برای پرداخت مالیات ارزش‌افزوده شناسایی نشده‌اند، فراخوانی کند. بر این اساس، سازمان امور مالیاتی می‌تواند بیش از پیش از ظرفیت مالیات بر ارزش‌افزوده استفاده کند.

نسبت به عملکرد سال گذشته، مالیات بر فروش سیگار ٪۴۳+ تغییر داشته است. در همان سال، مقدار مصوب مالیات بر مصرف سیگار برابر ۱۰ هزار میلیارد تومان بوده که از این مقدار تنها ۳.۲ میلیارد تومان محقق شده. در لایحه سال ۱۴۰۳، دوباره پیش‌بینی ۱۰ هزار میلیارد تومانی برای این جزء در نظر گرفته شده‌است.

از یک سمت، رشد اسمی اقتصاد کمک می‌کند تا درآمد وصولی از مالیات بر مصرف سیگار در سال جدید بیشتر شود. از سمت دیگر، در سال پیش رو، مالیات بر سیگار از دو منظر با سال ۱۴۰۲ متفاوت است که می‌تواند درآمد حاصل از این جزء را بیش از پیش افزایش دهد. این دو منظر عبارت‌اند:

• مطابق قانون بند (ت) ماده ۲۶ مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۴۰۰، نرخ مالیات بر انواع سیگار از سال دوم اجرای قانون هر سال ۵ واحد درصد افزایش می‌یابد که در این صورت، در قانون بودجه ۱۴۰۳ این در صدها به‌ترتیب ٪۳۵ و ٪۷۵ خواهد بود.
• مطابق بند الحاقی ۳ ماده ۲۷ مصوبه برنامه هفتم پیشرفت، از سال ۱۴۰۳ علاوه‌بر موارد فوق سالانه نرخ‌های مضاعفی هم‌بر فروش سیگار اعمال می‌شود. این نرخ‌ها برای سیگارهای داخلی و وارداتی به‌ترتیب ٪۱۵ و ٪۵۰ است.

در نتیجه نسبت به سال ۱۴۰۲، نرخ‌های مالیات بر سیگار مجموعاً افزایش قابل‌توجهی خواهد داشت. برای مثال برای دو نوع سیگار گفته‌شده، این افزایش به‌ترتیب ٪۲۰+ و ٪۵۵+ خواهد بود. در این حالت، انتظار می‌رود که درآمدهای حاصل از این بند به قیمت‌های ثابت نسبت به سال گذشته افزایش داشته‌باشد؛ مگر آن‌که این افزایش در نرخ مالیات موجب کاهش معنادار مصرف سیگار شود.

عملکرد مالیات بر کالاها و خدمات در سال ۱۴۰۲ با ٪۱۰۶ بیش از مقدار مصوب بوده است.

روند نسبت مالیات بر کالاها و خدمات به تولید ناخالص داخلی برای لایحه و سال‌های گذشته در نمودار  رسم شده‌است. سِیر کلی مشابه نمودارهای قبلی است؛ یعنی پس از صعودی که این نسبت تا سال ۱۳۹۶ داشته، یک مرحله دچار کاهش شده و از سال‌های ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۱ تقریباً به میزان ثابتی از تولید رسیده است. سپس در سال ۱۴۰۲ در مقایسه با سال پیش از آن، درآمد مالیات بر کالاها و خدمات نسبت به تولید ٪۲۳+ رشد داشته است. در نهایت در لایحه ۱۴۰۳، نسبت مالیات به تولید تقریباً مشابه سال ۱۴۰۲ است؛ هرچند همان‌طور که گفته شد، به‌واسطه افزایش نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده انتظار می‌رود شاهد افزایش قابل‌ملاحظه‌ای در این شاخص باشیم.

نمودار ۲۰. نسبت عملکرد مالیات بر کالاها و خدمات به تولید ناخالص داخلی

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

اعداد روی نمودار: مالیات معادل با تولید ۱۴۰۳ (هزار میلیارد تومان).

