بررسی سازوکارهای اجرای سیاست های کلی نظام

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

کارشناس دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

تحقق اجرای سیاست های کلی نظام به مثابه مسیر کلی حرکت کشور امری ضروری است که نیازمند پیش بینی سازوکارهای مناسب است. هرچه به لحاظ مفهومی، سیاست تعریف و جایگاه روشن تری داشته باشد، از شأن بالاتری در نظام حقوقی بهره مند خواهد بود. این نوشتار با توجه به دو ساحت «تعیین سیاست» و «نظارت بر حسن اجرای آن» با روش توصیفی و تحلیلی و با استفاده از تجربیات به دست آمده در مشاهدات به دنبال پاسخ به این پرسش است که «چگونه می توان به تحقق سیاست ها نزدیک تر شد یا حتی بدان دست یافت؟» 

گزیده سیاستی

تحقق اجرای سیاست‌های کلی نظام نیازمند پیش‌بینی سازوکارهای مناسب و تکمیل سازوکارهای فعلی است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

 خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

سیاست‌های کلی نظام به مثابه عالی‌ترین سطح از قواعد حقوقی لازم‌الاجرا در نظام حقوقی کشور پس از قانون اساسی، -که تعیین آن یکی از وظایف و اختیارات مقام معظم رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت‌نظام در اجرای بند «۱» اصل یکصدودهم قانون اساسی است-، نیازمند ایجاد سازوکارهای لازم برای اجراست. بر همین اساس نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌ها نیز طبق بند «۲» همین اصل در صلاحیت مقام معظم رهبری ذکر شده‌است. یکی از چالش‌های مهم حوزه تصویب سیاست در نظام حقوقی، پیگیری اجرای آن است. بر خلاف قوانین و مقررات که ضوابط دقیق‌تر و جزئی‌تری دارند، سیاست‌، کلی است و سازوکارهای نظارتی آن نیز مانند نقض قوانین و مقررات نیست. بنابراین پیش‌بینی راهکارهایی برای تحقق هرچه بیشتر سیاست‌ها، ضروری بوده که در این گزارش ابعاد آن مورد واکاوی قرار گرفته است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی:

تحقق سیاست‌ها نیازمند توجه به دو ساحت است:

نخست؛ ساحت تدوین و تعیین سیاست‌ها که نیازمند شناخت درست از مفهوم و شاخص‌های «سیاست» است و هرچه حدود آن بیشتر مشخص باشد، جایگاه آن نیز بالاتر خواهد بود. دوم؛ ساحت پس از تعیین، که مستقیماً مربوط به حوزه «نظارت» بر حسن‌اجرا یا تحقق این سیاست‌ها و یکی از مهم‌ترین سازوکارها برای اجرایی شدن آن است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مهم‌ترین تبلور نظارت بر اجرای سیاست‌ها در آیین‌نامه نظارت مجمع تشخیص مصلحت‌نظام است که می‌تواند تکمیل شده و ارتقا پیدا کند.

 

1. مقدمه

طبق اصل یکصدودهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یکی از وظایف و اختیاراتی که برای مقام معظم رهبری برشمرده شده‌است، تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آن است [1]. این نظارت که طبق بند «۲» اصل یکصدودهم بر عهده رهبر انقلاب است، مطابق ذیل همین اصل قابل واگذاری و تفویض است. بر همین اساس مقام معظم رهبری در پیوست حکم انتصاب اعضای دوره هشتم مجمع در سال ۱۳۹۶ چنین مقرر فرمودند:

«به‌منظور سامان‌بخشیدن به نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، وظایف صحن مجمع در امر نظارت به جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع انتقال می‌یابد. انتخاب این جمع بر عهده اعضای مجمع است. نیز آنکه با ارزیابی اقدامات نظارتی گذشته مقررات نظارت مورد بازنگری قرار گیرد و اصلاحات لازم پیشنهاد شود. »[2]

نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام یکی از مهم‌ترین اقدامات لازم برای اجرایی شدن این سیاست‌هاست. در بند «۴» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری آمده است: «نظارت بر عدم مغایرت یا انطباق قوانین با سیاست‌های کلی نظام با همکاری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت‌نظام و تصویب قوانین لازم برای تحقق هر یک از سیاست‌های کلی نظام» [4]. نظارت مستمر مجمع و اطمینان از پیاده‌شدن سیاست‌ها در مراحل تنظیم و اجرای برنامه‌های پنج‌ساله نیز در ابلاغیه سیاست‌های کلی برنامه سوم مورد توجه واقع شده‌است. [3] بنابراین یکی از موضوعاتی که در این گزارش به آن پرداخته‌شده، سازوکار نظارت بر سیاست‌ها با محوریت آیین‌نامه‌ای است که در این رابطه از سوی مجمع تشخیص مصلحت‌نظام تدوین و تصویب شده‌است.

یکی دیگر از عوامل مؤثر بر اجرایی شدن یا نشدن سیاست‌های کلی نظام، آسیب‌ها یا مسائلی است که در خصوص خود سیاست‌ها ممکن است وجود داشته‌باشد. اختلاف‌نظر در معنای «سیاست»، چالش‌هایی که در نحوه نگارش سیاست و پیگیری آن می‌تواند وجود داشته‌باشد و مواردی از این قبیل همگی نیازمند بررسی و آسیب‌شناسی هستند که می‌تواند به‌صورت مستقیم بر اجرای این سیاست‌ها اثرگذار باشد.

این نوشتار با توجه به دو ساحت «تعیین سیاست» و «نظارت» به‌دنبال پاسخ به این پرسش است که «چگونه می‌توان به تحقق سیاست‌ها نزدیک‌تر شد یا حتی بدان دست‌یافت؟»

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز مربوطه

در مرکز پژوهش‌های مجلس دو ویرایش از گزارش به شماره مسلسل ۸۹۸۲ در سال‌های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۹ با عنوان «بررسی ماهیت و حدود نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» منتشر شده‌است. نیز در سال ۱۳۹۰ گزارشی با عنوان «نگاهی به ابعاد حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران؛ ۵- پیرامون سیاست‌های کلی نظام- دوم: نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» به شماره مسلسل ۱۲۰۵۲ منتشر شده‌است. این نوشتار با بهره از مبانی مذکور در این گزارش به چالش‌ها و آسیب‌های امروز در سازوکارهای اجرای سیاست‌ها پرداخته‌است.

2-2. سوابق تقنین به‌همراه آسیب‌شناسی

سازوکارهای اجرای سیاست‌های کلی نظام علاوه بر آیین نامه داخلی مجمع برای نظارت، نیازمند سازوکارهای دیگر در خلال اعمال صلاحیت سایر نهادها است. آیین‌نامه فعلی نظارت نیز که به‌تازگی به تصویب رسیده است اگرچه گام مهمی است اما با واکاوی بیشتر و اصلاحات احتمالی می‌تواند به تکامل و ارتقای سازوکارهای تحقق سیاست‌ها کمک کند.

