خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

بررسی لوایح بودجه سالیانه یکی از مهم‌ترین ابزارهای مجلس شورای اسلامی در جهت نظارت بر عملکرد دولت و دستگاه‌های اجرایی در راستای اهداف و تکالیف قانونی آنهاست. همچنین، بررسی و تصویب لوایح بودجه موجب شفافیت مالی دولت و شفاف شدن برنامه‌ها و اولویت‌های دولت است. به‌این‌ترتیب، نظارت مجلس بر سیاست‌ها و اولویت‌های دولت در حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری به‌عنوان یکی از مهم‌ترین حوزه‌های پیشران اقتصاد و صنعت در دنیای امروز، دارای اهمیت بسزایی است. لایحه بودجه سال 1403 برخلاف سال‌های گذشته، به‌موجب ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در دو مرحله و دو بخش شامل ماده‌واحده و جداول تفصیلی مشتمل‌بر ارقام بودجه به‌همراه پیوست‌های مرتبط ارائه شده است. البته لایحه بودجه سال 1403 به‌صورت ناقص ارائه شده و فاقد فصول هزینه‌ای در جدول شماره 2 و حذف جدول 6 ماده‌واحده در‌خصوص امور و فصول ده‌گانه و پیوست شماره 4 درخصوص ارائه برنامه‌ها بر‌حسب برنامه و فعالیت است که شفافیت لایحه بودجه را به‌شدت کاهش می‌دهد و نظارت‌پذیری آن را با تردید مواجه می‌کند. با‌این‌حال، هرچند با حذف جدول 6 ماده‌واحده و عدم ارائه برنامه قابل ارزیابی برای دستگاه‌ها، امکان بررسی اعتبارات این حوزه از منظر امور، فصول و برنامه دستگاه‌های مختلف در بدو امر از بین رفته ‌است، اما می‌توان با بررسی اعتبارات دستگاه‌های اصلی حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری تا حدودی از وضعیت آنها به‌لحاظ توانایی در پرداخت هزینه‌های مختلف و انجام وظایف آگاهی یافت و از این مسیر مجلس می‌تواند درخصوص تصویب، اصلاح یا عدم تصویب لایحه تصمیم‌گیری کند. لذا باید افزود بدون بررسی لوایح بودجه سالیانه که منطقاً باید برش‌های یک‌ساله از برنامه‌های توسعه باشند، نمی‌توان میزان اجرا یا اهتمام دولت‌ها به‌اجرای برنامه‌های توسعه را سنجید.

نقاط قوت و ضعف طرح و لایحه

بررسی اعتبارات، جداول و پیوست‌های لایحه بودجه سال 1403 در حوزه آموزش عالی و تحقیقات حائز یافته‌های زیر است:

1. با ارائه نشدن جدول 6 ماده‌واحده و پیوست شماره 4 لایحه بودجه سال 1403 و ارائه نشدن فصول هزینه‌ای در جدول 2، امکان بررسی فصول آموزش عالی و پژوهش و سهم آنها از امور آموزش و پژوهش و نیز سهم آنها از مصارف بودجه عمومی کشور و محاسبه سهم تحقیق و توسعه از تولید ناخالص ملی امکان‌پذیر نیست و بررسی سیاست‌ها و اولویت‌های دولت در این زمینه به‌سختی انجام‌پذیر است.
2. ارائه نشدن پیوست 4 که حاوی اعتبارات پیش‌بینی شده بر‌حسب برنامه‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های مختلف است، شفافیت بودجه را کاهش داده است. برای نمونه امکان تفکیک برنامه‌های خدمات آموزشی، پژوهشی و درمانی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به آن وجود ندارد و تصویب چنین لایحه‌ای همراه با ابهام خواهد بود.
3. لایحه بودجه سال 1403 دارای انطباق ضعیفی با برنامه هفتم پیشرفت است که در مجلس شورای اسلامی در حال رفع ایرادات شورای نگهبان است. برای مثال این لایحه از تکالیفی نظیر حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز متقاضی تحصیل در رشته‌های اولویت‌دار کشور موضوع ‌بند «ب» ماده (96) و ارتقا و بهبود علوم پایه و علوم انسانی موضوع تبصره «2» ماده (97) برنامه هفتم پیشرفت غفلت کرده ‌است.
4. هزینه امور پژوهشی «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت» نسبت به مصوب سال 1402 کاهش‌یافته، در‌حالی‌که مجموع اعتبارات این دستگاه‌ها بالغ‌بر 17 درصد نسبت به‌مصوب سال 1402 رشد داشته است.
5. بررسی اعتبارات وزارت علوم و دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی وابسته به آن و میانگین رشد 35 درصدی این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به مصوب سال 1402 حاکی از ناتوانی دانشگاه‌های دولتی کشور در تأمین هزینه‌های خود از‌جمله هزینه رفاهیات دانشجویی، پژوهشی و فرهنگی و ... است. همان‌طور که در سال 1402 این اتفاق افتاد و دولت به‌ناچار برای جبران کمبود اعتبارات آنها تخصیص بودجه را 110 درصد و برای برخی از دانشگاه‌ها بالاتر از 110 درصد انجام داد.
6. بررسی ترکیب اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر مراکز آموزشی، پژوهشی و رفاهی وابسته به آن در لایحه بودجه سال 1403 نشان می‌دهد که وابستگی هزینه‌های دستگاه‌های فوق به اعتبارات عمومی نسبت به مصوب سال 1402 (که 73 درصد برآورد شده بود)، 4 درصد کاهش پیدا کرده است. اما در مقابل درآمد اختصاصی این بخش به میزان میانگین 3 درصد رشد داشته است. این بدین معناست که رویکرد دولت، کاهش سهم اعتبارات عمومی در بودجه دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و سوق دادن آنها به‌سمت درآمدهای اختصاصی است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