نمودار ۲۱ سهم اجزای مالیات بر کالاها و خدمات را در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و لایحه ۱۴۰۳ نشان‌می‌دهد. همان‌طور که بیان شد، بخش عمده‌ای از این مالیات مربوط به مالیات بر ارزش‌افزوده بوده و در لایحه امسال سهم آن به ٪۸۲ می‌رسد. پس از آن، مالیات‌های بر نقل‌وانتقالات اتومبیل، سیگار و شماره‌گذاری خودرو در رده‌های بعدی هستند. توجه شود که در این نمودار و همچنین نمودار بعدی، انواع مالیات مربوط بر ارزش‌افزوده با یک‌دیگر ادغام و مالیات‌های بر مصرف و فروش سیگار نیز با هم ادغام‌شده‌اند. در کل، می‌توان گفت به‌جز افزایش سهم مالیات بر ارزش‌افزوده، ترکیب کلی مالیات‌ها در این دو سال مشابه است.

نمودار ۲۱. سهم مصوب اجزای مالیات بر کالاها و خدمات

مأخذ: ‍قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور.

در آخر، نمودار تغییر ترکیب اجزای مالیات بر کالاها و خدمات را در طی ۱۰ سال گذشته در کنار لایحه به قیمت‌های ثابت نشان‌می‌دهد. همان‌طور که دیده‌می‌شود، درآمدهای حاصل از مالیات بر فروش فرآورده‌های نفتی از سال ۱۳۹۶ به‌طور پیوسته کاهش‌یافته است. سوخت‌های فسیلی مانند بنزین و نفت‌گاز بخش عمده فرآورده‌های نفتی را تشکیل می‌دهند. در کشور ما، قیمت این فرآورده‌ها معمولاً در بازه‌های چندساله تثبیت می‌شوند؛ در حالی که شاخص‌های متوسط قیمت مستمراً افزایش می‌یابند. در نتیجه، فروش ریالی فرآورده‌های نفتی و متعاقباً مالیات حاصل از آن به قیمت‌های ثابت کاهش می‌یابد. پس کاهش درآمدهای این محل را می‌توان به قیمت‌گذاری کالاهای نام‌برده نسبت داد. علاوه‌بر این، مالیات بر ارزش‌افزوده نیز پس از سال ۱۳۹۶ کاهش‌یافته که پس از صعود در سال ۱۴۰۲، با تصویب افزایش ۱ واحد درصدی در سال ۱۴۰۳ بیش از پیش جبران خواهد شد. همچنین به قیمت‌های ثابت، مالیات بر سیگار و مالیات‌های مربوط به خودرو در سال‌های اخیر به‌صورت جزئی افزایش داشته‌اند.

نمودار ۲۲. سهم عملکرد اجزای مالیات بر کالاها و خدمات به قیمت‌های ثابت ۱۴۰۳

مأخذ: ‍سازمان امور مالیاتی کشور، لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

4. پیشنهادهایی برای اصلاح نظام مالیاتی

در این بخش، چهار پیشنهاد در راستای اصلاح نظام مالیاتی و افزایش درآمدهای حاصل از آن ارائه می‌شود.

4-1. اصلاح و هدف‌مندسازی معافیت‌های مالیاتی

بر اساس مبانی نظری و تجربه‌های سایر کشورها، حمایت از فعالیت‌های گوناگون به‌ندرت از راه اعطای معافیت مالیاتی می‌گذرد. یکی از مهم‌ترین دلایل این موضوع این است که وجود چنین معافیت‌های غیرهدفمند می‌تواند موجب بروز پدیده خزش معافیت‌های مالیاتی (تلاش گروه‌های مختلف برای معاف‌شدن) و کاهش شفافیت در آنها شود؛ همان مسئله‌ای که حالا هم به‌واسطه دامنه گسترده معافیت‌ها در قوانین مالیاتی کشور قابل ردیابی است. در واقع از یک‌طرف، فعالیت‌های مختلف اقتصادی با استناد به معافیت سایر فعالیت‌ها به‌دنبال معاف‌شدن از پرداخت مالیات هستند. از طرف دیگر، جریان وجوه در فعالیت‌های گوناگون غیرشفاف و نامعلوم است.

نکته مهم دیگر در اعطای معافیت‌های مالیاتی لحاظ‌کردن این معافیت‌ها به‌عنوان هزینه است. وقتی قانون‌گذار به یک فعالیت معافیت مالیاتی می‌دهد، در حقیقت به مقداری که این فعالیت باید مشمول پرداخت مالیات می‌شد، به بودجه دولت هزینه وارد می‌کند. به‌نوعی، می‌توان گفت هر معافیت مالیاتی معادل پرداخت یارانه به فعالیت اقتصادی مشمول معافیت است. بنابراین، نیاز است تا معافیت‌های فعلی با این نگاه مورد بررسی قرار گرفته، کارایی و اثربخشی هر یک بررسی‌شده و در صورت لزوم در اصل اعطای آن معافیت یا شیوه و میزان آن تجدیدنظر صورت گیرد تا کارایی اقتصادی بیشینه شود.