3. ملاحظات مربوط به سیاست‌ها

در بخش نخست این نوشتار، عمده چالش‌های مربوط به مراحل مختلف از تعیین سیاست‌ها تا نظارت بر اجرای آنکه به‌صورت میدانی و با استفاده از تجربیات به‌دست‌آمده در مواجهه با این موضوعات توسط کارشناسان و صاحب‌نظران استخراج‌شده، احصا و توضیح مختصری برای آن ارائه می‌گردد که هر یک می‌تواند در جای خود موضوع مفصلی برای بررسی دقیق‌تر باشد.

3-1.مفهوم و شاخص‌های سیاست

یکی از موضوعات مهم در آسیب‌شناسی و پیگیری تحقق اجرای سیاست‌ها، تعیین جایگاه دقیق با تعریف روشن از مفهوم آن است. توضیح آنکه جایگاه سیاست‌ها به‌لحاظ شکلی معلوم است و سازوکار تصویب و جای آن در سلسله مراتب قواعد حقوقی تقریباً روشن است، اما به‌لحاظ مفهومی در اینکه «سیاست» چیست و چه شاخص‌هایی دارد، در عمل مورد اختلاف است. این اختلاف از آنجا شروع می‌شود که برخی معتقدند، سیاست کلی، هر آن چیزی است که از مجرای بند «۱» اصل یکصدودهم قانون اساسی، تصویب می‌شود و نیازی به مفهوم‌شناسی «سیاست» وجود ندارد و اساساً ارائه تعریف باعث تحدید صلاحیت ولی فقیه بوده و لذا محل اشکال است. حال آنکه اختیار ولی فقیه در قانون اساسی، محدود به تعیین سیاست‌ها نبوده و سازوکارهای روشنی برای مواردی فراتر از آن پیش‌بینی شده‌است که نیازی به اعمال آنها از طریق سیاست‌های کلی وجود ندارد. بنابراین ارائه تعریف و حدود و ثغور برای سیاست‌های کلی نه‌تنها موجب تحدید اختیارات ولی فقیه نبوده بلکه به‌واسطه تعیین دقیق مرزهای سیاست چه‌بسا به ارتقای جایگاه این اسناد کمک می‌کند. مهم نیست کدام یک از تعاریف مربوط به سیاست پذیرفته شود. مهم آن است که این اسناد به‌لحاظ ماهوی دارای تعریف روشن و حدود و ثغور مشخص باشند. این کار به استحکام جایگاه آنها در نظام حقوقی کمک بیشتری خواهد کرد.

3-2.کلی بودن

یکی از شاخص‌های «سیاست‌»، کلی بودن آن است. کلی بودن به‌معنای پرهیز از ورود به جزئیات و ضوابط بوده به‌نحوی که وضع آنها در اختیار نهادهای متولی مانند مجلس شورای اسلامی و هیئت‌وزیران باقی بماند. سیاست باید در جای خود، کلی بماند و از تعیین چگونگی دستیابی به سیاست در دل خود، پرهیز شود. البته برخی مواقع تعیین روش، خود جزئی از تعیین سیاست است و نمی‌توان مطلقاً بیان آن را مذموم دانست اما در بسیاری از موارد، بیان ضوابط و جزئیات باعث می‌شود جایگاه «سیاست» تا حد «قانون» یا حتی «مقرره» تنزل یابد که منجر به آن می‌شود که شأن سیاست‌ها دچار آسیب شود. البته کلی بودن سیاست به‌معنای این نیست که به تکرار آرمان‌های کلی قانون اساسی اکتفا کند. بلکه به نسبت آرمان‌ها باید کمی جزئی‌تر باشد و مسیر دستیابی به آنها را در یک گستره کوچک‌تر تعیین نماید.

3-3.شفاف و صریح بودن

طبق آنچه در بند قبل بیان شد سیاست باید کلی باشد اما کلی بودن مانع شفاف و صریح بودن نیست. سیاست باید در عین کلی بودن، شفاف و روشن باشد. کلی بودن به‌معنای مبهم بودن نیست. بنابراین سیاست باید به‌گونه‌ای باشد که برای مخاطبان خود به‌صورت روشن، مسیر کلی حرکت را تعیین نماید.

3-4.تعیین متولی یا مسئول پیگیری

بیان شد که سیاست‌ها نباید به تعیین ضوابط ورود نمایند اما تحقق آن نیازمند تعیین مسئول یا متولی خاص است. اگرچه مخاطب سیاست‌ها اساساً همه ارکان کشور هستند، اما بعضی موارد وجود دارد که نیازمند پیگیری یک قوه یا یک نهاد یا یک مقام به‌صورت خاص است. بنابراین حتی‌المقدور، تعیین آن به پیگیری شفاف‌تر تحقق آن کمک می‌کند.

3-5.زمان‌بندی سیاست‌ها

نظر به آنکه سیاست‌ها، طرق وصول به آرمان‌های مذکور در قانون اساسی را به‌صورت جزئی‌تر بیان می‌کنند بنابراین می‌توانند در بازه‌های زمانی مختلف تغییر کنند و لزوماً ثابت نباشند. لذا اگر سیاست، برای بازه‌های زمانی کوتاه‌تر به فراخور خود، تعیین شود می‌تواند به تحقق نزدیک‌تر باشد. تکرار آرمان‌ها بدون تعیین مسیر دستیابی به آن کمک شایانی به وصول به این آرمان‌ها نمی‌کند و لازم است مسیر رسیدن به آن توسط سیاست ترسیم شود. یکی از راهکارهایی که می‌تواند به این امر کمک کند، زمان‌بندی سیاست‌ها است.

3-6.تمایز انطباق و عدم مغایرت

یک موضوعی که به‌درستی در ادبیات مربوط به نظارت هیئت عالی در نظر گرفته شده‌است تفاوت میان «انطباق با سیاست‌ها» و «عدم مغایرت با آنها» در خصوص مصوبات مجلس است. در بند «۴» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری آمده است: «نظارت بر عدم مغایرت یا انطباق قوانین با سیاست‌های کلی نظام با همکاری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت‌نظام و تصویب قوانین لازم برای تحقق هر یک از سیاست‌های کلی نظام» [4]. برخی از قوانین به‌صورت مستقیم برای اجرای سیاست‌های کلی وضع می‌شود که علی‌القاعده این قوانین باید لزوماً منطبق با سیاست‌ها باشد اما برخی قوانین ارتباط مستقیم با سیاست‌ها ندارد که عدم مغایرت آن با سیاست‌ها کافی است.

