نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
کارشناس گروه توسعه تعاون، مشارکتهای مردمی و سرمایه اجتماعی، دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران با حدود ۱۰۰هزار تعاونی ثبت شده و چندین سازمان متولی، از بخش هایی است که ارتباطات بین سازمانی و ارتباطات گسترده ای با بدنه مردمی دارد. وفق قانون اساسی، قانون سیاست های کلی اصل (۴۴)، قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران و اهداف اقتصاد مقاومتی در مردمی کردن اقتصاد و نیز فقرزدایی از اقشار کم درآمد در کنار برعهده گرفتن سهم ۲۵٪ از اقتصاد کشور، این بخش اهمیت بسزایی دارد. هرگونه اخلال در آن می تواند تبعات گسترده ای داشته باشد از جمله بر وضعیت مردمی که به طور مستقیم با این بخش در ارتباط هستند و یا افت بهره وری بخش تعاونی تأثیرگذار است.
یکی از حوزه های بروز این اخلال، روابط بین سازمانی در این بخش است؛ چراکه براساس قوانین متعدد مرتبط با بخش تعاون، سازمان های متعددی متولی امور بخش تعاون شده اند. گاه این تقسیم کار در متن قانون به درستی صورت نگرفته است و ابهام هایی بر تضاد و رقابت بین سازمانی افزوده اند. موازی کاری، هدر رفت منابع، سردرگمی تعاونگران در مراجعه به سازمان ها از تبعات این امر است. براساس یافته های این پژوهش، قوانین مهم ترین عامل اثرگذار بر چالش های روابط بین سازمانی است که می توان با رفع ابهام در تقسیم کارها و شرح وظایف سازمان های متولی تا حدودی از این مشکل کاست.
توجه به این امر حائز توجه است که در تدوین قوانین به این صورت عواملی مؤثر بوده اند. ازجمله تضاد منافع برخی بازیگران مؤثر، وجود گفتارهای تضعیف کننده بخش تعاونی، نبود گفتار یکپارچه و هم جهت بخش تعاون، نابرابری در منابع سازمان های ذی نفع که قدرت پیگیری و چانه زنی متفاوتی به آنها داده است سبب شده اند در تدوین قوانین برخی چالش ها ایجاد شود و بر روابط بین سازمانی بخش تعاون اثرگذار باشد.
گزیده سیاستی
سازمانهای متولی بخش تعاون به سبب ابهامات قانونی، در روابط خود دچار موازیکاری و تنش هستند. برای رفع اثر سوء این امر بر عملکرد بخش تعاون، اصلاح قوانین بالادستی ضروری است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/شرح مسئله
هرگونه چالش و اختلال در روابط بینسازمانی به سبب پیوند امور اداری با زندگی روزمره مردم و فعالیتهای اقتصادی آنها میتواند منشأ تولید نارضایتی و باور به ناکارآمدی حاکمیت در اذهان عمومی شود. ازآنجاکه بخشهای مختلف جامعه بههم مرتبط هستند، اختلال در یک بخش میتواند سبب اختلال در عملکرد کلی جامعه شود. ازاینرو بررسی روابط بینسازمانی در حوزههایی چون بخش تعاونی اقتصاد ایران اهمیت دوچندانی مییابد؛ چراکه طبق قانون اساسی بخش تعاونی باید متکفل نقشهای ویژهای در اقتصاد باشد، لذا هرگونه اختلال در آن میتواند تعاونیها را از دستیابی به اهداف تعیین شده باز دارد. از دیگرسو این بخش از اقتصاد ایران با دارا بودن حدود 100 هزار تعاونی فعال و چندین سازمان متولی امر تعاون که در برخی محورها دارای موازیکاری هستند، ارتباطهای بینسازمانی و همچنین روابط گستردهای با مردم دارند که هرگونه اختلال در آن، پیامدهای پردامنهای را ایجاد میکند. چنین مطالعهای میتواند با کشف ریشهها و علل مشکلاتی که در روابط بینسازمانی وجود دارد، امکان اصلاح امور را فراهم آورد و بهاینترتیب بر بالا بردن رضایت مردمی از شیوه حکمرانی و بهرهوری بیشتر بخش تعاون اثرگذار باشد. در میان همه نهادها و سازمانهایی که بهنوعی اکوسیستم بخش تعاون را میسازند، در این گزارش، دو وزارتخانه «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» و «وزارت جهاد کشاورزی» بههمراه «اتاق تعاون ایران» که بهموجب قوانین، مهمترین وظایف بخش تعاون و بیشترین حجم روابط بینسازمانی بخش تعاون را به خود اختصاص دادهاند، برای بررسی انتخاب شدهاند.
نقطه نظرات/یافتههای کلیدی
همچنین عدم خلاقیت مدیران در ایجاد همکاری بین سازمانی یا ضعف در به کارگیری تکنولوژی در کم کردن حجم ارتباطات انسانی که منشأ بسیاری از مشکلات است در کنار نبود فرهنگ تعاون و همکاری از دیگر عوامل اثر گذار بر روابط بین سازمانهای بخش تعاون است که موجب نارضایتی تعاونگران از عملکرد حاکمیتی در این بخش و ناکارآمدی نهادی شده است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
در مدیریت سازمانها، هستیِ سیستمهای دیوانسالاری برابر با کنش آنها و شبکه روابط رسمی و غیررسمیشان فرض میشود[1] ازاینرو هرگونه چالش و اختلال در روابط بینسازمانی به سبب پیوند امور اداری با زندگی روزمره مردم و فعالیتهای اقتصادی آنها میتواند علاوه بر تولید نارضایتی و باور به ناکارآمدی حاکمیت در اذهان عمومی، سبب اختلال در عملکرد کلی جامعه شود. دقت، درستی و کارایی ادارات دولتی و خصوصی و نیز امکان هماهنگ کردن فعالیتهای مدرن و پیچیده بدون نارسایی اداری یا سازمانی در جامعه، یکی از زمینههای رشد و توسعه جوامع است[2 ]. بنابراین هرگونه اختلال در تعامل سازمانها با یکدیگر، میتواند امر سازماندهی عقلانی جامعه و عملکرد یک کشور را دچار اختلال کند. بازتاب چنین اختلالی بسیار وسیع خواهد بود.
در این بین، روابط سازمانها و نهادهای مختلف که کارکردهای مشابه یا حتی گوناگون پیرامون یک موضوع واحد دارند به این دلیل که علاوه بر همکاری، رقابت بین نهادی هم در روابط آنها وجود دارد، اغلب پرچالشتر است و بهجهت مسائلی که برای دولتها ایجاد میکند، به توجه بیشتری برای ریشهیابی و بازطراحی ساختارهای سازمانی یا تنظیم روابط بین آنها نیازمند است. این اختلال در روابط ممکن است ریشه در قوانین و آییننامهها داشته باشد. البته دلایل دیگری بهجز قوانین نیز وجود دارند؛ مثلاً ممکن است یک سازمان بنا به دلایلی مانند قدمت تاریخی، حضور مدیران با شخصیتهای قویتر، داشتن شبکه روابط غیررسمی قویتر، سرمایه اجتماعی بالاتر یا پول و نفوذ بیشتر موفق شود بهصورت غیررسمی کارکردهای سازمان دیگر را از آن خود سازد یا بهدرستی ذیل نهاد بالادستی خود قرار نگیرد و بهاینترتیب اخلالی در روابط بینسازمانی ایجاد کند. در این شرایط نیز امر قانونگذاری برای تنظیم روابط به مشکل بر خواهد خورد.
بنابراین بررسی روابط بینسازمانی در موضوعی مشخص از این حیث اهمیت دارد که میتواند بخش مهمی از علت ناکارآمدیها و عدم پیشرفت در یک حوزه و پیامدهای جانبی آن بر دیگر بخشها را بهخوبی نشان دهد. چنین مطالعهای میتواند با کشف ریشهها و علل مشکلاتی که در روابط بینسازمانی وجود دارد، امکان اصلاح امور را فراهم آورد و بهاینترتیب بر بالا بردن رضایت مردمی از شیوه حکمرانی اثرگذار باشد. ضمن اینکه درنهایت به بهبود بهرهوری آن بخش منجر خواهد شد. تمرکز بر قوانین همچون مهمترین علت اثرگذار بر مسائل ذکر شده، ازاینرو است که قوانین مشخص میکنند چه سازمانهایی بهوجود آیند و به چه نحو تکامل یابند. گذشته از آن، قوانین هستند که قواعد بازی در یک جامعه یا محدودیتهای ابداع شده برای تعریف و تنظیم تعاملهای انسانی و سازمانی را میسازند [3] بنابراین مطالعه قوانین در روابط فیمابین سازمانی، اهمیت دارد.
اکنون این سؤال مطرح میشود که ضرورت چنین مطالعهای بهطور مشخص برای بخش تعاونی اقتصاد ایران در چیست؟ ساختار بخش تعاون در ایران بهلحاظ تاریخی و قانونی به نسبت، ساختار پیچیدهای است. حجم بالایی از قوانین به تولید سازمانها و روابط فیمابین آنها منجر شدهاند. تعاونیها، اتحادیهها و اتاق تعاون ایران بدنه عمده بخش غیردولتی تعاون را تشکیل میدهند. اتحادیهها و اتاق تعاون وفق برخی قوانین داخلی مانند فصلهای چهارم و دهم «قانون بخش تعاون جمهوری اسلامی ایران»، مسئولیتهایی در قبال تعاونیها دارند. ازجمله ترویج، آموزش، حل و فصل دعاوی و نیز توسعه و حمایت از تعاونیها. ازسویی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز همچون نماینده دولت ازسوی فصل یازدهم قانون مذکور و بند «ب» «قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44)» و «سند توسعه تعاون مصوب 1402»، وظایف مشابه را عهدهدار شده است. این امر موازیکاری، همپوشانی و تقسیم کار نامناسبی ایجاد میکند و گاهی قوانین تقسیم کار و نحوه انجام آنها بین سازمانهای مختلف را به آییننامهها ارجاع داده است که گاهی شاید رضایت سازمانهای همکار درنهایت برآورده نشود و به همین سبب در اجرا کارشکنی یا حتی بهطور غیرعمد دشواریهای اداری بهوجود آید.