یکی از گام‌های لازم برای اصلاح معافیت‌ها، شفاف‌سازی هزینه‌های مالیاتی است. همان‌طور که گفته شد، امتیاز‌های مالیاتی امکان کاهش بدهی مالیاتی را به‌صورت قانونی فراهم می‌کنند. این موضوع باعث ازدست‌رفتن بخشی از درآمدها مالیاتی دولت می‌شود. هزینه‌های مالیاتی در واقع درآمد مالیاتی از‌دست‌رفته به‌واسطه امتیازهای مالیاتی برای گروه‌ها و بخش‌های اقتصادی است. بنابراین، هزینه‌های مالیاتی به‌عنوان هزینه‌های غیرمستقیم دولت است که باعث ایجاد بار مالی خارج از بودجه برای دولت می‌شود. بخش قابل‌توجهی از درآمدهای مالیاتی دولت به‌عنوان مخارج مالیاتی کاسته می‌شود. در نتیجه، بخش‌های شامل این امتیازها و حدود آن باید به‌شکل کامل شناخته شود تا بهره‌وری امتیازات اعطا شده مورد بررسی قرار گیرد. بر همین اساس، لازم است میزان معافیت‌های اعطا شده به همه بخش‌های اقتصاد شامل بخش خصوصی، نهادهای دولتی و عمومی غیردولتی به‌طور کامل شفاف شود. شفافیت معافیت‌ها نتایج زیر را به‌همراه دارد:

• شفافیت بخش‌های مختلف اقتصاد
• امکان استفاده از معافیت به‌عنوان ابزار سیاستگذاری
• ایجاد برآوردی از بودجه پنهان نهادهای دولتی و عمومی غیردولتی

در بند (ت) ماده ۲۷ مصوبه برنامه هفتم پیشرفت اشاره شده که به‌منظور شفافیت حمایت‌های مالیاتی، فهرست هزینه‌های مالیاتی باید در قالب پیوست بودجه ارائه شود. هرچند برنامه هفتم هنوز توسط شورای محترم نگهبان تأیید نشده، اما با توجه به توضیحات بالا، بهتر بود این حکم در لایحه بودجه رعایت می‌شد.

4-2. تغییر رویکرد به مالیات بر مجموع ثروت

مالیات بر ثروت و دارایی از پایه‌های مالیاتی رایج در دنیاست. مالیات بر دارایی مالیاتی است که بر دارایی‌های ناشی از مالکیت بخش خصوصی اعمال می‌شود. دارایی‌هایی مانند زمین، ساختمان، ماشین‌آلات و دیگر دارایی‌های حقیقی مانند خودرو، قایق، اموال بنگاه‌ها و... را مشمول این مالیات هستند. مالیات بر ثروت در بیشتر کشورهای جنوب اروپا، کشورهای اسکاندیناوی و کشورهای آسیایی وجود دارد.

نمودار نشان‌می‌دهد در سال‌های اخیر، متوسط نسبت مالیات بر دارایی به تولید ناخالص داخلی در کشورهایی با سابقه بیشتر در مالیات‌ستانی افزایش داشته است. در واقع، کشورها برای کاهش فاصله طبقاتی و پوشش فراتر درآمدهای مالیاتی در حال حرکت به‌سمت این پایه مالیاتی هستند.

نمودار ۲۳. متوسط نسبت مالیات بر دارایی به تولید ناخالص داخلی در کشورهای OECD (درصد)

مأخذ: ‍داده‌های سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD)

مجموع ثروت به‌جای مالیات بر دارایی‌های جداگانه می‌تواند به شناسایی دقیق‌تر دارایی‌های در اختیار هر فرد و مالیات‌ستانی عادلانه‌تر منجر شود؛ هرچند در بعضی کشورها به‌جز مالیات بر ثروت، مالیات بر دارایی‌های دیگر هم به‌صورت مضاعف دریافت می‌شود. این الگوی مالیاتی در کشورهایی چون کانادا، فرانسه، لوکزامبورگ، اسپانیا، نروژ و سوئیس اجرا شده‌است.