3-7.تقویت زیرساخت و امکانات کارشناسی

به‌منظور تولید ادبیات علمی و ایجاد رویه عملی یکی از اموری که می‌تواند مدنظر قرار گیرد تقویت نظرات کارشناسی در اظهارنظرات هیئت عالی نظارت است. ایجاد بازوی علمی مشورتی برای هیئت عالی نظارت موجب سرعت بخشیدن به اظهارنظر و دقت و ثبات بیشتر در این نظرات است به‌گونه‌ای که با تغییر اعضا، تفاوت معناداری در این نظرات پدید نیاید.

3-8.پیش‌بینی سازوکار تفسیر سیاست‌ها

نبود سازوکاری برای تفسیر سیاست‌های کلی نظام، می‌تواند ابهامات را به‌خصوص در مواردی که به‌صورت کلی‌تر نگاشته شده‌است افزایش دهد. اگرچه برداشت سیاسی از سندی که «سیاست» نام دارد، چندان دور از ذهن و حتی مذموم نیست لکن با تبدیل سیاست به یک سند حقوقی، لازم است به‌منظور شفافیت هرچه بیشتر احکام آن اقدام شود. اگر سیاست‌هایی که در طول زمان، در بین مخاطبان و بازیگران آن ابهام ایجاد می‌کنند و چه‌بسا در مصوبات مختلف، تفاسیر مختلفی را متبادر نمایند، توسط یک مرجع، تفسیر و رفع ابهام شوند، به تبیین بهتر سیاست‌ها و پرهیز از تفاسیر مختلف تابع شرایط گوناگون، خواهد انجامید. قاعدتاً واضع سیاست‌ها با همان سازوکار تعیین سیاست، بهترین نهاد برای تفسیر آن خواهد بود.

3-9.نظارت در امر اجرا

یکی از مسائلی که در خصوص نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها محل تأمل است، نحوه نظارت بر اجرای این سیاست‌ها در امور اجرایی است. نظارت هیئت عالی نظارت، در مرحله تقنین امری پذیرفته‌شده و در جریان است. لکن آیا هیئت عالی نظارت می‌تواند در امور اجرایی نیز نظارت داشته‌باشد؟ پاسخ به این سؤال از یک سوء می‌تواند منفی باشد به این خاطر که اساساً «سیاست» به‌دلیل ماهیت آن، نیازمند یک قانون است تا چگونگی حرکت به‌سوی آن تبیین شود. بنابراین به‌صورت مستقیم قابل پیگیری یا نظارت نیست و برای اجرایی شدن نیز نیازمند یک واسطه به‌نام «قانون» است. به همین دلیل وقتی بر قوانین، نظارت صورت پذیرد که مغایر سیاست‌ها نباشد یا منطبق با آن باشد، خودبه‌خود مقررات -که تابع قوانین و مهم‌ترین ابزار مجری برای اجرای قوانین هستند- نیز تابع سیاست‌ها خواهند بود. بنابراین مستقلاً نیاز به نظارت در امور اجرایی نیست. اما از یک سوء می‌توان پاسخ مثبت داد، چنانچه مقررات می‌تواند خلاف شرع یا قانون اساسی باشد -ولو آنکه قوانین آن در مرحله وضع، از این حیث توسط شورای نگهبان نظارت می‌شوند- پس امکان اینکه خلاف سیاست‌های کلی نظام باشد نیز وجود دارد. با این استدلال می‌توان گفت نظارت بر مقررات نیز از جهت عدم مغایرت یا انطباق با سیاست‌های کلی نظام می‌تواند وجود داشته‌باشد که بهترین مجرای آن، هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین است که به موازات همان سازوکار اجرای اصل ۸۵ و ۱۳۸، انجام شود. این راهکار نیازمند بررسی و مداقه بیشتر در همه ابعاد آن است.

3-10.نظارت مستدل و مستند

هرچه نظارت، از استدلال‌ها و استنادهای قانونی شفاف‌تری برخوردار باشد، رفع ایرادها بهتر اتفاق خواهد افتاد. اگر با تفصیل مناسبی ایرادهای مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی ارائه شود، هم نقد و تحلیل و بررسی آن توسط جوامع علمی‌، تسهیل می‌شود و هم رفع این ایرادها از سوی دست‌اندرکاران تصویب، دقیق‌تر خواهد بود.

3-11.نظارت به‌هنگام

نظارت به‌هنگام یکی از ضرورت‌های نظارت کارآمد است به‌نحوی که در زمان مناسب برای مصوبات مجلس -که می‌تواند همان زمان اظهارنظر شورای نگهبان در اصل نودوچهارم باشد-، اظهارنظر صورت گیرد و تصویب این قوانین با مشکل مواجه نشود.

3-12.استفاده از سازوکارها و ظرفیت‌های موجود قانونی

یکی از موضوعاتی که باید در نظام اساسی و اداری کشور مدنظر قرار گیرد، لزوم بهره‌گیری از ظرفیت‌های موجود و عدم ایجاد سازوکارهای موازی یا اضافی است. چیزی که در نحوه نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام به‌خوبی مدنظر قرار گرفت که قابل‌تقدیر است. توضیح آنکه برای نظارت بر سیاست‌های کلی نظام از همان فرایند نظارت شورای نگهبان بهره گرفته شده‌است و به آن در بند «۴» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری تصریح شده‌است. حُسن این بهره‌گیری، آن است که رویه‌ای که سال‌ها زمان صرف شکل‌گیری آن شده، بستر این نظارت قرار گرفته است و اتفاق جدیدی به فرایندها تحمیل نشده است. بنابراین در همان مهلت اظهارنظر شورای نگهبان، هیئت عالی نظارت، اظهارنظر کرده و این اظهارات نیز به‌صورت جداگانه در فرایند تصویب قانون قرار وارد نمی‌شود بلکه از مجرای ایراد مغایرت با اصل یکصدودهم قانون اساسی توسط شورای نگهبان به مجلس ارسال می‌شود که سازوکار رفع آن و رویه مناسب برای آن وجود دارد.

3-13.بازنگری سیاست‌ها

به‌تدریج و با گذشت زمان قابل‌اعتنا از تصویب برخی از سیاست‌ها، بخشی از آنها نیازمند بازبینی و بازنگری هستند تا هم از لحاظ شکلی و هم از لحاظ ماهوی، به‌روزرسانی شود. این به‌روزرسانی شکلی و ماهوی باعث ارتقای جایگاه سیاست‌ها بوده که تحقق آن را بهبود می‌بخشد. همچنین لازم است به‌صورت مداوم، لزوم استمرار سیاست‌ها بررسی و در صورت لزوم اصلاحات به‌هنگام انجام شود.

3-14.تداخل صلاحیت «تشخیص مصلحت» با «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها»

یکی از چالش‌هایی که در مقام نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام می‌تواند وجود داشته‌باشد، اشتراک اعضای هیئت عالی نظارت -با کارویژه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها- با مجمع تشخیص مصلحت‌نظام -با کارویژه تشخیص مصلحت‌نظام- است. طبق اصل یکصدودوازدهم قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت‌نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت‌نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نکند، تشکیل‌می‌شود. این اشتراک اعضا، می‌تواند گاهی به‌صورت ناخواسته به تداخل این دو صلاحیت منجر شود به‌نحوی که نظارت بر سیاست‌ها با رویکرد مصلحت‌سنجی صورت گیرد. این تداخل به‌خصوص در مورد بندهایی از سیاست‌ها که قابلیت‌های تفاسیر متعددی دارند بیشتر است. به‌عنوان مثال، جزء «۲» بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری [4]، یکی از اصول قانون‌گذاری را «معطوف بودن به نیازهای واقعی» برشمرده است. این عبارت تاب تفسیر بسیاری دارد که می‌تواند دربردارنده برداشت‌های سیاسی مختلف باشد. البته وقتی موضوع نظارت، «سیاست‌» است با وقتی که موضوع آن، «قانون» است تفاوت دارد از جمله آنکه در نظارت بر «سیاست»، مداخله امر سیاسی نیز طبیعی است اما وقتی که این سیاست تبدیل به یک سند حقوقی شده‌است، باید نظارت بر آن نیز بیش از آنکه سیاسی در نظر گرفته شود، حقوقی باشد. بنابراین باید به‌تدریج تفکیک و تمایز روشنی میان این دو کارویژه ایجاد شود.

3-15.پرهیز از دخالت در امور اجرایی

 مقام معظم رهبری در دیدار با اعضای مجمع فرمودند: «مجمع باید وظیفه نظارتی محوله از سوی رهبری را جدی و به‌معنای واقعی کلمه و با پرهیز از دخالت در امور اجرایی انجام دهد» (۱381/۱/۱7- دیدار اعضای مجمع با رهبر انقلاب). استقلال قوا طبق اصل پنجاه‌وهفتم یکی از اصول مسلم قانون اساسی جمهوری اسلامی است. اصل شصت قانون اساسی نیز تصریح کرده است که اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده‌، از طریق رئیس‌جمهور و وزرا است‌. عدم مداخله قوای دیگر در قوه مجریه یکی از ضرورت‌های اجرایی کشور است لذا بر این مهم، توسط مقام معظم رهبری نیز تأکید شده‌است. البته عدم مداخله در امور اجرایی، به‌معنای عدم نظارت بر سیاست‌ها در امور اجرایی نیست و میان این دو باید تفکیک قائل شد.

3-16.ایجاد رویه منسجم

نظر به اینکه هیئت عالی نظارت دارای عمر زیادی نیست و یک نهاد نوپا محسوب‌می‌شود، لازم است به‌مرور زمان و با توجه به آسیب‌شناسی‌ها و رفع آن، به یک رویه منسجم برسد. رفع بخشی از آسیب‌ها نیازمند کسب تجربیات بیشتر است. با گذر زمان و در خلال اظهارنظرهای گوناگون، بر اساس قواعد حقوقی و تجربیات عملی، یک رویه ایجاد خواهد شد که هم پیش‌بینی و هم بررسی نظرات هیئت را ممکن می‌سازد.

3-17.آرشیو و انتشار نظرات

برای آنکه نظرات هیئت عالی قابل نقد و بررسی باشد از یک سوء، و از سوی دیگر به تولید ادبیات در این زمینه منجر شود لازم است کلیه نظرات به‌صورت مدون به‌همراه پیوست‌های استدلالی منتشر شود و در دسترس عموم قرار گیرد. این انتشار به جامعه علمی کشور نیز کمک می‌کند تا با نقد نظرات، به غنای هرچه بیشتر آن کمک کنند. مقام معظم رهبری در دیدار اعضای شورای نگهبان در تاریخ 1392/۸/8 بیان کرده‌اند: «یکی از چیزهایی که لازم است... اگر نباشد باید تهیه شود، اگر هست که خب بهتر، وجود یک آرشیو جامع و غنی است. این ذخایر ارزشمند نظام خواهد بود. یعنی شورای نگهبان بایستی یک آرشیوی داشته‌باشد برای مجموعه کارهایی که در شورا انجام‌گرفته، چه در زمینه مسائل مربوط به کارهای علمی و تحقیق و حل و فصل قوانین و چه در زمینه انتخابات، یعنی معلوم بشود که شورای نگهبان چه کار کرد و چگونه کرد و بشود مراجعه کرد تا بشود از روی آنها تاریخ نوشت». این بیانات درباره تولید نظریات هیئت عالی نظارت نیز می‌تواند صادق باشد.

۴. بررسی آیین‌نامه نظارت

چنانچه بیان شد، سخن از سازوکار اجرای سیاست‌های کلی نظام، نیازمند بحث در دو ساحت است که نخست مربوط به تعیین و دوم مربوط به نظارت بر حسن اجرای آن است. یکی از مهم‌ترین اقدامات در راستای تحقق سیاست‌های کلی، «نظارت» بر حسن اجرای آن بعد از وضع و ابلاغ است. در همین راستا مهم‌ترین قاعده وضع‌شده، آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای این سیاست‌هاست. اولین مجموعه مقررات نظارت در سال ۱۳۹۲ توسط مجمع، تصویب و با تأیید مقام معظم رهبری مورد عمل واقع شد. [2] سپس در مهرماه ۱۴۰۲ طبق آنچه در حکم انتصاب اعضای دوره هشتم مجمع از سوی مقام معظم رهبری مقرر شد، مقررات نظارت مجدداً توسط مجمع، بازنگری شد که پس از تصویب در هیئت عالی نظارت و بعد از آن شورای مجمع، تحت‌عنوان «آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی» به محضر مقام معظم رهبری تقدیم و ایشان با اصلاحاتی آن را تأیید فرمودند و پس از آن به مجمع ارسال شد.

درباره ماهیت این آیین‌نامه سؤالی که مطرح می‌شود آن است که آیا این آیین‌نامه مشمول اصل یکصدودوازدهم قانون اساسی، که بیان کرده است «مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید»، می‌شود یا خیر؟ این اصل، وضع «مقررات مربوط به مجمع» را بر عهده خود اعضا گذاشته است و این مقررات هم قاعدتاً شامل مواردی مثل ترتیب اداره جلسات و نظایر آن است لکن در آیین‌نامه نظارت، برای نهادهای دیگری غیر از مجمع نیز تکالیفی بار شده‌است -گرچه اصل موضوع نظارت، مربوط به مجمع بوده لکن شمول آن به فراتر از مجمع توسعه یافته‌است- بنابراین به نظر می‌رسد ماهیت این مقرره را باید خارج از شمول اصل یکصدودوازدهم صورت‌بندی نمود. با توجه به بندهای «۱» و «۲» اصل یکصدودهم در خصوص تعیین سیاست‌ها و نظارت بر حسن اجرای آنکه از وظایف و اختیارات رهبر انقلاب برشمرده شده‌است و نیز ذیل این اصل که امکان تفویض برخی از این وظایف و اختیارات به اشخاص دیگر را مجاز دانسته‌است، می‌توان این آیین‌نامه را دنباله این وظایف و اختیارات طبقه‌بندی نمود. بدین صورت که مقام معظم رهبری، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را به یک هیئتی تفویض کرده‌اند که به‌تبع آن و برای اجرای آن نیز، مقرراتی وضع شده که به تأیید رهبری نیز رسیده است.

اثر این تفکیک آن است که اگرچه در هر دو صورت (چه در قالب مقررات مربوط به مجمع باشد و چه این مقررات بر اساس حکم رهبر انقلاب و در راستای اجرای بند «۲» اصل یکصدودهم وضع شده باشد) این آیین‌نامه به تأیید مقام معظم رهبری می‌رسد و در زمره احکام ایشان دسته‌بندی می‌شود و در هرم قواعد لازم‌الاجرا کشور از عالی‌ترین جایگاه برخوردار خواهد بود، لکن در صورتی که این مقررات ذیل اصل یکصدودوازدهم دانسته شود، قاعدتاً امکان تعیین تکلیف برای دستگاه‌ها و نهادهای دیگر بر اساس آن امکان‌پذیر نخواهد بود اما در حالتی که ذیل اصل یکصدودهم تفسیر شود، می‌توان به‌صورت محدود و در راستای نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام برخی تکالیف و الزامات را برای سایر نهادهای غیر از مجمع تشخیص مصلحت‌نظام، تعیین کرد. در پیوست حکم انتصاب اعضای دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت‌نظام در (1396/۵/30) مقرر گردید که «با ارزیابی اقدامات نظارتی گذشته، مقررات نظارت مورد بازنگری قرار گیرد و اصلاحات لازم پیشنهاد شود» که در نهایت نیز طبق نامه دفتر مقام معظم رهبری به رئیس مجمع تشخیص مصلحت‌نظام چنین بیان شد:

«به پیوست آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام که با اصلاحات صورت‌گرفته نسبت به متن پیشنهادی مورد ملاحظه سران محترم قوای سه‌گانه نیز قرار گرفته و مخالفتی نسبت به آن ابراز نگردیده است، جهت اقدام مقتضی ارسال می‌گردد.»

 آیین‌نامه مذکور در حال حاضر مهم‌ترین سازوکار نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است که البته به نظر می‌رسد تنها به نظارت اکتفا نکرده و به‌نوعی سازوکارهایی برای اجرایی شدن سیاست‌های کلی نیز ارائه می‌کند. در ادامه مواد آن بررسی و تحلیل می‌شود و فارغ از جایگاه حقوقی بالای این سند، نکات اصلاحی یا تکمیلی که می‌تواند به بهبود این سازوکار بیانجامد، پیشنهاد می‌شود:

ماده ۱- نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به موجب تفویض اختیار از سوی مقام معظم رهبری در اجرای بند «۲» اصل (۱۱۰)‌ قانون اساسی و ذیل این اصل توسط جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع، به عنوان هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، مطابق با این آیین‌نامه صورت می‌گیرد.

تبصره ۱- سیاست‌های کلی نظام، سیاست‌هایی است که از سوی مقام معظم رهبری به موجب بند (۱) از اصل (۱۱۰) قانون اساسی تعیین می‌شود

تبصره ۲- نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی شامل نظارت بر اعمال سیاست‌های کلی در قوانین، مقررات و مراحل اجرایی است.

 

در ماده (‌۱) به مبنای حقوقی تشکیل هیئت عالی نظارت اشاره شده‌است و آن را به اصل یکصدودهم قانون اساسی مستند نموده است که سازوکار آن مطابق این آیین‌نامه است. چنانچه در قسمت قبل بیان شد این آیین‌نامه را می‌توان در ذیل اصل یکصدودهم و در اجرای آن تفسیر کرد و آن را مشمول «مقررات مربوط به مجمع» موضوع اصل یکصدودوازدهم ندانست.

در تبصره «۱» این ماده تعریفی از سیاست‌های کلی نظام ارائه شده‌است که منحصر به وجه شکلی آن است و تعریف ماهوی از «سیاست» ارائه نکرده‌است. چنانچه در بخش اول این نوشتار بیان شد، تعریف و تعیین حدود ثغور سیاست به‌نحو ماهوی اگرچه امری دشوار است اما خود، یکی از راهکارهایی است که به اجرایی شدن و تحقق این سیاست‌ها کمک بزرگی می‌کند. از آثار مهم روشن شدن و شفافیت ماهیت سیاست‌ها، ارتقای جایگاه حقوقی آنهاست. بنابراین، اگر در این تبصره به‌جای اکتفا به تعریف شکلی سیاست -به‌نحوی که هر سندی با هر محتوایی اگر سازوکار بند «۱» اصل یکصدودهم قانون اساسی را طی کند را می‌توان «سیاست کلی نظام» نامید-، می‌شد حدود و ثغور ماهوی روشن برای آن بیان نمود که تحقق سیاست‌ها را تسهیل می‌کرد. اگرچه ممکن است این ایراد مطرح شود که بیان این تعریف در صلاحیت هیئت عالی نظارت و چه‌بسا مجمع تشخیص مصلحت نباشد که می‌تواند محل تأمل باشد.

ماده ۲- هیئت عالی نظارت مرکب از رؤسای سه قوه یا نمایندگان تام‌الاختیار آنها، رییس و دبیر مجمع و ۱۷ نفر دیگر از اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام است که توسط شورای مجمع انتخاب می‌شوند. رییس مجمع، رییس هیئت عالی نظارت و دبیر مجمع، دبیر آن می‌باشند. جلسات هیأت با دوسوم اعضا رسمیت می‌یابد و مصوبات آن با رأی موافق دوسوم اعضای حاضر معتبر است.

تبصره ۱- برای انجام امور مرتبط با هیئت عالی نظارت، دفتری زیر نظر دبیر هیئت تشکیل می‌شود.

تبصره ۲- اعضای هیئت عالی نظارت در ابتدای هر دوره مجمع، انتخاب می‌شوند و در صورت استعفا، فوت یا غیبت غیرموجه بیش از چهار جلسه متوالی یا هشت جلسه غیرمتوالی هر یک از اعضا در یک سال، به تشخیص رییس، بلافاصله فرد یا افراد جایگزین توسط شورای مجمع انتخاب می‌شوند.

تبصره ۳- هیأت عالی نظارت، حسب مورد از وزیر یا رییس دستگاه مربوط و رییس کمیسیون ذی‌ربط در مجلس شورای اسلامی با حق رأی برای شرکت در جلسات هیأت عالی نظارت دعوت می‌کند.