نظر به اینکه بخش تعاونی بنا بر مواد (۴۳) و (۴۴) قانون اساسی، «قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران»، «سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» و «سند توسعه بخش تعاون»، باید نقشی کلیدی در اقتصاد ایران ایفا کند، چنین وضعیتی میتواند آن را در پیگیری وظایف و اهدافش دچار مشکل سازد. علاوه بر این، در شرایط کنونی بخش تعاونی میتواند برنامههای مردمیسازی و ایجاد فرصتهای شغلی برای دهکهای پایین جامعه پیشگام باشد. بنابراین، باید تا جایی که امکان دارد، قوانین راهگشای این بخش باشند و باعث شوند ساختار دولتی و غیردولتی تعاون در هماهنگی بیشتری قرار گیرند تا ظرفیتهای بخش تعاون برای مشارکت در اقتصاد ملی ایران فعال شود. در غیر این صورت این ظرفیت بزرگ در اقتصاد ملی از دسترس خارج خواهد شد و خود به معضل و بار سنگین مبدل میشود.
بر این اساس، پژوهش حاضر در تلاش است با تمرکز بر قوانینی که ممکن است در روابط بین ذینفعان و بازیگران بخش تعاون چالشهایی را ایجاد کنند، احصا و از طریق مصاحبه باز و اکتشافی با برخی از مسئولان و مطلعان و کنشگران حوزه تعاون تا حد امکان مشخص کند که مشکلات موجود در روابط بین این سه سازمان کدامها هستند، چه بخشی از این مشکلات ناشی از ضعف یا خلأ قوانین است و درنهایت به فراخور موارد، راهکارهای سیاستی، تقنینی یا نظارتی برای رفع آنها پیشنهاد دهد.
2.تعاریف و مفاهیم اصلی
2-1. تعریف سازمانهای متولی امر تعاون
در علم مدیریت تعاریف متعددی برای سازمان آورده شده است از جمله: سازمان، چارچوب ساختاری وظایف و مسئولیتهای مورد نیاز پرسنل، در انجام وظایف مختلف در داخل شرکت است، در اصل سازمان یک طرح است که به دستیابی به اهداف تعیینشده توسط مدیریت شرکت منجر میشود[4] از دیدگاه ویلر: «سازمان فرایندی است برای تعیین وظایف و مسئولیتهای افراد در هر شرکت بهمنظور دستیابی به اهداف سازمانی[5]. کونتز و اودانل تعریف سازمان را به این شکل بیان میکنند: «سازمان، فرایندی است که کاری که افراد یا گروهها باید انجام دهند را با امکانات لازم برای اجرای آن ترکیب میکند، بهطوریکه وظایف انجام شده، بهترین کانالها را برای بهکارگیری کارآمد، سیستماتیک، مثبت و هماهنگ فراهم میکند». سازمان، با تقسیم وظایف افراد مختلف به استفاده بهینه از منابع کمک میکند. ایجاد روابط مستحکم با پیشبینی هماهنگی بین آنها، هم بهصورت عمودی و هم افقی در ساختار شرکت، دیگر تعریف سازمان از این منظر است. درواقع این تعاریف سازمان را بهعنوان نقطه هماهنگی بین افراد مختلف میبینند[6]. اشپریگل نیز، تعریف سازمان را به این شکل ارائه میدهد: «سازماندهی در معنای وسیع آن به رابطه بین عوامل مختلف موجود در یک تلاش معین اشاره دارد». جورج تری، تعریف سازمان را به این شکل ارائه میدهد: «سازماندهی عبارت است از ایجاد روابط مؤثر اقتدار بین کار، افراد و مکانهای کاری منتخب بهمنظور کارگروهی با همدیگر بهنحوی مؤثر». سازمان از نظر تری، ایجاد رابطه بین افراد و کار است تا بتوان آن را بهنحوی بهتر و کارآمد پیش برد[7].
در این گزارش با توجه به هدف آن که بررسی روابط بین سازمانهاست، عطف به نظر جورج تری منظور از سازمانهای متولی بخش تعاون بهطور مشخص به مجموعه یک تشکیلات اداری اعم از دولتی یا غیردولتی مرتبط با بخش تعاون ارجاع دارد که براساس « قانون تعاونی بخش اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» از جهت مالکیت و نوع وابستگی روابط به چند گروه قابل تقسیم است [8]:
براساس این تقسیمبندی و تعاریف، گزارش پیش رو صرفاً بر سه نهادی که بیشترین اثر را بر روند ثبت، فعالیت و حمایت تعاونیها و تعاونگران را دارند و بیشترین حجم ارتباطات بینسازمانی در بخش تعاونی را به خود اختصاص دادهاند، متمرکز شده است. ازجمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت جهاد کشاورزی که از سازمانهای تعاونی دولتی هستند و اتاق تعاون ایران که یک سازمان تعاونی واسط بین دولت و بخش مردمی تعاونی محسوب میشود.
۲-۲. ارتباط بینسازمانی
روابط در بخش تعاونی اقتصاد را میتوان شامل این موارد دانست: روابط تصمیمگیران با هم (قوای مقننه و مجریه)، روابط بین متولیان و سازمانهای مسئول در بخش تعاونی، روابط بین تعاونیها، روابط بین تعاونگران درون یک تعاونی، روابط تعاونیها و تعاونگرانشان با تصمیمگیران. منظور از ارتباط سازمانی نیز ارتباط بین وزارتخانههای تعاون، کار و رفاه اجتماعی، جهاد کشاورزی و اتاق تعاون ایران است.
2-3.نقش سازمانی:
براساس نظر اگبرن و نیمکف سازمان مرکب از گروههای مختلفی است که هر یک عهدهدار فعالیتهای معینی هستند و با این مقدمه نقش اجتماعی را چنین تعریف میکنند: فعالیت معینی که برعهده یکی یا بعضی از اعضای گروه نهاده شده باشد نقش خوانده میشود [9]. نقش سازمانی مجموعهای از اصول و مسئولیتهای تعریف شده برای یک سازمان است.
۳. روش پژوهش
ازآنجاکه پژوهش حاضر در سه مرحله صورت گرفته است، سه روش تحقیق مجزا در زمینه تحقیق کیفی بهکار گرفته شده است. در مرحله اول از «روش اسنادی» استفاده شد تا بتوان برخی از دلایل عمده مسائل سازمانها در روابط متقابلشان را احصا کرد و رابطه عاملیت قانون در این مسئله با سایر عوامل تا حدودی مشخص شود. لازم به یادآوری است که براساس بررسی محقق، تاکنون در ایران پژوهشی که به بررسی همهجانبه و میدانی روابط بین سازمانهای متولی بخش تعاون پرداخته باشد، صورت نپذیرفته است. ازاینرو الگوی نظری و چارچوب مفهومی متناسب با وضعیت این بخش وجود نداشت و بهتبع یافته و داده آماریای هم وجود نداشت.
در گام دوم براساس چارچوب مفهومی تحقیق، پرسشهای هدایتگر و نظمدهنده برای یک «مصاحبه نیمهساختار یافته» طراحی شد تا براساس آن مصاحبهای با مسئولان سازمانها و نهادهای موظف در حوزه اقتصاد تعاون ایران و برخی تعاونگران و پژوهشگران شاخص این حوزه، انجام شود؛ چراکه هیچ سنجه کمی – کیفی تعریف شدهای برای سنجش روابط بین سازمانهای مرتبط با موضوع تعاون وجود ندارد، همچنین دادههای کافی برای سنجش وضعیت این روابط یا در دسترس نیست یا اصلاً تحصیل آنها برای چنین پژوهشی ممکن نیست. ازسویدیگر ارزیابی عینی نیز غیرممکن است و بر فرض وجود امکان ساخت سنجه و گردآوری داده برای چنین امری، زمان و هزینه قابل قبولی نخواهد داشت. در چنین شرایطی یکی از روشهای مورد استفاده در علوم اجتماعی و علم مدیریت، مصاحبه با افراد مطلعی است که برآورد دقیقی از موضوع داشته باشند.2
در گام سوم به کمک تحلیل مضمون که روشی برای تجزیه و تحلیل دادههای کیفی است و معمولاً برای مجموعهای از متون پیاده شده مصاحبه یا بحث گروهی کاربرد دارد، استفاده شد. در این روش، محقق دادهها را از نزدیک بررسی میکند تا مضامین مشترک، موضوعها، ایدهها و الگوهای معنایی که مکرر مطرح میشوند را شناسایی کند. تا به این طریق اطلاعات لازم برای تحلیل وضعیت روابط بین متولیان بخش تعاون و مشکلات یا نقاط قوت احتمالی این روابط استخراج و سازماندهی شوند. یادآور میشود با توجه به کم بودن حجم نمونه این کار با جداول دستی انجام شده است.
۴.پیشینه مطالعاتی پژوهش
پیشینه مطالعاتی این گزارش در سه مبحث مطرح شده است:
4-1. پیشینه مطالعاتی
حسین عسگری ورجانی و محمد عبدالحسینزاده در مرکز پژوهشهای مجلس گزارشی تحت عنوان «هماهنگی در نظام حکمرانی ملی ۱: گونهشناسی ابزارهای هماهنگی در نظام تصمیمگیری و خطمشیگذاری» ارائه دادهاند که از لحاظ مفهومی به پژوهش حاضر نزدیک است. مکانیسمها و ابزارهای هماهنگی بهخصوص هماهنگی میان دستگاههای اجرایی در این گزارش مطرح شده است. از نکات حائز اهمیت، توجه به مسئله آییننامهها بهعنوان ابزارهای هماهنگکننده و مسئله ذینفعان است. همچنین به توانمندسازی نیروی انسانی سازمانها در این پژوهش اشاره شده که در تحقیق پیش رو استفاده شده است.
گفتنی است در ایران با توجه به اینکه پژوهشی درباره بررسی روابط بینسازمانی در بخش تعاون، صورت نگرفته است و پژوهشهای انجام شده پیرامون روابط بین سازمانها و نهادهایی که به یک موضوع مشخص مشغول هستند نیز بسیار اندک است، تنها به مرور همین موارد در این قسمت اکتفا شده است. این مرور میتواند دستکم به مشخص شدن برخی شاخصهای مطالعه روابط بینسازمانی کمک کنند.
کنگرانی و همکارانش در سال ۱۳۹۰ در استان کهگیلویه و بویراحمد درخصوص سازمانهای مرتبط با محیط زیست روابط بینسازمانی در بخش تعاون را بررسی کردند. طبق یافتهها شبکه غیررسمی سازمانها بهاندازه شبکه رسمی آنها بر روابط فیمابین و پیگیری اهداف سازمانیشان اثر دارد. یکسان نبودن شبکههای غیررسمی سازمانهایی که باید حول یک موضوع با هم همکاری کنند، روی نحوه ارتباط آنها با هم، انجام وظایفشان و کارایی هریک اثرگذار بوده است [9]. سیدمحمد میرمحمدی و همکارانش (۱۳۹۵) در پژوهشی با عنوان «تحلیلی بر سازوکار تعادل در روابط بین نهادهای حاکمیتی نظام جمهوری اسلامی ایران» بهنحوی موضوع روابط بینسازمانی در سطح روابط سه قوه و مجلس قانونگذاری را در ایران بررسی کردهاند. در این پژوهش بر پیچیدگی و چند لایه بودن روابط همچون یک چالش در روابط بینسازمانی اشاره شده است[10]. در مطالعهای دیگر حامد محمدی و همکارانش (۱۳۹۵) ضمن بررسی روابط اداری در ایران طراحی و تبیین الگوی اثربخش نظام اداری ایران را پیشنهاد دادهاند [۲8].
