نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
برقراری نظام مطلوب تقسیمات کشوری از قانون برنامه پنج ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مطرح شد و علی رغم تأکید برنامه های چهارم و پنجم توسعه مبنی بر ارائه لایحه جامع تقسیمات کشوری، این امر تاکنون محقق نشده است. یکی از مواردی که می تواند در اصلاح نظام تقسیمات کشوری به متخصصین امر کمک کند، بررسی وضعیت موجود سازمان قلمرویی سایر کشورها است. در این راستا تلاش می شود در قالب سلسله گزارش هایی نظام تقسیمات کشور اندونزی بررسی شود. جمهوری اندونزی پس از استقلال با مسئله تکثیر واحدهای سیاسی مواجه بوده است. در فرایندی که با عنوان «پمکاران» (به معنای شکوفه دادن) مشهور است، تعداد استان ها و سایر سطوح تقسیمات سیاسی به صورت فزاینده ای افزایش یافته است. گزارش حاضر، به بررسی روند تغییرات سازمان قلمرویی کشور اندونزی، دلایل و پیامدهای آن اختصاص دارد. روایت رسمی در اندونزی این است که ایجاد واحدهای سیاسی جدید کارایی اقتصادی و دمکراتیک را بهبود می بخشد و دولت را به مردم و مردم را به دولت نزدیک تر می کند، اما در مقابل روایت های رسمی، تکثیر قلمرویی در اندونزی را باید با توجه به نقش آفرینی هم زمان سه عامل نهادهای سیاسی جدید یا در حال تغییر؛ ائتلاف های سرزمینی و چارچوب رقابت و سود متقابل و متن زمانی و مکانی مربوطه تحلیل و تبیین کرد. به ویژه اصلاحات نظام انتخاباتی و حزبی و نیز اصلاحات تمرکززدایی مالی- اداری از سال ۱۹۹۹، عاملیت محلی در توسعه منطقه ای را افزایش و لذا تمایل برای ایجاد استان های جدید و سایر سطوح دولت محلی را به وجود آورده است. اغلب تحقیقات انجام شده نتایج تکثیر قلمرویی را از منظر مالی، سیاسی و توسعه ای مثبت ارزیابی نمی کنند.
گزیده سیاستی
تکثیر قلمرویی در کشور اندونزی از سال 1999 و در نتیجه سیاستهای تمرکززدایی اداری-مالی و نیز اصلاحات نظام انتخاباتی و حزبی شدت گرفته است. تجربه اندونزی نشان می دهد که تکه تکه شدن قلمرویی سبب افزایش فشار بر بودجه دولت می شود. همچنین صرف ایجاد واحدهای سیاسی جدید و کوچکتر کردن آنها نمی تواند منجر به توسعه پایدار شود. در مقابل تکثیر قلمرویی خود می تواند مانع از توسعه محلی و منطقه ای شود.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
با توجه به مشکلات فراوانی که بهلحاظ عملی در حوزه نظام تقسیمات سیاسی ایران وجود داشته است، بحث اصلاح نظام تقسیمات کشوری در قانون برنامههای توسعه دوم، چهارم و پنجم مطرح شده، اما تاکنون تحقق نیافته است. هرچند نظام تقسیمات یک کشور وابسته به عوامل تاریخی و اجتماعی- ساختاری است که سازمان قلمرویی و اداره آن را مشروط میکند، بااینحال، یکی از مواردی که میتواند در زمینه اصلاح نظام تقسیمات سیاسی- اداری مؤثر باشد، بررسی وضعیت موجود سازمان قلمرویی سایر کشورهاست. در این راستا تلاش میشود در قالب سلسلهگزارشهایی نظام تقسیمات سیاسی- اداری جمهوری اندونزی بررسی شود. انتخاب اندونزی بهعنوان یک مطالعه موردی، گذشته از دارا بودن شکل حکومت تکساخت، به این دلیل است که جمهوری اندونزی پس از استقلال با مسئله تکثیر قلمرویی مواجه بوده است. در فرایندی که با عنوان سیاست «پمکاران» (بهمعنای شکوفهدادن) مشهور است، تعداد استانها و سایر سطوح دولت محلی بهصورت فزایندهای افزایش یافته است. دوم، اندونزی همانند کشور ما از منظر جغرافیای طبیعی و انسانی بسیار متنوع است. سوم، در کشور اندونزی همواره نگرانیهایی برای حفظ تمامیت ارضی و وحدت ملی وجود داشته است. چهارم، اندونزی بهعنوان کشوری مسلمان طی دهههای اخیر بهبود مداوم در بسیاری از زمینههای اساسی حکمرانی تجربه کرده است.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
روند تحول و تکثیر قلمرویی، پس از استقلال اندونزی را میتوان به سه دوره متمایز تقسیم کرد:
- دوره احمد سوکارنو (1967-1945): اندونزی در زمان استقلال هشت استان داشت که این تعداد در سال 1961 به 22 استان رسید.
- دوره نظم نوین سوهارتو (1966-1998): در این دوره قدرت از لحاظ نهادی و سرزمینی بسیار متمرکز شد که یکی از نتایج آن تقاضای بسیار کم برای ایجاد استانها و سایر واحدهای سیاسی بود. برای مثال در طول 33 سال نظم نوین، تنها سه استان جدید ایجاد شد که یکی از آنها الحاق تیمور شرقی بود.
- دوره بعد از سوهارتو (1999- تاکنون): با پایان یافتن دوره نظم نوین متمرکز سوهارتو، اندونزی تمرکززدایی مهبانگ خود را آغاز کرد و از آن زمان تاکنون تغییرات سریع و اساسی را در نهادهای سیاسی خود تجربه کرده است. گذار سیاسی در اندونزی تبعات قلمرویی در برداشت که کمتر مورد انتظار بود و آن تقسیم قلمرو اندونزی به استانها و سایر واحدهای سیاسی کوچکتر است. تعداد استانهای این کشور تاکنون به 38 استان رسیده است.
در پاسخ به این سؤال که تکهتکه شدن قلمرویی در کشور اندونزی چرا رخ داده است؟ باید گفت که روایت رسمی در اندونزی این است که ایجاد مناطق جدید کارایی اقتصادی و دمکراتیک را بهبود میبخشد و «دولت را به مردم و مردم را به دولت نزدیکتر میکند». هرچند اهمیت استدلالهای کارکردگرا را نمیتوان نادیده گرفت، اما چنین استدلالهایی به دلایلی زیر سؤال میرود، ازجمله اینکه استدلالهای کارکردگرا نمیتوانند زمان و تنوع تغییرات قلمرویی در اندونزی را توضیح دهند. به بیانی واضحتر استدلالهای کارکردگرا در مواجهه با سؤالاتی ازجمله اینکه چرا در برخی مقاطع زمانی تقسیم واحدهای سیاسی شدت گرفته و در برخی مقاطع متوقف شده است و یا اینکه چرا هیچ الگوی روشنی از تکثیر قلمرویی (ویژگیهای واحدهایی که تقسیم شده یا ایجاد شدهاند) در اندونزی وجود ندارد، با چالش مواجه میشوند.
در مقابل روایتهای رسمی، تکثیر قلمرویی در اندونزی را باید با توجه به نقشآفرینی همزمان سه عامل نهادهای سیاسی جدید یا در حال تغییر؛ ائتلافهای سرزمینی و چارچوب رقابت و سود متقابل و درنهایت متن زمانی و مکانی مربوطه تحلیل و تبیین کرد. به سخن دیگر پمکاران در اندونزی نشاندهنده پیچیدگی روابط بین نخبگان محلی و سطوح مختلف بوروکراسی دولتی در زمانهای مختلف است:
- در موج اول تغییرات قلمرویی در دهههای 1950 و 1960، ایجاد استانهای جدید به این دلیل بود که توانایی دولت هنوز نسبتاً ضعیف و منافع محلی قوی بود، لذا بازیگران ملی با گروههای مختلف ائتلاف کردند تا از طریق ایجاد استانهای جدید و سطوح ذیل آنها، به اهداف متفاوتی دست یابند. درواقع ایجاد واحدهای سیاسی جدید برای دولت، بهعنوان سیاستی برای پرداختن به نارضایتیها در نواحی پیرامونی کشور نسبت به دولت مرکزی بود. در مقابل، گروههای محلی بهدلایل متعددی ازجمله دلایل هویتی، سیاست حمایتی و خودمختاری بیشتر منطقهای بهدنبال ایجاد استانها یا سایر واحدهای سیاسی جدید بودند.
- در دوره نظم نوین سوهارتو تقاضای محلی برای ایجاد واحدهای سیاسی جدید غیرمحتمل بود. زیرا دولتهای محلی قدرت بسیار کمی در برابر دولت مرکزی داشتند. بنابراین در این شرایط انگیزه چندانی برای ایجاد واحدهای سیاسی جدید وجود نداشت. از نظر اقتصادی نیز انگیزه کمی وجود داشت. زیرا مالیه دولت بسیار متمرکز بود. از نظر فرهنگی، برخی گروهها ممکن است به خودمختاری بیشتر علاقهمند بوده باشند، اما هزینههای تقاضا برای خودمختاری بالا بود.
- اصلاحاتی که در پی گذار سیاسی اندونزی در سالهای 1998 و 1999 پدیدار شد بهنوبه خود باعث تحریک و شکلدهی به روند تغییرات قلمرویی شد. تغییرات قلمرویی در اندونزی پساسوهارتو با تمایلات مرکزگرای عمیق مشخص میشود که در آن گروههای ملی و محلی گردهم میآیند تا ائتلافهای سرزمینی را تشکیل دهند، ائتلافهایی با هدف تکثیر قلمرو که بین گروههایی در سطوح مختلف مدیریت قلمرو ازجمله سازمانهای غیردولتی، نخبگان سیاسی در سطح محلی و ملی، احزاب سیاسی و نهادهای مختلف دولتی مانند ارتش و سازمانهای اطلاعاتی با انگیزههای متفاوت شکل میگیرد. اصلاحات مذکور دو وجه داشت:
- اصلاحات دمکراتیک: اصلاحات دمکراتیک در اندونزی نظام سیاسی ایجاد کرد که در آن افراد و گروهها میتوانستند بسیج شوند، لذا جنبشهای جدیدی برای ایجاد واحدهای سیاسی جدید بهوجود آمد، اما فراتر از آن، اصلاح قوانین انتخاباتی در اندونزی، امکان نامزدهای غیرحزبی را از بین برد و درجه بالایی از کنترل را به رهبری حزب در مرکز برای انتخاب نامزدهای منطقهای و محلی برای انتخابات داد. چنین نظام انتخاباتی پیامدهای قلمرویی داشت. از یکسو، طراحی حوزههای انتخاباتی در امتداد مرزهای استانی به این معنا بود که استانها به عرصه اصلی رقابتهای انتخاباتی هم برای بازیگران محلی و هم برای بازیگران ملی تبدیل شدند. لذا برای بازیگران حزبی در سطح ملی، حمایت از طرحهای محلی برای ایجاد استانهای جدید با چشمانداز گسترش و تقویت حضور حزب در سطح منطقهای یک رویکرد منطقی بود. بهویژه، چنانچه حزب اقلیت در استان مادر میتوانست در یک استان جدید بالقوه به حزب اکثریت تبدیل شود، فرصتی برای تحکیم حزب در منطقه بهوجود میآورد. درواقع دمکراتیزاسیون و بهویژه قوانین مربوط به احزاب سیاسی و انتخابات، پیوندهای بین بازیگران ملی و منطقهای / محلی را تقویت کرد و در برخی شرایط انگیزههای نهادی مهمی را برای تکثیر قلمرویی در سطح محلی به بازیگران سطح ملی داد.
- تمرکززدایی و تأثیر آن بر تکثیر قلمرویی: با اصلاحات تمرکززدایی و واگذاری قدرت، اختیارات و منابع مالی به سطوح پایینتر دولت، فرصتی عظیم در تکثیر قلمرویی نمایان شد. بهویژه اینکه برخلاف دوران پیشاتمرکززدایی، که فرایند ایجاد واحدهای سیاسی جدید گزینشی و از بالا به پایین بود، تحت سیستم غیرمتمرکزی که ایجاد شد، رویکردی از پایین به بالا برای ایجاد واحدهای سیاسی جدید اتخاذ شد. با اصلاحات تمرکززدایی اداری- مالی صورت گرفته، ایجاد ریجنسی / شهرداریهای جدید و استانهای جدید بهلحاظ مادی، به این معناست که مناطق از بودجههای بیشتری برخوردار خواهند شد. همزمان، ترتیبات تمرکززدایی به این معنا بود که واحدهای سیاسی قادر خواهند بود بیشتر درآمدهای محلی را بهجای ارسال به دولت مرکزی، برای خود حفظ کنند. همچنین واگذاری اختیارات و مسئولیتهای مالی، مشوقهای قوی برای مدیران محلی، پارلمان محلی و سایر مقامات دولتی برای کسب منافع ایجاد کرد. بهویژه قلمروهای جدید مستلزم پستهای منطقهای جدید، مشاغل مدیریتی جدید و استخدام کارمندان دولتی جدید بودند. همچنین انتقال اختیارات به دولت محلی به این معناست که نخبگان محلی قادر به رقابت برای مناصب انتخابی خواهند بود.
تبعات تکثیر قلمرویی در اندونزی، را باید در متنی گستردهتر و با توجه به دو عامل اصلاحات سیستم انتخاباتی و نظام حزبی و نیز «تمرکززدایی اداری و مالی» - که اختیارات و منابع مالی بیشتری را به دولتهای زیر سطح ملی و آزادی بیشتری را در مخارج بودجه داده است - تحلیل کرد. اغلب تحقیقات انجامشده در اندونزی پیامدهای تکثیر قلمرویی را با توجه به دو مورد فوق مثبت ارزیابی نمیکنند. برای مثال طبق تحقیقات انجامشده، از منظر مالی پمکاران، فشار زیادی بر منابع و بودجه دولت مرکزی وارد کرده است. از منظر سیاسی تحلیلگران به اتفاق معتقدند که تکثیر قلمرویی در اندونزی به یک موضوع بسیار «سیاسی» تبدیل شده و دلیل تکثیر دولتهای محلی اساساً رانتخواهی بوروکراتیک و سیاسی است. از منظر نتایج توسعهای، نتایج تحقیقات انجامشده با توجه به بازه زمانی مورد بررسی تا حدودی متفاوت بوده است، بااینحال اغلب تحقیقات نشان میدهد که پمکاران واحدهای سیاسی ضعیفی ایجاد کرده است. مهمترین معضل از منظر توسعهای این است که رویه تکثیر دولت محلی، باعث تشدید تکهتکه شدن فضایی شده که خود میتواند مانع از توسعه در مناطق شود. شایانذکر است که بهمنظور کاهش تبعات منفی ایجاد واحدهای سیاسی جدید، اندونزی اصلاحات قانونی متعددی را درخصوص شاخصها و رویههای ایجاد واحدهای سیاسی جدید انجام داده است. بااینحال اصلاحات مذکور نتوانسته به تکثیر قلمرویی در اندونزی پایان دهد.
حکومتها برای اداره قلمرو خود ناگزیرند، کشور را به واحدهای اداری کوچکتر تقسیم کنند. این واحدها ممکن است ایالت، استان، منطقه و مانند آن نامیده شوند، اما عبارتی که همه آنها را توصیف میکند، «تقسیمات کشوری» است[1]. چگونگی تقسیمبندی سرزمینی- اداری در هر کشوری تابع شکل حکومت یا رژیم سیاسی است و بهعبارتدیگر به تکساخت (متمرکز یا غیرمتمرکز)، فدرال و یا ناحیهای بودن حکومت وابسته است.
با وجود اینکه سازماندهی سیاسی فضا در کشور ما از سابقه دیرینهای برخوردار است، اما سیستم کنونی تقسیمات سیاسی- اداری در ایران با چالشهایی (غلبه شاخصهای کمّی در ایجاد و ارتقای سطوح تقسیمات، تمرکزگرا بودن، بلند بودن سیستم تقسیمات و بهتبع آن گسترده شدن نظام اداری و...) مواجه است. با توجه به مشکلاتی که بهلحاظ عملی در این حوزه وجود داشته است، بحث اصلاح قانون تقسیمات کشوری در قانون برنامه توسعه دوم (بند «الف» تبصره «69») مطرح شد و علیرغم تأکید قانون برنامه چهارم (ماده (۷۳)) و پنجم (ماده (186)) توسعه بر تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری ارائه لایحه و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی تاکنون محقق نشده است.