4-3. مالیات بر مجموع درآمد

استقرار نظام مالیات بر مجموع درآمد یکی از راهکارهایی است که می‌تواند نقشی محوری در تحول مالیاتی کشور و افزایش منابع درآمد پایدار بودجه ایفا کند. مالیات بر مجموع درآمد عبارت است از «روی‌کردی در مالیات‌ستانی از درآمد اشخاص حقیقی که در آن همه منابع درآمدی فرد به‌صورت یک‌پارچه تحت ضوابط یکسان تجمیع شده و در انتهای سال پس از کسر معافیت پایه، اعتبار و هزینه‌های قابل‌قبول، مشمول مالیات شود. در مالیات بر مجموع درآمد، بسیاری از معافیت‌های فعلی حذف یا محدود می‌شوند. در عوض، اعتبار یا هزینه قابل‌قبول به‌گونه‌ای است که نیازهای دهک‌های پایین تأمین شود و فشاری متوجه آنها نباشد». در نظام مالیاتی ایران برخلاف نظام‌های مالیاتی استاندارد، بار مالیاتی بیشتر متوجه شرکت‌های تولیدی است؛ درحالی‌که با استقرار مالیات بر مجموع درآمد، می‌توان بار مالیاتی شرکت‌ها را کاهش داد و آن را متوجه اشخاص حقیقی پردرآمد یا مشغول در فعالیت‌های غیرمولّد کرد.

مالیات بر مجموع درآمد نسبت به مالیات‌های مجزّای فعلی عادلانه‌تر است؛ چرا که با همه گروه‌های درآمدی برخورد مالیاتی یکسان و بدون تبعیض صورت‌می‌گیرد. همین‌طور به‌دلیل امکان کسر هزینه‌های زندگی از درآمد و دریافت مالیات تصاعدی از دهک‌های پردرآمد، به نفع فقرا و طبقات پایین جامعه نیز هست. در نتیجه، این مالیات می‌تواند عدالت اجتماعی و بازتوزیع در جامعه را تقویت و ضریب جینی را کاهش دهد. از طرفی، اگر مالیات بر مجموع درآمد در کنار هدف‌مندسازی معافیت‌های مالیاتی اجرا شود، می‌تواند موجب افزایش کارایی اقتصادی و کاهش اجتناب مالیاتی شود. علاوه‌بر این، اگر مالیات بر مجموع درآمد با باز طراحی مالیات بر اشخاص حقوقی و کاهش نرخ مالیات بر شرکت‌ها هم‌زمان باشد، موجب تقویت تولید و سرمایه‌گذاری مولّد در کشور خواهد شد.

بنابراین در راستای افزایش منابع درآمدی بودجه عمومی، عادلانه‌سازی نظام مالیاتی، بهبود بازتوزیع، گسترش شفافیت مالی، شناسایی دقیق‌تر درآمدها، جلوگیری از فرار مالیاتی و هدایت پس‌اندازهای خرد از فعالیت‌های غیرمولّد به مولّد، مالیات بر مجموع درآمد باید با پایه گسترده، معافیت‌های محدود و نرخ منصفانه تصویب و اجرا شود.

4-4. ادغام وظایف مالیات‌ستانی و دریافت حق‌بیمه

ادغام وظایف مالیات‌ستانی و دریافت حق‌بیمه از شرکت‌ها و مشاغل می‌تواند ضمن افزایش درآمدهای دولت، موجب بهبود فضای کسب و کار شود. تجربه بسیاری از کشورها نشان‌می‌دهد حق‌بیمه پرداختی به‌عنوان نوعی مالیات محسوب شده و دولت‌ها متولّی وصول آن هستند. در سال 201۹ از میان 59 کشور بررسی‌شده، در ۲۴ کشور (٪۴۱) وظیفه دریافت حق‌بیمه بر عهده اداره امور مالیاتی بوده است. در ادامه، چند دلیل برای انجام این ادغام بررسی می‌شود:

1. جلوگیری از تعارض اطلاعات بیمه و مالیات: آحاد اقتصادی به‌منظور فعالیت در کشور، ملزم به ارائه اطلاعات گوناگون به دستگاه‌ها و نهادهای مختلف هستند. نبود سامانه یک‌پارچه اطلاعاتی امکان اظهار اطلاعات متعارض را برای افراد فراهم می‌آورد. از مصادیق تعارض اطلاعات افراد در سامانه‌های کشور می‌توان به اطلاعات بیمه‌ای و مالیاتی افراد اشاره کرد. شرکت‌ها و مشاغل در مواجهه با سازمان امور مالیاتی انگیزه دارند هزینه نیرو کار خود را بیش‌اظهاری کنند تا هزینه قابل قبول بیش‌تری به آنها تعلق گرفته و در نتیجه، مشمول مالیات بر عملکرد کم‌تری شوند. این در حالی است که در مواجهه با سازمان تأمین اجتماعی، اشخاص انگیزه کم‌اظهاری هزینه نیروی کار خود را دارند تا از این طریق حق‌بیمه کم‌تری را به سازمان پرداخت کنند. در صورت یکپارچه‌سازی اطلاعات بیمه‌ای و مالیاتی، می‌توان از فرارهای قابل‌توجهی در حق‌بیمه و مالیات جلوگیری کرد. ادغام این دو وظیفه و محوّل‌ساختن آن به یک دستگاه ضمن کاهش هزینه کسب اطلاعات برای دولت، موجب کاهش تکالیف اشخاص حقوقی و در نتیجه بهبود محیط کسب‌وکار می‌شود.
2. جلوگیری از مراجعه و حساب‌رسی مضاعف کسب‌وکار: ادغام وظایف مالیات‌ستانی و دریافت حق‌بیمه موجب جلوگیری از مراجعه و حساب‌رسی مضاعف کسب‌وکار می‌شود. این ادغام ضمن کاهش هزینه اجرایی، موجب تسهیل فضای کسب‌وکار هم خواهد شد. کسب‌وکارها به‌جای صرف وقت با دو دستگاه اجرایی و طی فرآیندهای حساب‌رسی متفاوت، با یک دستگاه و یک فرآیند حساب‌رسی سروکار خواهند داشت.
3. نقش هم‌زمان سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان ذی‌نفع دریافت منابع و مجری: نقش هم‌زمان سازمان تأمین اجتماعی در دریافت و استفاده از منابع حاصل‌شده موجب تعارض منافع ساختاری برای این سازمان خواهد شد. سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور تعهدات مالی بسیاری بر عهده دارد. با توجه به ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، این سازمان ممکن است به‌منظور افزایش درآمدهای خود فشار بیش‌تری به کسب‌وکارها وارد کند. اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت این موضوع به افزایش منابع بینجامد، ولی در بلندمدت با تضعیف محیط کسب‌وکار، می‌تواند منجر به رکود و کاهش منابع سازمان شود.
4. تسهیل نحوه محاسبه و دریافت حق‌بیمه قرارداد مقاطعه: یکی از مهم‌ترین چالش‌ها بین کسب‌وکارها با سازمان تأمین اجتماعی، شیوه محاسبه و دریافت حق‌بیمه براساس ضریبی از مبلغ قرارداد مقاطعه است. سازمان تأمین اجتماعی این مبلغ را با استناد به مواد ۴۱ و ۳۸ قانون تأمین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ مطالبه می‌کند. در حقیقت، قانون‌گذار سال ۱۳۵۴ به‌دلیل احتمال بالای فرار بیمه‌ای در آن زمان و کمک به حفظ حقوق کارگران با توجه به نبود سازوکارهای لازم برای سنجش اطلاعات فهرست ارسال‌شده، اقدام به تنظیم این مواد قانونی کرده که از گذشته تا امروز، همواره چالشی‌ترین مواد قانون تأمین اجتماعی در قبال کسب‌وکارها محسوب شده‌است. امروزه با توجه به ایجاد و توسعه پایگاه‌های داده‌ای در بین دستگاه‌های مختلف و امکان اتصال و همگام‌سازی این داده‌ها، می‌توان با کمک سنجش اطلاعات، به‌طرف اطمینان از فهرست افراد و حقوق و دستمزد اظهارشده توسط کارفرما حرکت کرد و با تکیه‌بر آن، تدریجاً زمینه حذف روش پرچالش محاسبه و دریافت حق‌بیمه بر اساس ضریب قرارداد مقاطعه فراهم شود. یکی از بهترین پایگاه‌های داده‌ای، اطلاعاتی است که از طریق فهرست حقوق و دست‌مزد افراد توسط سازمان امور مالیاتی کشور به‌دست می‌آید.

