نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه حقوق عمومی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
از زمان تعیین چهارچوب محتوای اساسنامه شرکتهای تجاری در سال ۱۳۱۱ بیش از نود سال می گذرد و تاکنون به جز انجام اصلاحات مختصری در سال ۱۳۴۷، نوآوری در آن با توجه به مقتضیات اداره کشور انجام نشده است. این نوشتار درصدد پاسخگویی به این سوال است که آیا این محتوا، قابلیت بازنگری و اصلاح منطبق با نیازهای روز اداره کشور را دارد و آیا می توان آن را به شکلی ساماندهی کرد که وقت مجلس و دولت به جای پرداختن به موضوعات تکراری و یکنواخت، صرف رسیدگی به امور حیاتی و ضروری کشور شود؟ متن اساسنامه شرکتهای دولتی دارای محتوایی مفصل و طولانی است که به دلیل تشابه بخش اعظمی از محتوای اساسنامهها با یکدیگر، برای هر شرکت دولتی توسط مجلس شورای اسلامی یا هیئت وزیران در موقع تدوین و تصویب اساسنامه، تکرار می شود و وقت و هزینه زیادی از مجلس، دولت، شورای نگهبان و هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین، صرف تدوین، تصویب و نظارت بر این گونه متون تکراری و مشابه میشود. نتایج این پژوهش با بهرهگیری از اسناد قانونی و اتخاذ رویکردی تحلیلی– توصیفی نشان می دهد که میتوان با ساماندهی محتوای اساسنامه شرکتهای دولتی، این معضل همیشگی را رفع کرد.
گزیده سیاستی
اساسنامه شرکتهای دولتی میتواند در قالب یک قانون شامل قواعد مشترک عمومی صورت بندی شود و از آن به بعد اساسنامه ها صرفا دربردارنده موضوعات محدود موردی و اختصاصی باشد.
کلیدواژهها
موضوعات
اولین بار مقنن در قانون تجارت مصوب 1311 ، محتوا و چهارچوب متن اساسنامه شرکتهای تجاری را تعیین کرد و سپس در اصلاح قانون مذکور در سال 1347 ، تغییراتی در آن انجام داد. قوه مقننه و دولت نیز در هنگام تدوین اساسنامه شرکتهای دولتی دراکثر موارد از این چهارچوب تبعیت کرده اند ، ولی بعد از نود سال نوآوری و ابتکاری در جهت کارآمدی و ایجاد نظام اداری صحیح و صرفه جویی در وقت و بهره گیری از ظرفیت مجلس و دولت برای پرداختن به سایر امور ضروری، آن گونه که باید صورت نگرفته است و این که محتوای اساسنامه مصوب باید شامل چه موضوعاتی باشد و آیا میتوان این محتوا را به نحوی ساماندهی کرد که وقت مجلس و دولت صرف تصویب و تکرار موضوعات یکسان و مشابه نشود، مورد توجه کافی قرار نگرفته است. در این نوشتار سعی شده است تا راهکاری برای چالش مذکور ارائه شود.
با تدقیق در محتوای اساسنامه های شرکتهای دولتی، میتوان اقدام به تنسیق و تنظیم محتوای اساسنامه به تفکیک امور مشترک و اختصاصی کرد که نتیجه آن تعیین تکلیف قسمت اعظم اساسنامه و تمرکز بیشتر مواد و احکام اساسنامه در یک قانون واحد و به تبع آن کاهش حجم قابل توجهی از مواد و احکام اساسنامه می باشد و زمان و ظرفیتی که مجلس و هیئت وزیران برای تصویب اساسنامه می گذارند ، کاهش می یابد و فرصت کافی برای رسیدگی به سایر موضوعات مهم دارای اولویت برای هر دو نهاد فراهم می شود . در این راستا برای ساماندهی اساسنامه شرکتهای دولتی، سه مسئله حائز اهمیت است:
اولین بار مقنن در قانون تجارت مصوب 1311 ، محتوا و چهارچوب متن اساسنامه شرکتهای تجاری را تعیین و سپس در اصلاح قانون مذکور در سال 1347 ، تغییراتی در آن انجام داد . قوه مقننه و دولت نیز در هنگام تدوین اساسنامه شرکتهای دولتی دراکثر موارد از این چهارچوب تبعیت کرده اند، ولی بعد از ۹۰ سال نوآوری و ابتکاری در جهت کارآمدی و ایجاد نظام اداری صحیح و صرفه جویی در وقت و بهره گیری از ظرفیت مجلس و دولت برای پرداختن به سایر امور ضروری و دارای اولویت، صورت نگرفته است و تاکنون کمتر به این موضوع پرداخته شده است که محتوای اساسنامه مصوب ، شامل چه موضوعاتی است و آیا می توان این محتوا را به نحوی ساماندهی کرد که وقت مجلس و دولت صرف تصویب و تکرار موضوعات یکسان و مشابه یکدیگر نشود . به عنوان مثال در سال 1401 اساسنامه هفت سازمان منطقه آزاد تجاری – صنعتی (سیستان – بوشهر – مهران – اینچه برون – قصرشیرین – اردبیل – بانه مریوان) که محتوای آن شبیه به هم و تکراری است ، به تصویب هیئت وزیران رسید و مورد نظارت شورای نگهبان و هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین قرارگرفت و این روند فرسایشی همچنان ادامه دارد . اصولا باید پرسید که چرا باید برای این هفت سازمان ، هفت متن جداگانه مشابه همدیگر و تکراری تدوین کرد . آیا نمی توان محتوای این هفت متن را به نحوی ساماندهی کرد که نیازی به تکرارنویسی و صرف وقت و هزینه برای دولت ، مجلس و شورای نگهبان نباشد؟ تاکنون در منظومه اداری و حقوقی کشور، به این موضوع پرداخته نشده است. در این نوشتار ، با نگرشی اصلاحی و به منظور کارآمدی بیشتر جهت ساماندهی بهینه محتوای اساسنامه و رویکرد حذف موارد تکراری ، زاید ، غیراساسنامهای و غیرتقنینی با تدقیق در محتوا و مندرجات اساسنامه شرکتهای دولتی، ابتدا پیشینه تاریخی و سابقه قانونی موضوع بیان خواهد شد و در بخشهای بعدی به ترتیب موضوعات ساختار اساسنامه شرکتهای دولتی ، نحوه ساماندهی محتوای اساسنامه شرکت دولتی و ارائه الگوی مطلوب مورد بررسی قرار میگیرد و در پایان، الگوی پیشنهادی برای تعیین چارچوب کلی محتوای اساسنامه شرکتهای دولتی ارائه میشود .