1. انتقال 200 میلیارد تومان از درآمد اختصاصی ردیف 113500 (وزارت علوم، تحقیقات و فناوری) و انتقال آن به ستون درآمد اختصاصی 1403 ردیف 113502 به نام صندوق رفاه دانشجویی با توافق وزارت علوم، تحقیقات و فناوری،
2. تفکیک سهم (400 میلیارد تومان) جهاد دانشگاهی از اعتبار ردیف «تعمیر و بازسازی فضاهای فیزیکی دانشگاه‌های وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و جهاد دانشگاهی» به شماره طبقه‌بندی(550068) و انتقال آن به ردیف 113620 ذیل جهاد دانشگاهی با توافق طرفین،
3. اصلاح سنجه‌های عملکردی دستگاه‌های سیاستگذار در جدول (2-7) متناسب با هدف‌گذاری جدول 21 ماده (93) قانون برنامه هفتم پیشرفت و سایر احکام مندرج در فصل 20، از‌جمله افزایش سهم آموزش‌های مهارتی و حرفه‌ای، حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز متقاضی تحصیل در رشته‌های اولویت‌دار کشور و ارتقا و بهبود علوم پایه و علوم انسانی،
4. احیای ردیف متفرقه «طرح‌های نوآورانه جهاد دانشگاهی» به شماره طبقه‌بندی (65-550000).

1.مقدمه

لوایح بودجه سالیانه که انتظار می‌رود برش‌های یک‌ساله از برنامه‌های توسعه باشند ضمن اینکه نشان‌دهنده میزان اهتمام دولت‌ها به‌اجرای برنامه‌های توسعه است، بازتاب‌دهنده سیاست‌ها و اولویت‌های اصلی دولت برای هر سال است. با توجه به نقش فزاینده آموزش عالی، تحقیقات و فناوری در توسعه و پیشرفت جوامع، توجه به‌ این حوزه از اهمیت مضاعفی برخوردار است. نظام آموزش عالی ایران دارای زیرنظام‌های مختلفی در دو بخش دولتی و غیردولتی است و اعتبارات آموزش عالی و تحقیقات کشور که در قوانین بودجه سالانه تعیین می‌شوند غالباً به آموزش عالی دولتی اختصاص می‌یابد. مکلف شدن دولت در اصل سی‌ام قانون اساسی به گسترش وسائل تحصیلات عالی به‌صورت رایگان، اهمیت نقش دولت در این حوزه را بیشتر می‌کند. همچنین، انتظار این است که اعتبارات مندرج در لایحه بودجه سال 1403 منطبق با اهداف کمّی‌و‌کیفی قانون برنامه هفتم پیشرفت باشد. با توجه به اینکه لایحه بودجه سال 1403 در دو بخش متفاوت شامل تبصره‌ها و اعتبارات و جداول کلان ارائه شده و بخش تبصره‌های لایحه بودجه سال 1403 قبلاً به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است؛ در این گزارش بخش اعتبارات و جداول کلان بررسی خواهد شد.

2.جداول کلان و توصیف وضعیت موجود بودجه 1403 به تفکیک دستگاه‌ها

در جدول 1 مجموع اعتبارات برخی دستگاه‌های اصلی حوزه آموزش‌ عالی، تحقیقات و فناوری شامل وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و دانشگاه‌ها و سایر مراکز آموزش، پژوهشی و رفاهی وابسته به آن و معاونت علمی و فناوری رئیس‌جمهور، جهاد دانشگاهی به تفکیک اعتبارات هزینه‌ای عمومی، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و درآمدهای اختصاصی آمده است. اعتبارات آموزشی و تحقیقاتی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به آن قابل‌ احصا نبوده است؛ همان‌طور که در جدول 1 آمده است، مجموع اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و دانشگاه‌ها و سایر مراکز آموزشی، پژوهشی و رفاهی وابسته به آن بدون احتساب اعتبارات ردیف‌‌های متفرقه انتقال‌نیافته مندرج در جدول 9 لایحه بودجه 1403، حدود 75 هزار میلیارد تومان(75 همت) برآورد شده که نسبت به اعتبارات مصوب سال 1402 که بالغ‌بر 55 هزار میلیارد تومان بوده، حدود 35 درصد رشد داشته است (جدول 1). در‌واقع سهم مجموع اعتبارات این دستگاه سیاستگذار و دستگاه‌های ذیل آن از مصارف بودجه عمومی دولت (28,371,400 میلیارد ریال) در لایحه سال 1403 حدود 2/64 درصد است.