علاوه‌بر موارد مطرح‌شده، رابطه صندوق‌های بازنشستگی با کسب‌و‌کارها مشکلات دیگری را هم مانند صدور بخش‌نامه‌های متعدد، عدم قانونگذاری صریح، قائم‌به‌شخص‌بودن دریافت حق‌بیمه، طراحی نامناسب مراحل دادرسی و... در برمی‌گیرد. با توجه به امکانات و تجربه سازمان امور مالیاتی در شناسایی و مالیات‌ستانی از مشاغل و شرکت‌ها، واگذاری وظایف دریافت حق‌بیمه به این سازمان می‌تواند در کنار موارد بیان‌شده، منجر به تسهیل فرآیند دریافت حق‌بیمه شود.

5. جمع‌بندی

در مقدمه گزارش، ابتدا به این پرسش پرداختیم که چرا جوامع اقدام به تشکیل دولت می‌کنند. پاسخ وجود محصولاتی است که به‌واسطه ویژگی‌هایی، نظام بازار از تولید آنها ناتوان است. بنابراین، ابزار اصلی تأمین مالی دولت یا همان مالیات نیز آن بخشی از توان تولید است که جامعه آگاهانه به تولید کالاها و خدمات عمومی اختصاص می‌دهد. در نتیجه اگر مالیات ناکافی باشد، بیش‌ترین رفاه برای افراد فراهم نمی‌شود. پس از آن، از بحث نظری فاصله گرفته و نقش کلیدی مالیات را در پوشش کسری بودجه دولت ایران در سال‌های جاری بررسی کردیم. به این دو دلیل، امروز مالیات از از محورهای حیاتی اصلاح در کشور است.

در بخش بعد، کلیات درآمدهای مالیاتی را در بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۳ بررسی کردیم. دیدیم که مجموع درآمدهای مالیاتی ۱۲۹۰ هزار میلیارد تومان قرار داده شده و با مصوب بخش اول قانون بودجه متفاوت است. مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات ۱۱۴۷ هزار میلیارد تومان است که نسبت به عملکرد سال ۱۴۰۲، ٪۴۲+ تغییر کرده است. این میزان از پیش‌بینی ٪۳۹+ رشد اسمی اقتصاد بیشتر است. با این حال، ۱۰۱ هزار میلیارد تومان از درآمدهای مالیاتی مربوط به اصلاحات قانونی است. با صرف‌نظر از این مقدار، رشد درآمدهای مالیاتی به ٪۳۰+ می‌رسد. هم‌چنین، دیدیم که سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع منابع عمومی دولت ٪۵۰ و از هزینه‌های جاری ٪۶۹ است. افزایش سهم مقدار مالیات از اقتصاد و از منابع دولت نقاط مثبت لایحه محسوب می‌شوند.

در بخش بعدی، اجزای درآمدهای مالیاتی را تحلیل کردیم. درآمدهای مالیاتی شامل دو بخش کلی مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم است. مالیات‌های مستقیم شامل مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمدها و مالیات بر ثروت است. مالیات اشخاص حقوقی با ۴۵۱ هزار میلیارد تومان ٪۴۴+، مالیات بر درآمدها با ۱۹۰ هزار میلیارد تومان ٪۴۱+ و مالیات بر ثروت با ۴۰ هزار میلیارد تومان ٪۴۰+ نسبت به عملکرد سال گذشته تغییر کرده است. با اصلاح روندهای سیاست‌گذاری در مورد شرکت‌های دولتی، می‌توان درآمد مالیات اشخاص حقوقی را افزایش داد. همچنین پیش‌بینی مالیات بر درآمدها به‌واسطه جزء مالیات بر حقوق کارکنان بخش خصوصی کم‌برآوردی دارد. در نهایت، سازمان مالیاتی می‌تواند با به‌کارگیری ابزارهای جدید درآمد خود را از مالیات بر واحدهای مسکونی و خودروها افزایش دهد. مالیات‌های غیرمستقیم شامل مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات است. مالیات بر واردات با ۱۴۳ هزار میلیارد تومان نسبت به سال پیش کاهشی بوده. مالیات بر کالاها و خدمات با ۴۶۶ هزار میلیارد تومان نسبت به سال قبل ٪۴۵+ رشد داشته است. بخشی از این رشد مربوط به افزایش یک واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده است.

در بخش آخر، پیشنهادهایی برای اصلاح نظام مالیاتی بیان کردیم. اصلاح معافیت‌های مالیاتی، حرکت به‌سمت مالیات بر ثروت و مجموع ثروت، اعمال مالیات بر مجموع درآمد و در نهایت، ادغام وظایف مالیات‌ستانی و دریافت حق‌بیمه پیشنهادهای این گزارش بودند.