گزارشها و مطالعات بینالمللی: ساختار بخش تعاونی در کشورهای مختلف خصوصاً با تمرکز بر اثر قوانین بر ساختارهای این بخش و روابط بین نهادهای بخش تعاونی، بهطور عمده اتحادیه بینالمللی تعاونی (ICA) و برخی منابع معتبر دیگر مطالعاتی انجام و منتشر کردهاند. این کشورها براساس شباهت یا تمایز بسیار خاص از ساختار تعاونی در ایران مانند داشتن یا نداشتن حجم بالای قوانین مرتبط با روابط بینسازمانی، تمرکزگرایی یا عدم تمرکزگرایی قوانین و سیاستها در این بخش، وجود یا عدم ساختار وزارتخانهای مربوط، ساختار نهادهای واسط، از میان تعداد کشورهای محدودی که گزارش قابل استنادی از آنها وجود دارد انتخاب شدهاند. اینگونه امکان مقایسه بهتر با تجربههای گوناگون در کشف علل پیچیدگیها و چالشها و نیز ارائه راهکارهای بهتر فراهم میشود.
طبق مطالعهای که در مؤسسه USDA [11] در کشور آمریکا انجام شده است، سیستم حکمرانی اصلی مبتنیبر تئوری «آژانس اصلی» است به این معنا که سهامداران تعاونی خودشان مدیران را برای بیشتر کردن کارایی تعاونی و سود حاصله، کنترل میکنند. در این مدل نیاز به نظارت، حمایتگری و قوانین جانبی ازسوی دولتها بسیار کم میشود. به همین دلیل هم ساختارهای فزایندهای برای پیشبرد امور تولید نمیشود. پس حجم کمتر قوانین و سازمانها نتیجه این مدل و نگرش است. در این سیستم مهمترین مسئله، آموزش افراد برای درک سود و کارایی و روشهای حداکثر کردن آنها است که باز آن هم نه از طریق وضع قوانین الزامی کردن دورههای آموزشی بلکه براساس ذهنیت اقتصادی درککننده منافع در کنار درک روح تعاونگری و باور به ایجاد حس بهتر زندگی و امکان تولید منفعت اقتصادی صورت میگیرد. بنابراین کنترل و بهبود عملکرد تعاونیها نه با تولید ساختار و قوانین از بالا و اطراف تعاونیها بلکه متمرکز بر همان هسته کوچک تعاونی صورت میگیرد. مورد دیگر که در آمریکا موجب کاهش سازمانها و قوانین بخش تعاون میشود، این است که قوانین واحدی برای همه انواع تعاونی وجود دارد که در اساسنامه آنها اعمال میشود (برخلاف برخی کشورها که برای تعاونیهای متفاوت، قوانین متفاوت وضع میشود) و درنهایت سومین نکته قابل اشاره، به ایالتی بودن کشور آمریکا باز میگردد. قوانین ملی تعاون تقریباً وجود ندارند و هر ایالتی طبق شرایط، امکانات، نیازها و فرهنگ خود قوانین محلی دارد. این امر نیاز به تعاریف و قوانین متعدد برای کنترل و نظارت بر کل کشور را از بین برده است و به همین دلیل به سازمانهای ملی عریض و طویل بودجه بر در جهت انجام هماهنگیهای ملی هم نیاز نیست. طبق پژوهشی دیگر در همان مؤسسه [12]، حتی در قوانین قضایی، بخش تعاون قوانین و دادگاههای رسیدگی عمومی مانند دادگاههای بخش غیرتعاونی دارند. برخلاف ایران که دادگاههای رسیدگی به دعاوی بخش تعاون را ویژه کرده است. این کار باعث شده مرجعیت قوه قضائیه از رسیدگی به مشکلات تعاونیها ساقط شود و نهادهایی مانند اتاق تعاون و اتحادیهها مکلف به این امر شوند که هم سازمانهای متعدد و هم روابط بینسازمانی پیچیده و بحرانزا ایجاد کرده است. برخی از این مشکلات به هزینههای دادرسی، فساد و تأخیر در دادرسیها منجر شده است. انحلال و تخلفات دیگر تعاونیها هم طبق قوانین سایر بنگاههای اقتصادی در آمریکا اجرا میشود. بنابر این روابط بینسازمانی در بخش تعاونی آمریکا بهصورت حداقلی وجود دارد و همین امر از پیامدهای چنین سیستمی هم کاسته است.
مطالعه انجام شده در کشور هند توسط هانس مانکنر [13] نشان داده است که این کشور طی سالها دارای قوانین ملی تعاونی واحد بوده است که برای همه ایالات و همه انواع تعاونی قابل اعمال بوده است. در کشورهای فدرالی مانند هند ممکن است قوانین ملی و ایالتی با هم حضور داشته باشند. تحقیقات حکایت از آن دارد که این امر گاهی به همکاری سازمانها و گاهی هم به تضاد و رقابت سازمانهای ملی و ایالتی مرتبط با بخش تعاون منجر شده است. هند به عنوان یکی از کشورهایی که در روابط بین سازمانی بخش تعاون مشکلات متعددی داشت، با دادن اختیار و آزادی عملکرد بیشتر به تعاونیها در ایالات مختلف و محدود کردن قوانین فدرال، سازمانهای متعدد را کم کرد و در نهایت پیچیدگی ساختاری – حقوقی کاسته شد و به میزان زیادی از بحران روابط بین سازمانی بخش تعاون کاسته شد. تا پیش از این تصمیم، قوانین فدرال تعاون در هند بسیار گسترده بود چراکه باید همه تفاوتهای موضوعی و محلی را پوشش میداد یا آنها را وادار به تبعیت از رویهها و اشکالی میساخت که به سبب تفاوتها برایشان سخت بود. به همین سبب قوانین بخش تعاون بسیار تمرکزگرا، کنترلکننده و مولد ساختارهای فزاینده و پیچیدهکننده روابط بینسازمانی بود[14]. حتی در حال حاضر نیز حدود 20 سازمان فدرال و ایالتی در امور مربوط به تعاونیها در هند مشغول هستند و همچنان هند را باید از کشورهایی با روابط بالای بینسازمانی در بخش تعاونی بهحساب آورد [15].
طبق پژوهش آکیرا کوریموتو در ژاپن که سرزمین تعاون و تعاونیها است و تقریبا بیش از 90 درصد جمعیت کشاورزی آن عضو یک یا چند تعاونی هستند[۱۶] مشخص شده است که بر خلاف سیستم آمریکا، حکمرانی شرکتی ژاپنی متکی بر نظارتهای مستمر است. بر همین اساس سازمانها و قوانین نظارتی در تمام بخش اقتصاد به خصوص تعاونی در ژاپن گسترده است. همچنین قوانین حمایتگر هم جایگاه مهمی دارند. قوانین آموزشی در بخش تعاونی ژاپن هم آموزش مادام العمر را در دستور کار قرار دارد و بنابر این سازمانهای متعدد و کارمندان زیادی در بخش نظارت و آموزش تعاونیها مشغول کار هستند. قوانین قضایی نیز در ژاپن برای تعاونیها به طور مجزا از سایر بنگاههای اقتصادی تا حدودی وجود دارد مانند قوانینی که بر ضد کارتل و تراست هستند یا تولید مشروبات الکلی و مخدر و فروش آنها را برای تعاونیها ممنوع کرده است[17]. طبق گزارش آکیراکوریموتو، در ژاپن علاوه بر قوانین سراسری تعاونی، قوانین جداگانهای هم برای تعاونیهایی با موضوعات مختلف وجود دارد که کار نظارت بر بخش تعاون را قدری پیچیده و سخت کرده است. این امر بر روابط بین تعاونیها با سازمانهای مرتبط اثر گذاشته است.وزارتخانه خاصی برای تعاونی وجود ندارد و کار ثبت تعاونیها به طور متمرکز انجام نمیشود بلکه هر تعاونی بسته به موضوع خود با وزارتخانه مرتبط کار ثبت را پیگیری میکند. همین امر باعث شده روابط بین سازمانی برای ثبت تعاونیها دچار همپوشانی، رقابت و تضاد نشود. اغلب نظم و روال همکاری تعاونیها و سازمانهای مرتبط با آن در ژاپن براساس روح جمعگرا و همیاری ژاپنی کار میکند و این بار سنگینی را از دوش مدیریت سازمانهای متعدد برداشته است و روابط بین سازمانی را تسهیل کرده است. تسهیلات هم به طور گسترده به تمام تعاونیها تعلق نمیگیرد و قوانین آنها را به برنامه تور نجات محدود کردهاند به همین دلیل سازمانها و روابط بین سازمانی عریض و طویلی وجود ندارد[18].
تا اینجا وضعیت کشورها بهصورت کشورهایی با قوانین مولد سازمانهای تعاونی و روابط بینسازمانی یا کشورهایی با رویکرد تمرکززدا و قوانین محلی کم مانند هند بعد از اصلاحات و آمریکا در حوزه تعاونی بررسی شدند.
کشور انگلستان که مهد تعاونی است و راچدیل اولین تعاونی جهان) 1844م. (در این کشور ابداع شده و تاکنون هم پابرجاست، به لحاظ قانونی و سازمانی از تمام کشورهای جهان متفاوت است. نه در طیف کشورهایی با حجم بالای قوانین و سازمانها قرار میگیرد و نه حتی به سادگی میتوان آن را در زمره کشورهایی با قوانین محلی و اندک تعاونی قرار داد. انگلستان تقریبا قانون و ساختار سازمانی خاصی در بخش تعاونی ندارد. طبق گزارش اتحادیه بین المللی تعاونی در سال 2020 [19] منویات حکمرانی انگلستان در حوزه تعاونی به طور غالب در اساسنامه تعاونیها آورده شده است و تقریباً قانون دیگری برای تعاونیها وجود ندارد. به همین دلیل هیچ سازمان دولتیای متولی امر تعاونی در انگلستان نیست. در این گزارش آورده شده است : « انگلستان قانون اساسی ندارد که تعاونی در آن ذکر شده باشد و هیچ قانون بالادستی دیگری هم وجود ندارد که قانون بالاسری بخش تعاونی باشد». به گزارش ICA ، تنها قانون سال 2014 که به قانون «منافع اجتماعی» مشهور است، تعاونی را همچون یک نهاد تأمینکننده منفعت عمومی در کنار نهادهایی مانند خیریهها تعریف کرده است و این تنها استناد قانونی است که میتوان داشت. همچنین هیچ مرجع رفتاری و عملکردی وجود ندارد و تعاونیها در بریتانیا مشمول قانون خاصی مجزا از سایر بنگاههای اقتصادی نمیشوند. به همین دلیل گفته میشود تعاونیها در بریتانیا میتوانند به صورت هر شکلی از بنگاه و مؤسسه ثبت شوند. فقط کافی است جهت منفعت عمومی را در عملکرد و اساسنامه خود اظهار کنند. در همین راستا باید افزود گزارش یادآور شده است که در انگلستان قانونی برای الزام ثبت تعاونی وجود ندارد بنابر این هیچ سازمانی هم به طور مشخص کار ثبت تعاونیها را بر عهده ندارد. اما اگر تعاونی درخواست ثبت دهد مثل قانون ثبت بنگاههای اقتصادی بخش خصوصی عمل میکند و تمام قانون تجارت که آن هم قانون بسیار موجزی است، برایش مصداق مییابد و البته قدری حمایت بعد از ثبت وجود خواهد داشت که آن هم صرفاً برای تشویق به ثبت در نظر گرفته شده است.