در این خصوص مطالعه خاصی در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی صورت نگرفته است و فقط گزارشی تحت عنوان «بررسی مرجع تصویب اساسنامه شرکتهای دولتی از منظر قانون اساسی و قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» توسط نگارنده این گزارش در سال 1389 تهیه شده است.
قانون تجارت مصوب 1311 ، محتوا و چهارچوب متن اساسنامه شرکتهای تجاری را تعیین و سپس در اصلاح قانون مذکور در سال 1347 ، تغییراتی در آن انجام داد . قوه مقننه و دولت نیز در هنگام تدوین اساسنامه شرکتهای دولتی دراکثر موارد از این چهارچوب تبعیت کرده اند ، ولی بعد از نود سال نوآوری و ابتکاری در جهت کارآمدی و ایجاد نظام اداری صحیح و صرفه جویی در وقت و بهره گیری از ظرفیت مجلس و دولت برای پرداختن به سایر امور ضروری و دارای اولویت، صورت نگرفته است.
1 - اسم و مرکز اصلی شرکت
2 - موضوع شرکت
3 - مدت شرکت در صورتی که شرکت برای مدت معینی تشکیل شود
4 - مقدار سرمایه شرکت و مقدار قیمت سهام
5 - نوع سهام (سهام با اسم یا بیاسم) ، عده هر نوع از سهام و تعیین اینکه سهام با اسم و بیاسم به چه شکل ممکن است به هم تبدیل شود درصورتی که این تبدیل اساساً پذیرفته باشد
6 - هیأتهای اداره و تفتیش
7 - عده سهامی را که مدیران شرکت باید به صندوق شرکت بسپارند
8 - مقررات راجع به دعوت مجمع عمومی و حق رأی صاحبان سهام و طریقه شور و اخذ رأی
9 - مطالبی که برای قطع آن در مجموع عمومی اکثریت مخصوصی لازم است
10 - طرز ترتیب صورتحساب سالیانه و رسیدگی به آن و همچنین اصولی که برای حساب منافع و تقسیم آن باید رعایت شود
11 - طریق تغییر اساسنامه
از مداقه در صدر حکم ماده 37 قانون مذکور ، چنین استنباط می شود که غیر از این موارد یازده گانه ، ممکن است موضوعات دیگری در اساسنامه قید شود که این امر مطابق با اصول قانونگذاری نیست و این ایراد در قانون سال 1347 برطرف شده است و مقنن موارد را به صورت حصری بیان کرده است .
1 - نام شرکت
2 - موضوع شرکت به طور صریح و منجز
3 - مدت شرکت
4 - مرکز اصلی شرکت و محل شعب آن اگر تأسیس شعبه مورد نظر باشد
5 - مبلغ سرمایه شرکت و تعیین مقدار نقد و غیر نقد آن به تفکیک
6 - تعداد سهام بینام و با نام و مبلغ اسمی آنها و در صورتی که ایجاد سهام ممتاز مورد نظر باشد تعیین تعداد و خصوصیات و امتیازات اینگونه سهام
7 - تعیین مبلغ پرداخت شده هر سهم و نحوه مطالبه بقیه مبلغ اسمی هر سهم و مدتی که ظرف آن باید مطالبه شود که به هر حال از پنج سالمتجاوز نخواهد بود
8 - نحوه انتقال سهام بانام
9 - طریقه تبدیل سهام بانام به سهام بینام و بالعکس
10 - در صورت پیشبینی امکان صدور اوراق قرضه، ذکر شرایط و ترتیب آن
11 - شرایط و ترتیب افزایش و کاهش سرمایه شرکت
12 - مواقع و ترتیب دعوت مجامع عمومی
13 - مقررات راجع به حد نصاب لازم جهت تشکیل مجامع عمومی و ترتیب اداره آنها
14 - طریقه شور و اخذ رأی و اکثریت لازم برای معتبربودن تصمیمات مجامع عمومی
15 - تعداد مدیران و طرز انتخاب و مدت مأموریت آنها و نحوه تعیین جانشین برای مدیرانی که فوت یا استعفا می کنند یا محجور یا معزول یا به جهات قانونی ممنوع می گردند
16 - تعیین وظایف و حدود اختیارات مدیران
17 - تعداد سهام تضمینی که مدیران باید به صندوق شرکت بسپارند
18 - قید اینکه شرکت یک بازرس خواهد داشت یا بیشتر و نحوه انتخاب و مدت مأموریت بازرس
19 - تعیین آغاز و پایان سال مالی شرکت و موعد تنظیم ترازنامه و حساب سود و زیان و تسلیم آن به بازرسان و به مجمع عمومی سالانه
20 - نحوه انحلال اختیاری شرکت و ترتیب تصفیه امور آن
21 - نحوه تغییر اساسنامه
1 - به موجب ماده 5 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب1370 ، اساسنامه هر یک از تعاونیها باید شامل نام با قید کلمه تعاونی ، هدف ، موضوع ، نوع ، حوزه عملیات ، مدت ، مرکز اصلی عملیات و نشانی ، میزان سرمایه ، مقررات مربوط به عضو ، ارکان ، مقررات مالی و کار ، انحلال و تصفیه باشد.