تبصره ۴- شیوه‌نامه‌ی اداره جلسات هیأت عالی نظارت به تصویب هیأت عالی می‌رسد.

 

در ماده (۲) اعضای هیئت عالی نظارت مشخص‌شده‌اند که قریب به اتفاق آنان از همان اعضای مجمع تشخیص مصلحت‌نظام هستند. رئیس مجمع، رئیس هیئت است و دبیر مجمع نیز، دبیر آن. که این موضوع نیز برخاسته از همان پیوست حکم انتصاب اعضای دوره هشتم مجمع از سوی مقام معظم رهبری است که در آن مرقوم داشته‌اند: «وظایف صحن مجمع در امر نظارت به جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع انتقال می‌یابد. انتخاب این جمع بر عهده اعضای مجمع است». حسنی که اشتراک اعضای مجمع تشخیص با هیئت عالی نظارت دارد آن است که فهم بهتر سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آن، از عهده‌ی دست‌اندرکاران تدوین و پیشنهاد آن به مقام معظم رهبری، بیش از اشخاص دیگر بر می‌آید و از این حیث مناسب‌ترین گزینه برای نظارت بر اجرای یک قاعده، واضعان آن هستند. اما یکی از چالش‌هایی که این اشتراک اعضا ایجاد می‌کند که البته به‌مرور زمان و با در نظر داشتن این نکته می‌تواند برطرف شود تداخل کارویژه «تشخیص مصلحت» و «نظارت بر سیاست‌های کلی» است به‌نحوی که تمایز آن دچار اشکال شود. با توجه به اینکه کارویژه اصلی مجمع، علاوه بر مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع دهد، تشخیص مصلحت است که بر اساس اصل یکصدودوازدهم مربوط به مواردی است که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت‌نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند، می‌تواند موجب آن شود که گاهی اوقات در خلال نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام مثلاً در مورد مصوبات مجلس شورای اسلامی، تشخیص مصلحت نیز مدنظر قرار گیرد. به هر حال این چالش با توجه و دقت‌نظر و با مرور زمان و انباشت تجربیات بیشتر هیئت عالی نظارت در اجرای وظایف خود می‌تواند برطرف شود.

در تبصره «۱» آمده است که برای انجام امور مرتبط با هیئت عالی نظارت، دفتری زیر نظر دبیر هیئت تشکیل‌می‌شود. در این عبارت، «انجام امور مرتبط» دارای ابهام است که به نظر می‌رسد مقصود از این امور، همان امور مربوط به هماهنگی و پیگیری‌های اداری است.

در تبصره «۲» ضوابطی برای تعیین و حضور اعضای هیئت عالی نظارت معین کرده است. تبصره «۳» نیز امکان دعوت از برخی مقامات را فراهم آورده است که قید «با حق رأی» برای این اشخاص که خارج از هیئت عالی هستند، محل تأمل به نظر می‌رسد. چرا که نظارت بر سیاست‌ها به جمعی برگزیده از «اعضای» مجمع واگذار شده‌است. اگرچه با توجه به اینکه این متن نیز به تأیید رهبر انقلاب رسیده است، فاقد ایراد حقوقی است اما به‌طور کلی، اعطای حق رأی در مصوبات این هیئت برای اعضای بیرون از آن چندان ضروری به نظر نمی‌رسد.

در تبصره «۴» بیان شده‌است که شیوه‌نامه‌ی اداره جلسات هیئت عالی نظارت به تصویب هیئت عالی می‌رسد که این شیوه‌نامه قاعدتاً منحصر به نحوه اداره جلسات است و نمی‌توان در این شیوه‌نامه حق و تکلیفی برای سایر نهادها ایجاد کرد.

ماده ۳- پس از ابلاغ هر سیاست کلی، مخاطب اصلی آن موظف است با همکاری سایر مخاطبان ذی‌ربط، برنامه جامع تحقق آن سیاست‌، شامل اقدامات تقنینی و اجرایی لازم را حداکثر ظرف مدت شش ماه تهیه و اقدامات عملیاتی لازم آن را آغاز کند و همزمان، یک نسخه از برنامه جامع را جهت اعمال نظارت از حیث انطباق و عدم مغایرت به هیأت عالی نظارت ارسال کند؛ مگر اینکه در خود سیاست‌، برنامه زمان‌بندی دیگری مقرر شده باشد.

تبصره ۱- رییس هیئت عالی نظارت از طریق دبیر نسخه‌ای از برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی را جهت اطلاع و اظهارنظر کارشناسی به کمیسیون‌های تخصصی مجمع و دبیرخانه ارجاع می‌دهد.

تبصره ۲- این حکم در خصوص سیاست‌های کلی قبلی ابلاغ‌شده، با اولویت سیاست‌های کلی «قانون‌گذاری»، «انتخابات»، «اقتصاد مقاومتی»، «محیط زیست»، «علم‌وفناوری»، «جمعیت»، «سلامت»، «تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی» نیز از تاریخ ابلاغ این آیین‌نامه لازم‌الاتباع است

تبصره ۳- شیوه اعمال نظارت در مورد نیروهای مسلح، با تصویب و ابلاغ فرماندهی کل نیروهای مسلح تعیین خواهد شد.

 

این ماده یکی از مهم‌ترین سازوکارها برای اجرایی شدن سیاست‌ها را مدنظر قرار داده است. راهکاری که در این ماده بیان شده‌است، آن است که مخاطب اصلی هر سیاست ابتدا برنامه تحقق سیاست را تهیه و سپس اقدام نماید. نیز ارسال این برنامه به هیئت عالی برای نظارت را الزامی دانسته‌است. در این باره ملاحظاتی به نظر می‌رسد که بیان می‌شود؛

۱- چنانچه قبل‌تر بیان شد، این ماده در واقع، نوعی تعیین تکلیف برای سایر نهادهاست که علی‌الظاهر خارج از چارچوب موضوع نظارت بر سیاست‌ها و به‌نوعی تعیین سازوکار تحقق آن است. بنابراین منحصر به موضوع «نظارت» نبوده و از آن فراتر رفته‌است. البته با ماهیت این آیین‌نامه که پذیرفته شد در ذیل اصل یکصدودهم قابل‌تفسیر است نه اصل یکصدودوازدهم، فاقد اشکال حقوقی است.

۲- در بسیاری از موارد، مخاطب اصلی سیاست، یک نهاد جمعی است مانند مجلس شورای اسلامی یا هیئت‌وزیران. تکلیف این نهادها به تدوین برنامه جامع و اقدام عملیاتی دشوار به نظر می‌رسد که چندان قابل پیگیری هم نیست. مگر آنکه نمایندگان مجلس که همزمان عضو مجمع هستند -از جمله رئیس قوه مقننه- عهده‌دار رایزنی و پیگیری در قوه متبوع خود باشند و تا حصول نتیجه مطلوب آن را پیگیری نمایند. این پیگیری در قوه مجریه آسان‌تر است به‌دلیل اقتدار رئیس‌جمهور با اختیار عزل و نصب وزیران لکن درباره مجلس به‌دلیل استقلال نمایندگان از یکدیگر و وجود نظرات گوناگون کمی دشوار است.

۳- نکته دیگر در خصوص ماهیت این سند است. برنامه جامع مذکور در این ماده علی‌القاعده ضمانت اجرای خاصی ندارد و در زمره قواعد لازم‌الاجرا حقوقی کشور نیز محسوب نمی‌شود و صرفاً نوعی توافق سیاسی تلقی می‌شود. از این باب نظارت هیئت عالی بر این برنامه از حیث انطباق یا عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نیز در همین دایره فهم می‌شود. بنابراین مجموعاً یک برنامه‌ریزی و توافق سیاسی برای حرکت به‌سوی تحقق سیاست‌های کلی نظام است.

۴- اولویت‌های مطرح‌شده در این ماده نیز قابل توجه است. از جمله سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری که مهم‌ترین سند سیاستی در خصوص نظام قانون‌گذاری است. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی پس از ارجاع این طرح از کمیسیون مشترک نظام قانون‌گذاری طبق ماده ۱۴۲ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و با همکاری نهادهای مختلف یک طرح جامع در این خصوص ارائه نمود که بعد از برگزاری جلسات متعدد کارگروه و کمیسیون مشترک، نهایتاً به تصویب کمیسیون رسیده و در انتظار بررسی در صحن علنی می‌باشد.

ماده ۴- سازوکار اعمال سیاست‌های کلی به عنوان اسناد بالادستی لازم‌الاجرا باید در آیین‌نامه‌های اجرایی و داخلی و فرآیندهای تقنینی، خط‌مشی‌گذاری و اجرایی مجلس، دولت، قوه فضاییه و شورای نگهبان، حداکثر طی ۹ ماه از ابلاغ این آیین‌نامه تعیین و اجرا گردد.

در ادامه ماده قبل به‌منظور پیگیری اجرای سیاست‌های کلی نظام، این ماده نیز نهادهای دیگر را مکلف کرده است که در فرایندهای داخلی خود سازوکارهای لازم برای اعمال سیاست‌های کلی به‌عنوان اسناد بالادستی لازم‌الاجرا را پیش‌بینی نمایند؛ از جمله در آیین‌نامه‌های اجرایی و داخلی و فرآیندهای تقنین، خط‌مشی‌گذاری و اجرایی مجلس، دولت، قوه قضائیه و شورای نگهبان. درباره این ماده و تعیین تکلیف برای سایر نهادها نیز همان توضیح مذکور در ماده قبل، قابل تکرار است. به‌علاوه آنکه اساساً یکی از دشوارترین اقسام قانون‌گذاری در مجلس، تغییر آیین‌نامه داخلی است. با توجه به اختلاف نظرات در نمایندگان مجلس و استقلال رأی آنان، حصول هماهنگی و رسیدن به مطلوب این ماده بسیار دشوار و نیازمند پیگیری مجدانه از سوی نمایندگان دغدغه‌مند و رئیس و هیئت رئیسه مجلس است. البته این چالش در نهادهای دیگر هم ممکن است وجود داشته‌باشد اما شدت آن در مجلس بیشتر است.

ماده ۵- هیأت عالی نظارت در صورت اطلاع از مصوبات مغایر یا غیرمنطبق با سیاست‌های کلی، می‌تواند به مراجع تصویب‌کننده تذکر دهد.

این ماده، امکان تذکر هیئت عالی به مراجع تصویب‌کننده را پیش‌بینی کرده است. درواقع با اطلاق عبارت «مصوبات» همه اقسام آن از جمله قوانین و مقررات توسط نهادهای صالح را مدنظر قرار داده است. بنابراین شمول این نوع از نظارت منحصر به مجلس شورای اسلامی نشده و نظارت در امور اجرایی با وضع مقررات را هم در بر داشته است. اگرچه این تذکر، بار حقوقی خاصی را در پی ندارد اما دربردارنده ضمانت اجرای سیاسی خواهد بود به‌نحوی که عدم توجه به این تذکرات، هزینه‌های سیاسی را برای مرجع تصویب‌کننده به‌دنبال خواهد داشت.

ماده ۶- رییس مجلس شورای اسلامی نسخه‌ای از مصوبات مجلس را همزمان با ارسال به شورای نگهبان برای رییس هیأت عالی نظارت ارسال می‌کند. رییس هیأت عالی نظارت مصوبه مذکور را به منظور بررسی مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی نظام، از طریق دبیر مجمع به کمیسیون‌های تخصصی مجمع ارجاع می‌کند تا در مدت تعیین‌شده اظهارنظر کنند. هیأت عالی نظارت اگر مصوبات نهایی مجلس را مغایر یا غیرمنطبق با سیاست‌های کلی تشخیص داد، موضوع توسط رییس هیأت عالی نظارت به شورای نگهبان اعلام خواهد شد. تا این شورا بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت، مغایرت و یا عدم انطباق مصوبه مجلس با سیاست‌های کلی را اعلام کند.

تبصره ۱- دبیر عندللزوم می‌تواند مصوبات مذکور را به کمیته‌های تخصصی دبیرخانه‌ی مجمع نیز جهت بررسی ارجاع کند.

تبصره ۲- هرگاه کمیسیون‌های مجمع در موعد مقرر، نظر خود را به دبیرخانه هیأت ارائه نکنند، دبیر هیأت عالی با دریافت نظر کمیته‌های تخصصی ذی‌ربط دبیرخانه، موضوع را به هیأت عالی گزارش خواهد کرد.

تبصره ۳- مهلت اعلام نظر هیأت عالی نظارت، ده روز از تاریخ وصول مصوبه مجلس است. در صورت ضرورت، این مهلت با هماهنگی شورای نگهبان، تا حداکثر مهلت قانونی اظهارنظر آن شورا، قابل تمدید خواهد بود. در موارد دوفوریتی و سه‌فوریتی، متناسب با فوریت اقدام می‌شود.

تبصره ۴- آن دسته از مصوبات مجلس شورای اسلامی که ناظر بر اجرای سیاست‌های کلی می‌باشند، باید از حیث انطباق با سیاست‌های کلی مورد بررسی قرار گیرند.

این ماده به‌صورت کامل، فرایند نظارت بر مصوبات مجلس را شرح داده است. به‌نحوی که فقط منحصر به ترتیبات اداره جلسات هیئت عالی نبوده و برای مجلس نیز تکالیفی ایجاد کرده است و صحت حقوقی این اقدام قبلاً بررسی و بیان شد. ملاحظاتی به شرح ذیل قابل توجه است:

همزمانی و استفاده از همان فرایند اظهارنظر شورای نگهبان در خصوص مصوبات مجلس شورای اسلامی، امری منطقی و قابل قبول است که البته در بند ۴ سیاست‌های کلی نظام نیز به آن اشاره شده‌است.