همچنین، مجموع اعتبارات معاونت علمی و فناوری رئیس‌جمهور حدود 4 هزار و 700 میلیارد تومان برآورد می‌شود که بالغ‌بر 50 درصد نسبت به اعتبارات مصوب سال 1402 رشد داشته و سهم آن از مصارف بودجه عمومی دولت 17 درصد است. مجموع اعتبارات جهاد دانشگاهی و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به آن نیز با رشدی نزدیک به 28 درصد از حدود 1 هزار و 442 میلیارد تومان در سال 1402 به 1 هزار و 845 میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1403 رسید و سهم آن از مصارف بودجه عمومی دولت 07/. درصد برآورد شده‌ است. جزئیات اعتبارات این دستگاه‌ها در جدول 1 قابل مشاهده‌ است.

بررسی اعتبارات برآورد شده جدول شماره 9 لایحه بودجه سال 1403 در حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری نشان می‌دهد، در‌مجموع مبلغی در حدود 7410 میلیارد تومان (به‌عنوان ردیف‌های متفرقه انتقال‌نیافته) در نظر گرفته‌ شده است. همان‌گونه که در جدول فوق مشخص است، بخش قابل‌توجهی از این اعتبارات یعنی حدود 7 هزار میلیارد تومان (حدود 94%) مربوط به تملک دارایی طراح‌های پیشران دانش‌بنیان می‌باشد و حدود 410 میلیارد تومان (حدود 6%) مربوط به اعتبارات هزینه‌ای است که برای تعدادی پژوهشگاه‌، پژوهشکده‌ها و دانشگاه شهید بهشتی در نظر گرفته ‌شده است.

مقایسه نمودارهای 1 و 2 یافته‌ بسیار مهمی را نشان‌ می‌دهد. در این راستا، ترکیب اعتبارات وزارت علوم و دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به آن در لایه بودجه 1403 از این قرار است: سهم هزینه‌های عمومی 70 درصد، تملک دارایی سرمایه‌ای 9 درصد و سهم درآمدهای اختصاصی این بخش 21 درصد می‌باشد. مقایسه این وضعیت با داده‌های قانون بودجه 1402، نشان از کاهش 4 درصد سهم دولت در تأمین هزینه‌های عمومی و افزایش 3 درصدی سهم درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزشی و پژوهشی است. به‌بیان ساده‌تر اینکه دولت از تکالیف خود در قبال تأمین اعتبارات دانشگاه‌ها کاسته و این مهم را به خود دانشگاه‌ها واگذار کرده است. البته لزوماً این رویکرد منفی نیست و سوق دادن دانشگاه به جذب درآمدهای اختصاصی امری مهم است، اما تأمین اعتبارات کافی برای دانشگاه‌ها به‌خصوص در شرایط تورمی موضوعی است که باید مورد توجه قرار گیرد.

جدول 1. اعتبارات جدول 7 دستگاه‌های اصلی آموزش عالی، تحقیقات و فناوری                 (میلیون ریال)

جدول 2. برآورد اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال‌نیافته سال 1403                                               (میلیون ریال)

نمودار 1. ترکیب اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر مراکز آموزشی، پژوهشی و رفاهی وابسته به آن در قانون بودجه 1402

نمودار 2. ترکیب اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر مراکز آموزشی، پژوهشی و رفاهی وابسته به آن در لایحه بودجه 1403

3.چالش‌ها و نقاط ضعف ردیف‌های بودجه 1403

3-1. عدم رشد اعتبارات دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها متناسب با رشد هزینه‌ها

همان‌طور که در جدول 2 مشاهده می‌شود؛ میانگین رشد اعتبارات اصلی و سیاستگذار حوزه آموزش‌ عالی، تحقیقات و فناوری حدود 33 درصد بوده که از نرخ تورم حداقل 7 درصد عقب است. میانگین رشد مجموع اعتبارات وزارت علوم و دانشگاه‌ها ‌و سایر مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی وابسته به آن در لایحه بودجه سال 1403، نسبت به مصوب سال 1402 نزدیک به 35 درصد بوده است. بنابراین این اعتبارات مانند سال تحصیلی 1402، کفاف هزینه‌های دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی را نخواهد داد. گفتنی است نرخ تورم سالانه در اسفند سال 1402، حدود 41 درصد بوده است [1]؛ این در شرایطی است که در سال 1402 نیز این دستگاه‌ها با مشکلات مالی زیادی به‌خصوص در تأمین رفاهیات دانشجویی، برنامه‌های فرهنگی و پژوهشی مواجه بودند؛ به‌طوری که با هدف جبران کمبود اعتبارات، تخصیص اعتبارات دانشگاه‌ها در سال 1402، حداقل 110 درصد (110%) یعنی 10 درصد بیشتر از اعتبارات مصوب بوده است تا تکافوی هزینه‌های این دستگاه‌ها را بدهد. علاوه‌بر این وزیر علوم با هدف تخصیص بیش از 110 درصد اعتبارات برخی از دانشگاه‌‌ها و مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی با سران قوا مکاتبه کرده‌ است. بنابراین، افزایش 35 درصدی اعتبارات دستگاه‌های فوق اگر نسبت به عملکرد واقعی و تخصیص 110 درصدی محاسبه شود؛ تنها 25 درصد است.