2 – به موجب ماده 22 قانون شرکتهای تعاونی مصوب 1350، اساسنامه شرکت تعاونی ، باید شامل نکات زیر باشد:
1 - نام (با قید کلمه تعاونی) ، مرکز اصلی و نشانی شرکت ، مدت و حوزه عملیات شرکت
2 - موضوع و حدود عملیات شرکت
3 - شرایط عضویت ، مقررات مربوط به قبول یا عدم قبول عضویت ، خروج از عضویت (اخراج - استعفا - فوت و یا ترک عضویت) ، حقوق وتعهدات اعضا ، مسئولیت اعضا
4 - سرمایه و تعداد سهام اولیه ، ارزش هر سهم ، حداکثر تعداد و میزان سهامی که یک عضو ممکن است داشته باشد ، بازپرداخت یا انتقال سهام مقررات مربوط به وکالت یا نمایندگی از طرف عضو
5 - مقررات مربوط به مجامع عمومی و ضرب الاجل مربوط به دعوت مجامع ، مقررات راجع به دستور جلسات مجامع عمومی و حد نصاب برای تشکیل آن و فاصله بین دو جلسه
6 - اعضای هیئت مدیره و بازرسان (تعداد ، نحوه انتخاب ، وظایف عزل ، استعفا و فوت) و مقررات مربوط به جلسات آنان ، تعیین صاحبان امضای مجاز ، حدود و اختیارات و مسئولیتهای آنان و همچنین تعیین مرجع تصمیم گیرنده برای افتتاح حساب بانکی و نحوه استفاده از وجوه زائد بر احتیاج شرکت
7 - سال مالی ، مقررات تنظیم ترازنامه و حساب سود و زیان شرکت و گزارشهای هیئت مدیره و بازرسان و طرحها و برنامه ها ، بودجه ، مخارج و عملیات شرکت ، حسابرسی شرکت
8 - طرز عمل شرکت درباره ذخیره قانونی غیرقابل تقسیم و سایر ذخایر
9 - سود سالانه سهام و مازاد برگشتی
10 - طرز عمل شرکت درباره زیان احتمالی
11 - چگونگی اعلام و آگهی تصمیمات شرکت به اعضا
12 - مقررات راجع به عضویت شرکت در سایر شرکتهای تعاونی و اتحادیه های تعاونی
13 - مقررات مربوط به تغییر اساسنامه
14 - موارد انحلال و طرز تصفیه شرکت
15 - امکان ادغام با شرکت تعاونی دیگر و ضوابط آن
16 - سرمایه گذاری در مؤسسات تولیدی به منظور رفع نیازمندیهای حرفه ای و شخصی اعضا با موافقت وزارت تعاون و امور روستاها
3 – بر اساس ماده 4 قانون نحوه تشکیل و فعالیت تشکل های صنفی – تخصصی مصوب 1401 ، اساسنامه باید حاوی شرایط زیر باشد:
الف ـ نام کامل تشکل و عنوان اختصاری
تبصره ـ تشکل می تواند از هر نام و نام اختصاری و نمادی استفاده نماید، مگر اسامی موهن یا مغایر با شؤونات دینی، فرهنگی و همچنین عناوینی که منع قانونی دارد و یا توسط دستگاههای اجرائی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و یا تشکلهای دیگر مورد استفاده قرار گرفته اند و نیز عناوین مشابه آنها که عرفًا به تشخیص کارگروه موجب اشتباه گردد.