توجه به دو مفهوم «عدم مغایرت» و «انطباق» نیز در این ماده دقت خوبی است که در بخش قبل در این باره توضیح داده شد و تبصره «۴» این ماده نیز صراحتاً از لزوم انطباق آن دسته از مصوبات مجلس که ناظر به اجرای سیاست‌ها می‌باشند با آنها سخن گفته‌است.

رعایت مهلت مقرر در این ماده نیز امری بسیار حائز اهمیت است که می‌تواند به حفظ رویه و فرایندهای فعلی کمک کند تا فعالیت مجلس شورای اسلامی دچار چالش نشود.

ماده ۷- چنانچه هیأت عالی نظارت، موردی از مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی نظام را در قوانین جاری احراز کند، موضوع توسط رییس هیأت عالی به استحضار مقام معظم رهبری می‌رسد.

این ماده در خصوص قوانین جاری و نسبت آن با سیاست‌های کلی نظام است. اگر در قوانین فعلی مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌ها توسط هیئت عالی احراز شود موضوع به استحضار مقام معظم رهبری می‌رسد. در این ماده بهتر آن بود که تفکیک مغایرت و عدم انطباق نیز به‌خوبی بیان شود. در متن این ماده تفاوتی بین این دو وجود ندارد و معلوم نیست که آیا مانند تبصره «۴» ماده قبل، عدم انطباق، صرفاً برای قوانین ناظر به اجرای سیاست‌هاست یا خیر؟

در خصوص ذیل این ماده و راهکاری که در صورت احراز چنین قوانینی پیشنهاد شده‌است، نیز باید گفت که تنها راهکار قابل اجرای حقوقی همین رساندن به استحضار مقام معظم رهبری بوده و راه دیگری در قانون اساسی وجود ندارد. بنابراین در صورت لزوم مقام معظم رهبری می‌توانند از صلاحیت‌های خود از جمله بند «۸» اصل یکصدودهم استفاده نمایند.

ماده ۸- دستگاه‌های مسؤول اجرای سیاست‌های کلی موظفند گزارش اقدامات خود را به هیأت عالی نظارت ارسال کنند.

دریافت گزارش از دستگاه‌های مسئول یکی از ساده‌ترین و رایج‌ترین راه‌های نظارت بر اجرای سیاست‌هاست. اگرچه اکتفا به خوداظهاری می‌تواند راه حل جامعی نباشد و لذا ابزارهای صحت‌سنجی و استفاده از ظرفیت سایر مراجع نظارتی قانونی نیز می‌تواند مطلوب باشد.

ماده ۹- دستگاه‌های نظارتی کشور موظفند در اجرای وظایف هیأت عالی نظارت همکاری کنند.

چنانچه در ماده قبل بیان شد، راهکار جامع‌تر، استفاده از ظرفیت دستگاه‌های نظارتی است. این ماده نیز به تعیین تکلیف برای سایر نهادها پرداخته‌است که صحت حقوقی آن قبلاً بررسی شد. اما نوع «همکاری» مذکور در این ماده دارای ابهام است. لازم است ضوابط مشخصی برای پیگیری تحقق اجرای سیاست‌های کلی نظام از سوی دستگاه‌های نظارتی و ارائه گزارش آن به هیئت عالی نظارت در قانون مصوب مجلس پیش‌بینی شود.

ماده ۱۰- نسخه‌ای از دستور جلسات هیئت عالی نظارت که مرتبط با گزارش‌های ارسالی از دستگاه ها در خصوص اجرای سیاست‌های کلی باشد، قبل از طرح در جلسه در اختیار کمیسیون‌های تخصصی مرتبط مجمع قرار می‌گیرد. این کمیسیون‌ها ظرف مدت حداکثر یک ماه نظر خود را به صورت مکتوب برای طرح و تصمیم‌گیری در هیأت عالی نظارت ارائه می‌کنند، چنانچه کمیسیون‌ها گزارش خود را در موعد مقرر ارائه نکنند، موضوع مستقیماً در هیئت عالی مطرح می‌گردد.

تبصره- هیأت عالی نظارت علاوه بر موارد فوق می‌تواند بررسی عملکرد دستگاه های ذی‌ربط در رابطه با اجرای سیاست‌های کلی در موضوعات معین را از کمیسیون‌های تخصصی مجمع درخواست کند و همچنین کمیسیون های تخصصی می‌توانند نظرات خود را در موارد اجرای سیاست‌های کلی توسط دستگاه‌ها به هیأت عالی نظارت ارسال کنند.

ماده ۱۱- نتایج بررسی‌های انجام‌شده در خصوص نحوه رعایت و اجرای سیاست‌های کلی، همراه اقدامات انجام‌شده به مقام معظم رهبری گزارش می‌شود.

در پایان نیز سازوکارهایی در رسیدگی داخلی پیش‌بینی شده و نهایتاً سخن از گزارش اقدامات به مقام معظم رهبری بیان شده‌است.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

تحقق اجرای سیاست‌های کلی نظام نیازمند تأمل در دو ساحت «تعیین سیاست‌ها» و «نظارت بر حسن اجرای آن» است. در ملاحظاتی در خصوص سیاست‌ها قابل توجه است که می‌تواند مجموعاً باعث استحکام و ارتقای جایگاه حقوقی این اسناد در نظام حقوقی شود. این موارد که به تفصیل در این نوشتار بیان شد عبارتند از:

  1. مفهوم و شاخص‌های سیاست
  2. کلی بودن
  3. شفاف و صریح بودن
  4. تعیین متولی یا مسئول پیگیری
  5. زمان‌بندی سیاست‌ها
  6. تمایز انطباق و عدم مغایرت
  7. تقویت زیرساخت و امکانات کارشناسی
  8. پیش‌بینی سازوکار تفسیر سیاست‌ها
  9. نظارت در امر اجرا
  10. نظارت مستدل و مستند
  11. نظارت به‌هنگام
  12. استفاده از سازوکارها و ظرفیت‌های موجود قانونی
  13. بازنگری سیاست‌ها
  14. تداخل صلاحیت «تشخیص مصلحت» با «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها»
  15. پرهیز از دخالت در امور اجرایی
  16. ایجاد رویه منسجم
  17. آرشیو و انتشار نظرات

مهم‌ترین سازوکار حقوقی در راستای نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام، آیین‌نامه نظارت بوده که اخیراً به تأیید مقام معظم رهبری رسیده است. این آیین‌نامه نیز گام مثبتی در این راستاست که می‌تواند به‌مرور ارتقا پیدا کند.

 

 

  1. "قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران".
  2. "آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام".
  3. "سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری".
  4. "ابلاغیه سیاست‌های کلی برنامه سوم