طبق این گزارش، انگلستان قانون مجزایی برای مالیات تعاونیها ندارد. سازمانهای مرتبط با بخش تعاونی در بریتانیا عمدتا فدراسیونهای فدرالی هستند که تعاونیها از طریق آنها به هم متصل شده و به همکاری با هم میپردازند. به همین سبب نیاز چندانی برای سازمانهای ناظر و یا واسط وجود ندارد. همچنین انگلستان الزام و فرم مشخصی از امور مربوط به ماهیت یا روال کاری تعاونیها برای اتحادیههای شمالی یعنی ولز و اسکاتلند و ایرلند ندارد و آنها قوانین خود را دارند. حتی فدراسیونهای نامبرده برای هماهنگی تعاونیها با هم نیز عمدتاً ابداع همین کشورهای اتحادیه بریتانیا هستند. در انگلستان این باور وجود دارد که مکانیسم بازار و قانون رقابت خود به همکاری و کارآمدی تعاونیها منجر میشود و نیازی به قوانین یا سازمان حمایتکننده وجود ندارد.
4-2. پیشینه تقنینی
در این بخش صرفاً به موادی از قوانین و مقرراتی اشاره میشود که یا بهصورت مستقیم قانونگذار قصد ورود در روابط این بخش را داشته است یا پیامد آن قانون، بر روابط بین متولیان بخش تعاون اثر مستقیم و غیرمستقیم گذاشته است. علاوه بر اشاره مختصری که در جدول شده است، تحلیل و ارائه نظر کارشناسی درخصوص اثر این قوانین در بخش یافتههای پژوهش نیز ارائه خواهد شد.
گفتنی است قوانین بررسی شده شامل «قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» و اصلاحیهها و الحاقیههای آن در سالهای مختلف، «سند توسعه بخش تعاون» مصوب ۱۴۰۲ خورشیدی بهانضمام «قانون شرکتهای تعاونی» مصوب سال ۱۳۷۷ است. علت این انتخاب آن است که این قوانین بیشترین سهم را در تعریف و ایجاد رابطه بین سازمانهای متولی بخش تعاون داشتهاند. یافتههای مرتبط با موضوع این گزارش شامل این موارد میشود:
جدول ۱. قوانین مؤثر بر روابط بین سازمانی متولی بخش تعاون
نام قانون |
وظیفه سازمانی محول شده |
ردیف |
مواد قانونی |
آسیب شناسی |
|
قانون بخش تعاون مصوب ۱۳۷۰ و اصلاحیههای سالهای ۱۳۷۷ و ۱۳۹۳ |
تعیین دستورالعمل مجمع عمومی تعاونیها |
۱ |
ماده ۳۳- تبصره ۲: «... چگونگی انتخاب نماینده یا نمایندگان در مرحله اول و حدود اختیارات و نحوه اعمال رأی آنها در مرحله دوم مجمع عمومی براساس دستورالعملی خواهد بود که ازسوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ابلاغ میگردد.» |
موازی کاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و اتاق تعاون وفق ماده (۷۳) همین قانون و ذکر شده در ردیف ۵ این جدول. ابهام دارد که دخالت در انتخابات تعاونیها از امور حاکمیتی است یا تصدیگرایانه و بر این اساس اتاق تعاون مدعی است که تبصرههای «۲» هر دو ماده (۳۳) و (۳۵) باید در حیطه وظایف اتاق تعاون باشد. |
|
۲ |
ماده ۳۵- بخش اول- تبصره ۲: «درصورتیکه هیئتمدیره ظرف مدت حداکثر یک ماه نسبت به تشکیل مجمع عمومی فوقالعاده اقدام ننماید، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نسبت به تشکیل مجمع عمومی اقدام مینماید». |
|
|||
تهیه و ارائه خدمات آماری |
۳ |
درخصوص اتحادیههای تعاونی: ماده ۴۳- بند ۲: «ارائه خدمات تحقیقاتی و مطالعاتی پیرامون موضوعات مورد نیاز تعاونیهای عضو و کمک به جمعآوری آمار و اطلاعات و گزارشات اقتصادی و اجتماعی به آنان و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی»
درخصوص اتاق تعاون: ماده ۵۷- بند ۱۵: «ایجاد و اداره مرکز آمار و اطلاعات اقتصادی بهمنظور انجام وظایف و فعالیتهای اتاق»
درخصوص وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی: ماده ۶۶ – بند ۱۲: «انجام تحقیقات آماری و اطلاعاتی و مطالعه درباره فعالیت تعاونیها در زمینه شناخت نارساییها و نیازهای آنان و همچنین تواناییها و امکانات آنها بهمنظور استفاده در برنامهریزیهای مربوط»
|
اثر غیرمستقیم- اتاق تعاون با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با اینکه اتاق تعاون طبق ماده (۵۷) بند «۱۵» هم بهمانند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مسئول جمعآوری آمار است اما اتحادیهها را این قانون صرفاً موظف به ارائه آمار به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی کرده است نه به اتاق تعاون. درحالیکه اتحادیههای تعاونی باید ذیل اتاق تعاون باشند. این امر بر روابط اتاق تعاون با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص ارائه آمار اثر سوء گذاشته است. موازیکاری، ایجاد حس رقابت بین سازمانها، عدم تمهید روابط بینسازمانی برای انجام وظایف محول به یک سازمان و عدم پشتوانه اجرایی از تخطی در ارائه آمار، از عوامل ایجاد چالش در روابط وفق این قوانین است. |
||
۴ |
ماده ۴۳- بند ۹: «حل اختلاف و داوری در محدوده امور مربوط به تعاونیها بهصورت کدخدا منشی و صلح اعضای تعاونیها» ماده ۵۷- بند ۱۴: «داوری در امور حرفهای بین اشخاص حقوقی بخش تعاونی با یکدیگر و با سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و نیز بین هر شخص حقوقی بخش تعاونی با اعضایش از طریق مرکز داوری اتاق» |
اتاق تعاون با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با توجه به اینکه یک وظیفه مشخص به دو سازمان مجزا سپرده شدهاست، گاهی نارضایتی شاکیان از تداخلهای ایجاد شده بهصورت سرریز اختلافات به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باز میگردد که عطف به خلأ قانونی و نبود پشتوانه قضائی و اجرایی لازم، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اگر مداخله نکند، روح کلی هدف سازمانیاش که پیگیری وظایف حاکمیتی است خدشه میبیند و اگر مداخله نماید، با اتحادیهها و اتاق تعاون دچار مشکل میشود. موازیکاری، ایجاد حس رقابت بین سازمانها، عدم تمهید روابط بینسازمانی برای انجام وظایف محول به یک سازمان و عدم پشتوانه اجرایی و عدم تمهید سیستم قضائی متناسب، از عوامل ایجاد چالش در روابط بینسازمانی وفق این قوانین است.
|
|||
حل و فصل اختلافات بخش تعاون |
|||||
تقسیم وظایف و همکاری |
۵ |
ماده ۷۳: «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وظایف حاکمیتی و اتاق تعاون ایران و دیگر تشکلهای تعاونی وظایف تصدیگری بخش تعاونی را برعهده دارند.» |
ایجاد ابهام در روابط بینسازمانی بین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت جهاد کشاورزی و نیز اتاق تعاون ایران بهواسطه ابهام در تعریف وظایف حاکمیتی و تصدی گری. مشخص نکردن مصادیق یک تعریف از عوامل ایجاد تنش در روابط بینسازمانی است. |
||
سند توسعه بخش تعاون مصوب سال ۱۴۰۲ |
تقسیم وظایف همکاری در تآسیس، صدور مجوز و توسعه تعاونیها |
۶ |
بند ج- جزء ۳-۴: تقسیم کار و ایجاد هماهنگی بین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت جهاد کشاورزی در تشکیل تعاونیهای این بخش. تشکیل تعاونی در این بخش از نظر شخصیت حقوقی تعاونی با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و از نظر مجوز فعالیت با وزارت جهاد کشاورزی میباشد. همچنین تأسیس تعاونیها با هماهنگی دو دستگاه و نیازمند صدور مجوز هر دو خواهد بود.
|
وزارت جهاد با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی متناقض با این مواد قانونی در «قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» بعد از اصلاحات سال ۱۳۹۳ است: ماده ۶۶- بند ۳۰: «تشکیل تعاونی در بخش کشاورزی» از وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قلمداد شدهاست. ماده ۵۱- بند ۴: «طرح پیشنهادی و ارائه مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» برای ثبت تعاونیها در سازمان املاک و اسناد کشور الزامی خوانده شدهاست نه سایر دستگاهها. ازسویدیگر این قانون در برابر بند ج-۴- جزء «۱» همین سند مبنیبر تسهیل شرایط شکلگیری تعاونیها است که در بخش اهداف جزء «۲» نیز تصریح شده بود؛ چراکه این موازیکاری و تناقض قانونی میتواند موجب سردرگمی تعاونگران و دشواریهای دیوانسالارانه برای تأسیس تعاونیها شود. |
|
۷ |
ماده ۴۷: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری اتاق تعاون نسبت به تشکیل، ساماندهی و راهاندازی شرکتهای تعاونی توسعه عمران شهرستان تا پایان چشمانداز سند، اقدام و کلیه دستگاههای اجرایی مکلف به همکاری لازم در این رابطه میباشند.