ب ـ اهداف ، موضوع و مدت فعالیت و برنامه های تشکل برای تحقق اهداف
پ ـ نشانی مرکز اصلی و محدوده جغرافیایی فعالیت
ت ـ نحوه ایجاد شعب و دفاتر نمایندگی
ث ـ ساختار و ارکان به همراه شرح وظایف ، نحوه فعالیت ، حدود اختیارات و مسؤولیت هر رکن به تفکیک و نحوه تعیین و عزل آنها
ج ـ نحوه تصویب اساسنامه و تغییر و اصلاح آنها و نحوه تصویب دستورالعملهای اجرائی و مالی تشکل
چ ـ نحوه تأمین منابع مالی
ح ـ نحوه عضوگیری و شرایط کلی عضویت
خ ـ نحوه انحلال و تعیین تکلیف داراییها پس از انحلال
د ـ نحوه ارائه گزارشهای عملکرد اجرائی و مالی به اعضای تشکل و نیز بازرسی و حسابرسی مشخص از آنها
4 – مطابق ماده 516 لایحه تجارت مصوب 1402/1/20 کمیسیون قضائی و حقوقی مجلس شورای اسلامی ، موارد زیر در اساسنامه ذکر شود:
1- نام و نوع شرکت
2- موضوع فعالیت شرکت به طور صریح و منجز
3- مدت فعالیت شرکت
4- درصورت تقاضای اختصاص مزایا و یا سهم ممتاز به وسیله مؤسسان ، شرح مزایای مترتب بر سهمالشرکه و یا تعیین تعداد و امتیازهای سهم ممتاز و نحوه تغییر آنها و ایجاد امتیازهای جدید
5- اقامتگاه شرکت
6- میزان سرمایه شرکت،
7- نحوه واگذاری سهمالشرکه و یا سهام
8- شرایط و ترتیب افزایش و کاهش سرمایه شرکت
9- مواقع تشکیل مجمع عمومی عادی سالانه
10- ترتیب دعوت هر یک از مجامع عمومی
11- تعیین نحوه دسترسی شرکا و یا سهامداران به صورتهای مالی شرکت و گزارش مدیر یا اعضای هیئت مدیره و بازرس یا بازرسان پیش از تشکیل مجمع عمومی عادی سالانه و نیز اطلاعات و گزارشهای مربوط به دورههای مالی گذشته
12- حد نصاب تشکیل هر یک از مجامع عمومی در صورت اقتضا و اکثریت لازم برای اعتبار تصمیمهای آنها مطابق احکام این قانون
13- ترتیب اداره و نحوه شور و أخذ رأی در هر یک از مجامع عمومی و تنظیم صورتجلسه آنها
14- تعداد مدیران اصلی و علیالبدل شرکت و نحوه انتخاب و مدت مأموریت و پیشبینی امکان یا عدم امکان انتخاب مجدد آنان
15- مواقع و ترتیب دعوت اعضای هیئت مدیره
16- حد نصابهای تشکیل و تصمیمگیری جلسه هیئت مدیره و نحوه اداره آن
17- نحوه تعیین جانشین برای مدیر یا اعضای هیئت مدیره در صورت فوت، انحلال، استعفا، عزل یا منع از تصدی سمت
18- نحوه انتخاب و مدت مأموریت مدیرعامل شرکت و حسب مورد قائم مقام وی
19- تعداد بازرسان شرکت و نحوه انتخاب آنها
20- تعیین آغاز و پایان سال مالی شرکت و موعد تنظیم صورتهای مالی و تسلیم آن به بازرس یا بازرسان شرکت و مجمع عمومی عادی سالانه
21- نحوه تغییر و اصلاح اساسنامه
22- نحوه انحلال اختیاری شرکت
23- موارد مهمی که در طول مدت فعالیت شرکت در گزارش سالانه مدیر یا اعضای هیأت مدیره و بازرس یا بازرسان باید به اطلاع شرکاء و یا سهامداران برسد.
24- قید موارد مذکور در تبصره 1 ماده 515 این قانون درباره شرکتهای موضوع تبصره مذکور(در اظهارنامه ثبتی شرکتهایی که سرمایه آن به قطعات مساوی سهم تقسیم شده است، ذکر تعداد سهام شرکت، مبلغ اسمی هر سهم و نیز تعداد سهام ممتاز و تعیین دقیق امتیازات این گونه سهام در صورت وجود چنین سهامی الزامی است)
25- نشانی تارنمای شرکت
همانگونه که ملاحظه می شود احکام مقنن ، متشتت ، پراکنده و فاقد نظم و انسجام منطقی است ، اگرچه می توان تقریبا از آن ، چهارچوب و ساختار مشترکی را استخراج کرد ، یعنی محتوای اساسنامه ، شامل موضوعات ارکان و وظایف و اختیارات هر رکن ، امور مالی ، موضوع شرکت (وظایف و اختیارات شرکت) ، خاتمه فعالیت و ممیزات شرکت از بقیه اشخاص حقوقی است.
با ملاحظه و دقت در متون اساسنامه ای مصوب مجلس شورای اسلامی و هیئت وزیران ، می توان چنین برداشت کرد که ساختار و پیکره محتوای اساسنامه شرکتهای دولتی از لحاظ کمی و کیفی ، مشتمل بر مواد و موضوعات زیر است:
اساسنامه یک سازمان به منزله سندی است که به آن سازمان اعتبار قانونی میبخشد، یعنی همانگونه که شخص حقیقی با اطلاعات شناسنامهای خود معرفی می شود ، یک شخص حقوقی هم به وسیله مندرجات اساسنامه قابل شناسایی خواهد بود و به آن شخص حقوقی ، اعتبار و هویت میبخشد و بدین وسیله ، فصل ممیزه او از سایر اشخاص حقوقی قلمداد می شود ، به عبارت دیگر ، باید اساسنامه هر شرکت دولتی ، مبین و نشانگر ویژگیها و عناصر اختصاصی آن شرکت باشد و سایر عناصر و مؤلفه های عمومی و مشترک بین شرکتهای دولتی باید در قوانین عمومی ذکر شوند و نیازی به درج عناصر و مؤلفه های عمومی و مشترک در اساسنامه هر شرکت دولتی نیست. به عنوان مثال بندهای 12، 13 و 14ماده 8 لایحه قانونی اصلاح قانون تجارت 1347، مربوط به تشریفات جلسات مجامع عمومی است که حدود چهار ماده تکراری و مشابه از متن اساسنامه شرکتهای دولتی را به خود اختصاص می دهد، در حالی که می توان مفاد این مواد را فقط یک بار برای همیشه در قانون موضوعات مشترک شرکتهای دولتی ، پیش بینی و از تکرار آن در هر اساسنامه جدید خودداری کرد و از سوی دیگر حجم مواد اساسنامه را به نحو چشمگیری کاهش داد.
همانگونه که گفته شد ، موضوع محتوا و مندرجات اساسنامه، ماهیت تقنینی دارد و جزء اختصاصات قانونگذار است، لذا مقنن باید بر اساس موازین و معیارهای منطقی، محتوا و مندرجات اساسنامه را چهارچوب بندی و تعیین کند. اینک سؤال این است که این موازین و معیارهای منطقی کدام است؟ به نظر میرسد ، می توان موازین و معیارهای زیر را به ترتیب، ملاک عمل قرار داد:
اول – تعیین موضوعات اساسنامهای توسط مقنن به شکل منجز و معین و تصریح به اینکه فقط همین موضوعات باید در اساسنامه گنجانده شود.
دوم- تعیین موضوعات غیراساسنامهای و تقنینی توسط مقنن و تصریح به اینکه این موضوعات نباید در اساسنامه درج شوند و جایگاه آنها در قوانین مرتبط مثل قانون محاسبات عمومی کشور یا قانون مدیریت خدمات کشوری و غیره است.
سوم – استخراج قواعد عمومی؛ تعیین و جدا کردن مواد مشابه و یکنواخت که در همه اساسنامه ها تکرار می شوند و تدوین آنها در یک قانون جامع به صورتی که دیگر نیازی به تکرار آنها در متن اساسنامه ها نباشد به عنوان قانونی مربوط به اجرای اصل ۸۵ [1] درباره اساسنامهها؛
چهارم – تعیین تکلیف قواعد موردی و اختصاصی؛ تعیین و جداکردن موضوعات و موارد ویژه و اختصاصی هر شرکت دولتی که بسته و متناسب با هر شرکت ، به شکل جداگانه و خاص برای آن شرکت تدوین می شود ، مثل حدود وظایف و اختیارات شرکت که در هر شرکتی محتوای آن با شرکت دیگر فرق می کند، در قالب قانون اساسنامه.
پنجم – تعیین موضوعات قابل تفویض به دولت، بدین مفهوم که چون تمام موضوعات مندرج در اساسنامه با تفصیلی که بیان شد، دارای ماهیت تقنینی بوده و تصویب قانون، اصولاً قابل تفویض به دولت نیست، ولی با توجه به اصل ۸۵ قانون اساسی که مجلس میتواند اجازه تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتادودوم [1] به دولت بدهد و توجه به این نکته که در این اجازه باید به موارد فاقد ماهیت تقنینی و اساسنامهای اکتفا نماید، بنابراین میتوان در مواردی مثل سرمایه شرکتهای دولتی با تعیین چهارچوبها و ضوابط قانونی توسط مقنن ، صلاحیت خاصی را به دولت به صورت موردی و مصداقی برای تصویب موضوعی خاص در قلمرو و محدوده تعیین شده (اصلاح میزان سرمایه) توسط قانونگذار واگذار کرد. که هم از طریق اجرای اصل ۱۳۸ [1]در قالب مصوبات دولت و هم در قالب اصلاح اساسنامه در چارچوب مجاز از سوی قانونگذار ممکن است.
ششم – تعیین موضوعاتی که در حوزه صلاحیت تقنینی مجلس نیست و مربوط به اقتدارات داخلی قوه مجریه است مثل طریق و نحوه تغییر اساسنامه.
در یک نگاه کلی میتوان گفت که محتوای اساسنامه شرکتهای دولتی در اغلب موارد از 30 تا 40 ماده تشکیل شده است که همه این مواد در دو دسته قابل ساماندهی است به نحوی که دیگر نیازی به درج مواد تکراری و تدوین متون مفصل و طولانی نباشد:
الف – موضوعات موردی اختصاصی: برخی موضوعات به شرح زیر باید در قانون تاسیس شرکت دولتی (قانون اساسنامه شرکت دولتی) توسط مقنن به شکل موردی و اختصاصی تعیین تکلیف شود که عبارت است از:
1 – تعیین نوع شخصیت حقوقی در قالب شرکت دولتی(سهامی خاص) و نام شرکت
2 – وابستگی آن به وزارتخانه ذیربط
3 – هدف از تشکیل (موضوع شرکت)
4 - حدود وظایف و اختیارات شرکت
ب – موضوعات مشترک عمومی: بعضی موضوعات به دلیل تشابه محتوای آنها در همه شرکتهای دولتی یک بار برای همیشه باید در قالب یک متن قانونی برای اجرای اصل ۸۵ درباره اساسنامه شرکتهای دولتی توسط مقنن به شرح زیر ساماندهی و قواعد و ضوابط مربوط به هر یک از این موضوعات به نحو تفصیلی در این قانون تدوین و تنظیم شود که در نتیجه چیزی در حدود 70 تا 80 درصد حجم اساسنامه شرکتهای دولتی کاهش می یابد و به تبع آن بار سنگینی از دوش مجلس شورای اسلامی و دولت برداشته می شود:
1 – تعیین ارکان
2 – حدود وظایف و اختیارات هریک از ارکان
3 – نحوه و تشریفات تشکیل جلسات ارکان و کیفیت تصمیم گیری
4 – نحوه انتخاب ، انتصاب و عزل اعضای هریک از ارکان و تعیین شرایط عمومی و تخصصی تصدی پستهای مدیریتی
5 – تعداد مدیران ، مدت ماموریت مدیران و نحوه تعیین جانشین مدیران
6 – ضوابط انحلال و تشریفات تصفیه و ورشکستگی
7 – مدت فعالیت
8 - موعد تنظیم ترازنامه و حساب سود و زیان و تسلیم آن به بازرسان و مجمع عمومی
9 - نحوه تفویض اختیارات اعضای هر یک از ارکان
10 – فرایند ثبت در اداره ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری
11 – تعیین منابع مالی ، سال مالی ، ضوابط دفاتر و صورتهای مالی و استانداردهای حسابرسی
12 – فرایند و ضوابط کاهش یا افزایش سرمایه
13 – تعیین ضوابط تاسیس شعب ، نمایندگیها و دفاتر در داخل و خارج از کشور
پ – موارد قابل تفویض به دولت: برخی موارد به شرح زیر قابل تفویض به دولت یا وزیر مربوط در قالب اجرای اصل 138 قانون اساسی یا اصلاح اساسنامه در چارچوب مجاز از سوی مقنن، هستند که عبارت است از:
1 – میزان سرمایه
2 – تعیین و تغییر بعدی مرکز اصلی شرکت
3 – تعیین داشتن یا نداشتن شعبه(واحد عملیاتی شرکت در مرکز استان) یا نمایندگی(واحد عملیاتی مستقر در شهر تابع استان) یا دفتر(واحد عملیاتی شرکت در خارج از کشور)
با توجه به مطالب بیانشده، میتوان به منظور ساماندهی محتوای اساسنامه شرکتهای دولتی صورتبندی و چارچوب کلی ذیل را ارائه داد:
بخش اول – اهداف
هدف اصلی این کار، اجرایی شدن اصل 85 قانون اساسی و ساماندهی محتوای اساسنامه شرکتهای دولتی و تحقق بند 5 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ، بند 16 سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ، بندهای 10 ، 12 ، 13 و 25 سیاستهای کلی نظام اداری و تحقق ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور موضوع بند 10 اصل سوم قانون اساسی [1]است.
بخش دوم – نحوه ساماندهی موضوعات غیر اساسنامه ای (موضوعات قابل تفویض به دولت)
فصل اول – سرمایه شرکت دولتی
1. میزان سرمایه اولیه شرکتهای دولتی ، تعداد سهام ، ارزش ریالی هر سهم و تعیین درصد سهام دولت مشتمل بر آورده های نقدی و غیر نقدی به تفکیک ارزش ریالی هر کدام و تعیین منبع تامین آن بر اساس مجوز قانونی موضوع این متن به شکل صریح و منجز و کاهش یا افزایش سرمایه اولیه در مراحل بعدی ، ماهیت اساسنامه ای ندارند و هیئت وزیران موظف است به استناد اصل 138 قانون اساسی در چهارچوب ضوابط مندرج در این متن ، نسبت به تعیین سرمایه اولیه و کاهش یا افزایش آن حسب مورد اقدام کند .
2. منابع تامین سرمایه شرکتهای دولتی به شرح زیر است :
1 – کمکهای دولت مندرج در ردیفهای مندرج در قانون بودجه سالانه کل کشور
2 – اموال ناشی از هبه ، وقف ، صلح و هرگونه عقد غیر معوض
3 – هرگونه کمک بلاعوض از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی
4 – درآمد ناشی از سرمایه گذاری و مشارکتهای اقتصادی
5 – تجدید ارزیابی داراییهای سرمایه ای
6 – فروش خدمات و محصولات
7 – فروش اموال مازاد به میزان مندرج در قانون بودجه سالانه کل کشور
8 – سپرده گذاری در موسسات اعتباری
9 – اندوخته قانونی ناشی از سود ویژه(خالص) به میزان مندرج در قانون بودجه سالانه کل کشور
10 - مانده حساب ذخیره تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی مازاد بر سرمایه ثبت شده شرکت
11 – قسمتی از سود قابل تقسیم به میزان مندرج در قانون بودجه سالانه کل کشور
12 – سایر موارد مندرج در مجوزهای مصوب مجلس شورای اسلامی
فصل دوم - تعیین مرکز اصلی شرکت دولتی
تعیین مرکز اصلی شرکت دولتی و تغییر بعدی آن ماهیت اساسنامه ای ندارد و در چهارچوب ضوابط قانونی ناظر بر موضوع اقامتگاه اشخاص حقوقی ، در قالب تصویب نامه یا بخشنامه موضوع اصل 138 قانون اساسی توسط وزیر مربوط تعیین میشود و نیازی به درج آن در قانون اساسنامه نیست .
فصل سوم – تاسیس شعبه یا نمایندگی یا دفتر شرکت دولتی
تاسیس شعبه یا نمایندگی یا دفتر ، ماهیت اساسنامه ای ندارد و شرکت دولتی می تواند برای اجرای وظایف مقرر در قانون اساسنامه ، در داخل و خارج از کشور با تصویب هیئت وزیران و رعایت قوانین و مقررات مربوط ، شعبه(واحد عملیاتی شرکت در مرکز استان) یا نمایندگی(واحد عملیاتی مستقر در شهر تابع استان) یا دفتر(واحد عملیاتی شرکت در خارج از کشور) تأسیس کند.
بخش سوم – نحوه ساماندهی موضوعات اساسنامه ای (موضوعات موردی اختصاصی)
فصل اول – مصادیق موضوعات اختصاصی
ماده 8 – موارد اختصاصی و موردی مربوط به هر یک از شرکتهای دولتی که دارای ماهیت تقنینی است، در قانون تاسیس شرکت دولتی (قانون اساسنامه شرکت دولتی ) توسط مجلس شورای اسلامی تعیین میشود و تفویض آن به دولت ممنوع است. این موارد عبارتند از:
1 - هدف از تشکیل شرکت
2 - حدود وظایف و اختیارات شرکت
3 - تعیین وابستگی و ارتباط سازمانی شرکت با وزارتخانه ذیربط
4- تعیین نام و نوع شرکت سهامی (عام یا خاص)
فصل دوم – متن نمونه
متن نمونه قانون اساسنامه (موضوعات اختصاصی) شرکتهای دولتی به شرح زیر تعیین می شود :
1 – شرکت ........... ، به صورت سهامی (خاص یا عام) و در قالب شرکت دولتی و وابسته به وزارت (سازمان مستقل دولتی)........ تاسیس می شود.
2 – اهداف تاسیس شرکت عبارتند از: ......
3 – وظایف و اختیارات شرکت عبارتند از: ......
بخش چهارم – نحوه ساماندهی موضوعات اساسنامه ای (موضوعات مشترک عمومی)
مصادیق موضوعات مشترک در ادامه بیان میشود که ضوابط پیشنهادی آن در نسخههای بعدی این گزارش ارائه خواهد شد. قواعد عمومی مربوط به اساسنامه شرکتهای دولتی ، موارد و موضوعات مشابه ، عمومی و مشترک که به دلیل ماهیت اساسنامهای و تقنینی، غیر قابل تفویض به دولت می باشند ، به شرح زیر تعیین میشوند:
الف - کلیات ارکان شرکتهای دولتی در قالب عناوین زیر :
1 - مجمع عمومی (نهاد راهبر و سیاستگذار)
2 - هیئت مدیره و مدیرعامل (نهاد اجرایی)
3 - حسابرس (نهاد ناظر مالی)
ب – رکن مجمع عمومی
1 - شرح وظایف و اختیارات مجمع عمومی
2 - فرایند و ضوابط مربوط به تشکیل جلسات ، تصمیمگیری و ابلاغ مصوبات مجامع عمومی
3 - حدود و ضوابط تفویض اختیار مجامع عمومی
4 – ترکیب و ساختار اعضای مجمع عمومی
پ – هیئت مدیره
1 - حدود اختیارات، وظایف و مسئولیتهای هیئت مدیره
2 - شرایط عمومی و تخصصی جهت عضویت در هیئت مدیره (شرایط سلبی و ایجابی)
3 - مرجع انتخاب ، انتصاب و عزل اعضای هیئت مدیره
4 - تعداد اعضای هیئت مدیره
5 - نحوه تشکیل جلسات هیئت مدیره و تصمیمگیری و ابلاغ مصوبات
6 - مدت خدمت اعضای هیئت مدیره و نحوه تمدید آن
7 - ضوابط منع جمع مشاغل
8 - جایگاه اعضای موظف و غیرموظف
9 - حدود و ضوابط تفویض اختیار
ت – مدیر عامل
1 - حدود اختیارات ، وظایف و مسئولیتهای مدیر عامل
2 - شرایط عمومی و تخصصی جهت تصدی مدیرعاملی (شرایط سلبی و ایجابی)
3 - مرجع انتخاب ، انتصاب و عزل مدیرعامل
4 - مدت خدمت مدیرعامل و نحوه تمدید آن
5 -ضوابط منع جمع مشاغل
6 - حدود و ضوابط تفویض اختیار
ث - حسابرس (بازرس قانونی)
1 – حدود اختیارات ، وظایف و مسئولیتهای حسابرس (بازرس قانونی)
2 - نحوه گزارشگیری و گزارشدهی
3 – مدت فعالیت حسابرس (بازرس قانونی)
4 – ضوابط حقالزحمه حسابرس (بازرس قانونی)
5 – نحوه انتخاب و عزل حسابرس (بازرس قانونی)
ج – امور عمومی
1 - قواعد و تشریفات انحلال ، ورشکستگی و تصفیه
2 - ضوابط مدت فعالیت شرکت
3 – ضوابط تاسیس شعب ، نمایندگیها و دفاتر در داخل و خارج از کشور
4 – اصول و ضوابط راهبری و حاکمیتی شرکت
5 – تشریفات ثبت شرکتهای دولتی در اداره ثبت شرکتها بعد از تشکیل توسط مقنن
6 – ضوابط مربوط به بهره وری شرکتهای دولتی
7 - قواعد مربوط به شفاف سازی فعالیت شرکتهای دولتی
بخش پنجم – امور اداری ، استخدامی ، مالی ، معاملاتی ، محاسباتی ، بودجه ای و برنامه ای
تصویب امور اداری ، استخدامی ، مالی ، معاملاتی ، محاسباتی ، بودجه ای و برنامه ای شرکتهای دولتی در قالب قوانین مربوط مثل قانون محاسبات عمومی کشور ، قانون مدیریت خدمات کشوری ، قانون برگزاری مناقصات و قانون برنامه و بودجه کشور ، ساماندهی میشود و به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسند و تفویض آن ممنوع است .
همچنین لازم است از این پس، در کلیه شرکتهای دولتی عناوین شورای عالی ، هیئت امنا و سایر عناوین مشابه، به عنوان «مجمع عمومی»، و عنوان هیئت عامل و سایر عناوین مشابه، به عنوان «هیئت مدیره» و عنوان بازرس قانونی و سایر عناوین مشابه، به عنوان «حسابرس» تغییر مییابد.
محتوای اساسنامه شرکتهای دولتی متضمن دو نوع موضوع هستند. در متن اساسنامه موضوعاتی وجود دارد که در همه شرکتهای دولتی مشابه و مشترک است و در اساسنامه تمامی شرکتهای دولتی تکرار می شوند و بعضی موضوعات نیز اختصاص به هر شرکتی دارد و در سایر شرکتها موضوعیت ندارد که مهمترین آنها ، تعیین حدود وظایف و اختیارات و موضوع و اهداف شرکت می شود ، لذا می توان اقدام به تنسیق و تنظیم محتوای اساسنامه به تفکیک قواعد مشترک و اختصاصی کرد که نتیجه آن تعیین تکلیف قسمت اعظم اساسنامه و تمرکز بیشتر مواد و احکام اساسنامه در یک قانون واحد و به تبع آن کاهش حجم قابل توجهی از مواد و احکام اساسنامه می باشد و زمان و انرژی که مجلس و هیئت وزیران برای تصویب اساسنامه می گذارند به شدت کاهش می یابد و فرصت کافی برای رسیدگی به سایر موضوعات برای هر دو نهاد فراهم می شود . در این راستا مقنن در جهت ساماندهی اساسنامه شرکتهای دولتی ضمن تعیین چهارچوب مندرجات اساسنامه در یک قانون باید درباره دو موضوع اقدام به قانونگذاری کند ، همچنین موضوعات مربوط به امور اداری ، استخدامی، مالی ، معاملاتی ، محاسباتی ، بودجهای و برنامه ای باید به دلیل ماهیت تقنینی و غیر اساسنامهای در قوانین مربوط خاص خود ذکر شوند::
الف – تدوین و تنظیم موضوعات مشابه ، مشترک و عام ثابت که در همه شرکتهای دولتی به شکل یکسان و تقریباً یکنواخت و مشابه تکرار شده
ب - تدوین و تنظیم موضوعات موردی و اختصاصی هر شرکت دولتی توسط مجلس شورای اسلامی در هنگام تأسیس یک شرکت دولتی در قالب قانون اساسنامه آن شرکت دولتی و عدم تفویض این موارد به دولت
لذا شایسته است با اصلاح رویه موجود مبنی بر تفویض بی قید و شرط تصویب اساسنامهها به دولت، مجلس شورای اسلامی موضوعات مشترک و مشابه را در قانون واحدی تصویب و در سایر موضوعات اختصاصی خودش اقدام به وضع احکام مربوط کند و مواردی از قبیل اصلاح سرمایه نیز به دولت تفویض شود.
به جای تدوین اساسنامههای تکراری و مشابه ، باید ضمن تفکیک موضوعات اساسنامهای و غیر اساسنامهای ، راهبردها و خط مشی های مورد نیاز برای اداره شرکتهای دولتی را اعم از امور مالی، معاملاتی، محاسباتی ، اداری و استخدامی در قوانین مرتبط ، تنظیم و تصویب کنند. بر این اساس موضوعات اساسنامه ای از موضوعات غیر اساسنامه ای باید تفکیک شوند ، یعنی موضوعاتی مثل نظام پرداخت، امور مالی، معاملاتی، محاسباتی و استخدامی باید در قوانین مربوط و نه در داخل اساسنامه تدوین و ساماندهی شوند . این امر باید در قانون جامع تصریح شود و مقنن نیز به این تفکیک در قانونگذاری خود پایبند باشد. اما موضوعات اساسنامه ای حسب مورد باید در قانون جامع(موضوعات مشترک) و قانون تاسیس شرکت دولتی(موضوعات اختصاصی) توسط مقنن تعیین تکلیف شوند .