            رشد اعتبارات هزینه ای عمومی در لایحه بودجه سال 1403 برای دستگاه های فوق، تنها 28 درصد بوده و این اعتبارات از حدود 49 هزار و 438 میلیارد تومان در قانون سال 1402، به 63 هزار و 30 میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1403 رسیده است. اعتبارات هزینه‌ای عمومی حدود 70 درصد از کل اعتبارات این حوزه در لایحه بودجه سال 1403 را شامل می‌شود که نشان می‌دهد وابستگی هزینه‌های دستگاه‌های فوق به اعتبارات عمومی نسبت به مصوب سال 1402 که 74 درصد برآورد شده، 4 درصد کاهش پیدا کرده است. این بدین معناست که رویکرد دولت، کاهش سهم اعتبارات عمومی در بودجه دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی و سوق دادن آنها به‌سمت درآمدهای اختصاصی است. در همین راستا، بیشترین سهم درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی از کل اعتبارات آنها 3 درصد رشد داشته است. بر‌اساس منطق درآمدهای اختصاصی (درآمد- هزینه) عمده‌ درآمدهای اختصاصی صرف تجهیزات مصرفی، نیروی انسانی و تعهدات مندرج در قراردادها می‌شود و عملاً دانشگاه‌ها از محل درآمد اختصاصی توان پوشش کامل سایر هزینه‌ها را ندارند. ضمن اینکه درآمد اختصاصی برخی از دانشگاه‌ها ارقام بسیار ناچیزی است.

            هرچند ارزیابی اعتبارات اختصاص‌یافته به تغذیه دانشجویان وزارت علوم در جداول و ردیف‌های لایحه قابل تشخیص نیست، اما با استعلام از دفتر بودجه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نشان می‌دهد، برآورد این اعتبارات کمتر از هزینه‌های واقعی انجام شده است. در‌واقع در لایحه بودجه سال 1403، حدود 4800 میلیارد تومان اعتبارات عمومی برای این بخش در نظر گرفته ‌شده است؛ درحالی‌که برآوردها از نیاز به بیش از 10 هزار میلیارد تومان اعتبار در این بخش حکایت دارد.

3-2. ضعف در شفافیت اعتبارات و ابهام در سیاست‌ها، برنامه‌ها و اولویت‌های دولت و دستگاه‌های اجرایی وابسته به آن مبتنی‌بر تکالیف و وظایف قانونی

یکی از اصول مهم بودجه‌ریزی شفافیت است؛ به‌نحوی که امکان نظارت بر تخصیص و هزینه‌کرد اعتبارات از‌سوی دستگاه‌های نظارتی مجلس شورای اسلامی (دیوان محاسبات) فراهم شده باشد. در همین راستا، هرساله اعتبارات مندرج در لایحه بودجه در جدول 6 ماده‌واحده به تفکیک امور و فصول مختلف گزارش می‌شد. همچنین، در پیوست 4 که اساس ایجاد جدول 6 بود، اعتبارات بر‌حسب برنامه‌های مختلف دستگاه‌های اجرایی تفکیک و ارائه می‌شده‌ است. اما، در لایحه بودجه سال 1403، جدول 6 و پیوست 4 نیامده‌ است. حذف جدول شماره 6 ماده‌واحده و پیوست 4 دارای تبعات زیر است:

3-2-1. در‌واقع اساس تخصیص منابع بر‌حسب اصلی‌ترین وظایف هر دولت، جدول 6 و پیوست 4 است. بنابراین، با ارائه نشدن این جدول و پیوست 4 توسط دولت، نظارت دقیق بر عملکرد دولت در انجام وظایف و تکالیف قانونی توسط مجلس شورای اسلامی (دیوان محاسبات کشور) غیرممکن خواهد بود. به‌این‌ترتیب نمی‌توان انجام تکالیف دولت و دستگاه‌های مرتبط با بخش‌های مهمی همچون آموزش‌ عالی و تحقیقات را در لایحه بودجه رصد کرد و تصویب چنین لایحه‌ای همراه با ابهام خواهد بود.