|
اتاق تعاون با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مشخص نبودن وظایف این همکاری و حد و حدود آن بهطورکلی یا جزئی میتواند از عوامل ایجاد چالش در روابط بین سازمانها شود. |
|
||
ماده (۴۲) ـ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است با همکاری وزارت جهاد کشاورزی:الف) با استفاده از خدمات بخش تعاونی نسبت به شناسایی، ترغیب، مشاوره، انجام آموزشهای کارآفرینی و تعاون و سازماندهی گروههای هدف، در قالب تشکلهای تعاونی اقدام نموده و در انجام مطالعات و تهیه طرحهای دارای توجیهات اقتصادی، اخذ مجوزها، تهیه اراضی و مکانهای اجرای طرحها و پشتیبانی اجرای طرحها، کمکهای مالی و غیرمالی کرده و بر فرایند اجرا و بهرهبرداری نظارت کند. ماده ۵۲ ـ وزارت جهاد کشاورزی موظف است با هماهنگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ترتیبی اتخاذ نماید که تا پایان چشمانداز سند، حداقل (50٪) اراضی قابل احیا و بهرهبرداری کشاورزی، در اختیار تشکلهای تعاونی قرار گرفته و حمایتهای لازم از قبیل ایجاد زیربناها و پرداخت کمکهای بلاعوض در حدود اعتبارات مصوب مربوط را بهعمل آورد. ماده ۵۳: «وزارتخانههای راه و شهرسازی و جهاد کشاورزی و سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف به فراهم نمودن شرایط و تسهیلات لازم جهت تأسیس و توسعه شهرکهای صنعتی تخصصی تعاونی میباشند.» ماده ۵۴: « وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظفند نسبت به اصلاح نظام توزیع محصولات کشاورزی با تکیه بر تعاونیها و اتحادیههای تحت پوشش اقدام نمایند.» |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت جهاد کشاورزی
ابهام در مسئول بودن نهایی یک سازمان در انجام یک وظیفه محول شده، سبب میشود که آن سازمان بتواند از انجام آن وظیفه استنکاف کرده یا هیچ پاسخگویی به مراجع نظارتی نداشته باشد یا اینکه بهموقع سؤال و جواب، با تفسیر به رأی مسئولیت را بر گردن دیگری بیندازد. همین امر موجب میشود در همکاریها و تقسیم وظایف با سازمان دیگر، اخلال و تنش ایجاد شود که درنهایت بر روابط سازمانها اثر سوء دارد. ازسویدیگر عبارتهای کلی همکاری بدون مشخص کردن محدوده و جزئیات همکاری اغلب بر این تنشها و استنکافهای میافزاید که گاه قانونگذار به نوشتن آییننامه دستور میدهد و گاه سکوت میکند که هر دو مورد مشکلات خود را ایجاد میکنند. درواقع باید یک سازمان موظف به انجام امر و سازمان دیگر موظف به ارائه خدمات و همکاری در حیطه و موارد مشخص باشد. در غیر این صورت لفظ موظف به همکاری با هم یا همکاری با هم ابهامانگیز است که درنهایت در روابط دو سازمان خود را نشان خواهد داد. |
||||
۸ |
|||||
همکاری در اصلاح امور تعاونیها و توسعه آنها |
|||||
همکاری در تعیین نقش تعاون در توزیع کالا |
۹ |
ماده (۵۸) -«وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت و اتاق تعاون جایگاه و نقش تعاون در توزیع کالا و خدمات در کشور را با تدوین دستورالعملهای لازم، مشخص و طی شش ماه از تاریخ ابلاغ این سند ابلاغ نموده و نسبت به ایجاد پیوند تعاونیها با یکدیگر در ساختار و معاملات بهویژه راهاندازی فروشگاههای زنجیرهای اقدام نماید.» |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و اتاق تعاون ابهام در همکاری |
||
برگزاری نمایشگاههای داخلی و خارجی بخش تعاون |
۱۰ |
ماده ۵۶: «وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از ایجاد شبکه مجازی تأمین و تدارک کالای مورد نیاز، بازاریابی و فروش محصولات تعاونیها و مرکز نمایشگاههای دائمی داخلی و بینالمللی تعاون حمایت نماید.» |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با اتاق تعاون وفق ماده ۵۷- بند «۹» برگزاری نمایشگاهها از وظایف اتاق بازرگانی شمرده شده است. لذا این قانون با در نظر نگرفتن اتاق تعاون در امر برپایی نمایشگاههای مرتبط با بخش تعاون، میتواند سبب ایجاد تنش در روابط بینسازمانی باشد. همچنین میتواند همچون تمرکز قدرت در بخش دولتی و نادیده گرفتن بخش غیردولتی تفسیر شود و بر حس رقابت بین سازمانها بیفزاید. |
||
|
کمک به بهبود روابط بین سازمانی |
۱۱ |
احکام اجرایی 1: باعنایت به توجه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به بخش تعاون در توسعه اقتصاد کشور و نظر به فرابخشی بودن موضوع تعاون و جایگاه این بخش در تحقق اهداف حکمرانی مردمی و به جهت تهیه و تدوین سیاستها و برنامههای اجرایی برای دستگاههای مجری احکام پیشبینی شده در سند توسعه بخش تعاون در راستای تحقق اهداف بخش تعاون، شورای هماهنگی تعاون ایران به ریاست رئیسجمهور و با عضویت بالاترین مقام دستگاههای اجرایی دارای احکام پیشبینی شده در سند مذکور، تشکیل میشود. همچنین بهمنظور پیشنهاد برنامههای اجرایی جهت توسعه بخش تعاون، نظارت بر حسن اجرای سند توسعه بخش تعاون و تهیه گزارش عملکرد سالانه دستگاههای ذیربط و ارائه به رئیسجمهور، دبیرخانه این شورا با دبیری معاون امور تعاون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل میشود. |
عطف به مشکلات ساختاری و سازمانی تعاون، تشکیل این شورای هماهنگی کمک بسیار مؤثری در رفع روابط بینسازمانی خواهد کرد. |
ارتباطات سازمانی چند سطح مختلف دارد. ارتباط درونسازمانی و ارتباط برونسازمانی که یک شق آن ارتباط سازمانها با یکدیگر است. موضوع اصلی در این بخش شکل اخیر یعنی روابط بینسازمانی است که موضوعی بینرشتهای است و در علم مدیریت، جامعهشناسی سازمانها، علم ارتباطات و حکمرانی به آن میپردازند. بر این اساس پژوهش حاضر نیز مروری بر نظریههای این علوم درخصوص ارتباط سازمانها با هم خواهد داشت تا با چشماندازی جامعتر بتواند به میدان روابط بین متولیان بخش تعاون بپردازد.
4-3-1. از منظر علم ارتباطات
در این حوزه از نظریات، روابط بینسازمانی به ارتباطات بینسازمانی بر سر موضوعهایی نظیر جریان اطلاعات، اشتراکگذاری اطلاعات، شهرت، همکاری، رقابت، ایجاد ائتلاف و قدرت توجه دارد و ازآنجاکه تمامی این موارد براساس ارتباط بین کنشگران انسانی سازمانها اتفاق میافتد، پژوهشگران رشته ارتباطات تأکید دارند که برای فهم روابط بین سازمانها در یک جامعه، باید به روابط بین کنشگران انسانی این سازمانها توجه کرد. ازاینرو اغلب به تأثیر دوسویه فرایندهای سطح خرد سازمان مانند کنش نمایندگان سازمانها با مسائل سطح کلان تمرکز دارند. همچنین تلاش دارند چگونگی تأثیر متقابل ساختارها با قدرت سازمانی، استقلال و نفوذ آنها را مورد مطالعه قرار دهند. [20]
4-3-2. نظریههای مدیریت
در مباحث علم مدیریت، ارتباطات سازمانی به الگوی تعامل شبکهای از سازمانهای همکار یا رقیب نیز اشاره دارد. به همین سبب توجه به محیط سازمانی، محور این نظریات است. از مهمترین نظریاتی که میتوانند در این پژوهش راهنما باشند، موارد ذیل است:
گرچه این نظریه بیشتر درخصوص سازمانهای تولیدی کاربرد دارد اما چنانچه بخواهیم از این نظریه در پژوهش حاضر استفاده کنیم باید به این امر توجه شود که متولیان بخش تعاون یک کنشگر منفرد نیستند و روابط خطی متصلب با یکدیگر ندارند بلکه در یک محیط پیچیده و پویا روابطی با هم و با دیگرانی دارند که گرچه در بخش تعاون بازیگر اصلی نیستند اما حضورشان بر روابط متولیان اصلی که طبق قانون مشخص شدهاند میتواند اثرگذار باشد. به این معنی که گاه یک سیاستگذاری درخصوص این سازمانها که در این پژوهش به عنوان سازمانهای اقماری بخش تعاون نامیده میشوند – میتواند بر روابط فیمابین متولیان اصلی بخش تعاون اثرگذار باشد و برعکس. هر قانونگذاری و هر پژوهشی درخصوص روابط متولیان بخش تعاون باید با درک محیطی از این سازمانها صورت گیرد. ضمن اینکه باید توجه داشت روابط بین سازمانهای موظف بخش تعاون تا چه حد به منابع و عناصر کنشگریای بستگی دارد که در اختیار دارند.
در یک برداشت از این نظریه برای مطالعه روابط بین متولیان بخش تعاون، میتوان با این پرسش به مطالعه پرداخت که کدامیک از سازمانها بیشتر در نقش کانونی ظاهر شده است و تا چه میزان تلاش کرده که با مسئولیتسپاری به سازمانهای دیگر، فضای رقابت را به فضای همکاری تبدیل کند.