هرچند تقسیمات سیاسی- اداری- مالی یک کشور مرتبط با عوامل تاریخی و اجتماعی- ساختاری است که سازمان قلمرویی و اداره آن را مشروط میکند[2]؛ بااینحال، یکی از مواردی که میتواند در زمینه اصلاح سیستم تقسیمات سیاسی- اداری مؤثر باشد، بررسی وضعیت موجود سازمان قلمرویی سایر کشورها و تجربیات آنها درخصوص اصلاح قوانین مربوطه است. در این راستا تلاش میشود در قالب سلسلهگزارشهایی نظام تقسیمات سیاسی- اداری جمهوری اندونزی بررسی شود. در این زمینه تلاش میشود به چند مسئله، ازجمله روند تحول سازمان قلمرویی کشور اندونزی، دلایل و پیامدها و چگونگی ایجاد و انحلال واحدهای سیاسی در قوانین مربوطه پاسخ داده شود. انتخاب اندونزی بهعنوان یک مطالعه موردی، گذشته از دارا بودن شکل حکومت تکساخت، بهدلایل زیر باز میگردد:
نخست، آنچه بحث تقسیمات کشوری ایران را نسبت به بسیاری از کشورها متمایز میسازد، تغییرات زیاد و سریعی است که در آن بهوجود آمده است (افزایش واحدهای سیاسی در سطح استان، شهرستان، بخش، دهستان و البته شهر). جمهوری اندونزی نیز پس از استقلال با مسئله تکثیر قلمرویی مواجه بوده است. در فرایندی که با عنوان سیاست «پمکاران» (بهمعنای شکوفهدادن) مشهور است، تعداد استانها و سایر سطوح دولت محلی بهصورت فزایندهای افزایش یافته است.
دوم، اندونزی همانند ایران از منظر جغرافیای طبیعی و انسانی بسیار متنوع است. بهلحاظ جغرافیای طبیعی، اندونزی بزرگترین کشور مجمعالجزایری دنیاست. این کشور دربرگیرنده 17.505 جزیره است (که از این میان حدود 1000 جزیره جمعیت مستقر دائمی دارند)[3] که بهطور استراتژیک در امتداد خطوط دریایی اصلی بین اقیانوس آرام و اقیانوس هند قرار دارند. از لحاظ جغرافیای انسانی کشور اندونزی با 262 میلیون نفر جمعیت، چهارمین کشور پرجمعیت دنیاست. از این میان 87/2 درصد مسلمان، 7 درصد پروتستان، 2/9 درصد کاتولیک رومی، 1/7 درصد هندو و 0/9 درصد سایر ادیان (شامل بودایی، کنفوسیوس و...) هستند. اندونزیایی، زبان رسمی این کشور است که تعدیل شده زبان مالایی است. سایر زبانهای رایج عبارتند از جاوهای (32 درصد)، سوندایی (15 درصد) و مالایی (4 درصد)[4]. بااینحال مردم این کشور به بیش از 700 گویش متمایز صحبت میکنند[3]. بیش از 300 گروه قومی در این کشور وجود دارد که هرکدام آداب و رسوم و سازمان اجتماعی خود را دارند[5] که در این میان بزرگترین – و بهلحاظ سیاسی غالب- گروه قومی جاوهای است[6].
سوم، در کشور اندونزی همواره نگرانیهایی برای حفظ تمامیت ارضی و وحدت ملی وجود داشته است. اندونزی تا سال 1945، رسماً بهعنوان یک موجودیت سیاسی وجود نداشت، حتی رهبران استقلال اندونزی، بهسختی میتوانستند جمهوری اندونزی را تصور کنند. درواقع اندونزی تا حدودی درنتیجه خطوطی که خودسرانه در پایتختهای اروپا روی نقشه ترسیم شد بهوجود آمد. حساسیت درباره تمامیت ارضی اندونزی با واقعیتها و وقایعی مانند جدایی تیمور شرقی در دهه 1990 و جنبشهای جداییطلب پس از استقلال تشدید میشود[7]. بااینحال، اندونزی در سراسر جهان بهدلیل پذیرش آنچه که با نام تمرکززدایی مهبانگ معروف است، شناخته میشود[8]. اما این اصلاحات تمرکززدایی، از این منظر که تهدید جدی برای تمامیت ارضی اندونزی با توجه به سوابق تجزیه ارضی بهوجود نیاورده، موفقیتآمیز بوده است[7]. بااینحال روند تمرکززدایی در اندونزی همراه با تکثیر استانها و سطوح زیرین آنها بوده است.
چهارم، اندونزی بهعنوان کشوری مسلمان طی دهههای اخیر بهبود مداوم در بسیاری از زمینههای اساسی، ازجمله حکمرانی بخش دولتی و زیرساختها تجربه کرده است. اندونزی از زمان غلبه بر بحران مالی آسیا در اواخر دهه 1990 رشد اقتصادی چشمگیری داشته است. امروزه اندونزی دهمین اقتصاد بزرگ جهان از نظر برابری قدرت خرید است. علاوهبر این، اندونزی دستاوردهای عظیمی در کاهش فقر بهدست آورده و نرخ فقر را از سال 1999 به بیش از نصف کاهش داده است. این میزان در سال 2019 قبل از پاندمی کووید 19، به کمتر از 10 درصد رسیده بود [9]. رشد اقتصادی اندونزی در سال 2022، با وجود یک محیط دشوار جهانی، 5.3 درصد بوده است. شایانذکر است که تورم در این کشور طی دهههای اخیر کاهش یافته و در ماه مه سال 2023 به 4 درصد رسیده است[10].
این گزارش به روند تحول سازمان قلمرویی کشور اندونزی اختصاص دارد. پیش از بررسی روند تکثیر قلمرویی در این کشور شرح مختصری از نظام سیاسی کنونی اندونزی ارائه خواهد شد.
بررسیهای صورت گرفته حاکی از خلأ ادبیات پژوهشی درباره روند تکثیر قلمرویی در اندونزی و دلایل و پیامدهای آن است. با توجه به اینکه ایران نیز با مسئله تکثیر قلمرویی مواجه است، در این گزارش به روند تکهتکه شدن قلمرویی در اندونزی، دلایل و پیامدهای آن پرداخته میشود.
طبق بند «1» ذیل ماده (۱) قانون اساسی اندونزی، حکومت اندونزی حکومتی تکساخت در شکل جمهوری است. این کشور درواقع سه مجلس دارد. طبق ماده (۲۰) قانون اساسی جمهوری اندونزی، مجلس نمایندگان خلق وظایف قانونگذاری، بودجهریزی و نظارت را برعهده دارد. اعضای این مجلس بهوسیله نظام نمایندگی تناسبی با استفاده از یک سیستم لیست حزبی انتخاب میشوند. برای داشتن کرسی در مجلس نمایندگان، یک حزب باید حداقل 4 درصد از آرای ملی را داشته باشد. مجلس نمایندگان یازده کمیسیون دارد که ازجمله آنها «امور داخله، خودمختاری منطقهای، اصلاحات اداری و کشاورزی» نام دارد.
شایانذکر است که با اصلاحات قانونی انجامشده در سال 2019، در حال حاضر انتخابات پارلمانی و ریاستجمهوری همزمان در یک روز انجام میشود. ازجمله دلایل ذکر شده برای این تغییر، نیاز به صرفهجویی در هزینهها و ایجاد پیوند قویتر بین نامزدهای ریاستجمهوری و احزاب پارلمانی حامی آنها بود. شایانذکر است که از سال 1998 هیچ حزب واحدی بر صحنه سیاسی کشور تسلط نداشته است - پنج رئیسجمهور از زمان سوهارتو از چهار حزب مختلف بودهاند و هیچ حزبی اکثریت پارلمان را بهدست نیاورده است. در حال حاضر 9 حزب در مجلس نمایندگان خلق کرسی دارند[4].
مجلس نمایندگان خلق منطقهای (DPD) متشکل از نمایندگان استانهای اندونزی است که از طریق انتخابات عمومی و سیستم غیرحزبی انتخاب میشوند. طبق ماده (22) قانون اساسی تعداد اعضای مجلس نمایندگان مناطق در هر استان یکسان است و کل اعضا نباید بیش از یک سوم کل اعضای مجلس نمایندگان خلق باشد. این مجلس ممکن است لوایح مربوط به خودمختاری منطقهای، رابطه دولت مرکزی و محلی، ایجاد و ادغام واحدهای سیاسی، مدیریت منابع طبیعی و سایر منابع اقتصادی مناطق را پیشنهاد دهد. همچنین این مجلس در بررسی مسائل مذکور و نیز نظارت بر موارد مذکور مشارکت میکند. درواقع مجلس نمایندگان مناطق وظیفه کمک به مجلس نمایندگان خلق در وضع قوانین مرتبط با مناطق و نظارت بر اجرای آنها را برعهده دارد. طبق اصل (۲) قانون اساسی، مجلس شورای خلق (MPR)، متشکل از اعضای مجلس نمایندگان خلق و مجلس نمایندگان خلق مناطق است. طبق ماده (2) قانون اساسی، این مجلس حداقل هر پنج سال یکبار جلسه دارد و بهعنوان مجلس برتر، حق اصلاح و تصویب قانون اساسی و تحلیف و استیضاح و برکناری رئیسجمهور را بهعهده دارد[11].
در کل قوانین میتواند توسط رئیسجمهور، مجلس نمایندگان خلق یا مجلس نمایندگان مناطق (برای مسائل منطقهای) پیشنهاد شود، اما همه قوانین باید توسط مجلس نمایندگان خلق تصویب شوند و در عین حال باید تأیید اولیه رئیسجمهور را نیز داشته باشند. رئیسجمهور ممکن است بهجای قوانین، مقررات دولتی صادر کند، اما برای اینکه به قوت خود باقی بمانند باید توسط مجلس نمایندگان خلق تصویب شوند.
اندونزی دارای سیستم ریاستجمهوری شبیه ایالاتمتحده آمریکاست که رئیسجمهور هم رئیس دولت و هم حکومت است. رئیسجمهور وزیران را منصوب میکند، قوانین مصوب مجلس نمایندگان خلق را تأیید میکند و فرمانده عالی نیروهای مسلح است. رئیسجمهور و معاون رئیسجمهور بهصورت زوج و حداکثر برای دو دوره پنجساله متوالی انتخاب میشوند. قانون اساسی چهار بار بین سالهای 1998 و 2000 اصلاح شده است. ازجمله اصلاحات این است که رئیسجمهور که در سابق توسط پارلمان انتخاب میشد، اکنون مستقیماً توسط مردم انتخاب میشود[4]. رئیسجمهور در مورد ترکیب دولت تصمیم میگیرد که در حال حاضر 38 وزیر دارد.
قبل از دوره امپریالیسم اروپایی، در قلمرو کنونی کشور اندونزی، سلطاننشینهایی وجود داشتند که گسترده، اما از هم گسسته بودند. این پادشاهیها بهصورت ضعیف نهادینه میشدند و مستقیماً از پایگاهی کوچک، اما امن حکومت میکردند[12]. در سلطاننشینهایی که برای مثال، از قرن یازدهم تا پانزدهم و خیلی قبل از نفوذ سیاسی اروپا در محدوده کنونی کشور اندونزی وجود داشتند، ترتیبات سیاسی بهقدری متفاوت بوده که تصور مجمعالجزایر اندونزی بهعنوان یک واحد سیاسی منسجم چندان منطقی نیست[13]. در ادامه به روند تکامل و تحول سازمان قلمرویی اندونزی در دوره استعمار هلند و پس از آن پرداخته میشود.
کمپانی هند شرقی هلند، در ابتدای قرن هفدهم برای سلطه بر اندونزی ایجاد شد. بهطورکلی در ابتدا کمپانی هند شرقی هلند برای ایجاد کنترل کامل بر کل مجمعالجزایر تلاش نکرد، بلکه بهدنبال گذرگاههای استراتژیک بود تا مدیریت و انحصار تجارت ادویه را تضمین کند. این کمپانی به حفظ شبکهای از دفاتر و بنادر متکی بود که به آن اجازه میداد تولید و تجارت ادویه را در انحصار خود درآورد. لذا مدیریت قلمرویی هلند به آن بخشهای کلیدی محدود باقی ماند و سایر مناطق از کنترل سیاسی استعماری سنگین آزاد ماندند. با گذشت زمان، هلندیها دریافتند که حفظ فقط گذرگاههای استراتژیک لزوماً آنطور که آنها امید داشتند ارزان یا کارآمد نیست. بهویژه در جاوه، هزینههای هنگفتی وجود داشت، جاییکه تلاشهای کمپانی هند شرقی هلند برای ایمن کردن باتاویا (جاکارتا کنونی) منجر به درگیری شد. این درگیریها مبنایی را برای تمرکز و تثبیت دولتی برای اداره قلمرویی شکل داد. کمپانی هند شرقی هلند، با تثبیت حضور خود در جاوه، در برابر دو پادشاهی قرار گرفت. مارتام در غرب و بانتام در شرق. در اواسط دهه 1650 پس از یک جنگ طولانی مالیاتی با مارتام، کمپانی توانست توافقی در مورد مرزی که قلمرو هلند و مارتام را در شرق باتاویا جدا میکند بهدست آورد. چند سال بعد توافق مشابهی با بانتام حاصل شد. کمپانی هند شرقی هلند در اواخر دهه 1600 و اوایل دهه 1700، همچنین در سیاست داخلی جزیره جاوه بهصورت مستحکم خود را تثبیت کرد و حقوقی برای ساختن دژها و پادگانها و همچنین امتیازاتی درخصوص حقوق دریایی در نزدیکی جاوه بهدست آورد.
در جاهایی که هلندیها قدرت سیاسی را در جاوه اعمال میکردند، سیستمی از حکومت غیرمستقیم را اجرا کردند که از طریق بهاصطلاح «رئیس بومی» اداره میشد. در این سیستم مدیریت استعماری، بوروکراسی اداری اروپایی بر روی ترتیبات سیاسی از قبل موجود در سلطاننشینهای پیش از استعمار، قرار میگرفت. در جاوه قرن هفدهم، این بهمعنای بهکارگیری بوپاتیها (ریجنتها) بهمعنای اربابان منطقهای بود که بخشی از پادشاهی مارتام بودند. منشأ سیستم بوپاتی نامشخص است، اما قدمت آنها حداقل به قرن شانزدهم و احتمالاً خیلی زودتر از آن باز میگردد. در اوایل قرن هفدهم، پادشاهی مارتام یک سیستم اداری دولتی را در اطراف شهر کارتا بهعنوان پایتخت خود بهکار گرفت. زمینهایی که بلافاصله در اطراف کارتا بودند، مستقیماً توسط دربار مارتام اداره میشدند و مناطق بیرونی که برای کنترل مستقیم بسیار دور بودند، مانکانگارا نامیده و توسط بوپاتیها یا اربابان منطقهای اداره میشدند. آنها معمولاً توسط پادشاه مارتام منصوب و اغلب از طریق خویشاوندی یا ازدواج به خانواده سلطنتی مربوط میشدند. هلندیها در ابتدا از بوپاتی برای هماهنگ کردن سیستم تفویض اجباری و خراج و همچنین برای حفظ نظم و قانون استفاده میکردند. بوپاتیها بهنوبه خود در مقابل خدمات ارائه شده به هلندیها، با دریافت درصدی - مثلاً 10 درصد - از کالاها، پاداش دریافت میکردند. کمپانی هند شرقی هلند این مقامات را ریجنت (نایبالسلطنه) و مناطقی که آنها را اداره میکردند را ریجنسی نامید.
بنابراین حکومت غیرمستقیم منجر به تقسیم قلمرویی جاوه به ریجنسیها شد، که بهنوبه خود به نواحی فرعی تقسیم شدند که امروزه به نام کچامتان شناخته میشوند. ذیل آنها سلسلهمراتبی از مدیران سطح پایینتر وجود داشت که امور را در سطح روستا اداره میکردند. نیاز به رسمی کردن این سیستم تفویض بهطور فزایندهای باعث بوروکراتیزه شدن ساختار ریجنسی درون سیستم اداری استعماری شد. درواقع ویژگیهای زمانی و مکانی جاوه در قرن هفدهم و هجدهم، همراه با جریانهای در حال تغییر تجارت جهانی ادویه به پایههای مدیریت قلمرویی ساختار مجمعالجزایر شکل داد. دخالت کمپانی هند شرقی هلند در جاوه ناشی از تغییر در نیازهای اقتصادی هلندیها از تجارت ادویه به استخراج منابع بود که به شکلگیری تغییر در مدیریت قلمرویی از حکومت کردن بر گذرگاههای استراتژیک به حکومت پرهزینهتر هماهنگ شده از طریق واحدهای قلمرویی زیر سطح ملی در قالب ریجنسیها کمک کرد.
پس از انحلال کمپانی هند شرقی هلند در ژانویه سال 1800، دولت هلند خود مدیریت استعماری را بهدست گرفت. همانطور که تجارت ادویه در قرن هجدهم کاهش یافت، اهمیت اقتصادی جزایر تولیدکننده آنها نیز کاهش یافت. هلندیها اکثریت فعالیت اقتصادی خود را بهسمت جاوه و کالاهای صادراتی در حال رشد مانند قهوه، وسمه و شکر تغییر دادند. درحالیکه کمپانی هند شرقی هلند بهدنبال تجارت بود و در درجه اول به کارایی اقتصادی حاکمیت سیاسی علاقهمند بود، مدیریت دولت هلند، در مستعمرات مسائل سیاسی را در کنار مسائل اقتصادی مطرح کرد. لذا سؤالاتی درباره اینکه قدرت محلی باید به چه کسی و به چه اندازه داده شود، مطرح شد. بهویژه قدرتهای استعماری عمیقاً درباره بوپاتیهای بومی در سطح ریجنسی مردد بودند، در عین حال که قدر کارایی اداری آنها را میدانستند، اما از سوءاستفاده از قدرت و استقرار اشرافیت که نتیجه آن بود، ناراضی بودند.