3-2-2. قوانین بودجه سالیانه عملاً باید برش‌های یک‌ساله از برنامه‌های توسعه باشند. واسطه اصلی بین قوانین بودجه سالیانه و قوانین برنامه‌های توسعه، همین جدول 6 و پیوست 4 است که امور، فصول، برنامه‌ها و فعالیت‌های مختلف دولت را مشخص و میزان اعتبارات آنها را واضح و مشخص می‌کند. حذف جدول و پیوست مذکور، انطباق قوانین بودجه سالیانه را با برنامه‌های توسعه غیرممکن می‌کند. بنابراین، نمی‌توان درخصوص تحقق اهداف مندرج در برنامه هفتم از‌جمله اهداف علمی و پژوهشی مانند تحقق اهداف کمّی جدول 21 ماده (93) برنامه هفتم پیشرفت برآوردی داشت.

3-2-3. عدم وجود پیوست 4 موجب ابهام در برنامه‌ها و اعتبارات متناظر در دستگاه‌های مختلف مانند وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی وابسته به آن می‌شود. به‌عنوان نمونه دانشگاه‌های علوم پزشکی وظیفه ارائه خدمات آموزشی و درمانی توأمان دارند و هرکدام از این برنامه‌ها دارای اعتبارات مجز‌است. در این شرایط که سهم هر‌کدام از این برنامه در لایحه بودجه سال 1403 مبهم است؛ از یک‌سو امکان نظارت دستگاه‌های نظارتی نظیر دیوان محاسبات از منظر تفریغ بودجه و مجلس شورای اسلامی از منظر عملکرد و تحقق اهداف ملی و قانونی از بین خواهد رفت.

علاوه‌بر مطالب فوق، هر‌ساله اعتبارات پژوهشی از طریق محاسبه اعتبارات تحقیق و توسعه در امور و فصول ده‌گانه (جدول 6) و همچنین محاسبه یک درصد هزینه پژوهشی دستگاه‌های اجرایی از جدول 2 ماده‌واحده به‌دست می‌آمد که در لایحه بودجه سال 1403 فصول هفت‌گانه هزینه‌ای جدول 2 حذف شده و امکان محاسبه اعتبارات فوق که مورد توجه قانون برنامه هفتم پیشرفت و سایر اسناد بالادستی است، ممکن نیست.

3-3. عدم انطباق کافی با برنامه هفتم توسعه

همان‌طور که پیشتر گفته شد؛ برنامه‌های توسعه زمانی به اهداف خود دست می‌یابند که برش‌های سالیانه از این برنامه‌ها در بودجه‌های سنواتی مورد توجه قرار گیرد. با‌این‌حال، برنامه‌ هفتم پیشرفت که در مرحله رفع ایرادات شورای نگهبان است، در بودجه 1403 مورد کم‌توجهی قرار گرفته است. در این راستا، هیچ‌کدام از احکام برنامه هفتم در بخش‌ اول قانون بودجه 1403(تبصره‌ها) مورد توجه قرار نگرفته است و این مهم نیز در بخش دوم بودجه (ردیف‌ها) نیز تا حدودی غفلت شده‌ است. به‌عنوان مثال با وجود تأکید برنامه هفتم پیشرفت بر افزایش 2 درصدی اعتبار تحقیق و توسعه دولتی موضوع ماده (۹۳) برنامه هفتم پیشرفت، ردیف مربوط به یک درصد (1٪) هزینه پژوهشی دستگاه‌های اجرایی در بخش اول و دوم لایحه بودجه 1403 حذف شده‌ است. همچنین با بررسی جدول (2-7) بخش دوم لایحه بودجه 1403 با‌عنوان سنجه خروجی‌های اصلی دستگاه‌های سیاستگذار، می‌توان دریافت که از اموری همچون نسبت شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان حوزه صنایع فرهنگی، صنایع خلاق، علوم انسانی و اجتماعی به‌کل شرکت‌های دانش‌بنیان، سهم آموزش‌های مهارتی و حرفه‌ای (جدول 21 ماده (93))، حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز متقاضی تحصیل در رشته‌های اولویت‌دار کشور (بند «ب» ماده (۹۶)) و ارتقا و بهبود علوم پایه و علوم انسانی (تبصره «۲» ماده (۹۷)) غفلت شده‌ است.

علاوه‌بر این، برخی از تکالیف در برنامه هفتم پیشرفت بر‌عهده همه دستگاه‌های متولی آموزش‌ عالی، تحقیقات و فناوری است، اما در لایحه بودجه سال 1403 از ارائه این سنجه‌ها برای برخی از دستگاه‌های اصلی این حوزه چشم‌پوشی شده‌ است. برای مثال جذب دانشجوی بین‌المللی که در جدول 21 ماده (۹۳) قانون هدف‌گذاری شده‌ است، در جدول (7-2) لایحه بودجه 1403 در ذیل سنجه عملکردی وزارت علوم مورد توجه قرار گرفته‌ شده، اما این مهم در جدول مربوط به سنجه‌های وزارت بهداشت ذکر نشده است. (ارزیابی دقیق میزان انطباق بودجه 1403 با برنامه هفتم پیشرفت به پیوست گزارش آمده است).

3-4. حذف برخی از ردیف‌های مهم از جداول متفرقه

در قوانین بودجه سالیانه اعتباری با‌عنوان «طرح‌های نوآورانه جهاد دانشگاهی» در ردیف‌های متفرقه (جدول 9) به این امور اختصاص داده‌ می‌شد، اما این مهم در بودجه 1403 حذف شده‌ است. این موضوع در کنار ایجاد چالش برای مجموعه جهاد دانشگاهی جهت ادامه طرح‌های شروع شده از سال‌های قبل، در کل سهم پژوهش و فناوری از بودجه عمومی دولت و همچنین از تولید ناخالص داخلی به‌‌رغم تأکید برنامه هفتم پیشرفت، با کاهش مواجه خواهد شد.

3-5. عدم تفکیک اعتبار مربوط به «تعمیر و بازسازی فضاهای فیزیکی دانشگاه‌های وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و جهاد دانشگاهی» بین دو دستگاه‌ اصلی

در قانون بودجه 1402، ذیل جدول 9 (برآورد اعتبارات ردیف‌های متفرقه) ردیف 68-550000 اعتباری با‌عنوان «تعمیر و بازسازی فضاهای فیزیکی دانشگاه‌های وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و جهاد دانشگاهی» با اعتبار 1500 میلیارد تومان درج شده بود. در جدول بودجه 1403 این مهم با اعتباری مشابه سال گذشته به جدول 7 و ذیل اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری منتقل شده‌ است، این در‌حالی است که هر دو دستگاه اصلی ردیف‌های جداگانه‌ای دارند. به‌هر‌حال این موضوع می‌تواند تخصیص اعتبار را با چالش مواجه کند.

3-6. حذف ردیف مربوط به «برنامه توانمندسازی دانشجویان» و ابهام در نحوه تأمین و پرداخت شهریه دانشجویان شاهد و ایثارگر

بر‌اساس ماده (66) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران مصوب 1391 بنیاد شهید و امور ایثارگران موظف است نسبت به تأمین و پرداخت صد درصد (۱۰۰%) هزینه شهریه کلیه دانشجویان شاهد (همسر و فرزندان شهدا)، جانبازان بیست‌و‌پنج درصد (۲۵%) و بالاتر و همسر و فرزندان آنها و آزادگان و همسر و فرزندان آنان اقدام کند. بر همین اساس هر‌ساله ردیف اعتباری با‌عنوان «برنامه توانمندسازی دانشجویان» ذیل اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران به این موضوع اختصاص می‌یافت. اما بررسی جداول بودجه 1403 نشان می‌دهد، چنین ردیفی از جداول بودجه حذف شده‌ است. همچنین در جداول (2-7) که به سنجه‌های عملکرد خروجی دستگاه‌های اصلی اشاره دارد، در رابطه با این موضوع سنجه‌ای برای ارزیابی عملکرد بنیاد شهید و امور ایثارگران درنظر گرفته نشده است. بنابراین دو نکته در اینجا مبهم است: اول اینکه اعتبارات مورد نیاز برای تأمین و پرداخت شهریه دانشجویان فوق‌الذکر ذیل چه دستگاهی قرار گرفته و چگونه پرداخت خواهد شد و دوم اینکه با توجه به‌وجود قانون در این خصوص (ماده (۶۶) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران) آیا حمایت از دانشجویان این قشر نمی‌تواند به‌عنوان سنجه عملکرد این بنیاد قلمداد شود که بر این اساس نیز بتوان بر عملکرد آن نظارت داشت.

3-7. کاهش هزینه امور پژوهشی «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت» و مشخص نبودن نحوه هزینه‌کرد این اعتبارات

هزینه امور پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در قانون بودجه 1402، بیش از هزار میلیارد تومان (1081 میلیارد تومان) پیش‌بینی شده بود. در لایحه 1403 با وجود افزایش هفده‌ درصدی (17٪) بودجه این شرکت‌ها، هزینه امور پژوهشی آنها بیست‌و‌سه درصد (23%) کاهش نسبت به مصوب سال 1402 داشته و به 829 میلیارد تومان رسیده است که اگر این هزینه‌ها متناسب با رشد سایر اعتبارات این دستگاه‌ها رشد می‌کرد به بالغ‌بر 1 هزار و 264 میلیارد تومان می‌رسید.

از‌سوی دیگر، بررسی بخش اول قانون بودجه سال 1403 نشان می‌دهد حکم مربوط به هزینه‌کرد شصت درصد (60%) از هزینه امور پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از طریق صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (بند «د» تبصره «9» قانون بودجه سال 1402) حذف شده‌ است. این بدین معناست که سازوکار طراحی‌ شده، از بین رفته و مشخص نیست شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بودجه مربوط به هزینه امور پژوهشی خود را طی چه سازوکار تعریف شده­ای در ارتباط با دانشگاهها به مصرف خواهند رساند. این در‌حالی است که دولت با تأسیس صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) و تعریف سازوکارهایی همچون سامانه نظام ایده­ها و نیازها (نان)، سعی در بهینه‌سازی هزینه‌کرد اعتبارات دستگاه‌ها از یک‌سو و تقاضا‌محور کردن پژوهش‌های دانشگاهی از‌سوی دیگر داشت که با حذف موضوع‌ بند «د» تبصره «9» قانون بودجه 1402 و همچنین کاهش اعتبار مربوط به هزینه امور پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در جداول لایحه بودجه 1403، تحقق این مهم را با چالش‌ها و ابهاماتی مواجه ساخته‌ است.

3-8. ضعف در برآورد صحیح درآمدهای اختصاصی

درآمد اختصاصی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌ عالی پاسخگوی برخی از چالش­ها نیازهای آنها است. این اعتبار که عمدتا با تلاش و برنامه‌ریزی دانشگاه‌ها به‌دست می‌آید، لازم است به‌صورت واقعی در جداول بودجه پیش‌بینی شود. هر‌چند دستگاه‌های ذیل وزارت علوم می‌توانند با استفاده از ظرفیت ردیف 160105 جدول (5) با‌عنوان مازاد درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌ عالی، پس از ابلاغ بودجه جهت افزایش سقف درآمد اختصاصی با سازمان برنامه توافق‌نامه مبادله کنند. اما درآمد اختصاصی برخی از مجموعه‌ها‌ در لایحه بودجه به‌صورت واقعی پیش‌بینی نمی‌شود و گاهاً نسبت به عملکرد سال گذشته آن، کم‌تر برآورد می‌شود. به‌عنوان مثال با وجود اینکه درآمد اختصاصی برخی از ردیف‌ها تا 5 برابر برآورد شده‌ است، اما درآمد اختصاصی صندوق رفاه دانشجویی وزارت علوم که در بودجه سال 1402، 650 میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود، در بودجه 1403 حدود 9 درصد کاهش داشته و به مبلغ 590 میلیارد تومان رسیده است. گفتنی است که عملکرد صندوق رفاه در این ردیف در سال 1402 حدود 730 میلیارد تومان بوده است.

3-9. افزایش هزینه‌ حقوق و دستمزد از محل افزایش حقوق نیروهای شرکتی

میزان افزایش حقوق اعضای هیئت علمی و کارکنان دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی برای سال 1403 بیست درصد (20%) تعیین شده است، اما شورای عالی کار افزایش حقوق کارگران را برای این سال، 35/3 درصد در نظر گرفته است. این عدم تقارن در افزایش حقوق موجب کسری اعتبار به خصوص از ناحیه­ی نیروهای شرکتی شده است. به عبارت دیگر دولت در تخصیص اعتبارات دانشگاه­ها مبنا را بر افزایش 20 درصدی قرار داده است و به موضوع افزایش 35 درصدی 13 هزار نیرو شرکتی وزارت علوم و دانشگاه­های زیرمجموعه آن کم توجه بوده است. با این حساب به گزارش دفتر بودجه وزارت علوم، اعتبارات مورد نیاز برای پرداخت حقوق نیروهای شرکتی بالغ‌بر 1 هزار و 700 میلیارد تومان برآورد می‌شود، که در واقع تامین نشده است. بدون در نظر گرفته شدن این میزان رشد برخی از دانشگاه‌ها در عمل با کسری بودجه مواجه خواهند شد. برای مثال دانشگاه صنعتی اصفهان دارای 500 نیروی شرکتی است و فقط در زمینه پرداخت حقوق و دستمزد با 25 میلیارد تومان کسری مواجه خواهد شد.

3-10. ضعف مدل بودجه‌ریزی در برآورد اعتبارات حوزه آموزش عالی

به‌نظر می‌رسد تعیین اعتبارات دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزش‌ عالی از مدل بهینه و صحیحی پیروی نمی‌کند و سازمان برنامه با توجه به برخی شاخص‌های کمّی مانند تعداد دانشجو، تعداد کارکنان و اعضای هیئت علمی یا برخی شاخص‌های جزئی‌تر دیگر هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر را به‌صورت ناقص برآورد می‌کنند و مبتنی‌بر آن اعتبارات مؤسسات فوق را پیش‌بینی می‌کنند. کسری اعتبارات این دستگاه_‌ها در سال 1402 و پیش‌بینی کسری بیشتر در سال 1403 شاهدی بر این مدعی است. به‌عنوان مثال سایر مواردی که برای پیش‌بینی اعتبارات دستگاه‌های فوق باید مدنظر باشد فاصله آنها با مراکز شهری و هزینه‌های حمل‌و‌نقل، اراضی تحت پوشش دانشگاه مثل اراضی باغی و جنگلی، آتش‌نشانی، مراکز بهداشت، زیرساخت‌های تربیت‌بدنی و ... است که گاهاً هزینه‌های قابل‌توجهی را به دانشگاه‌ها تحمیل می‌کند.

4.جمع‌بندی و پیشنهاد

میزان رشد میانگین 35 درصدی اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی وابسته به آن نسبت به مصوب سال 1402 با فرض تخصیص صد درصدی به‌دلیل عقب‌ماندگی این رشد نسبت به‌ تورم بالای 40 درصد کفاف هزینه‌های دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزش‌ عالی و پژوهشی را نخواهد داد و ممکن است این دستگاه‌ها حتی در تأمین هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر نظیر حقوق و دستمزد اعضای هیئت علمی و کارکنان و حتی تغذیه دانشجویان خود نیز با مشکل مواجه شوند. باید توجه داشت در سال 1402 تخصیص اعتبارات دستگاه‌های فوق‌الذکر بیش از 110 درصد بوده که با این حساب رشد واقعی اعتبارات این بخش در لایحه بودجه نسبت به مصوب سال 1402 حداکثر 25 درصد است. علاوه‌بر این، لایحه بودجه سال 1403 ناقص ارائه شده و فاقد جداول مرتبط با امور، فصول، برنامه‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های مختلف یعنی جدول 6 در بخش جداول کلان و پیوست 4 بوده که از این منظر ضمن ابهام در اعتبارات برنامه‌های مختلف دستگاه‌های اجرایی، امکان نظارت بر نحوه هزینه‌کرد اعتبارات از یک‌سو و انطباق برنامه‌های دولت و وظایف دستگاه‌های اجرایی با قوانین موضوعه از‌جمله برنامه هفتم پیشرفت را از‌سویی دیگر با مشکل مواجه می‌کند. با‌این‌حال، بررسی جدول (2-7) بخش دوم لایحه بودجه 1403 با‌عنوان سنجه خروجی‌های اصلی دستگاه‌های سیاستگذار می‌توان دریافت که از اهداف مندرج در برنامه هفتم توسعه همچون نسبت شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان حوزه صنایع فرهنگی، صنایع خلاق، علوم انسانی و اجتماعی به‌کل شرکت‌های دانش‌بنیان، سهم آموزش‌های مهارتی و حرفه‌ای (جدول 21 ماده (93))، حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز متقاضی تحصیل در رشته‌های اولویت‌دار کشور (بند «ب» ماده (96)) و ارتقا و بهبود علوم پایه و علوم انسانی (تبصره «۲» ماده (۹۷)) غفلت شده‌ است.

علاوه‌بر این، به‌دلیل حذف جدول 6 و پیوست 4 در لایحه بودجه سال 1403، تشخیص سیاست‌ها و اولویت‌های دولت در سال جاری برای دستگاه‌های سیاستگذار نظیر مجلس شورای اسلامی با مشکل مواجه شده‌ است. این لایحه در برآورد درآمدهای اختصاصی دستگاه‌های حوزه آموزش‌ عالی و تحقیقات و هزینه‌های واقعی دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی دارای ضعف است و به‌نظر می‌رسد مدل بودجه‌ریزی دولت در این حوزه کارآمد نیست و نمی‌تواند بسیاری از هزینه‌های تحمیل شده به این مؤسسات را پوشش دهد.

به‌طور کلی توجه نکردن به برنامه هفتم پیشرفت در تدوین لایحه بودجه سال 1403 و ضعف برآورد صحیح اعتبارات دستگاه‌های مختلف حوزه آموزش‌ عالی، تحقیقات و فناوری نمی‌تواند نویددهنده اجرای برنامه هفتم در سال 1403 باشد و به‌دلیل عدم پیش‌بینی واقعی اعتبارات دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی، درخواست تخصیص 110 درصدی و بالاتر توسط دستگاه‌های اجرایی فوق قابل‌ انتظار است. در ادامه پیشنهادات گزارش ارائه شده است:

1. انتقال 200 میلیارد تومان از درآمد اختصاصی ردیف 113500 (وزارت علوم، تحقیقات و فناوری) و انتقال آن به ستون درآمد اختصاصی 1403 ردیف 113502 به نام صندوق رفاه دانشجویی با توافق وزارت علوم، تحقیقات و فناوری،
2. تفکیک سهم (400 میلیارد تومان) جهاد دانشگاهی از اعتبار ردیف «تعمیر و بازسازی فضاهای فیزیکی دانشگاه‌های وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و جهاد دانشگاهی» به شماره طبقه‌بندی (550068) و انتقال آن به ردیف 113620 ذیل جهاد دانشگاهی با توافق طرفین،
3. اصلاح سنجه‌های عملکردی دستگاه‌های سیاستگذار در جدول (2-7) متناسب با هدف‌گذاری جدول 21 ماده (93) قانون برنامه هفتم پیشرفت و سایر احکام مندرج در فصل 20، از‌جمله افزایش سهم آموزش‌های مهارتی و حرفه‌ای، حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز متقاضی تحصیل در رشته‌های اولویت‌دار کشور و ارتقا و بهبود علوم پایه و علوم انسانی،
4. احیای ردیف متفرقه «طرح‌های نوآورانه جهاد دانشگاهی» به شماره طبقه‌بندی (65-550000).

جدول پیوست. مقایسه اهداف و سنجه‌های عملکردی برنامه هفتم پیشرفت با سنجه‌های عملکردی دستگاه‌های سیاستگذار حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری در بودجه 1403

راهنمای جدول: 1. تأمین شده/ 2. تأمین نشده / 3. انطباق کافی ندارد