آنچه از این نظریه برای پژوهش حاضر شنیدنی است، توجه به ارتباطات سازمانی براساس هدف و شکل دهی به ارتباطات منطبق با این اهداف است. یعنی شکل ارتباطات باید بتواند هدف ارتباط را حمل کند. درخصوص سازمانهای موظف بخش تعاون ایران، اهداف کارایی در کوتاه مدت و گسترش تأثیر سیاسی سازمان باید محور اصلی قرار گیرد. به این معنی که هر ارتباطی بین سازمانها برقرار میشود، باید بتواند به سرعت کارایی و ارائه خدمات به بخش تعاون را بهبود بخشد و نیز بتواند برای سازمان استقلال و اقتدار را به وجود آورد نه اینکه یک سازمان در ارتباط با سازمانی دیگر خود مضمحل شود. بلکه اتحاد و ارتباط باید بتواند سازمان متقابل را هم تقویت و کارآمد سازد. در واقع باید دید آیا در قوانین و در ارتباط میدانی سازمانهای موظف بخش تعاون این ویژگی دیده شده است؟
بر این اساس میتوان چنین نتیجهگیری کرد که متولیان بخش تعاون هریک بهدلیل ارتباط خاص خود با محیط تعاون، میتوانند نیازها، ارزشها و شرایط و مطلوبیتهای محیط را به نحوی دریافت کنند که ممکن است دیگری چنین وضعی نداشته باشد، لذا ارتباط این سازمانها با یکدیگر لازمه هرکدامشان برای بهبود خودشان و تطبیق بیشتر با محیط تعاون است. بر این اساس باید دید آیا هریک از این سازمانها، بههنگام ارتباط با دیگری، هدف پیگیری انطباق خود با محیط تعاون را پیگیری میکند؟
در برداشت از این نظریه (که با اهداف گزارش حاضر تطبیق داشته باشد) میتوان گفت سازمانهای متولی بخش تعاون است که هم دارای شبکه رسمی و هم شبکه و روابط غیررسمی هستند. تفاوت در این شبکههای غیر رسمی میتواند بر شکل ارتباط این سازمانها بر هم اثر بگذارند. هرقدر شبکه غیررسمی یک سازمان، ارتباطات، قدرت و منابع بیشتری در اختیار داشته باشد، در ارتباط با سازمان دیگر ممکن است متفاوتتر از قوانین و سیاستگذاریهای تدوین شده حرکت کند. همچنین ممکن است در مبادلات بینسازمانی و انجام وظایف قانونی نسبت به سازمان دیگر ولو اینکه در قانون سازمانی بالادستی باشد، در عمل کوتاهی یا سرپیچی کند. گاه ممکن است شبکه روابط و سازمان غیررسمی یک سازمان حتی برخلاف خواست مدیران ارشد آن، بر روابط بین سازمانیشان تأثیرگذار باشد.
4-3-3. نظریههای جامعهشناسی سازمانها
مطالعات سازمانها در جامعهشناسی عمدتاً به موضوعهایی مانند نقش افراد و گروههای عضو سازمان، اهداف سازمان، ارتباط سازمان با جامعه و روابط متقابل سازمانها، علت پیدایش سازمانها، نقش آنها در تحولات اجتماعی و برنامههای توسعه و دلایلی که موجب قدرتمندی یا برعکس ضعف یک سازمان در ایفای نقشهایش میشود، تمرکز دارد[29]. قلمرو جامعهشناسی سازمانها عبارتند از:
بنابر موضوع پژوهش حاضر، از بین این موارد، برخی نظریات مطرح درخصوص موانع ایفای نقش سازمانها و روابط آنها با یکدیگر مرور خواهد شد.
خلاقیت سازمانی: میشل کروزیه عنوان میدارد که کارایی، رفاه و پیشرفت یک جامعه، به کارایی ادارات و سازمانهای دولتی و خصوصی آن جامعه ارتباط دارد چرا که هماهنگی فعالیتها و ایفای نقشهای جامعه، به سازماندهی درست این سازمانها منوط است. او درباره سازماندهی به خلاقیت اداره کردن سازمان اشاره دارد. خلاقیتی که نیروی کار و روابط درونسازمانی و فراسازمانی را به نحوی اصولی و منطقی که منجر به حداکثر همکاری و هم افزایی شود، سازمان میدهد. برای نشان دادن یک تصویر منسجم از سازمان، باید یک لحن فراگیر در تمامی ارتباطات برونسازمانی وجود داشته باشد. این لحن باید با مأموریت، اصول اخلاقی و صنعتی که سازمان در آن کار میکند، تناسب داشته باشد. علاوه بر این، داشتن دستورالعملهای روشن در مورد نحوه ارتباط، کیفیت و ثبات سازمان را افزایش میدهد [31].
طبق این نظریه در مطالعهای مانند پژوهش حاضر، یک اصل مهم در بررسی روابط بین سازمانها این است که آیا سازمانهای مورد نظر، خلاقیتی برای بهبود روابط بین سازمانیشان انجام داده یا خیر؟ و آیا موانعی در جهت تحقق این مهم دارند؟
تقسیمبندی سازمانها: وفق نظر اگبرن ونیمکف، گروههای درون یک جامعه را باید براساس معیار گروههایی که با هم رویارویی و رقابت دارند و گروههایی که اساساً فلسفه وجودی آنها نارویارویی و مبتنی بر همکاری است تقسیم کرد. او سازمانهای اداری و دولتی را از گروه اخیر میداند [32].
وفق این نظر باید دید آیا متولیان بخش تعاون طبق قوانین کشور و طبق وضعیت عینیای که دارند با هم در همکاری هستند یا در رقابت؟ رقابت در میان سازمانهای دولتی موجب اختلال در ایفای نقش سازمان و بهتبع آن، اختلال در سایر بخشهای جامعه میشود.
رسمیت در روابط: برخی جامعهشناسان مانند جورج هومنز تأکید دارند که سازمانها ازجمله گروههای رسمی هر جامعه هستند به این معنی که روابط داخلی آنها و روابط بین سازمانها طبق دستورالعملهای از پیش تدوین شده و کاملاً حساب شده برقرار است [33].
با این وصف باید دید آیا همه ابعاد روابط بین سازمانهای موظف بخش تعاون، در قانون دیده شده است یا خیر؟ گاهی ممکن است بعضی مشکلات در روابط بینسازمانها ناشی از عدم کفایت پرداخت قانون و آییننامهها، در تنظیم روابط بینسازمانی باشد.
نظریه ساختگرایی: درواقع ترکیبی است از نظریه کلاسیک رسمی با نظریه روابط انسانی یا غیررسمی که براساس نظریههای ماکس وبر و کارل مارکس به وجود آمده است. مکتب روابط انسانی بیشتر سعی دارد در محیط کار ایجاد هماهنگی کند و سعی دارد واقعیت کار گروهی را جالب و موجب رضایت بداند. اما برداشت ساختگرایی بیشتر به تضاد گروههای سازمانی توجه دارد. تضاد منافع و اختلافات قدرتهای گروهی نیز باید در روابط بین سازمانی مورد توجه قرار گیرد [34]. اتزیونی معتقد است در تحلیل سازمان باید به موارد ذیل توجه کرد:
سازمانهای کار و غیر کار. [35]
4-3-4. از منظر حکمرانی و مدیریت عمومی
براساس مفهوم اثربخشی ویلکوکس، ضروری است نحوه تعامل میان نهادهای حاکمیت بهصورتی تبلور یابد که از دو ویژگی مهم برخوردار باشد. این دو ویژگی «نظارت و تعادل» هستند که از شاخصههای حکمرانی خوب بوده و از معیارهای دمکراسی بهشمار میروند. شناخت جنبههای نظارتی و تعادلی گویای نحوه حل مسائل یا نمودی از نارساییهای نظارتی و تعادلی فیمابین آنهاست. [36]
در حوزه اداره امور عمومی مسائل سیاسی مقدم است بر سایر مسائل. در این رابطه، اندیشمندانی همچون روزنبلوم به کارآمدتر کردن نظام اداری بر جنبههای اقتصادیو حقوقی در کنار مسائل سیاسی تأکید کردهاند و پس از آن، شفریتز، راسل و بوریک برای کارآمدی بیشتر نظام اداری، جنبه حرفهای را به الگوی روزنبلوم افزودند که تصویر کاملتری از مدیریت دولتی در ساماندهی و اداره را ارائه میدهد. برای حفظ جایگاه مدیریت دولتی، توجه به تمام این رویکردها ضروری است و ترکیب مناسبی از این رویکرد، باعث اثربخشی اداره و سازماندهی در تحقق اهداف و روابط بین سازمانی، خواهد بود[37].
۵. چارچوب مفهومی
براساس مروری که در نظریات علمی پیرامون روابط بین سازمانها صورت گرفت میتوان این الگوی نظری و چارچوب تحلیلی را برای مطالعه روابط بین متولیان بخش تعاون در ایران، پیشنهاد داد:
نخست اکوسیستم بخش تعاون مشخص شد و براساس آن رابطه بین متولیان بخش تعاون و نوع روابط هریک براساس قوانین موجود در جدول ۱ تصریح و مشخص شد.
شکل ۱. زیستبوم جمعیتی و محیط بخش تعاون |
تصویر فوق، محیط بازیگران موثر بخش تعاون را با دستهبندی آنها به سه بخش اصلی نشان میدهد:
بخش اول که هسته مرکزی بخش تعاون را تشکیل میدهد خود تعاونگران و واحدهای تعاونی هستند. این بخش موضوع گزارش حاضر نیست.
بخش دوم شامل بازیگران اصلی، تصمیم گیران، خطمشیگذاران و متولیان اصلی بخش تعاون هستند که به موجب قوانین مختلف تعیین تکلیف شدهاند. مهمترین بازیگر این لایه وزارت محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. وزارت جهاد کشاورزی، اتاقهای تعاون، اتحادیههای تعاونیها و مجلس قانونگذاری میباشند. تأثیر تصمیمات این بخش و ارتباطاتشان با تعاونگران و تعاونیها بلافصل است. میتوان از این لایه درباره مسئولیتهایشان در قبال بخش تعاون پرسید و این یعنی مسئولیت اول و مشخص را این بخش برعهده دارند.
بخش سوم مسئولیت مستقیمی نسبت به بخش تعاون ندارند. پرسش از کاستیهای بخش تعاون از اینان بیمعنا است مگر به واسطه تلاشهای متولیان بخش تعاون و یا آییننامهها و پیمانهایی که بهطور جزئی در نسبت با بخش تعاون دارند. اما همین لایه با اندکی خلاقیت در مدیریت ارتباط بین نهادی میتوانند اثر توسعه بخش وسیعی بر بخش تعاون بگذارند.
بخش دوم و سوم یعنی حلقههای متولیان و اقماری بخش تعاون سازنده محیط تعاون هستند. اما آنچه به طور مشخص موضوع این گزارش است، لایه دوم متولیان بخش تعاون است. با تمرکز بر سه سازمانی که پیشتر ذکر شدند؛ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت جهاد کشاورزی و اتاق تعاون .
طبق آنچه در مرور نظری بیان گردید در تبیین روابط بین متولیان بخش تعاون باید این مقولات همچون عوامل موثر بر روابط بین سازمانی مورد توجه قرار گیرند:
۱. اثر قوانین بر روابط بین سازمانی،
۲. اثر شبکه غیر رسمی بر روابط بین سازمانهای موظف،
۳. اثر منابع و عناصر در اختیار کنشگران،
۴. اثر خلاقیت مدیران و اراده آنان بر رفع رقابت و تبدیل آنها به همکاری،
۵. اثر اکوسیستم تعاون بر روابط بین سازمانهای بخش تعاون،
۶. اثر فرهنگ و تکنولوژی متناسب با اداره امور سازمانهای تعاونی.