یکی از مهمترین تغییرات در مدیریت قلمرویی در زمان فرماندار کل، هرمان ویلهم دندلز که در سال 1807 منصوب شد رخ داد. وی طی دوره چهارساله تصدی خود، تغییرات گستردهای برای متمرکز کردن قدرت اداری در مجمعالجزایر ایجاد کرد. تا زمان دندلز، بیشتر مجمعالجزایر متشکل از بدنههای منطقهای بزرگتر به نام گاورنمنتن بود که توسط باتاویا (جاکارتا کنونی) هماهنگ میشدند. دندلز، آنها را با یک سیستم مدیریت قلمرویی مبتنیبر واحدهای کوچکتر، در زبان هلندی با نام «مناطق» جایگزین کرد، که مستقیماً پاسخگوی فرماندار کل در باتاویا بودند. دندلز، جاوه را به 9 منطقه، یا پریفکت تقسیم کرد و اروپاییان را مسئول هرکدام از 9 منطقه قرار داد. این مناطق، که اقامتگاه نیز نامیده میشد توسط رزیدنت اداره میشد که مسئولیت کامل ریجنسیهای داخل خود، ازجمله نظارت بر نواحی کوچکتر را برعهده داشتند. به رزیدنتها اختیارات گستردهای داده شد و تشویق شدند تا کشاورزی را در مناطق خود ترویج کنند. با ایجاد اقامتگاههای جدید و جذب و ادغام اقامتگاههای قدیمی، تعداد کل این مناطق در جاوه بین 12 تا 20 منطقه در نوسان بود.
سر توماس استمفورد رافلز، مدیر بریتانیایی که از سال 1811 تا 1816 جانشین دندلز شد، نیز تأثیر قابلتوجهی بر رویههای استعماری هلند در سالهای بعدی داشت. رافلز برخی از ابتکارات سلف خود مانند تمرکز قدرت اداری و ایجاد اقامتگاههای (مناطق) جدید را تقویت کرد. در این راستا او با تقویت اقامتگاههای بالاتر از ساختار ریجنسی سنتی به استحکام پایههای ساختار مدیریت قلمرویی هلند در جزیره کمک کرد. او همچنین بهدنبال تضعیف قدرت طبقه اشراف جاوه بود که دفاتر ریجنتها را اشغال کرده بودند. رافلز بهدنبال براندازی بوپاتی در سطح ریجنسی با معرفی سیستم اجاره زمین در جاوه بود. تحت این سیستم زمین به رؤسای روستاها «اجاره» داده میشد. همزمان هلندیها کارکنان اروپایی را نیز برای نظارت بر تولید و مبادلات و کالاها استخدام کردند که نشاندهنده گسترش مدیریت بوروکراتیک اروپایی در جاوه بود. به این ترتیب مرزها و تعداد مناطق در سیستم اداری هلند در طول قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم بهطور قابلتوجهی تغییر کرد، اما مدیریت قلمرویی خارج از جاوه روندی متضاد داشت. برای بیشتر قرن نوزدهم هلندیها، سیاست میانهروی را در جزایر پیرامونی اعمال کردند. بااینحال با تشدید رقابت استعماری در منطقه در اواخر قرن نوزدهم، این سیاستها معکوس شدند[13]. بدین ترتیب که تا اوایل دهه 1900، هلندیها تلاشهای جدی برای تثبیت حضور در سراسر مجمعالجزایر انجام دادند که امکان یک زنجیره فرماندهی مستقیم ازسوی دولت مرکزی در جاوه به پیرامون اندونزی کنونی را فراهم میکرد[14].
تا سال 1910 بیشتر مناطق اندونزی کنونی حداقل از نظر اسمی تحت سلطه هلند قرار گرفتند. مدیریت قلمرویی در جزایر بیرونی یا مناطق بیرونی بهطور قابلتوجهی متفاوت بود. اکثریت قلمروها بهطور غیرمستقیم، اما با ترتیباتی متفاوت با توجه به بافت موجود اداره میشدند. در برخی مناطق هلندیها مانند شیوه جاوه حکمرانی میکردند که ساختارهای اداری غیرمستقیم را بازتولید میکرد که در آن مقامات اروپایی و بومی به موازات یکدیگر ایفای نقش میکردند. در برخی مناطق، هلندیها «جوامع بومی» که قلمروهایی خودگردان بودند را نیز به رسمیت شناختند. این قلمروها بهدست حاکمان محلی و فقط با نظارت جزئی هلندیها اداره میشد. ازسویدیگر در قلمروهای تحت حاکمیت مستقیم جزایر بیرونی، اروپاییها بالاترین پستهای اداری را پر کردند و مقامات بومی با عناوین مختلفی، مستقیماً به آنها گزارش میدادند. در جزایر بیرونی، مناطق، بسته به عوامل محلی، منافع استعماری، شرایط سیاسی و... گاهی الحاق، منحل، ادغام یا تقسیم میشدند. بااینحال مدیریت کارآمد قلمرو بسیار پیچیده بود و قدرتهای استعماری با یک معضل دائمی در مورد بهترین نحوه توازن اقتدار سیاسی هلند در مقابل نخبگان بومی مواجه بودند[13].
در نیمه دوم قرن نوزدهم، احساسات فزایندهای در تقابل با سیستم زراعت و شیوههای نهفته در استعمار هلند شروع به ظهور کرد. در ابتدا، هلندیها به احساسات در حال تغییر با مجموعهای سیاستهای لیبرال با این باور که آنها باعث ارتقای جایگاه هلند و بهبود رفاه بومیان اندونزیایی میشود پاسخ دادند، اما این سیاستها چندان موفقیتآمیز نبود. لذا هلندیها سیاستهای مذکور را کنار گذاشتند و در اوایل دهه 1900 در ظاهر یک «سیستم اخلاقی» را جایگزین آن کردند[13]. سیستمی که انتظار میرفت زندگی اجتماعی - اقتصادی مردم محلی را تقویت کند و به برخی از اصرارها برای واگذاری قدرت، بهویژه در سطح ریجنسی پاسخ دهد. هلندیها در اجرای این سیاست، در سال 1903 سیستم تمرکززدایی را بهعنوان ابزاری کلیدی، با ایجاد ادارات شهرداری که میتوانستند امور خود را مدیریت کنند، توسعه دادند. بااینحال، این سیستم تمرکززدایی در دیدگاه مردم اندونزی «توسط اروپاییها، برای اروپاییها» ایجاد شده بود، زیرا نواحی واقع در حاشیه شهرها، هنوز تحت کنترل دولت مرکزی بودند[15].
اصلاحات قانونی سال 1903، سه نوع متفاوت از شوراها را ایجاد کرد: شوراهای منطقهای یا شوراهای اقامتگاه، شوراهای محلی یا اقامتگاه فرعی و شوراهای شهری. علیرغم این اصلاحات نهادی، اختیارات واقعی که در قانون سال 1903 به این شوراها واگذار شد، محدود بود و بنابراین تا حد زیادی ناکارآمد تلقی شدند. دومین اصلاحات گستردهتر تمرکززدایی در سال 1922 تصویب و در سال 1925 اجرا شد. این اصلاحات به مناطق و واحدهای فرعی آنها این اختیار را داد که به امور خود رسیدگی کنند و بودجه لازم برای انجام این کار را به آنها داد.
قوانین سال 1922 علاوهبر واگذاری قدرت، تغییرات عمدهای در ساختار قلمرویی - اداری اندونزی ترسیم کردند. مجمعالجزایر مجدداً در 36 ریجنسی سازماندهی شد که هرکدام دارای یک مدیر بودند که در بیشتر موارد به این مدیران عنوان «ریجنت» یا بوپاتی داده میشد، هرچند در موارد معدودی به آنها فرماندار نیز میگفتند.
علاوهبر 36 ریجنسی، قوانین 1922 برای اولینبار استانهای تحت حاکمیت استعماری هلند را ایجاد کرد. بدین ترتیب که استانها که سابقهای تاریخی در اندونزی نداشتند، جایگزین مناطق (اقامتگاههای) قدیمی شدند و به آنها وضعیت واحدهای سطح اول اعطا شد و بالاتر از ریجنسیهای سطح دوم قرار گرفتند. استانها درواقع واحدهای منطقهای اقامتگاه (مناطق) را تجمیع و قدرت را از آنها غصب کردند.
درحالیکه ریجنسیها حداقل ظاهراً براساس مرزهای ماقبل استعماری در جاوه بودند، استانها این ویژگی را نداشتند. آنها بزرگتر از اقامتگاههایی بودند که در زمان دندلز تأسیس شدند و توسط رافلز تقویت شدند. ازآنجاکه این استانها مخلوقات تصنعی بودند، فاقد هرگونه انسجام ذاتی بوده و بنابراین نسبت به ریجنسیها کمتر متکی بهخود و کارآمدی کمتری داشتند. شایانذکر است که پس از تصویب قانون تمرکززدایی در سال 1922، سه استان تأسیس شد: جاوه غربی (1926)، جاوه شرقی (1929) و جاوه مرکزی (1930)[13]. درجهای از اختیارات نیز به سه استان منتقل شد. بااینحال، انتقال اختیارات بهمعنای بهدست آوردن قدرت توسط دولتهای محلی نبود، بلکه برای جلوگیری از جنبشهای شورشی بود[15].
از نظر سیاسی، دولتهای منطقهای استانی توسط سه نهاد سازماندهی شدند: استاندار، هیئت معاونین و یک شورای استانی. شوراهای استانی متشکل از گروههای اصلی برای نمایندگی در هلند استعماری شامل سه گروه: هلندیها، بهاصطلاح بومیان و آسیاییهای غیربومی بودند. از این میان، نیمی انتخابی بودند و نیمی دیگر توسط فرماندار کل منصوب میشدند که خود توسط دولت هلند منصوب میشد. دولتهای استانی، قوانینی را در زمینههای کلیدی که توسط دولت مرکزی به آنها تفویض شده بود، تصویب میکردند، البته برخی قوانین مانند جمعآوری مالیات و مقررات مشترک بین استانها هنوز باید توسط فرماندار کل تصویب میشد. سیاست در ظاهر اخلاقی در جزایر بیرونی نیز از طریق تمرکززدایی اعمال، اما این روند بسیار دیرتر انجام شد. همچنین مدیریت استعماری در جزایر بیرونی، حداقل از نظر طراحی و مشخصهها متنوعتر از جاوه بود[13]. درواقع اصلاحات اداری که در دهه 1930 در خارج از جاوه انجام شد، برای انطباق با وجود قوانین سنتی بود[15]. هلندیها در جزایر بیرونی، اجازه وجود حکومتهای بومی، البته با رعایت شرایطی ازجمله به رسمیت شناختن حاکمیت هلند را دادند. در اواسط دهه 1940، حدود 60 درصد از جزایر بیرونی تحت وضعیت حکومتهای بومی در نظر گرفته میشد.
در مجموع خطمشی اتخاذ شده توسط دولت هلند، قلمروسازی دولت مذکور در مجمعالجزایر را بهشکل قابلتوجهی با اجرای تمرکززدایی و ارتقای خودمختاری محلی بیشتر تغییر داد. علاوهبر این، هلند این کار را به روشهای عمیقاً متفاوتی در جاوه و جزایر بیرونی انجام داد که نشاندهنده معضل مستمر دولت استعماری درخصوص تنوعی بود که در سراسر مجمعالجزایر با آن سروکار داشت[13]. سیستم تمرکززدایی که توسط هلندیها به تصویب رسید، بهسختی تغییرات قابلتوجهی را به نفع مردم به ارمغان آورد. زیرا منابع طبیعی استراتژیک مانند مزارع، جنگلها و معدن هنوز تحت کنترل استعمار بود. اقتصاد بهدرستی مدیریت نشد، فقر حفظ شد و مردم به منابع طبیعی دسترسی نداشتند. به سخن دیگر اصلاحاتی که هلند اعمال کرد، در راستای تداوم استعمار بود. علاوهبر این، مشارکت سیاسی بهدلیل ساختار قدرت محلی که یکپارچه شد، بهندرت رخ داد. بنابراین، تصمیمات مهم در مورد منافع عمومی بهطور کامل توسط نخبگان گرفته میشد[15].
با وقوع جنگ جهانی دوم و اشغال اندونزی توسط ژاپن (1942-1945) سیستم مدیریت قلمرویی تغییر یافت. ژاپن، تمرکززدایی را لغو و آن را با یک سیستم دولتی بسیار متمرکز جایگزین کرد. ژاپنیها به مردم محلی این فرصت را دادند که در دولتهای محلی مشارکت کنند، اما آنها صرفاً بهعنوان عوامل دولت مرکزی مورد استفاده قرار میگرفتند و استانها و ریجنسیها موقعیت چانهزنی کافی نداشتند[15]. استعمارگران ژاپنی بهمدت سهونیم سال بر اندونزی و در راستای منافع ژاپن حکومت کردند. در این دوره دولت به زندگی مردم بسیار بیشتر از دولت هلند نفوذ کرد. بالاترین مقام دولت نظامی ژاپن در اندونزی دای نیپون بود که اختیاراتی مشابه فرماندار کل داشت[16]. مهم اینکه در طول جنگ، دولت ژاپن سازمان قلمرویی خود در قالب «مجمعالجزایر» را معرفی کرد.
تسلیم بیقید و شرط ژاپن به نیروهای متفقین در اندونزی، باعث درگیری بین قدرت استعماری قدیمی هلند و طرفداران جمهوری اندونزی شد[13]. رهبران جمهوریخواه، احمد سوکارنو و محمد هاتا، 17 اوت سال 1945، را بهعنوان روز استقلال جمهوری اندونزی اعلام کردند[16] و در اواخر اوت سال 1945 یک دولت در جاکارتا شکل داده، یک قانون اساسی موقت را تصویب کرده و سوکارنو را بهعنوان رئیسجمهور و هاتا را بهعنوان معاون رئیسجمهور انتخاب کردند. دولت جدید تسلیحات ژاپنی را بهدستآورد و ارتشی متشکل از سربازان اندونزیایی که توسط ژاپنیها آموزش دیده بودند را تشکیل داد. هلندیها تمایل اندونزیاییها برای استقلال را نادیده گرفتند و بهدنبال بازپسگیری مستعمره سابق خود بودند. از یکسو، دو طرف بر سر زمین و خاک بهشدت با هم جنگیدند. ازسویدیگر به موازات مبارزه فیزیکی ارضی، جنگ بین ایدهها در مورد حکومت نیز پدیدار شد و آن مبارزه بر سر حکمرانی قلمرویی و سازماندهی مجمعالجزایر بین طرفداران حکومت تکساخت و فدرال بود. نیروهای جمهوریخواه، یک کشور مستقل و حکومت تکساخت میخواستند، درحالیکه هلندیها بهدنبال یک سیستم فدرال بودند. تا سال 1949، ارتش هلند پیشرفتهای بزرگی داشت. هلندیها مناطقی را که تصاحب کرده بودند در قالب ایالتهایی سازماندهی کردند که درنهایت اساس اندونزی فدرال را تشکیل میداد، اما با وجود این دستاوردها، احساسات داخلی و بینالمللی علیه هلندیها بود. در این زمان ایده فدرالیسم در میان نخبگان اندونزی بسیار نامحبوب شده بود و بهعنوان یک استراتژی تفرقه بینداز و حکومت کن در نظر گرفته میشد. همه اینها منجر به رد فدرالیسم بهعنوان اساس سیاسی جمهوری اندونزی شد. لذا دوره فدرالیسم در اندونزی بسیار کوتاه بود. تا سال 1950 اکثر ایالتهای تشکیلدهنده آن از جمهوری فدرال خارج و در جمهوری اندونزی ادغام شدند[13]. در سال 1949، نزاع مداوم برای استقلال درنهایت منجر به آن شد که جمهوری اندونزی توسط هلند به رسمیت شناخته شود. یک قانون اساسی فدرال وجود داشت که رئیسجمهور سوکارنو تقریباً بلافاصله آن را در اوت سال 1950 لغو کرد[17] و قانون اساسی جدید که جمهوری تکساخت اندونزی را تأسیس میکرد، جایگزین نمود.
شایانذکر است که پس از اعلام استقلال اندونزی در سال 1945، دولت تازه تشکیل یافته، پایههای آینده خود را براساس مفهوم تنوع ایجاد کرد[3]. قانون اساسی اصلی 1945، تنها دستورالعملهای کلی را برای قوانین آینده ارائه و همچنان از متن قانون اصلاحات استعماری 1922 پیروی میکرد. این قانون خواستار ایجاد دولتهای محلی و تصویب قانون دولت محلی درون یک چارچوب حکومت تکساخت بود. در این راستا «قانون شماره 22/1948 درباره تعیین قواعد اصلی در مورد خودمختاری در مناطق که حق تنظیم و مدیریت امور خود را دارند» [18] نیز چارچوب قلمرویی طبقهبندی شدهای را ارائه کرد که عموماً از منابع استعماری گرفته شده بود. بنابراین از همان ابتدا با سوءظن به آن نگریسته شد [19]. این قانون یک نظام تقسیمات سهسطحی را برای جمهوری اندونزی مقرر میداشت که شامل استانها، ریجنسیها (شامل شهرهای بزرگ) و روستاها (شامل شهرهای کوچک) بود.
همانگونه که در دوران استعمار، مدیران استعماری با تنش بین تمایل به همگنی در ساختار اداری و تصدیق تنوع در سراسر مجمعالجزایر مواجه بودند و این منجر به تفاوتهای عمدهای در نحوه اداره مناطق مختلف، بهویژه بین جاوه و جزایر بیرونی شد، اندونزی پس از استقلال نیز با چالشهایی مواجه بود.
جنگ پنجساله برای استقلال، قدرت تثبیت و تحکیم دولت را از جمهوری سلب کرد و دولت اندونزی بسیار آسیبپذیر و ضعیف ظاهر شد و برای دو دهه اول پس از پایان حکومت استعماری به همین شکل باقی ماند. برعکس، گروههای قومی اجتماعی در امتداد خطوط مذهبی، منطقهای و ایدئولوژیک تا اواخر دهه 1950 رشد کردند و بهطور مداوم دولت را به چالش کشیدند. همه درگیریهای فوقالذکر جنبه قلمرویی داشتند، اما بهجای جداییطلبی، خواستار انقلاب بودند. البته هیچیک در تلاشهای خود در سالهای اولیه جمهوری اندونزی موفق نشدند. بااینحال، تغییرات قلمرویی مهمی در مناطق پیرامونی کشور رخ داد که میتوان آن را موج اول تغییرات قلمرویی پس از استقلال نامید. این تغییر عبارت بود از تقسیم استانهای مختلف به واحدهای متعدد[13].
اندونزی در زمان کسب استقلال تنها هشت استان داشت، که عبارت بودند از سوماترا، کالیمانتان، سولاسی، جاوه غربی، جاوه مرکزی، جاوه شرقی، مالوکو و ناسا تنگارا[20]. این تعداد در سال 1961، به 22 استان رسید، اگرچه یکی از آنها، یعنی ایریان غربی، هنوز تحت کنترل هلند بود. برای مثال تا سال 1961، به آچه وضعیت استان داده شد و استان اصلی سوماترا به سه استان تقسیم شد. کالیمانتان به چهار استان و سولاوسی به دو استان تقسیم شد. سپس در اوایل دهه 1960 تقسیمات بیشتری رخ داد و دو استان سولاوسی به چهار استان تقسیم شدند. بااینحال مرزها در جاوه تا حد زیادی بدون تغییر باقی ماندند. ازآنجاکه جمعیت سه استان جاوه غربی، شرقی و مرکزی، بسیار بیشتر از استانهای خارج از جاوه بود، جمعیت مناطق و شهرداریهای آن نیز بهطور متوسط بسیار بیشتر بود. برای مثال در سال 1961، میانگین جمعیت یک دولت استانی در جاوه 618.000 نفر بود، درحالیکه در سوماترا میانگین جمعیت، حدود 250.000 نفر بود. بااینحال ایجاد استانهای جدید و سطوح ذیل آنها، کمک چندانی به کاهش نارضایتیهای خارج از جاوه نسبت به دولت مرکزی نکرد[21].
شایانذکر است که رئیسجمهور سوکارنو بهمنظور پرداختن به تنشها، برخی تغییرات نهادی ایجاد کرد که همه آنها درنهایت قدرت را از نظر سیاسی و قلمرویی متمرکز کردند. در سال 1957 در پی افزایش احساسات منطقهای علیه دولت، سوکارنو قانون شماره 1957/1 در مورد اصول دولت منطقهای را صادر کرد که دولت محلی را تشکیل داد که متشکل از یک قوه مقننه محلی و یک نهاد مشورتی است که توسط قوه مجریه منطقهای رهبری میشود[13]. این قانون با قانون قبلی تصویب شده تحت جمهوری تکساخت اندونزی (قانون 1948/22) سازگار بود[3]، اما در عین حال خودمختاری محلی بسیار بیشتری را مجاز میکرد[17]. طبق قانون 1957/1 اندونزی از یک نظام تقسیمات سه سطحی شامل مناطق سطح یک، سطح دو و سطح سه بهره میبرد [22].
بااینحال، با تقویت تنشهای منطقهای، انشعاباتی در کابینه ایجاد شد و احزاب اسلامی نسبت به شورشها ابراز همدردی کردند. بنبست در جاکارتا و بیثباتی در مناطق باعث شد که سوکارنو شروع بهکنار گذاشتن دمکراسی پارلمانی و متمرکز کردن قدرت کند، البته سوکارنو در سال 1957 شروع بهکنار گذاشتن دمکراسی پارلمانی کرده بود، اما در سال 1958 قانون اساسی را بهحالت تعلیق درآورد، حکومت نظامی اجرا و اعلامکرد که اندونزی تحت سیستمی قرار دارد که او آن را «دمکراسی هدایتشده» مینامید. این تمرکز صراحتاً به فرایند تحکیم ارضی قدرت بهدست دولت مرکزی اشاره داشت. این بهمعنای تضعیف نفوذ رهبران منطقهای ازجمله رهبران مذهبی، نخبگان اجتماعی و فرماندهان نظامی بود که بسیاری از آنها در بیثباتی رژیم نقش داشتند.
تحکیم سرزمینی قدرت مستلزم تغییر سازمان منطقهای کشور بود. لذا سوکارنو در قالب فرمان ریاستجمهوری شماره 1959/6 اعلام کرد که قوه مجریه محلی دیگر پاسخگوی پارلمان محلی نخواهد بود، بلکه نماینده دولت مرکزی در منطقه خواهد بود. این رویکرد، کنترل دولتی مناطق را با ساختار پاسخگویی بهسمت بالا، بهجای بهسمت پایین تثبیت کرد[13]. همچنین با انتشار فرمان مذکور تغییر کوچک، اما قابلتوجهی در توضیح ماده (۱۸) قانون اساسی سال 1945 درج شد[19]. اقدامات مشابهی نیز برای متمرکز کردن ارتش انجام شد. تا پایان سال 1963 ارتش از طریق شبکه سازماندهی شده خود در سراسر مجمعالجزایر حضور یافت. براساس آموزه یا دستور دوکارکردی که در دوران سوکارنو شکل گرفت، ارتش هم باید یک وظیفه امنیتی نظامی و هم یک نقش سیاسی-اجتماعی ایفا میکرد[13].
پس از آنکه تنشها بین ارتش و رئیسجمهور سوکارنو بر سر حمایت او از کمونیست، با ترور 6 ژنرال در 30 سپتامبر سال1965 به اوج خود رسید، سرلشگر سوهارتو، سوکارنو را طی یک کودتا کنار گذاشت و ارتش را بهعنوان نهاد مسلط در کشور قرار داد و یک کارزار ضدکمونیستی را هماهنگ کرد که منجر به کشته شدن 500 هزار تا یک میلیون مظنون کمونیست شد. سوهارتو پس از تصرف ریاستجمهوری، شروع به تحکیم قدرت دولت مرکزی کرد [23].
به همان اندازه که نظم جدید سوهارتو نشاندهنده گسست از بسیاری از سیاستهای سوکارنو بود، از نظر سیاسی نشاندهنده تداوم و تسریع تمرکز بود. سوهارتو، قدرت را از لحاظ نهادی و سرزمینی متمرکز کرد که از ارتش شروع شد، اما به مدیریت بوروکراتیک، مدیریت اقتصادی و حتی در امتداد خطوط فرهنگی گسترش یافت. اندونزی قبلاً دارای یک ساختار اداری بسیار متمرکز حول وزارت امور داخله بود. این ساختار از دولت استعماری به ارث رسیده بود و دارای اختیارات گستردهای برای هماهنگی و نظارت بر سایر بخشها در همه سطوح بود. سوهارتو این ساختار را بهدست گرفت و توانایی آن برای نفوذ در تمام لایههای دولت و جامعه را تقویت کرد[13]. تحت توجیه حفظ ثبات، رژیم نظم نوین یک سیاست اقتدارگرا را توسعه داد که مهمترین ویژگی آن تمرکز شدید بود[15].
شایانذکر است که در روزهای آخر دولت سوکارنو، قانون 1965/18 [24] در تاریخ 1 سپتامبر سال 1965، به تصویب رسیده بود که یک نظام سه سطحی را برای اندونزی دربرگیرنده استان / شامل پایتخت، ریجنسی / شامل شهرداریهای متوسط و کچامتان / شامل شهرهای کوچک مقرر میداشت. هنگامیکه دولت سوکارنو سقوط کرد، قانون 1965/18 توسط دولت سوهارتو لغو شد. دولت سوهارتو سپس قانون شماره 5 سال 1974 را تصویب کرد [25]. درواقع یکی از اصلاحات نهادی اصلی رژیم نظم نوین، قانون شماره 1974/5 در مورد دولت منطقهای[26] بود. این قانون ساختار دولت منطقهای را سازماندهی مجدد کرد. طبق ماده (3) این قانون «بهمنظور اجرای اصل عدم تمرکز، مناطق سطح یک و سطح دوم تشکیل میشوند و ساختار مییابند». طبق ماده (۷۲) منظور از مناطق سطح یک مناطق استانی و پایتخت ملی و مناطق سطح دوم ریجنسیها و شهرداریهاست.
هرچند قانون شماره 1974/5 بهلحاظ هنجاری، موقعیت متعادلی را بین تراکمزدایی و واگذاری اختیارات قائل میشد و ماده (7) این قانون بیان میداشت: «منطقه دارای حق، صلاحیت و تعهد برای تنظیم و مدیریت امور خود طبق قوانین و مقررات است»، اما در عمل، تراکمزدایی بهطور گسترده برای تفویض وظایف و نقشها به دولت محلی مورد استفاده قرار گرفت و واگذاری اختیارات و خودمختاری منطقهای نادیده انگاشته شد. برخی از وظایف دولتی به دولتهای محلی تفویض شد، اما درجه تمرکز درواقع با حضور نهادهای عمودی در سراسر مناطق افزایش یافت.
قانون مذکور مفهوم رؤسای منطقهای بهعنوان مقامات دولتی را برای استانداران و ریجنتها معرفی کرد و به مقامات دولت محلی وظایف دوگانه داد، بهعنوان رئیس دولت محلی به نمایندگی از منطقه خودمختار و یک مقام منطقهای که منعکسکننده کارگزار دولت مرکزی است. به پرسنل دولت محلی نیز وضعیت دوگانه داده شد، بهعنوان کارمند دولت محلی و بهعنوان کارگزار دولت مرکزی[27]. درواقع قانون 1974/5، قدرت را به رئیس منطقه واگذار میکرد که تحت کنترل مستقیم دولت مرکزی بود و پارلمانهای منطقهای اختیارات کمی داشتند. برخی تحلیلگران این قانون را بازگشتی به مدل بسیار متمرکز دوران استعمار هلند میدانند[21]. مقامات دولتی با انگیزههای مالی و سیاسی قوی مواجه بودند تا بهجای جامعه خود، به سطوح بالاتر دولت پاسخگو باشند. بنابراین علیرغم انتظارات اولیه بالا از قانون شماره 1974/5، این قانون روند تمرکزگرایی قدرت را معکوس نکرد و تمرکززدایی معنادار هرگز در عمل رخ نداد. درواقع، اصل سازماندهی در روابط بیندولتی موکداً سلسلهمراتبی بود و دولت مرکزی کنترل قابلتوجهی بر انتصاب مقامات محلی و استفاده از بودجه توسط این مقامات اعمال میکرد. دولتهای منطقهای و محلی عمدتاً بهعنوان نهادهای اجراکننده سیاستها و برنامههای ملی عمل میکردند[17].
سیستم مالی منطقهای اندونزی نیز تحت نظم جدید بسیار متمرکز بود. همه منابع اصلی درآمد به دولت مرکزی تعلق میگرفت. منابع درآمدی سطح پایینتر مانند ثبت وسایلنقلیه موتوری و... به استانها و ریجنسیها / شهرداریها واگذار شد. این رویکرد تأمین مالی، به مقامات مرکزی انعطاف بیشتری میداد تا استانها را تحتنظر خود نگه دارند. این وابستگی بهویژه از سال 1974 تا 1982 در طول سالهای شکوفایی اندونزی قوی بود. تا سال 1994، 76 درصد از کل مخارج ملی ازسوی دولت مرکزی و بخش اعظم باقیمانده بهشدت تحتتأثیر مرکز بود[13]. سازوکار اساسی دولت مرکزی برای انتقال وجوه برای سرمایهگذاری در سطوح پایینتر دولت مرکزی، برنامه اینپرس بود که در سال 1969 آغاز شد. این برنامه شامل کمکهای بلاعوض به هر استان یا محل، برای هزینهها و توسعه اجتماعی و اقتصادی و گاهی اوقات با محدودیت شدید در استفاده از آنها بود. علت وجودی برنامه اینپرس مبتنیبر این ایده بود: مشکلاتی که هنوز توسط دولت مرکزی حل نشده و نمیتوانند توسط دولت مرکزی حل شوند، توسط خود دولتهای محلی حل شوند[28].
اعتبارات اینپرس نقش مهمی در فرایند تمرکزگرایی مجدد ایفا کرد. عامل دیگر بهبود شبکه حملونقل بود که امکان رفت و آمد بیشتر اندونزیاییها را در سراسر کشور و تحصیل و اشتغال را فراهم میکرد. با کمک قابلتوجه بانکجهانی و سایر نهادها، برنامه اسکان در خارج از جاوه نیز به میزان زیادی گسترش یافت و منجر به اسکان میلیونها نفر در سرزمینهای خارج از جاوه بین سالهای 1969 و 1997 شد[21].
در دوره سوهارتو، ارتش به بخش مهمی از دستگاه دولتی تبدیل شد و افسران نظامی پستهای بسیاری را در بوروکراسی دولتی پر کردند. بدین ترتیب که درصد زیادی از استانداران و رؤسای ریجنسیها از میان نیروهای نظامی مسلح، که اغلب بازنشسته بودند، منصوب شدند [13]. در سال 1983، 21 استاندار از 27 استاندار نظامی بودند، همچنانکه 40 درصد از رؤسای ریجنسیها نظامی بودند [28].
احتمالاً یک مؤلفه فرهنگی نیز در سیاست متمرکز سوهارتو وجود داشت. ازجمله شیوههای تمرکز فرهنگی این بود که همزمان بسیاری از استانداران، رؤسای ریجنسی،شهرداری و بوروکراتهای سطح بالا در جزایر بیرونی، اهل جاوه بودند. این امر باعث نارضایتی شدید در بسیاری از مکانهایی شد که خواستار انتصاب «فرزندان بومی» مناطق در پستهای مدیریتی کلیدی بودند.
قوه مقننه بخش دیگری از استراتژی سوهارتو برای متمرکز کردن حکومت بود. سوهارتو قدرت خود و ارتش را با برچیدن سیستم حزبی متمرکز کرد. او یک حزب کاربردی به نام گولونگان کاریا (گلکار) تأسیس و همه مقامات دولتی را ملزم کرد که بهعنوان عضو به آن بپیوندند. همزمان سوهارتو به تضعیف سایر احزاب پرداخت[13]. بر این اساس، جهتگیری بوروکراتیک تحت سلطه حزب حاکم قرار گرفت و سیاسی شد[15].
نکته مهم اینکه در دوره سوهارتو، تقاضای بسیار کمی برای استانها یا ریجنسیهای جدید و فرصتهای کمی برای دستیابی به چنین اهدافی وجود داشت. در طول 33 سال نظم نوین، تنها سه استان جدید ایجاد شد و یکی از آنها الحاق تیمور شرقی بود. تقاضای محلی برای واحدهای سیاسی جدید غیرمحتمل بود. زیرا دولت محلی قدرت بسیار کمی در برابر دولت مرکزی داشت. بنابراین در این شرایط انگیزه چندانی برای ایجاد دولت جدید منطقهای وجود نداشت. از نظر اقتصادی نیز انگیزه کمی وجود داشت. زیرا مالیه دولت بسیار متمرکز بود. از نظر فرهنگی، برخی گروهها ممکن است به خودمختاری بیشتر علاقهمند بوده باشند، اما هزینههای فشار برای خودمختاری بالا بود[13]. بهویژه در شرایطی که در رژیم نظم نوین سوهارتو فضایی برای تنوع قومی و منطقهای وجود نداشت و ارتش اندونزی هر شکلی از مخالفت، ازجمله بیان مطالبات منطقهای یا جداییطلبانه را با خشونت سرکوب میکرد[29].
نتیجه اقدامات فوق این بود که سوهارتو دولت اندونزی را از یک دستگاه ضعیف و پراکنده به یک دستگاه قوی و متمرکز تبدیل کرد. هرچند فقط برخی از این اصلاحات صراحتاً قلمرویی بودند، اما به ایجاد سیاستی کمک کردند که از قضا تمامیت ارضی حکومت را تهدید میکرد. اگر مشخصه درگیریهای داخلی در دوران سوکارنو، «شورش بدون جدایی طلبی» بود، درگیریهای اصلی در دوره نظم نوین را میتوان بهعنوان «شورش و جداییطلبی» توصیف کرد. در دهههای 1970 و 1980 فرصت کمی برای مذاکره با دولت نظم نوین سوهارتو وجود داشت. لذا جنبشهایی بهوجود آمد. ساختارهای دولتی نظم نوین به این معنا بود که نخبگان دولتی، برای مثال رهبران مذهبی را در مناطقی مانند آچه، تضعیف و به حاشیه راندند. تغییر ساختار دولت بهدور از خطوط سنتی و در امتداد خطوط جاوهای منجر به تضاد بزرگی با دولت مرکزی شد. این رویکردها مردم را بهشدت ناراضی کرد. پاپوآییها نیز مانند آچهایها از اینکه توسط بوروکراتهای نژادپرست و فاسد اداره شوند خشمگین بودند و تنها استراتژی را جداییطلبی میدانستند. این جنبش توجه زیادی ازسوی جاکارتا و ارتش بهخود جلب کرد. آخرین نمونه از درگیریهای جداییطلبانه، تیمور شرقی است. تیمور شرقی مانند آچه و پاپوآ یک جنبش ملیگرای قومی بود که هویت خود را متفاوت از هویت اندونزی معرفی میکرد. در هر سه مورد با توجه به اینکه آنها برای بقای خود میجنگیدند، هیچ راهی برای تغییر کشور اندونزی وجود نداشت[13].
از منظر توسعه، نظم نوین اقتدارگرا مسلماْ موفق بود: برای مثال فقر از 70 درصد جمعیت در دهه 1960 به 11 درصد در اواسط دهه 1990 کاهش یافت[23]. بااینحال و با وجود برخی سیاستهای اقتصادی لیبرال از اواسط دهه 1980 و علیرغم رشد اقتصادی کلان هیجانانگیز، عموم مردم از نظر سیاسی، اجتماعی و اقتصادی محروم و مورد استثمار قرار گرفتند[15].
هرچند برخی اصلاحات آزمایشی طی دهه 1990 رخ داد، اما رویکرد دولت مرکزی این بود که بسیار محتاطانه حرکت کند و هیچگونه انتقال معنادار قدرت اعم از سیاسی و مالی به دولتهای استانی و محلی انجام ندهد. در بخشهای غنی از منابع، نارضایتیهای قدیمی درخصوص استثمار جاوهای از بین نرفته بود، اما انتقادها به استانهای غنی از منابع محدود نمیشد. بسیاری از مقامات در سطح استان و ریجنسی / شهرداری در خارج از جاوه معتقد بودند که سیستم کمکهای مالی مرکزی به مناطق، دستوپاگیر و ناعادلانه است و معیارهای تخصیص روز بهروز افزایش یافته است. بهویژه شواهد مبنیبر افزایش فساد در مرکز بیش از حد آشکار شده بود. در استانهایی که نفت، گاز، جنگل و مواد معدنی مانند زغالسنگ داشتند، نارضایتی شدیدتر بود. بسیاری معتقد بودند که ذینفعان اصلی بهرهبرداری از آنها، شرکتهای بزرگ تحت کنترل خانواده ریاستجمهوری و شرکای تجاری آن هستند. این ادراکها، زمانی که بحران اقتصادی آسیا در اواخر سال 1997 شروع شد، منجر به ایجاد تقاضا برای تغییر شدند[21].
بحران آسیا در سال 1997، که بهعنوان یک بحران ارزی و مالی آغاز شده بود خیلی زود به یک بحران شدید اقتصادی و بهنوبه خود به یک بحران سیاسی و اجتماعی تبدیل شد که تا سال 1998 کل ملت و جامعه را دربرگرفت و سختترین ضربه را به اندونزی زد[30]. در اوایل سال 1997 نرخ بیکاری در حدود 14 درصد بود، اما تا سال 1998 به حدود 40 درصد افزایش یافت. سوهارتو در بحبوحه اعتراضات خشونتآمیز در خیابان و رها شدن ازسوی متحدان سیاسی، در ماه می سال1998 از قدرت کنار رفت[13]. استعفای او پس از 32 سال قدرت، فرصتی برای اصلاحات ایجاد کرد.
با پایان یافتن دور نظم نوین متمرکز سوهارتو، اندونزی تمرکززدایی مهبانگ خود را آغاز کرد[31]. از این زمان، اندونزی تغییرات سریع و اساسی را در نهادهای سیاسی خود تجربه کرده است[32]. پس از استعفای رئیسجمهور سوهارتو، یک دولت موقت جدید تشکیل شد و معاون رئیسجمهور، بی. جی حبیبی رئیسجمهور شد. زمانیکه حبیبی به ریاستجمهوری رسید، اقتصاد نابسامان و خشونت گستردهای در کشور در جریان بود. دولت اندونزی درنتیجه این وضعیت سیاسی مجبور شد از سازمانهای بینالمللی کمک بگیرد. صندوق بینالمللی پول با برنامههای تعدیل ساختاری بدنام خود وارد عمل شد که درنهایت درنتیجه وابستگی فزاینده مالی اندونزی شکست خورد. بااینحال، سازمانهای دیگر مانند بانکجهانی، در اصلاحات اندونزی نقش مهمی داشتند[3]. یکی از شعارهای اصلی برای اصلاحات، فساد، تبانی و خویشاوندسالاری بود که در رژیم نفوذ کرده بود. در مقابل بی. جی حبیبی، با در نظر داشتن پس زمینه جنبشهای جداییطلب قومی یکسری اصلاحات درهمتنیده را آغاز کرد[31]. این اصلاحات دو رکن اساسی داشت:
نخستین رکن، اصلاحات انتخاباتی و حزبی بود. با انجام اصلاحات، احزاب جان تازهای بهدست آوردند. قوانین جدید به احزاب سیاسی اجازه میداد تا تنها با 50 امضا از شهروندان 21 ساله یا بالاتر و ثبتنام در دادگاه و وزارت دادگستری تشکیل شوند[13]. درنتیجه بلافاصله بعد از سوهارتو 200 حزب ظهور کردند. این گسترش سریع باعث ترس از نظام نوپای حزبی شد. لذا قانونگذار با «قانون 1999/2 درباره احزاب سیاسی» واکنش نشان داد و با تحمیل برخی شرایط تلاش کرد احزاب فراگیر را برای شرکت در انتخابات ترویج کند. درنتیجه از بیش از 140 حزبی که برای رقابت در انتخابات در سال 1999 درخواست داده بودند، 48 حزب این شرایط را احراز کردند[23].
دومین رکن اصلاحات پس از 1999 طراحی و اجرای تمرکززدایی گسترده و انتقال قدرت بهسمت پایین بود[13]. موضوع خودمختاری منطقهای و تمرکززدایی که در دوران سوهارتو هرگز موضوعی جدی نبود[30]، پس از سوهارتو، بهعنوان راهی برای حفظ دولت فراگیر، متنوع و یکپارچه تلقی شد[33]. دولت حبیبی، بهسرعت اصلاحات قانونی مهمی را در سال 1999 تصویب کرد که در سال 2001 اجرایی شدند. هدف این اصلاحات، ارائه قدرت و سهم اقتصادی بیشتر به مناطق در مواجهه با بحران اقتصادی و سیاسی بود[34].
در این راستا قانون 1999/22 با عنوان «دولت منطقهای»[35]، اساساً پویایی قدرت بین سطوح دولت را تغییر داد و طیف وسیعی از وظایف ارائه خدمات عمومی را به مناطق واگذار کرد. این قانون انتخابات را برای پارلمانهای منطقهای سطوح استانی و ریجنسی / شهرداری معرفی کرد که – حداقل در تئوری – مسئولیت سیاسی «کاملاً از بالا به پایین» را به «تا حدی از پایین به بالا» تغییر داد[23]. در این قانون مقرر شد که پارلمانهای منطقهای رؤسای ریجنسی و شهرداری را انتخاب کنند. درنتیجه رؤسای ریجنسی و شهرداریها باید در برابر پارلمان محلی پاسخگو باشند. رؤسای منصوب شده از دوران سوهارتو اجازه داشتند دوره پنجساله خود را که در مقاطع زمانی مختلف به پایان میرسید بگذرانند[36].
بند «۱» ماده (۴) قانون 1999/22 بیان میدارد: «بهمنظور اجرای اصل تمرکززدایی، مناطق استانی، مناطق ریجنسی و مناطق شهری تشکیل و ساختار مییابند که مجاز به تنظیم و مدیریت منافع جوامع محلی براساس ابتکارات خود برمبنای آرمانهای جامعه هستند». بند «۲» ماده مذکور بیان میدارد: «مناطق... هر یک مستقل و هیچ رابطه سلسلهمراتبی با یکدیگر ندارند».
«قانون 1999/25 درباره تراز مالی بین دولت مرکزی و منطقهای»[37] سیستم جدیدی از ترتیبات مالی را بین مرکز و مناطق برقرار کرد. این قانون، سیستم قدیمی کمکهای مالی و کنترل متمرکز بر منابع محلی را با سیستمی جایگزین میکند که در آن اعتبارات تخصیص عمومی و مالیاتهای مشترک بخش عمدهای از درآمدهای محلی را تأمین میکند[31]. ماده (7) این قانون دولت مرکزی را ملزم میکند حداقل 25 درصد از درآمد خالص داخلی را بهعنوان وجوه تخصیص عمومی به سطوح زیر سطح ملی منتقل کند. 10 درصد از این منابع به دولتهای استانی تعلق میگیرد و 90 درصد به دولتهای محلی ریجنسی و شهرداری، که بخش عمدهای از مسئولیتهای هزینهای را برعهده دارند[38]. درواقع این قانون بر افزایش توانمندیهای اقتصادی محلی تمرکز داشت. در این راستا، دولتهای محلی همچنین وجوه توسعه منطقهای یا «متوازنسازی» را از دولت مرکزی دریافت میکردند[13].
ازجمله مفاد بحثبرانگیز قوانین جدید تمرکززدایی این بود که برخلاف بسیاری از کشورهایی که به سطوح استانی و ایالتی خودمختاری میدهند، دولت مرکزی از طریق قوانین شماره 1999/22 و 1999/25، بدون آمادگی زیاد و بهطور ناگهانی به ریجنسیها و شهرداریهای زیر سطح استانها خودمختاری اعطا کرد[39]. ریجنسیها (کابوپاتن) و شهرداریها (کوتا) تا قبل از سال 2001، نقش ناچیزی در اقتصاد ملی و محلی و ارائه خدمات عمومی داشتند[40]، حال آنکه استانها تحت ساختار قبلی از اختیارات نسبتاً بیشتری برخوردار بودند و از لحاظ نظری پایگاه منابع انسانی واجد شرایطتر، دیدگاههای سیاستی گستردهتر و ظرفیت بیشتر برای توزیع مجدد کالاهای عمومی بودند. این تغییر رویه با این استدلال بود که تمرکززدایی از قدرت در سطح استانی تهدیدی برای تمامیت ارضی حکومت اندونزی است[41]. این اعتقاد وجود داشت که تمرکززدایی در سطح استان ممکن است گرایشهای گریز از مرکز را فعال کند و تجزیه برخی از واحدهای بهویژه غنی از منابع را از کشور تسریع بخشد[38]. البته چالشهای تاریخی و مجدداً ظهور یافته حکومت ملی و تهدیدات جداییطلبانه برخی استانهای ناراضی در این تغییر رویکرد اثرگذار بود[42]. درواقع لایه سوم دولت تا حدی بهدلیل عدم وجود ادعاهای قدرتمند برای جداییطلبی در این مقیاس انتخاب شد[43]. قانون 1999/25 نیز، با دور زدن دولتهای استانی، اختیارات مالی و مالیاتی را به ریجنسیها و شهرداریها منتقل کرد. بااینحال، همزمان، دولت مرکزی بهشدت بر دولتهای ریجنسی و شهرداری از طریق حسابرسی یکپارچه بودجههای آنها نظارت داشت[44]. موافقان واگذاری قدرت به سطح محلی، استدلال میکردند که با این رویه دولت «به زمین نزدیکتر» خواهد بود و بنابراین بهتر میتواند نیازهای جمعیت محلی را ارزیابی کند و پاسخگوتر باشد.
در مجموع، دمکراتیزاسیون و تمرکززدایی، بهعنوان دو ستون اصلاحات سیاسی، دارای ابعاد سرزمینی مهمی بودند. دمکراسیسازی و اصلاحات انتخاباتی آگاهانه طراحی شده بود تا احزاب منطقهای نتوانند هر نوع قدرت سیاسی را در دست بگیرند. بهطور مشابه، تمرکززدایی تا حدی بهعنوان راهی برای رسیدگی به فشارهای سرزمینی فزاینده بر سیاست اندونزی اجرا شد. این اصلاحات طی سالهای بعد بهطور قابلتوجهی تغییر کردند، اما هرگز در ارتقای رقابت سیاسی، پاسخگویی و واگذاری قدرت تغییر اساسی نکردند. درنهایت، این اصلاحات انگیزههایی را برای بازیگران مختلف ایجاد کرد تا از طریق ائتلاف با هم، برای تغییر و تکثیر قلمرویی از طریق فشار عمل کنند[13].
تهیه پیشنویس قوانین سال 1999، توسط بسیاری از تحلیلگران عجولانه، رادیکال و عموماً غیرشفاف توصیف شده است. قوانین مذکور درنتیجه شتابزدگی در تصویب و همچنین دامنه بلندپروازانه آن، از شکافهای بسیاری رنج میبردند[44]. لذا در سال 2004، پس از پنج سال سردرگمی، زیادهرویهای مالی، سوءمدیریت و... در بسیاری از ریجنسیها و شهرداریها[42]، یک بازنگری اساسی در قوانین تمرکززدایی صورت گرفت. در این راستا «قانون 2004/32 درباره دولت منطقهای» و «قانون 2004/33 درباره تراز مالی بین دولت مرکزی و دولت منطقهای» تصویب شد، که بهموجب آنها تلاش اندونزی برای ایجاد یک سیستم غیرمتمرکز حکمرانی تقویت شد[38]. ازجمله مفاد مهم قانون 2004/32 معرفی انتخابات مستقیم برای استانداران، شهرداران و ریجنتها، با هدف تقویت قدرت اجرایی در مقابل قدرت قوه مقننه بود[23]. همچنین این قانون تصویر روشنتری در مورد نقشها و مسئولیتهای سطوح مختلف دولتی ارائه میدهد و موقعیت استانها را با حفظ خودمختاری منطقهای تقویت میکند[34].
هدف از قانون 32/2004، حمایت از افزایش کارایی و اثربخشی فرایند مدیریت دولتی و تقویت روابط دولت مرکزی و محلی و روابط بین دولت استانی با دولت شهرداری / ریجنسی بود. در این قانون، تراکمزدایی همچنان بهعنوان یک اصل مکمل برای تمرکززدایی تلقی میشود. به استاندار بهعنوان نماینده دولت مرکزی، برخی وظایف و اختیارات ازجمله توسعه، هماهنگی و نظارت بر مدیریت دولت محلی در استان، ریجنسی و شهرداری، بهمنظور هماهنگی اجرا و نظارت بر مدیریت مشترک در استان و شهرداری / ریجنسی اعطا شد[27].
با هدف پیادهسازی قانون 2004/32، «مقررات دولتی 2007/38 جمهوری اندونزی درخصوص توزیع امور دولتی بین دولت مرکزی، استانی و شهر / ریجنسی»[45] و نیز «مقررات دولتی 2007/41 جمهوری اندونزی درباره سازمان دستگاه منطقهای»[46] تصویب شد. عملیاتی شدن این مقررات نیز از طریق «آییننامه شماره 2007/57 وزیر امور داخله درباره دستورالعملهای فنی برای ساختاربندی سازمانی دستگاههای منطقهای»[47] (استانی، ریجنسی، شهر) تدوین شد. پیامد تصویب مقررات دولتی شماره 2007/38 و 2007/41، تغییر وظایف و ساختار سازمانی دولت محلی بود. همچنین این قواعد در مقررات منطقهای (استانی، ریجنسی، شهر) و نیز در مقررات استاندار، ریجنت یا شهردار بیشتر عملیاتی شد[48]. بااینحال در اجرای قانون 2004/32 مشکلات متعددی مانند مبهم بودن اختیارات استاندار و فقدان حمایت مالی از دولت مرکزی برای اجرای برنامههای تراکمزدایی بهوجود آمد[27].
لذا قانون 2014/23 و 2014/33، قوانین قبل را تا حدودی اصلاح کرد. «قانون 2014/33 در مورد تراز مالی بین دولت مرکزی و دولت منطقهای»، که جایگزین قانون 1999/25 شد، یک پایه قانونی برای تأمین مالی برای حمایت از اجرای خودمختاری براساس اصل «بودجه مبتنیبر عملکرد» ارائه میدهد. علاوهبر این، قانون مذکور منبع بودجه برای دولت محلی جهت انجام امور اداری را تنظیم میکند.
براساس «قانون 2014/23 درباره دولت منطقهای» دولت محلی مسئول انجام کلیه امور اداری بهجز امور خارجی، دفاعی، امنیتی، قضایی، سیاستهای پولی و مالی و مذهبی است که توسط دولت مرکزی انجام میشود[49]. این قانون چندین قدرت مهم را به سطوح استانی و مرکزی منتقل میکند و خودمختاری ریجنسی / شهرداری که توسط قوانین 1999/22 و 2004/32 تثبیت شده بود را کاهش میدهد. نکته مهم این است که این قانون موقعیت استانداران بهعنوان نمایندگان دولت مرکزی را در ریجنسی / شهرداری تقویت میکند. در عین حال قانون مذکور کنترل مرکزی بر مناطق را بیشتر تقویت میکند. ازجمله اینکه اختیاراتی برای دولت مرکزی درخصوص عزل ریجنت / شهرداران و همچنین تعلیق حقوق و مزایای آنها بهدلایل مختلف تعریف میکند. این قانون، قدرت و کنترل قابلتوجهی درخصوص برنامهریزی و مدیریت منابع طبیعی از سطوح ریجنسی و شهرداری به سطوح استانی و وزارتی منتقل میکند، اقدامی که به مرکز کنترل بیشتری بر امتیازات سودآور منابع طبیعی میدهد و تلاشهای مرکزی برای نظارت بر نگرانیهای زیستمحیطی را تسهیل میکند.
با وجود اینکه، قانون 2014/23، استانداران را توانمندتر کرد[34] و اختیارات معناداری را از ریجنسی / شهرداری به مرکز منتقل کرد – هم مستقیماً از طریق توانمندسازی وزارتخانههای مرکزی و هم بهطور غیرمستقیم از طرق توانمندسازی استانها، چراکه برای دولت مرکزی اعمالنفوذ بر دولتهای استانی نسبت به ریجنسی / شهرداریهای پرتعداد و دوردست آسانتر است- اما این وضعیت، بهمعنای بازگشت به اندونزی پیشاتمرکززدایی نیست که در آن دولت مرکزی مرکز تسلط داشت و استانهای نسبتاً قدرتمند صرفاً بهعنوان عوامل دولت مرکزی عمل میکردند. در حال حاضر ریجنسیها / شهرداریها قدرت بسیار بیشتری نسبت به قبل از تمرکززدایی در اختیار دارند. در واقع، بهجای تلقی قانون 2014/23 بهعنوان قانونی برای تمرکز مجدد قدرت، میتوان آن را بهعنوان تلاشی برای جبران مسئله «میانه گمشده» تلقی کرد که توسط مطالعات متعدد مورد توجه قرار گرفته [23] و درواقع اندونزی همچنان یکی از غیرمتمرکزترین حکومتها در جهان است[34].
در پایان بهمنظور مقایسه میان قوانین تمرکززدایی در دوره سوهارتو و پس از آن باید گفت که هرچند در قانون شماره 1974/5، هر دو اصل تراکمزدایی و واگذاری اختیارات بهطور همزمان بهکار گرفته شد، اما در عرصه عمل، تراکمزدایی غلبه یافت و خودمختاری منطقهای نادیده انگاشته شد. این وضعیت باعث شد که روابط بین دولت مرکزی و محلی بسیار متمرکز شود. شرایط با تصویب قانون شماره 1999/22 و سپس قانون شماره 2004/32 بهشدت تغییر کرد و اصل عدم تمرکز (خودمختاری منطقهای) بسیار مسلط شد. درنتیجه، تراکمزدایی نامحبوب شد و تنها بهعنوان یک ابزار مکمل در نظر گرفته شد. درنهایت قانون 2014/23 درباره دولت منطقهای تلاش کرد که یک توازن را بهوجود آورد. بهعنوان جمعبندی میتوان ویژگیهای کلی قوانین مربوط به خودمختاری محلی از سال 1974 را در جدول زیر خلاصه کرد[27].
جدول 1. مشخصههای کلی قوانین تمرکززدایی در اندونزی
نکته مهم در نوشتار حاضر این است که درحالیکه صاحبنظران هشدار دادهبودند که اصلاحات تمرکززدایی میتواند دولت را تضعیف و مناطق را جسورتر کند و منجر به یک اثر دومینویی شود که با جدایی تیمور شرقی شروع شد، اما اندونزی ایمن باقی ماند. بااینحال، در عوض گذار سیاسی در اندونزی منجر به یک درهمریختگی قلمرویی از نوعی دیگر شد که کمتر مورد انتظار بود. اندونزی تکثیر قلمرویی را تجربه کرده است که در آن استانها و مناطق به واحدهای کوچکتر تقسیم میشوند[50].
درحالیکه در دوران پیش از تمرکززدایی اندونزی روند تکثیر دولتهای محلی شامل یک فرایند اداری از بالا به پایین و بسیار گزینشی بود[3]، از سال 1999 که اصلاحات سیاسی در اندونزی عاملیت محلی در توسعه منطقهای را افزایش داد، خیز برای ایجاد استانهای جدید و ریجنسیهای جدید، بهویژه در مناطق پیرامونی مجمعالجزایر نیز رخ داد[42]. در طول دوره زمانی 2004 -1998 بیش از نیمی از واحدهای سیاسی در اندونزی حداقل یک تغییر مرز را تجربه کردهاند[31]. طی سالهای بعد برخی مناطق طی یک دوره چندساله تغییرات متعددی را تجربه کردهاند. در برخی استانها، بیش از 50 درصد مناطق، مناطق خودمختار جدید هستند[51].
برای مثال پیش از قوانین سال 1999، 26 استان وجود داشت. از سال 1999 تا 2022، در مجموع 40 پیشنهاد برای تأسیس استان جدید مطرح شده است[3]. درنتیجه پیشنهادهای فوق، استانهای مالوکوی شمالی، بانتن، جزایر بانگکابلیتونگ و گورونتالو در سال 2000 ایجاد شدند. استان جزایر ریاوو در سال 2002، پاپوآ غربی در سال 2003 و استان سولاوسی غربی در سال 2004 ایجاد شد. استان کالیمانتان شمالی، در سال 2015 ایجاد شد. بدین ترتیب این تکثیر منطقهای گسترده، تعداد تقسیمات اداری در اندونزی را به 34 استان و به 508 ریجنسی / شهرداری در سال 2015 افزایش داد.
شایانذکر است که از سال 2004 تلاشهای عمدهای توسط دولت ملی برای توقف فرایند تکثیر قلمرویی صورت گرفته است [3]. هرچند سال 2014، شروع یک دوره توقف ایجاد واحدهای سیاسی جدید ناشی از ارزیابی مسائل مالی و ارزیابی نتایج تکثیر بود. بااینحال، در سال 2017، 314 منطقه بهعنوان مناطق خودمختار جدید پیشنهاد شدند. این نشان میدهد که دولتهای محلی و سیاستمداران هنوز تمایل زیادی به ایجاد مناطق خودمختار جدید دارند[51] و [52]. به گفته وزارت امور داخله، این وزارتخانه از تاریخ اوت سال 2018، پیشنهادهای تکثیر منطقهای بیشتری را از 318 منطقه مختلف دریافت کرده است [3]. از این میان پیشنهادهای مذکور تاکنون، استانهای پاپوآ مرکزی، پاپوآ کوهستانی، پاپوآ جنوبی و پاپوآ جنوب غربی در سال 2022 ایجاد شدهاند و لذا در حال حاضر اندونزی دارای 38 استان است. روند افزایش واحدهای تقسیمات سیاسی اداری اندونزی را میتوان در جدول ذیل [53]و[39] خلاصه کرد:
جدول 2. روند تغییرات تعداد سطوح تقسیمات سیاسی اداری در اندونزی از سال 1980 تاکنون
سطح |
1980 |
1990 |
2000 |
2005 |
2010 |
2020 |
2023 |
استان |
27 |
27 |
26 |
33 |
33 |
34 |
38 |
ریجنسی |
246 |
241 |
268 |
349 |
399 |
416 |
416 |
شهرداری |
54 |
55 |
73 |
91 |
98 |
98 |
98 |
کچامتان |
3.349 |
3625 |
4049 |
5277 |
6699 |
7.069 |
7.266 |
روستا / کلوراهان |
65.372 |
67.033 |
69.050 |
69.868 |
77.548 |
81.911 |
83.820 |
شایانذکر است که اگرچه پدیده تکثیر قلمرویی در سراسر اندونزی یافت میشود، اما در جزایر بیرونی و خارج از جاوه بسیار چشمگیرتر بوده است. برای مثال درحالیکه بین سالهای 1996 و 2007، تعداد ریجنسیها در جاوه و بالی 7/8 درصد افزایش یافت، در سولاوسی 72/4 درصد، در کالیمانتان تا 82 درصد و در پاپوآ و مالوکو حتی 150 درصد افزایش یافت[34].
در بخش بعدی به این مسئله خواهیم پرداخت که چه عواملی تغییرات قلمرویی را در کشور اندونزی توضیح میدهد؟ به سخنی سادهتر، تکهتکه شدن قلمرویی در این کشور چرا رخ داده و چه پیامدهایی دربر داشته است؟
تکثیر قلمرویی در اندونزی را باید در چارچوبی متمایز از چارچوبهای قدیمی مرکز- پیرامونی و دوگانههایی مانند ثروتمند در برابر فقیر تحلیل کرد که مدتها محققان بر آن تکیه کردهاند. روایت رسمی در اندونزی، که توسط بوروکراتهای بیشمار، مدیران محلی و مشاوران سیاسی بیانشده، این است که ایجاد مناطق جدید کارایی اقتصادی و دمکراتیک را بهبود میبخشد. شعاری که تقریباً عیناً توسط طرفداران ایجاد استانها یا شهرداری / ریجنسیهای جدید تکرار میشود این است که ایجاد واحدهای جدید «دولت را به مردم و مردم را به دولت نزدیکتر میکند»، طبق چنین استدلالهایی، چنانچه دولتهای محلی کوچکتر باشند، کالاهای عمومی میتواند بهصورت کارآمدتر تحویل داده شوند[13].
البته اهمیت استدلالهای کارکردگرا را نمیتوان نادیده گرفت. برای مثال مناطق ممکن است بسیار بزرگ و جمعیت آنها آنقدر پراکنده باشد که به مردم اجازه دسترسی مؤثر و به دولت محلی اجازه نمایندگی مؤثر را ندهد. زیرساختهای ضعیف بهنوبه خود این مشکل را تشدید میکند. همچنانکه برخی تحقیقات انجامشده نیز تا حدودی از فرضیه تفرق اداری حمایت میکنند. بدین معنا که مساحت بیشتر و جمعیت بسیار پراکنده احتمالاً انگیزهای برای تقسیم ایجاد میکند[31].
اما یک مشکل با توضیح کارکردگرا این است که نمیتواند زمان و تنوع تغییرات قلمرویی را توضیح دهد. چنانچه تکثیر قلمرویی، صرفاً با هدف افزایش کارایی باشد، افزایش در تعداد استانهای جدید و سایر واحدهای سیاسی باید ثابت باشد و محدود به یک دوره زمانی خاص نباشد. ازسویدیگر، هیچ الگوی روشنی از تکثیر قلمرویی براساس حتی سطحیترین شاخصهای کارایی اداری وجود ندارد. برای مثال ممکن است انتظار داشته باشیم که سه استان بزرگتر، پرجمعیتتر یا پراکنده از نظر جمعیتی تقسیم شوند، اما در اندونزی چنین الگوهایی در یک مقیاس گسترده ظاهر نشده است. میتوان گفت که تبیینهای کارکردگرا سیاست را نادیده میگیرد. مشکل دوم با چنین تبیینهایی این است که با نوعی ماتریالیسم بیطرفانه فرض میکند که مناطق و قلمروها، بالغ و آماده تقسیم و اداره آنگونه که دولتها صلاح میدانند هستند. چنین تبیینهایی تمایل دارد که قلمروها را بهعنوان فضاهایی بسته فرض بگیرد که میتوانند بسته به سیاست دولت تقویت یا تضعیف شوند، اما اینگونه نیست. همانطور که پاسی اشاره میکند، قلمروها «چارچوبهای منجمد شدهای نیستند که در آن زندگی اجتماعی رخ میدهد، بلکه در کنش اجتماعی و فردی ساخته میشوند، معنا مییابند و از بین میروند».
اما در مقابل روایتهای رسمی، تکثیر قلمرویی در اندونزی را باید با توجه به نقشآفرینی همزمان سه عامل نهادهای سیاسی جدید یا در حال تغییر؛ ائتلافهای سرزمینی و چارچوب رقابت و سود متقابل و درنهایت متن زمانی و مکانی مربوطه تحلیل کرد[13]. به سخن دیگر پمکاران در اندونزی نشاندهنده پیچیدگی روابط بین نخبگان محلی و سطوح مختلف بوروکراسی دولتی در زمانهای مختلف است[54]. چنانچه بپذیریم قلمروها از طریق «کنش اجتماعی و فردی» ساخته میشوند، نهادهای سیاسی و تغییرات درون آنها به شکلدهی و هدایت این اقدامات کمک میکنند. اصلاحات نهادی «قواعد بازی» را بهگونهای تغییر میدهد که قلمروسازی در سطح منطقهای امکانپذیر و پسندیده شود. بااینحال، نباید فرض کرد که قلمروهای جدید صرفاً به این دلیل ظهور میکنند که مناطق محلی آنها را تقاضا میکنند و دولت ملی تسلیم میشود.
در موج اول تغییرات قلمرویی که در شکل ایجاد واحدهای جدید و بهویژه استانهای جدید پس از استقلال اندونزی در دهههای 1950 و 1960 بود، استانهای مختلف به واحدهای متعدد تقسیم شدند. ایجاد استانهای جدید دقیقاً به این دلیل بود که توانایی دولت هنوز نسبتاً ضعیف و منافع محلی قوی بود، بازیگران ملی با گروههای مختلف ائتلاف کردند تا از طریق روند ایجاد استانهای جدید به اهداف متفاوتی دست یابند. منافع دولتی در ایجاد مناطق جدید شامل تمایل به سرکوب شورشها و خشونتهای منطقهای بود. در مقابل، گروههای محلی بهدلایل متعددی ازجمله دلایل هویتی، سیاست حمایتی و خودمختاری بیشتر منطقهای بهدنبال استانهای جدید بودند.
اصلاحات دمکراتیک و تمرکززدایی که در پی گذار سیاسی اندونزی در سالهای 1998 و 1999 پدیدار شد بهنوبه خود باعث تحریک و شکلدهی به روند تغییرات قلمرویی شد. تغییرات قلمرویی در اندونزی پساسوهارتو با تمایلات مرکزگرای عمیق مشخص میشود که در آن گروههای ملی و محلی گردهم میآیند تا ائتلافهای سرزمینی را تشکیل دهند. ائتلافهای سرزمینی در اینجا اتحادهایی هستند که بین گروههایی در سطوح مختلف مدیریت قلمرو شکل میگیرند. بدینمعنا که پیوندهایی بین سازمانهای جامعه مدنی، نخبگان سیاسی در سطح محلی، نخبگان سیاسی در سطح ملی، احزاب سیاسی و نهادهای مختلف دولتی مانند ارتش و سازمانهای اطلاعاتی با هدف تکثیر قلمرو شکل میگیرد. از این مقطع گروههای محلی با ترکیبی از انگیزههای مختلف اقتصادی، سیاسی، هویتی و امنیتی[13]– ازجمله ترجیح همگنی قومی، غنائم مالی، نارضایتیهای محلی ناشی از عواملی مانند انزوای جغرافیایی و تفرق اداری، جاهطلبیهای رهبران و...[31] - فرصت جدیدی برای ایجاد یک منطقه جدید برای خود، چه در سطح ریجنسی / شهرداری و چه در سطح استانی دیدند. در عین حال، قلمرو برای سیاستگذاران و قانونگذاران ملی که فرصتهایی را در ایجاد واحدهای سیاسی جدید میدیدند، معنای عمیقاً متفاوتی داشت، اما همچنان زمینه همکاری را برای ایجاد قلمروهای جدید فراهم میکرد[13].
برای مثال درخصوص ایجاد استان گورونتالو در منطقه سولاوسی شمالی، که یکی از اولین استانهای جدید اندونزی بود گروههای محلی که از نظر سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی احساس محرومیت میکردند[42]، فرصتی را دیدند تا به استان اکثریت مسلمان خود تبدیل شوند و از استان تحت سلطه مسیحیان جدا شوند. درواقع ایجاد استان گورونتالو ناشی از فشارهای پایین به بالا بهعنوان محرک اولیه تشکیل استان جدید بود. درحالیکه استان ایریان غربی تجربه کاملاً متفاوتی بود که در آن نیروهایی از سطح ملی فعال شدند و برای ایجاد یک استان جدید از بالا به پایین فشار آوردند. دستگاه امنیت ملی که بهشدت به مبارزه جداییطلبانه پاپوآ اعتراض داشت، نقشی کلیدی در تلاش برای ایجاد یک استان جدید داشت. برخلاف گورنتالو اعلامیه ایجاد استان پاپوآ غربی بهطور ناگهانی و با بحث کمی در سطح محلی اتفاق افتاد. این تصمیم رسمی توسط رئیسجمهور وقت، از طریق فرمان ریاست جمهوری 2003/1 بهدلیل الزامات امنیت ملی اعلام شد. علاوهبر تجربه پایین به بالای گورونتالو و مسیر بالا به پایین ایریان غربی، مورد جزایر ریاوو مسیر سومی را نشان میدهد که هم نیروهای از پایین به بالا و هم از بالا به پایین بهصورت ترکیبی تأثیرگذار بودند و هیچکدام بهعنوان محرک قاطع عمل نکردند. هر سه مورد اهمیت متن محلی، ائتلافها و روشی را نشان میدهد که در آن تغییرات نهادی در سطح ملی، راه را برای تکثیر قلمرویی فراهم میکند[50].
در مجموع میتوان گفت که اصلاحات دمکراتیک و تمرکززدایی که در سال 1999 آغاز شد، هر دو راههایی را فراهم کردند که بازیگران میتوانستند بهطور همزمان منافع متفاوتی در تکثیر قلمرو داشته باشند. به همین دلیل، برای ایجاد مؤثر مناطق جدید با یکدیگر همکاری کنند[13]. در ادامه تلاش میشود بهصورت جزئیتر موارد مذکور بررسی شود:
اصلاحات دمکراتیک در اندونزی نظام سیاسی را ایجاد کرد که در آن افراد و گروهها میتوانستند بدون ترس بیش از حد از مجازات دولت اعتراض کنند و بسیج شوند. چنین بسیجی در دوره حکومت اقتدارگرای سوهارتو بعید بود.. طرفداران اغلب براساس دلایل هویتی (قومی و...) استدلال میکردند که در یک منطقه خاص به حاشیه رانده شدهاند و بنابراین اگر بتوانند منطقه «خود» را با مقامات دولتی «خود» داشته باشند، به آنها خدمات بهتری داده میشود. در سطح محلی، اصلاحات دمکراتیک جنبشهای جدیدی را برای ایجاد قلمروهای جدید بهوجود آورد. زیرا فرصتهایی برای «وطنهای» قومی یا مذهبی که در گذشته از آنها سلب شده بود بهوجود آمد[13]. درواقع در اینجا متغیر «ترجیح همگنی» در تکثیر قلمرویی نقشآفرینی میکند که طبق آن مردم ممکن است ترجیح دهند در واحدهای سیاسی زندگی کنند که از نظر قومیت، زبان، مذهب، مشخصههای روستایی-شهری یا حتی سطح درآمد همگنتر باشند[31].
هرچند دولت ملی همیشه مدعی بوده که هرگونه پیشنهاد برای یک استان جدید که براساس ملاحظات هویت قومی باشد را رد کرده است، با وجود این، چند نمونه از استانهای جدید وجود دارد که بهطور مؤثر براساس شعارهای قومی ایجاد شدهاند. (ازجمله بانتن، سولاوسی غربی، گورونتالو و جزایر بانگکابلیتونگ)[3]. درواقع در اینجا از منظر دولت ملی، تغییر قلمرویی برای تجزیه گروههایی که بهدنبال بسیج علیه دولت در راستای خطوط هویت هستند، مفید بوده است، اما از قضا، این رویه خود باعث ایجاد جنبشهای منطقهای جدیدی شد که معمولاً بهدنبال ایجاد استانها یا ریجنسی / شهرداریها براساس مرزهای قومی بودند [50].
این امر درخصوص واحدهای ذیل استانها نیز صادق است. تحقیقات و تحلیلهای تجربی انجامشده درخصوص تقسیم ریجنسی / شهرداریها در کشور اندونزی نشان میدهد که بهویژه ناهمگونی قومی بههمراه ظرفیت سیاسی برای ائتلاف، قویترین پیشبینیکننده تکثیر قلمرویی بودهاند. به سخن دیگر ریجنسی / شهرداریهای تازه ایجاد شده، از نظر قومی همگنتر از واحدهای مادر خود هستند[55]. برای مثال، بررسی فرایند پمکاران در مالوکوی شمالی (با اکثریت جمعیت مسلمان و اقلیت مسیحی، هندو و بودایی) نشان میدهد که تکثیر قلمرویی و ترسیم مجدد مرزها صرفاً براساس شرایط اقتصادی یا سیاسی نبوده است. اغلب واحدهای قلمرویی براساس خطوطی تقسیم شدهاند که مدتها قبل از تأسیس جمهوری اندونزی وجود داشت و به مردم احساس هویت و تعلق قوی میداد[56].
اما فراتر از چیزی که میتوان آن را «فرصت سیاسی» دمکراسیسازی نامید، همچنین گروههای کلیدی انگیزههای نهادی واضح، برای جهتدهی به تکثیر قلمرویی داشتند. بسته به سازماندهی حوزههای انتخاباتی و قوانین تشکیل احزاب سیاسی، ایجاد مناطق جدید میتواند برای برخی احزاب سیاسی در سطح ملی و منطقهای موهبت بزرگی باشد. چراکه از نظر سیاسی، تغییرات قلمرویی محلی، بر نتایج انتخابات تأثیر میگذارد زیرا حوزه انتخابیه ممکن است تقسیم یا جابهجا شود که منجر به تغییر محاسبات سیاسی نامزدهای انتخاباتی میشود[13].
اصلاح قوانین انتخاباتی در اندونزی، امکان نامزدهای غیرحزبی را از بین برد و درجه بالایی از کنترل را به رهبری حزب در مرکز، برای انتخاب نامزدهای منطقهای و محلی برای انتخابات داد. چنین نظام انتخاباتی همزمان پیامدهای قلمرویی داشت. از یکسو، حوزههای انتخاباتی طراحی شده در امتداد خطوط استانی به این معنا بود که استانها به عرصه اصلی رقابتهای انتخاباتی هم برای بازیگران محلی و هم برای بازیگران ملی تبدیل شدند. قوانین بهگونهای بود که احزاب ملی باید شبکهها و ارتباطات قوی با دفاتر حزبی و نامزدهای محلی ایجاد و حفظ و اغلب خطوط حمایتی را بین جاکارتا و مناطق فعال میکردند. به این ترتیب، احزاب سیاسی یک پیوند بین قلمرویی مهم بین بازیگران سطح ملی و محلی ایجاد کردند. موفقیت حزب در سطح محلی برای موفقیت آن در سطح ملی بسیار مهم بود. برای بازیگران حزبی در سطح ملی، در زمینههای خاص، حمایت از طرحهای محلی برای ایجاد استانهای جدید با چشمانداز گسترش و تقویت حضور حزب در سطح منطقهای یک رویکرد منطقی بود. بهویژه، چنانچه حزب اقلیت در یک استان میتوانست در یک استان جدید بالقوه به حزب اکثریت تبدیل شود، فرصتی برای تحکیم حزب در منطقه بهوجود میآورد. طبق قوانین اولیه، قانونگذاران نیز استاندارانی را انتخاب میکردند که بهنوبه خود میتوانستند، در دفاتر محلی حزب سیاستهای حمایتی لازم را اعمال کنند. از این نظر، سطوح ملی و محلی منافع تقویتکننده متقابلی برای ایجاد استانها و ریجنسی / شهرداریهای جدید داشتند. درواقع دمکراتیزاسیون و بهویژه قوانین مربوط به احزاب سیاسی و انتخابات، پیامدهای قلمرویی مهمی برای اندونزی در برداشت. آنها پیوندهای بین بازیگران ملی و منطقهای / محلی را تقویت کردند و در برخی شرایط انگیزههای نهادی مهمی را برای تغییرات قلمرویی در سطح محلی به بازیگران سطح ملی دادند[50]. برای مثال بررسی نتایج انتخابات سال 2004 نشان میدهد که در چندین مورد احزاب توانستند با ایجاد استانهای جدید به تعداد کرسیهای خود بیفزایند. حزب گلکار بهطور خاص بزرگترین ذینفع کرسیهای جدید، بهدلیل پایگاه پشتیبانی قوی آنها در جزایر پیرامونی و تمایل به تکثیر قلمرویی در خارج از جاوه بود.
این مزیت برای احزاب سیاسی صرفاً از نظر کرسیهای قانونگذاری نبود، بلکه از نظر حمایت و عضوگیری حزب نیز بود. چراکه ایجاد یک استان جدید به این معناست که یک دفتر جدید حزب باید ساخته شود و مجموعه جدیدی از مقامات باید انتخاب شوند[13]. درخصوص واحدهای ذیل استانها نیز اگر احزاب سیاسی معتقد باشند که چشمانداز آنها ممکن است در یک منطقه جدید بهتر از منطقه اصلی باشد، ممکن است تمایل داشته باشند که قلمرو جدید ایجاد کنند، برای مثال یک حزب ممکن است بهویژه در یک مجموعه از کچامتانها قوی باشد و ازاینرو در صورت تبدیل کچامتانهای مذکور به ریجنسی / شهرداری جدید، بهتر میتواند در آینده یک پارلمان محلی را تصاحب کند[31]. در اینجا ترسیم مجدد مرزهای اداری به بازیگران سیاسی اجازه میدهد تا یک حوزه انتخاباتی محلی را تشکیل دهند که شانس آنها را برای انتخاب به حداکثر میرساند. نتایج برخی از مطالعات موردی (برای مثال در پاپوآ) تأثیرگذاری این متغیر بهعنوان یک انگیزه برای تقسیم ریجنسی را تأیید کردهاند[55].
همانگونه که بیان شد قانون 1999/25 بر توانمندسازی اقتصاد محلی متمرکز بود و مجراهایی را برای کسب درآمد دولت منطقهای ایجاد کرد. با واگذاری قدرت، اختیارات و منابع مالی بهسمت پایین، فرصتی عظیم در تکثیر قلمرویی نمایان شد. بهبیان روشنتر بهلحاظ مادی، ایجاد ریجنسی / شهرداریها و استانهای جدید به این معناست که این مناطق از بودجههای بیشتری برخوردار خواهند شد. همزمان، ترتیبات تمرکززدایی به این معنا بود که محلیتها قادر خواهند بود بیشتر درآمدهای محلی را بهجای ارسال آن به دولت مرکزی برای خود حفظ کند[50]. تقسیم میتواند منابع مالی اضافی، را در شکل وجوه تخصیص عمومی، درآمدهای محلی و... بهویژه در نواحی شهری بههمراه داشته باشد. بهویژه، تخصیص مبلغ یکباره در وجوه تخصیص عمومی انگیزهای قوی برای تقسیم ایجاد میکند. زیرا دو ریجنسی یا دو شهرداری جدید بهطور مؤثر دو برابر یک ریجنسی یا شهرداری قدیمی بزرگتر وجوه مذکور را دریافت میکنند[31].
همچنین محققان مختلف بر همبستگی مثبت تکثیر قلمرویی و دامنه رانتخواری و اهمیت نخبگان محلی در شکلدهی به نتایج این فرایند تأکید کردهاند[57]. برای مثال مالی استدلال میکند که تمرکززدایی از قدرت، همچنین فساد را در برخی جاها غیرمتمرکز کرده است. بدین معنا که واگذاری اختیارات و مسئولیتهای مالی، مشوقهای قوی برای مدیران محلی، پارلمان محلی و سایر مقامات دولتی برای به حداکثر رساندن احتمال رانتجویی ایجاد میکند. بهویژه قلمروهای جدید مستلزم پستهای منطقهای جدید، مشاغل مدیریتی جدید و احتمالاً استخدام کارمندان دولتی جدید بوده که بهمعنای فرصتهایی برای خویشاوندگرایی است[50]. ازسویدیگر انتقال اختیارات به دولت محلی به این معناست که نخبگان محلی قادر به رقابت برای مناصب انتخابی خواهند بود[3]. قابلتوجه است که بسیاری از حامیان مناطق استانی جدید اغلب نخبگانی بودند که رقابت سیاسی را در جاهای دیگر از دست داده و بهدنبال استانی جدید بهعنوان محلی بودند که بتوانند استاندار شوند. همچنین یک استان یا شهرداری / ریجنسی جدید بهویژه به زیرساختهای خاصی نیاز دارد ازجمله ساختمان استانداری جدید، پارلمان منطقهای جدید، دفاتر اداری جدید و مانند آن. بنابراین، ایجاد یک منطقه جدید این پیامد را دارد که ساختوسازهای کوچک را در منطقه ترویج دهد و جیب کسانی که مناقصههای قراردادهای مذکور را کنترل میکنند، پر کند[50].
درنهایت باید گفت که تحقق همه انگیزههای فوق مستلزم ائتلافهای قلمرویی موفق نخبگان محلی و قانونگذاران و سیاستگذاران در سطح ملی است. با توجه به اینکه تقسیم یک منطقه درنهایت نیازمند تصویب یک قانون ملی است، ارتباط با قانونگذاران ملی یک عنصر مهم در این فرایند است. داشتن پیوندهای قوی با نمایندگان احزاب بانفوذ قانونگذاری در سطح ملی، احتمال تشکیل ائتلافهای مؤثر برای فشار برای تصویب قانون را بیشتر میکند. مطالعات تجربی بر لزوم چنین ائتلافهایی تأکید میکند. برای مثال تانس، مورد تاپانولی سلاتان در سوماترا شمالی را مورد بحث قرار داده است. در این مورد دستگاه محلی حزب گلکار با موفقیت از ارتباطات خود با نخبگان ملی بهمنظور تسهیل ایجاد منطقه جدید بهرهبرداری کرد. لذا مناطقی که میتوانند از شبکههای احزاب ملی استفادهکنند، احتمال بیشتری دارد که در تقسیم مناطق موفق شوند [55].
تبعات تکثیر قلمرویی در اندونزی، را باید در متنی گستردهتر و با توجه به دو عامل «اصلاحات دمکراتیک» (اصلاحات سیستم انتخاباتی و نظام حزبی) و نیز «تمرکززدایی اداری و مالی» - که اختیارات و منابع مالی بیشتری را به دولتهای زیر سطح ملی و آزادی بیشتری را در مخارج بودجه داده است - تحلیل کرد، اصلاحاتی که چشمانداز اداری، سیاسی و مالی زیر سطح ملی را تغییر داده است. اغلب تحقیقات انجامشده در اندونزی پیامدهای تکثیر قلمرویی را با توجه به دو مورد فوق مثبت ارزیابی نمیکنند. در ادامه تلاش میشود به برخی از مهمترین تبعات تکثیر قلمرویی در اندونزی پرداخته شود.
از منظر مالی محبوبیت عظیم پمکاران، فشار زیادی بر منابع و بودجه دولت مرکزی وارد کرده است[54]. شایانذکر است که سهم منطقهای از کل مخارج دولت تقریباً از حدود 17 درصد در سال 2000[31]، به بیش از 40 درصد تا سال 2017 رسیده است[39]. حال آنکه طبق اغلب تحقیقات موجود تکثیر قلمرویی بر بهبود خدمات عمومی تأثیر ناچیزی داشته است[54]،[57]،[7]،[58]،[51]. هیل (2014) استدلال میکند که بهویژه تکثیر ریجنسی / شهرداریهای جدید دردسر بزرگی برای دولت مرکزی است. هزینههای جاری و زیربنایی افزایش یافته و تأمین زیرساختها عملاً یک مشکل جدی است[7]. شایانذکر است که هزینههای اداری ریجنسی / شهرداریهای اندونزی در مقایسه بینالمللی بالاست. بهطور متوسط، تا سال 2014 ریجنسی / شهرداریها حدود یکسوم از کل بودجه خود را صرف هزینههای اداری کردهاند و نه برای خدمات عمومی، البته نمیتوان تنها سیاست پمکاران را تنها دلیل هزینههای اداری بالا در اندونزی دانست. در این زمینه فقدان پاسخگویی سیاسی عامل بسیار مهمتری است [58].
دولت مرکزی بهطور مداوم نسبت بهسرعت انتقال اختیارات و بودجه به مناطق مختلف، ابراز نگرانی کرده است. با این استدلال که نتایج مختلط است و اغلب منجر به درگیری و رانتجویی افسار گسیخته در میان نخبگان سیاسی میشود، حال آنکه مزایای آن برای شهروندان عادی کمتر است[54]. برای مثال وزیر امور داخله در سال 2003 اعتراف کرد که مناطق جدید باید برای «بهبود خدمات عمومی، افزایش دمکراسیسازی و تسریع توسعه اقتصادی» ایجاد میشدند، اما او ابراز تأسف کرد، که در واقعیت، «در مصوبات گذشته ملاحظات سیاسی بسیار غالب بوده است» [31].
از منظر سیاسی پمکاران فرصتی برای نخبگان سیاسی محلی فراهم میکند تا «پادشاهی کوچک» خود را با استفاده از لفاظی قومی برای متقاعد کردن رأیدهندگان برای حمایت از هدف خود ایجاد کنند[3]. در این راستا فیرمن (2009)، معتقد است که در واقعیت اصلاحات تمرکززدایی، تا حد زیادی توسط بسیاری از سیاستمداران مرکزی و محلی برای منافع سیاسی خود و فرصتهای مالی به نام آرمان «جامعه محلی» دستکاری شده است. در دیدگاه او سیاست تکثیر دولت محلی در اندونزی به یک موضوع بسیار «سیاسی» تبدیل شده و دلیل تکثیر دولتهای محلی اساساً رانتخواهی بوروکراتیک و سیاسی است. او مشخصه اصلاحات تمرکززدایی در اندونزی را فساد غیرمتمرکز در حال ظهور توسط مقامات محلی و گانگسترهای سیاسی میداند، البته گزارشها نیز افزایش فساد و خویشاوندگرایی در اندونزی را تأیید میکند[57].
از منظر نتایج توسعهای، نتایج تحقیقات انجامشده با توجه به بازه زمانی مورد بررسی تا حدودی متفاوت بوده، بااینحال اغلب تحقیقات نشان میدهد که پمکاران واحدهای اداری ضعیفی ایجاد کرده است. الینبرگ (2016) معتقد است که الگوهای توسعه منطقهای کمتر از آنچه انتظار میرفت تغییر کرده است[7]. فیرمن (2009) نیز معتقد است که تکثیر قلمرویی منجر به بهبود توسعه محلی نشده است[57]. بهویژه ناهمگونی زیادی در سراسر ریجنسیها / شهرداریها وجود دارد و نگرانیهایی درباره به صرفه نبودن مقیاس و کمبود ظرفیت منابع انسانی در مناطق جدید ابراز شده است. چراکه مناطق جدید عمدتاً خارج از جاوه متمرکز شدهاند و معمولاً قلمروهایی با تراکم کم جمعیت و منابع انسانی محدود هستند[31]. در این زمینه جومروه (2017) استدلال میکند که همه مناطق جدید آماده انجام وظایف بهعنوان مناطق خودمختار نیستند[52].
مهمترین معضل از منظر توسعهای این است که رویه تکثیر دولت محلی، باعث تشدید تکهتکه شدن فضایی شده است. تکهتکه شدن فضایی در ترکیب با عدم تمرکز مالی- اداری که منتقدان معتقدند منجر به خودبینی محلی شده است، میتواند مانع از توسعه در مناطق شود [57]. چراکه از منظر توسعهای و آمایشی اصل بر چشماندازهای وسیع، همگن و مرتبط بههم است. یکی از تبعات تکثیر قلمرویی این است که در حال حاضر، ایجاد هماهنگی توسعه منطقهای و بهویژه پروژههایی که فراتر از چند منطقه است، دشوارتر شده است[4]. پیامد دیگر این است که این رویه باعث ایجاد مشکلات در ارائه خدماتی شده که نیازمند همکاری فرامرزی در بسیاری از مناطق اندونزی است. بسیاری از دولتها و سیاستمداران محلی دغدغهای در مورد همکاری با ریجنسی / شهرداریهای همجوار ندارند و بدیهی است که دولتهای محلی بدون چنین همکاریهایی قادر به توسعه اقتصادی-اجتماعی نخواهند بود. یک نمونه شهرداری تنگرنگ جنوبی است که از تنگرنگ در منطقه پایتخت جاکارتا جدا شده است. در گذشته تمامی خدمات عمومی به شهرداری جدید توسط منطقه مادر انجام میشد، اما پس از جدایی، تنگرنگ خدمات جمعآوری زباله در تنگرنگ جنوبی را متوقف کرد، درحالیکه شهر جدید هنوز فاقد زیرساختهای خود برای جمعآوری زباله بود. همچنین تنگرنگ، شهرداری جدید تنگرنگ جنوبی را از استفاده از محل زباله خود منع کرده است. درنتیجه تنگرنگ جنوبی با مشکل نداشتن هیچ مکانی برای زباله رو به رو شد که بهنوبه خود منجر به یک چالش بزرگ در این شهر جدید شد[57].
اکثر ارزیابیهای صورتگرفته نشان میدهد که بیشتر مناطق تکثیر شده بهلحاظ اقتصادی توسعهنیافته هستند و وابستگی زیادی به اعتبارات دولتی برای تأمین مالی توسعه منطقهای خود دارند. مناطق جدید عمدتاً عملکردی پایینتر از مناطق مادر دارند و تکثیر دولتهای محلی آنگونه که انتظار میرفت در کاهش سطح فقر و تقویت رشد اقتصادی موفق نبوده است. در مقابل، این رویه منجر به ایجاد نهادهایی با ظرفیت ناکافی برای مدیریت حوزه صلاحیت خود شده است[51]. برای مثال ارزیابی تکثیر منطقهای در اندونزی در طی دوره زمانی 2007-2001 که توسط سازمان برنامهریزی ملی و برنامه پیشرفت و توسعه ملل متحد انجامشده نشان میدهد که رشد اقتصادی مناطق خودمختار جدید در مقایسه با مناطق مادر در نوسان بوده است و مناطق جدید نتوانستهاند شکاف خود را با منطقه اصلی کم کنند. این مطالعه همچنین نشان میدهد که بودجههای منطقهای در منطقه جدید نقش کمتر مؤثری در تشویق فعالیت اقتصادی دارند[57].
اما باید توجه داشت که عدم توسعه در مورد همه مناطق صدق نمیکند. درواقع تکهتکه شدن فضایی در اندونزی منجر به نتایج ترکیبی در میان مناطق شده است. برخی از استانها، بخشها و شهرداریها از زمان تقریباً 20 سال تمرکززدایی در اندونزی رشد چشمگیری داشتهاند، درحالیکه برخی دیگر پیشرفت نکردهاند یا حتی وضعیت بدتری دارند. تالیها و همکاران وی (2020) در این زمینه بر نقش و رهبری دولتهای محلی، بهویژه ریجنتها (بوپاتیها) و شهرداران (والیانکوتا) و نیز عامل اثربخشی پاسخگویی سیاسی و توانایی بهرهبرداری از منابع و مواهب طبیعی در عملکرد توسعهای دولتهای محلی تأکید دارند. از این نظر ظرفیت دولتهای محلی نابرابر است، که به نتایج متفاوت در مناطق مختلف منجر میشود. بهطورکلی استانهایی که دارای منابع معدنی و نفتی، موقعیت استراتژیک، سرریزهای صنعتی و پتانسیل منابع بیشتر هستند، توسعه بیشتری یافتهاند.
تالیها و همکاران وی (2020) استدلال میکنند که در کل نابرابری منطقهای از زمان اجرای تمرکززدایی بهویژه در دهه اول فرایند تمرکززدایی افزایش یافته است. بااینحال آنها استدلال میکند که تعدیلهای نهادی متعدد انجامشده توسط دولت مرکزی طی دهه گذشته کمک کرده است که چارچوبهای تمرکززدایی بهتر بتوانند با پویاییهای اجتماعی و واقعیت سیاسی تطبیق یابند و درنتیجه نتایج مثبتتری بهتدریج شروع به ظهور کردهاند. گرچه اکثر مناطق خودمختار هنوز وابستگی بالایی به دولت مرکزی دارند، اما شاخصهای توسعه منطقهای را بهتدریج بهبود بخشیدهاند. برای مثال تحلیلهای کمی آنها نشان میدهد که مناطق با درآمد متوسط تا سال 2015 در مقایسه با سال 2000 افزایش یافته است. به این ترتیب باید گفت که تحقق نتایج مثبت تمرکززدایی زمان قابلتوجهی را میطلبد. استدلال سیاستی دیگر این است که دولت مرکزی باید ابتدا ظرفیت دولتهای محلی را ایجاد کند و حداقل شرایط اجتماعی-اقتصادی و جغرافیایی را برای ایجاد مناطق خودمختار جدید تعیین و فراهم کند و هر منطقه باید تشویق شود تا حوزههای صلاحیت (سیاسی) خود را از طریق همکاری بین منطقهای و فرایندهای حکمرانی چند مقیاسی برای حل آثار جانبی تکثیر قلمرویی، نظیر حفاظت از محیطزیست، تأمین زیرساختها و توسعه اقتصادی مدیریت کند. بنابراین صرف سیاست تمرکززدایی و تکثیر قلمرویی بهتنهایی برای کاهش نابرابری منطقهای کافی نیست[51].
از منظر اجتماعی باید گفت که در اندونزی نیز همانند بسیاری از کشورها در طول فرایند ایجاد یک منطقه جدید، احتمال تنش و درگیری وجود دارد، البته با اصلاحات قانونی انجامشده درخصوص رویه تشکیل واحدهای سیاسی جدید، احتمال چنین تنشهایی بعد از تصویب قانون تشکیل یک واحد سیاسی جدید به حداقل رسیده است، اما در طول فرایند تقاضای ایجاد مناطق جدید همچنان احتمال تنش وجود دارد. ایستانیا (2022) با تکیهبر شواهد حاصل از بررسیها در 133 منطقه از سال 2000 تا 2014، مکانیسمهای جالبی را درخصوص تنش و مناقشات قلمرویی در اندونزی کشف کرده است. نتیجه تحقیق وی، نشان میدهد که نخست، کمپینها برای ایجاد استانهای جدید احتمال درگیری در سطح ریجنسی / شهرداری را افزایش میدهد. ثانیاً، درگیری در طول شروع یک کارزار برای ایجاد استانی جدید، شدیدتر میشود. فشار گروههای هویتمحور برای جدا شدن از استان مادر و تقاضای استانهای خود پتانسیل تشدید تنشها را دارد. در این مرحله سیاستگذاری، نخبگان ریجنسیهای به حاشیه کشیده شده باید بر سر مجموعهای از اصول به توافق برسند. فرایند چانهزنی اغلب به یک نبرد طولانیمدت بر سر موضوعات مختلف تبدیل میشود. سوم اینکه، عدم دستیابی به اجماع، این خطر را افزایش میدهد که این پیشنهاد ازسوی دولتهای استانی و ملی رد شود که خود احتمال رویارویی در ریجنسیهایی که خواستار ایجاد یک استان جدید هستند را بیشتر میکند.
شواهد حاصل از تحلیلهای کیفی و مطالعات موردی ایستانیا نیز حاکی از این است که اگر دو گروه قابل مقایسه از نظر قدرت و اندازه در مراحل اولیه ادعای یک استان جدید با یکدیگر در تضاد باشند، مناقشه در درازمدت شدیدتر خواهد بود. افزایش رقابت سیاسی، مانند تصمیمگیری درخصوص مرکز استان جدید، درگیری در سطح ریجنسی / شهرداری را بدتر میکند. بااینحال مهم این است که چنین درگیریهایی مانند یک جنگ داخلی و مشابه تلاشهای قبلی جداییطلبانه در اندونزی نیست.
همچنین مطالعه وی، نشان میدهد که چنانچه مدیریت استانی از کارزارهای ایجاد استان جدید حمایت نکند ممکن است تنشها همچنان ادامه یابد. از یکسو نخبگانی که گروههای خود را در امتداد خطوط قومی بهکار گرفتهاند جرئت پیدا میکنند تا با سوءاستفاده از تفاوتهای قومی، بهویژه تفاوت با گروه قومی که دولت استانی را در دست دارد به مبارزات خود ادامه دهند، ازسویدیگر، دولت استانی و پارلمان آن، که اغلب نگرانیهایی درخصوص از دست دادن منابع طبیعی و... دارد، زمان پاسخ به این تقاضا ممکن است دچار اختلاف شوند.
درنهایت دولت ملی، خواه قوه مجریه یا مقننه ممکن است دیدگاه متفاوتی در مورد ادعای استان جدید داشته باشد. شکست گروهها در ایجاد توافق، خطر رد این پیشنهاد ازسوی دولت ملی و استانی را افزایش میدهد و احتمال درگیری در ریجنسی / شهرداریهایی که بهدنبال ایجاد استان جدید هستند را افزایش میدهد. هرچه دولت ملی زمان بیشتری برای تصمیمگیری صرف کند، حامیان استان جدید دردسر بیشتری را متحمل خواهند شد. اصطکاک درون گروههای مدافع یک استان جدید و همچنین فشار گروههای مخالف و مدیریت استان مادر، این گروهها را مجبور خواهد کرد تا در استراتژی خود تجدیدنظر کنند. یک بازی خستهکننده ممکن است گروههای نگران را وادار به اتخاذ استراتژی تهاجمیتر برای جلب توجه دولت ملی کند. نخبگان استان جدید، بهجای استفاده از یک استراتژی متقاعدکننده برای جلب توجه دولت ملی، ممکن است یکبار دیگر حامیان خود را بسیج کنند تا تنشها را این بار با استدلالهای هویت قومی بالا ببرند یا به تنشها دامن بزنند[3]. در کل تحقیق ایستانیا نشان میدهد که فرایند ایجاد واحدهای جدید و بهویژه استانهای جدید همواره تبعات امنیتی را دربر دارد.
در پایان شایانذکر است که بهمنظور کاهش تبعات منفی ایجاد واحدهای سیاسی جدید، اندونزی اصلاحات قانونی متعددی را درخصوص شاخصها و رویههای ایجاد واحدهای سیاسی جدید انجام داده است. که در یک گزارش مجزا به آن پرداخته خواهد شد.
اندونزی کشوری است که سابقه تاریخی زیادی درخصوص کشورداری تقسیمات کشوری نداشته است. ادارات شهرداری در این کشور در سال 1903 و استانها در سال 1922 بهوجود آمدند. بااینحال یکی از مواردی که این کشور را متمایز میسازد این است که از زمان استقلال تا به امروز تغییرات عمیقی درخصوص تقسیمات کشوری تجربه کرده و این تغییر، تکثیر قلمرویی و تکهتکه شدن کشور به واحدهای سیاسی کوچکتر بوده است. در گزارش حاضر، روند تکثیر قلمرویی در کشور اندونزی، دلایل تکثیر قلمرویی و نیز پیامدهای آن بررسی شد.
همانگونه که گذشت نقشآفرینی همزمان سه عامل نهادهای سیاسی جدید یا در حال تغییر؛ ائتلافهای سرزمینی و چارچوب رقابت و سود متقابل و درنهایت متن زمانی و مکانی مربوطه، سه عامل مهم مؤثر در تکثیر قلمرویی در اندونزی است. تکهتکه شدن قلمرویی در کشور اندونزی بهویژه از سال 1999 و درنتیجه سیاستهای تمرکززدایی اداری- مالی و نیز اصلاحات نظام انتخاباتی و حزبی شدت گرفته است. اصلاحات دمکراتیک و تمرکززدایی که در سال 1999 آغاز شد، هر دو راههایی را فراهم کردند که بازیگران میتوانند بهطور همزمان منافع متفاوتی در تکثیر قلمرو داشته باشند. به همین دلیل، برای ایجاد مؤثر مناطق جدید با یکدیگر همکاری میکنند.
تجربه اندونزی حاکی از این است که تکثیر قلمرویی و افزودن بیمحابا بر تعداد واحدهای سیاسی، سبب افزایش فشار بر بودجه دولت میشود. همچنین بهویژه در شرایطی که پاسخگویی سیاسی ضعیف باشد تکثیر قلمرویی منجر به رانتجویی افسار گسیخته میشود. دوم اینکه، صرف ایجاد واحدهای سیاسی جدید و کوچکتر کردن آنها نمیتواند منجر به توسعه محلی شود. در این زمینه ظرفیت واحدهای سیاسی از منظر رهبری، سرمایه انسانی، توانایی بهرهبرداری از منابع، موهبتهای طبیعی، پاسخگویی سیاسی، و... اهمیت بیشتری دارند. در مقابل تکثیر قلمرویی خود میتواند مانع از توسعه محلی و منطقهای بهدلایل مختلف شود. برای مثال تکهتکه شدن فضایی، برنامهریزی منطقهای و هماهنگی برای توسعه منطقهای و ارائه خدماتی که فراتر از یک منطقه است را دشوار میکند.
42 . Morrell, E., Local Agency and Region Building in Indonesia's Periphery: Shifting the Goalposts for Development. Asian Journal of Political Science, 2010. 18(1): p. 48-68.