شکل 2. عوامل موثر بر روابط بین سازمانهای متولی بخش تعاون |
گام بعدی این است که ذیل هر شاخص پرسشهایی مشخص شود که در انجام مصاحبهها و تحلیل نهایی به روشن شدن ابعاد بیشتر کمک کنند. این پرسشها در جدول ۲ آورده شدهاند.
جدول ۲ . پرسشهای متناظر با مقولات استخراج شده
مقولات موثر بر روابط بین سازمانی |
پرسش متناظر |
1. اثر قوانین |
قوانین چه اثری بر توزیع روابط براساس همکاری/ رقابت دارند؟ |
آیا قوانین به ابعاد و جزئیات روابط بینسازمانی توجه داشتهاند؟ |
|
طبق قوانین کدام سازمان نقش کانونی دارد؟ |
|
آیا قوانین بهنحوی هستند که قدرت سیاسی یا توانایی تأثیرگذاری سازمانی که نقش کانونی را به آن سپرده است بالا ببرد؟ |
|
آیا در تقسیم وظایف، استقلال سازمانها حفظ شده است؟ |
|
آیا طبق قوانین تقسیم کار به نحوی انجام شده است که کارایی و سرعت عملکرد سازمانهای موظف بخش تعاون در خدمتدهی به بازیگران اصلی بالا برود؟ |
|
2. اثر شبکه رسمی و غیررسمی |
آیا در هریک از این سازمانها شبکههایی از روابط غیررسمی بین کارمندان یا مدیران سطوح مختلف وجود دارد که بر روند اصلی و تعریف شده روابط بینسازمانی اثر تقویتکننده یا اثر سوء داشته باشد؟ |
3. اثر منابع و عناصر در اختیار سازمان |
آیا در میان سازمانهای مورد مطالعه تفاوتی در منابع و عناصر در اختیار وجود دارد؟ |
بین منبع نیروی انسانی، قدمت تاریخی، قدرت سیاسی، بودجه بیشتر و ارتباطات و شبکه بیشتر، کدامیک درنهایت اثر بیشتری بر روابط بخش تعاون داشته است؟ |
|
4. اثر خلاقیت مدیران |
آیا مدیریت رسمی سازمان تلاشی در جهت همکاری متقابل و تقسیم کار با هدف کاستن از هزینهها و افزودن بر کارایی داشته است؟ |
5. اثر اکوسیستم تعاون |
آیا تضاد منافعی در شبکه رسمی و غیررسمی تعاون وجود دارد که سبب اختلال در بین روابط بینسازمانی شود؟ |
6. اثر فرهنگ و زیرساختهای تکنولوژیک مناسب |
آیا باور به ضرورت وجود و رسالت سازمان مذکور وجود دارد؟ |
آیا زیرساختهای تکنولوژیک کافی برای تسهیل روابط بین سازمانها وجود دارد؟ |
۶. یافتههای پژوهش
براساس مصاحبههای انجامشده جدول زیر نشان میدهد که چه مشکلاتی در روابط بینسازمانی متولیان بخش تعاون وجود دارد. همچنین ریشه مشکلات و پیشنهادها برای رفع آنها نیز ارائه شده است.
جدول ۳. یافتههای پژوهش براساس تحلیل محتوای مصاحبهها
ردیف |
مشکلات روابط بین سازمانی |
گزارههای بیان شده در مصاحبهها |
||
ریشه و علت مشکل |
پیامد |
پیشنهاد ارائه شده |
||
۱ |
از بین رفتن استقلال نهادهای غیردولتی است |
متن قانون تضاد منافع در اکوسیستم تعاون |
تضعیف نهادهای واسط مثل اتاق و اتحادیههای تعاونی و اعطای قدرت بیشتر به سازمانهای دولتی |
تصحیح قانون با هدف بازگرداندن استقلال همه نهادها و سازمانهای بخش تعاون و رفع ابهام از وظایف سازمانهای دولتی |
۲ |
موازی کاری در اعطای مجوز تأسیس و فعالیت به تعاونیها، نظارتها و حلوفصل اختلافها |
متن قانون اثر عدم توازن منابع در اختیار سازمانها تضاد منافع در اکوسیستم تعاون |
به علت کندی بروکراسی و موازی کاری وزارتخانهها، روابط در بخش تعاون بسیار کند و سخت شده است |
تصحیح قانون به نحوی که تأسیس تعاونیها تسهیل شود |
۴ |
ابهام در تقسیم وظایف صحیح
موازی کاری |
متن قانون عدم تقسیم کار شفاف ایجاد موازی کاری |
سردرگمی تعاونیها و طولانی شدن روال امور به سبب موازی کاری و همپوشانی وظایف سازمانهای بخش تعاونی |
تصحیح قانون با هدف سپردن امور به طور مشخص به یک مسئول و رفع موازیکاری و رقابت |
۵ |
قانون به اندازه کافی ابعاد روابط لازم برای اتاق تعاون را ندیده است. عدم تطبیق اختیارات و منابع با اهداف تشکیل اتاق تعاون |
متن قانون احصا نکردن ابعاد روابط عدم تطبیق اختیارات و منابع با اهداف سازمانی |
ایجاد اخلال در پیگیری قدرتمند اهداف و وظایف محوله به سازمان (اتاق تعاون) |
اصلاح قانون و آییننامههای مرتبط با اتاق تعاون و هر موردی که روابط اتاق تعاون با سایر موظفان بخش تعاون را شامل میشود. |
۶ |
نبود بودجه و دستورالعملهای لازم برای ایجاد همکاری در روابط |
نبود فرهنگ تعاونی و حضور ذهنیتهای ناباور به ضرورت و استقلال بخش تعاون
تضاد منافع در اکوسیستم تعاونی |
ایجاد اخلال در تدوین آییننامهها و قوانین، بودجه و تحقق آن برای بخش تعاونی اقتصاد |
اصلاح مدیریتها آموزش و ترویج ارزشهای تعاون |
۷ |
عدم همکاری کارمندان بخش بوروکراتیک سازمانها |
نبود خلاقیت مدیران در اداره روابط بین سازمانی
عدم استفاده از زیرساختهای تکنولوژیک مناسب
وجود باورهای رقابتی در شبکه رسمی روابط بین سازمانی |
کندی بوروکراسی در بخش تعاون
القای حس ناکارآمدی حاکمیت در میان تعاونگران
اخلال در عملکرد تعاونیها |
به کار گیری مدیران خلاق
به کارگیری فنآوری در انجام روالهای اداری که به هماهنگی و تأیید بین چند سازمان نیاز دارد تا ارتباطات انسانی به حداقل برسد |
۸ |
عدم تدقیق وظایف و حدود اختیارات یک سازمان، موجب بالا رفتن فشار کاری سازمان دیگر شده است که سرریز آن به صورت ایجاد حس تضاد بین شبکه رسمی سازمانها خود را نشان داده است. |
متن قانون ابهام در تقسیم وظایف |
انتفاعی بودن اتاق تعاون سبب شده است که وظایف حمایتی خود از تعاونیها و اتحادیهها را نتواند به درستی انجام دهد و همین امر موجب گلایهمندی اتحادیهها و مراجعات و شکایات متعدد به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شده است که ورود به آن روابط بین وزارت و اتاق را رقابتی ساخته است. |
اصلاح قانون با قید غیرانتفاعی شدن اتاق تعاون |
۹ |
عدم تدقیق وظایف سازمانها در قبال یکدیگر (الزام قانونی).
عدم تأمین پشتوانه اجرایی قوانین مربوط به وظایف سازمانها در قبال هم بهصورت مشخص نکردن مجازات خاطی و نبود سازوکار قضایی مناسب. |
متن قانون ابهام در تقسیم وظایف عدم تأمین پشتوانه اجرایی |
عدم پاسخگویی اتاق تعاون به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به سبب عدم ذکر دقیق وظایف پاسخگویی مالی اتاق در قبال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی. اتاق تعاون بودجه دولتی دریافت میکند اما با ارجاع به غیردولتی بودن خود، پاسخگوی هزینهکردها نیست. |
اصلاح قانون |
۱۰ |
ندیدن ابعاد روابط در متن قانون
لحاظ نکردن جزئیات روابط به نفع سازمان کانونی
عدم تأمین قدرت سیاسی و اجرایی سازمان کانونی بخش تعاون در روابط سازمانی.
|
متن قانون ابهام و خلاء قانونی |
با توجه به ارتباطات و ظرفیت های قانونی ایجاد شده، قانونگذاری، سیاستگذاری و اجرای برنامههای بخش تعاون بهطور راهبردی با اشکال روبرو شده است . بهنحویکه در مراجع تصمیمسازی و تصمیم گیری دیدگاه های توسعه ای و نظارتی با چالش منافع اقتصادی و ماهیتی اتاق روبهرو بوده و پیشبرد آن بهکندی صورت میگیرد یا باعث انحراف شکلی یا ماهیتی میشود.
|
اصلاح قانون |
۱۱ |
لحاظ نشدن ابعاد و جزئیات روابط در قوانین و آییننامههای اجرایی بین سازمانها |
خلاء قانونی |
ارتباط بین وزارت جهاد کشاورزی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ساختار یافته نیست به این معنی که در قوانین بالادستی، ساختار و شرح وظایف هیچیک انجام وظایف در بخش تعاون موکول به هماهنگی با دیگری نشده است با این وجود در سطوح مختلف وزارتخانههای مذکور در قالب تفاهمنامههای همکاری یا جلسات دوجانبه، همکاری مقطعی وجود دارد.
|
|
۱۲ |
موازیکاری
عدم تفکیک وظایف بهطور شفاف
عدم تأمین قدرت سازمانی برای سازمان کانونی بخش تعاون
|
قانون ابهام در تقسیم وظایف |
باعث ایجاد رقابت یا دوبارهکاریهایی شده است که عملاً بار اضافی آن به شکل بوروکراسی پیچیده تأسیس تعاونیها بروز کرده است که خود همچون مانعی برای توسعه بخش تعاون و کم شدن انگیزه ورود فعالان به بخش تعاون میشود. |
اصلاح قوانین و آییننامهها برای تعاونیهای روستایی که به طور سنتی ذیل وزارت جهاد کشاورزی هستند. |
۱۳ |
عدم تمکین سازمانها به وظایف قانونی که در قبال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دارند |
اثر منابع قدرت (قدمت تاریخی و داشتن شبکه روابط انسانی – تعاونی بیشتر برخی سازمانها به نسبت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
|
ناتوانایی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای انجام وظایف حاکمیتی خود در قبال بخش تعاون |
در مواردی که شبکه غیررسمی و منابع قدرت سازمانها نابرابر است معمولاً یا باید تغییرات ساختاری ایجاد کرد یا ضمانت اجراییها و مجازاتهای قانونی را تدقیق کرد. |
جدول 4. اولویتدهی به چالشهای روابط بین سازمانی براساس تحلیل محتوای مصاحبهها
ردیف |
چالش موجود |
فراوانی در اشارههای مصاحبهشوندگان |
۱ |
موازیکاری |
۴ مرتبه |
۲ |
ابهام قانونی |
۳ مرتبه |
۳ |
لحاظ نشدن ابعاد و جزئیات روابط در قوانین و آییننامههای اجرایی بینسازمانها |
۳ مرتبه |
۴ |
از بین رفتن استقلال سازمانی در سایه رابطه با سازمان دیگر |
۲ مرتبه |
۵ |
تقسیم وظایف نامناسب بین دو یا چند سازمان |
۲مرتبه |
۶ |
عدم تدقیق وظایف سازمانها در قبال یکدیگر |
۲ مرتبه |
۷ |
عدم تمکین سازمانها در قبال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به سبب در اختیار داشتن منابع و شبکه قدرتمندتر |
۱ مرتبه |
۸ |
نبود ضمانت اجرایی کافی در صورت استنکاف یک سازمان از همکاری با دیگری |
۱مرتبه |
۹ |
عدم تأمین قدرت سازمانی برای سازمان کانونی بخش تعاون |
۱ مرتبه |
۱۰ |
عدم تطبیق اختیارات و منابع با اهداف تشکیل اتاق تعاون |
۱مرتبه |
۱۱ |
نبود بوجه و نیروی انسانی کافی برای انجام وظایف در قبال سازمان دیگر |
۱ مرتبه |
۱۲ |
عدم همکاری کارمندان (شبکه رسمی) با سازمان دیگر |
۱ مرتبه |
جدول ۵. اولویتدهی به عوامل مؤثر بر چالشهای روابط بین سازمانی براساس تحلیل محتوای مصاحبهها
عوامل |
فراوانی در اشارههای مصاحبهشوندگان |
اثر قانون |
۹ مرتبه |
اثر شبکه رسمی و غیررسمی |
۳مرتبه |
اثر اکو سیستم تعاون |
۳ مرتبه |
اثر خلاقیت مدیران |
۱مرتبه |
اثر فرهنگ و تکنولوژی |
۲مرتبه |
اثر منابع (مالی، قدرت، قدمت تاریخی و...) در اختیار سازمانها |
۲ مرتبه |
همانطور که در جدول ۴ نشان میدهد، دوازده مورد تنش در روابط بین سازمانهای بخش تعاونی شناسایی شده است. از این دوازده مورد بیشترین سهم از آنِ موازیکاری است با ۴ مرتبه تکرار در نظرات کارشناسان و مسئولان بخش تعاون، بعد از آن ابهامهای قانونی در روابط بین سازمانها با ۳ مرتبه تکرار بهعنوان چالش مهم بازشناخته شده است و دیگر مسائل همچون تقسیم کارهای نامتناسب و عدم التفات قانون به ابعاد و ضمانتهای اجرایی روابط سازمانها با هم در مرتبه بعدی قرار دارند.
درکل مهمترین علت چالشهای موجود از نظر مصاحبهشوندگان «متن قانون» با ۹ مرتبه تکرار عنوان شده است. بعد از آن اثر اکوسیستم تعاون بهدلیل تضاد منافع دیگر بازیگران محیط تعاون و اثر آنان بر قانونگذاری و روالها با ۳ مرتبه تکرار بهعنوان مهمترین عامل عنوان شده است. این عدد برابر میزان تکرار عامل شبکه رسمی و غیررسمی است.
اثر منابع مختلف در اختیار سازمانها که به نابرابری در میان آنان و پیدایش تنش در روابطشان منجر میشود با ۲ مرتبه تکرار همچون نبود فرهنگ تعاون و باور به تعاون با ۲ مرتبه تکرار قرار داد. نبود تکنولوژی برای کمتر کردن روابط انسانی تنشزا و خلاقیت مدیران در ارائه طرحهایی که رقابت بینسازمانی را به همکاری مبدل کند با ۱ مرتبه تکرار مطرح شده است.
ازآنجاکه کیفیت برابری تکرار عوامل نمیتواند مشخصکننده کیفیت اثر آنان باشد، یعنی با وجود اینکه دو یا سه عامل مجزا از هم هرکدام ۲ یا ۱ مرتبه مورد تأکید بودهاند، تعیینکننده این نیست که اثر برابری از نظر عمق و گستردگی تأثی بر مسائل بخش تعاون و روابط بین متولیان بخش تعاونی دارد و ازسویدیگر تکرار مدام عاملیت قانون نمیتواند بهتنهایی نشان دهد چرا چنین وضعی حاکم است و نابسندگی قوانین خود نیازمند تبیین و تحلیل است، در قسمت بعد به این مهم پرداخته شده است. در یک پژوهش اکتشافی، مهمترین گام این است که پژوهش بتواند عوامل پیدا و ناپیدا را تا حد ممکن تمیز دهد و به صرف اعداد و ارقام بسنده نکند.
۷. بحث کارشناسی
دشواری مطالعه مشکلات روابط بینسازمانی ازسویی به پیچیده و چندوجهی بودن این روابط بازمیگردد و ازسویدیگر به شبکههای غیررسمی سازمانها و منابع متفاوت در اختیار سازمانها مربوط میشود. شبکه روابط غیررسمی امری طبیعی در تمام سازمانها، کارخانهها و بنگاهها در سراسر دنیاست. این شبکه روابط به علل مختلف میتوانند شکل گیرند و به منابع مختلف دسترسی پیدا کنند و باعث پیشرفت سریع یا کند شدن و حتی معطل شدن کار در سازمانها شوند. این شبکههای روابط غیررسمی اگرچه ابتدا در میان روابط انسانی و تعاملات درونسازمانی شکل میگیرند اما اندکاندک برای بقا یا اثرگذاری به روابط برونسازمانی دست مییابند. بهاینترتیب میتوانند از طریق ارائه نظر رسمی یا چانهزنی بر وضع قوانین، دستورات آییننامهها، تخصیص بودجهها و اموری از این دست اثر گذارند. بنابراین تفکیک نقش داشتن متن قانون بر وضعیت سازمانها یا روابط آنها بدون دیدن اثر این شبکههای رسمی و غیررسمی و منابع مختلف در اختیار سازمانها کاری غیرواقعی است. به همان میزان که تعیین اندازه این اثر و گاه حتی نشان دادن و اثبات آن غیرممکن است.
اگرچه طبق یافتههای گزارش، «قانون» پرتکرارترین عامل در ایجاد تنش بین روابط بینسازمانی است اما تجربه فعالان و مسئولان بخش تعاون در تحلیل اینکه چرا چنین مشکل قانونیای وجود دارد این است که عمدتاً در اکوسیستم تعاون، گفتارها و ساختارهایی وجود دارد که عامل اصلی این وضعیت قانونی است. برای نمونه عدم تحقق بودجه بخش تعاون [ 37] و اثر آن بر تدوین برخی قوانین را شاهد هستیم.
تضاد منافع برخی افراد یا حتی سازمانها با بخش تعاون نیز دقیقاً همینگونه بر وضع قوانین اثر میکند.
در مقابل آنها ساختار بخش تعاون بسیار پراکنده است. گفتارهای کارشناسانه زیادی درخصوص نقش و اهمیت بخش تعاونی اقتصاد تولید نمیشود که ضرورت این بخش را نشان دهد. این خلأ بههنگام تدوین و تغییر قوانین، سبب شده است که قانون منسجمی که حاصل یک گفتار و موضع اصولی در قبال بخش تعاون باشد، شکل نگیرد و هریک از نیروها بخشی از قوانین را بهصورت دلخواه تحت تأثیر قرار داده باشند.
امر دیگری که بر مسائل روابط اثر دارد و کمتر به چشم میآید اما همچون عامل پشت پرده عوامل نامبرده در این گزارش باید دیده شود نبود فرهنگ تعاون و همکاری و غلبه فرهنگ رقابت محض است. از آموزشهای مدارس گرفته تا دانشگاه هیچیک بر محور همکاری و تعاون ارائه نشدهاند. این امر حتی در مدیریت بنگاههای خصوصی هم البته اثرگذار است. درحالیکه گفتارهای مدافع رقابت و دیدگاههای اقتصادی در جهان بر لزوم کاستن از هزینههای رقابت و تشکیل شبکههای همکاری برای کسب سود بیشتر روی آوردهاند، آموزشهای رسمی و غیررسمی در کشور وجود دارد که برخلاف روح همکاری و تعاون است یا حداقل میتوان گفت آموزشهای مؤثری در اینباره وجود ندارد. درنهایت کارشناسان و مسئولان هر نسل، برآمده از سیستم آموزشی هستند که بر وضع قوانین و اجرای آنها اثر گذارند.
تضاد منافع در اکوسیستم تعاونی نیز از عوامل مؤثر دیگر بر قانونگذاریهاست. این تضاد منافع ممکن است تضاد منافع سازمانها و افرادی باشد که بهطور مستقیم در بخش تعاون مشغول نیستند اما با دسترسی به منابع، تلاش میکنند از سهم یک بخش به نفع بخشی دیگر بکاهند.
بر این اساس شاید سختترین کار بهبود قوانین باشد اما درعینحال مهمترین کار و در دسترسترین کار نیز همین است. خصوصاً اگر قوانین بهنحوی اصلاح شوند که بتوانند در میانه گفتارها بایستند و همه بتوانند قانون را طنین صدای خود بدانند یا قانون توانسته باشد، عزم و نظر عمومی را بهنحوی اعمال کند که حذفشدگان احساس نادیده گرفته شدن نکنند بلکه واضح باشد که گفتاری که بیشترین حد از منافع عمومی و منافع ملی و تناسب آن با بیشترین حد از منافع فردی را پیشنهاد داده است، توانسته است به قانون مبدل شود. این بسیار حائز اهمیت است که قانون بتواند همه را در حول خود جمع نگه دارد؛ چراکه کار قانون اساساً ایجاد نظم و انسجام است. پس هر پیشنهادی باید بتواند خود را بهنحوی توضیح دهد که ضرورتش برای همه گروهها و گفتارها آشکار باشد.
۸. جمع بندی و پیشنهادها
8-1.پیشنهادهای سیاستی:
8-2.پیشنهادهای نظارتی:
8-3.پیشنهادهای تقنینی:
ضمیمه شماره1: جدول مصاحبه شوندگان
نام و نام خانوادگی |
سمت سازمانی در زمان مصاحبه |
مهرداد بائوج لاهوتی |
معاون پارلمانی و امور حقوقی اتاق تعاون ایران |
غلامرضا حجارزاده |
معاونت اداره کل توسعه تعاون وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی |
سینا شیخی |
کارشناس مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی |