نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
برقراری نظام مطلوب تقسیمات کشوری در جمهوری اسلامی ایران از برنامه دوم توسعه مطرح شد و علی رغم تأکید برنامه های چهارم و پنجم توسعه مبنی بر ارائه لایحه جامع تقسیمات کشوری، این امر تاکنون محقق نشده است. یکی از مواردی که می تواند در اصلاح نظام تقسیمات کشوری به متخصصین امر کمک کند، اطلاع از تجارب سایر کشورها در زمینه اصلاح قوانین مربوط به نظام تقسیمات کشوری است. گزارش حاضر، به نظام تقسیمات کشوری اندونزی و تجربه کشور مذکور درخصوص اصلاح قوانین مربوط به تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی اختصاص دارد. در مجموع از زمان استقلال این کشورهفت قانون ۱۹۴۸/۲۲، ۱۹۵۷/۱، ۱۹۶۵/۱۸، ۱۹۷۴/۵، ۱۹۹۹/۲۲، ۳۲/ ۲۰۰۴ و ۲۰۱۴/۲۳، به همراه استفساریه ها و آیین نامه های آنها، سطوح تقسیمات، شاخص ها و فرایندهای تشکیل و انحلال واحدهای سیاسی را تعیین کرده اند. یافته های پژوهش حاکی از این است که در این کشور به تناسب افزایش درخواست ها برای تشکیل استان ها، ریجنسی ها و شهرداری های جدید، تلاش شده است که روند تشکیل واحدهای سیاسی جدید قاعده مندتر شود. درحالی که قانون ۱۹۴۸/۲۲، تنها به سطوح تقسیماتی این کشور اشاره داشت و درخصوص شاخص ها و فرایند تشکیل آنها سکوت می کرد، قانون ۲۰۱۴/۲۳، ضمن اینکه تشکیل یک منطقه مقدماتی و یک دوره آزمایشی، قبل از تصویب قانون تشکیل یک واحد سیاسی جدید را الزامی کرده و شاخص هایی که منطقه مذکور باید داشته باشد را تعریف و معیارهای سنجش آنها را به صورت دقیق و جزئی مشخص کرده است، مواردی ازجمله فرایند تشکیل مناطق مقدماتی؛ نحوه مدیریت و تأمین بودجه آنها را نیز تشریح کرده است. هرچند با اصلاحات انجام شده تکثیر قلمرویی در اندونزی دشوارتر از گذشته شده است، بااین حال این اصلاحات نتوانسته به تکثیر قلمرویی در اندونزی پایان دهد.
گزیده سیاستی
در کشور اندونزی به تناسب افزایش درخواستها برای تشکیل استانها، ریجنسی ها و شهرداریهای جدید، تلاش شده است که روند تشکیل واحدهای سیاسی جدید در قوانین مربوطه قاعده مندتر شود. هرچند با اصلاحات قانونی انجام شده تکثیر قلمرویی در اندونزی دشوارتر از گذشته شده است، بااینحال این اصلاحات نتوانسته به این روند پایان دهد.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
بیان / شرح مسئله
تقسیمات کشوری بهعنوان یکی از ابعاد مهم سازماندهی سیاسی فضا، به تقسیمبندی فضای کشور به واحدهای کوچکتر برای مدیریت مطلوب قلمرو اطلاق میشود. اغلب حکومتها طی زمان و بنابه مقتضیات کشور، با هدف بهینه کردن نظام تقسیمات کشوری و تطبیق آن با محیط تغییر یافته کشور و نیازهای جدید بهوجود آمده، تلاش میکنند نظام تقسیماتی خود را اصلاح یا تغییر دهند. در این زمینه کشور ایران نیز مستثنا نیست. نظر به نواقص نظام تقسیمات سیاسی کشور و مشکلاتی که بهلحاظ عملی در این حوزه وجود داشته است، بحث اصلاح قانون تقسیمات کشوری از قانون برنامه دوم توسعه مطرح بوده ولی تاکنون محقق نشده است. یکی از مواردی که میتواند در اصلاح نظام تقسیمات کشوری به متخصصین امر کمک کند، اطلاع از تقسیمات کشوری سایر کشورها و استفاده از تجارب مثبت آنها - پس از تطبیق با شرایط سیاسی- جغرافیایی، فرهنگی و اجتماعی کشور – است. در این راستا گزارش حاضر به بررسی تقسیمات کشوری اندونزی، بهعنوان حکومتی تکساخت در شکل جمهوری و تجربیات این کشور درخصوص اصلاح قوانین مرتبط با تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی میپردازد. شرح نظام تقسیمات سیاسی و نحوه تشکیل و انحلال واحدهای سیاسی جدید، در قوانین مربوط به دولت منطقهای کشور اندونزی درج شده است. در این گزارش تنها فصل مرتبط با مفاد مربوط به تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی در قوانین دولت منطقهای پس از استقلال این کشور مورد بررسی قرار گرفته است.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
اندونزی در حال حاضر از یک نظام تقسیماتی دو سطحی بهره میگیرد. به این ترتیب که کشور به استانها تقسیم میشود. استانها بهنوبهخود به ریجنسیها (کابوپاتن) و شهرداریها (کوتا) تقسیم میشوند، که درواقع ریجنسیها و شهرداریها یک سطح یکسان تلقی میشوند. واحدهای جدید در هر دو سطح از طریق تصویب قانون تشکیل میشوند.
نکته قابلتوجه درخصوص اندونزی این است که قوانین مربوط به تشکیل واحدهای سیاسی متناسب با شرایط کشور، بهصورت مداوم اصلاح و بهروز شده است. در مجموع از زمان استقلال این کشور هفت قانون در سالهای 1948، 1957، 1965، 1974، 1999، 2004 و 2014، بههمراه استفساریه و آییننامههای اجرایی آنها، شاخصها و فرایندهای تشکیل و انحلال واحدهای سیاسی را تعیین کردهاند. بررسی قوانین مذکور حاکی از این است که با اصلاحات صورت گرفته، شاخصها و روند تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی بهصورت دقیقتر و جزئیتر از گذشته در قانون و آییننامههای مربوطه ذکر شده است. درواقع در این کشور به تناسب افزایش درخواستها برای تشکیل واحدهای سیاسی جدید، تلاش شده است که روند تشکیل واحدهای سیاسی جدید قاعدهمندتر شود. درخصوص قانون 2014/23 و آییننامه 2007/78، نکات ذیل قابلتأمل است:
- افزایش مناطق در دو شکل انجام میشود: نخست، تقسیم یک منطقه به دو منطقه و بیشتر و دوم، ادغام بخشهایی از مناطق مجاور هم در یک استان برای تبدیل به یک منطقه جدید.
- ادغام مناطق نیز زمانی رخ میدهد که دو منطقه یا بیشتر از دو منطقه برای تشکیل یک منطقه جدید بهصورت کامل در هم ادغام میشوند.
- الزامات اساسی قلمرویی عبارتند از: حداقل وسعت، حداقل جمعیت، مرز، ناحیه تحت پوشش و حداقل حدود سن.
- الزامات اساسی ظرفیت منطقهای عبارتند از: جغرافیا، جمعیتشناسی، امنیت، سیاست اجتماعی، آداب و رسوم و سنتها، پتانسیل اقتصادی، دارایی منطقهای و قابلیتهای حکمرانی.
در کل برایند الزامات اساسی تعیین شده برای تشکیل مناطق مقدماتی و شاخصهای مقرر شده برای سنجش آنها، این است که درصورتی منطقه آمادهسازی (آزمایشی) تشکیل میشود که از توانایی آن برای اتکا بهخود و اجرای خودمختاری منطقهای اطمینان حاصل شود. به سخن ساده، یک منطقه برای تغییر وضعیت و ارتقای سطح در نظام تقسیماتی اندونزی باید گذشته از ویژگیهای جغرافیایی (انسانی و طبیعی) لازم، از سطح توسعه و درآمد لازم و نیز منابع مالی و انسانی مورد نیاز و در کل از ظرفیت لازم برای اداره خود برخوردار باشد.
- برای استانها: نخست، تأیید مشترک پارلمان محلی شهرها / ریجنسیها و شهردار / ریجنتهایی که تبدیل به ناحیه تحت پوشش منطقه مقدماتی استانی خواهند شد و دوم، تأیید مشترک پارلمان استانی مبدأ (مادر) و استاندار استان مبدأ.
- برای مناطق شهر / ریجنسی : نخست، تصمیم شورای روستاهایی که تبدیل به منطقه تحت پوشش شهرداری / ریجنسی خواهند شد؛ دوم، تأیید مشترک پارلمان شهر / ریجنسی مادر و شهردار / ریجنت منطقه مادر و سوم، تأیید مشترک پارلمان استانی و استاندار استانی که منطقه مقدماتی شهر / ریجنسی تحت پوشش قلمرو آن است.
در آییننامه 2007/78 رویه اخذ تصمیم در هر مرحله از فرایند فوقالذکر و اینکه هر تصمیم باید دربرگیرنده چه مفادی باشد تشریح شده است. برای مثال، درخواستهای محلی (در قالب تصمیم شورای روستا) محدودههایی که تبدیل به محدوده تحت پوشش یک شهر / ریجنسی میشوند، باید ازسوی «بیش از دوسوم» مجموع شوراها باشد. یا اینکه تصمیم یک پارلمان محلی شهر / ریجنسی برای اینکه در محدوده تحت پوشش برای تشکیل یک استان جدید قرار بگیرد باید دربردارنده تمایل شهر / ریجنسی برای قرار گرفتن تحت قلمرو استان موردنظر؛ تایید نام استان جدید؛ تایید موقعیت پایتخت استان جدید و... باشد.
در قانون 2014/23 نحوه تأمین مالی برای اداره یک منطقه مقدماتی بهصورت دقیق پیشبینی شده که عمدتاً شامل اعتبارات تخصیص خاص و گرنتهایی است که در بودجه درآمدی و هزینهای دولت پیشبینی میشود؛ سهم درآمدی منطقه مقدماتی از درآمد اصلی منطقه مادر و دریافتیها از اعتبارات متوازنسازی منطقه مادر است. همچنین در آییننامه 2007/78 نحوه تأمین مالی تشکیل یک استان یا شهر / ریجنسی جدید و نیز تدابیری برای انتقال داراییهای منقول و غیرمنقول از منطقه مادر به منطقه جدید اندیشیده شده و بهمنظور الزامآور کردن آنها مقرر شده است که چنین مواردی در تصمیم پارلمان شهر / ریجنسی، تصمیم شهردار / ریجنت، تصمیم استاندار و تصمیم پارلمان استانی مورد تصریح قرار گیرد. درنهایت نحوه راهبری منطقه مقدماتی و واحد سیاسی جدید در قانون و آییننامه مذکور پیشبینی شده است.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
مهمترین پیشنهاد سیاستی مستخرج از بررسی تجربه کشور اندونزی درخصوص اصلاحات قوانین مربوط به تشکیل و انحلال واحدهای سیاسی این است که ضروری است نظام تقسیماتی کشور بهگونهای اصلاح شود که مانع از تشکیل واحدهای سیاسی ناکارآمد شود. آنچه از تجربه اندونزی برمیآید این است که بهکار گرفتن ترکیبی از شاخصهای متنوع قلمرویی، اقتصادی، اداری و...، تعریف آنها و پیشبینی زیرشاخصها و معیارهای سنجش دقیق آنها در قانون؛ پیشبینی مواردی ازجمله یک فرایند گام به گام اداری برای تشکیل یک واحد سیاسی جدید؛ یک دوره مقدماتی و آزمایشی برای تشکیل واحدهای سیاسی جدید؛ نحوه تأمین مالی و نحوه راهبری واحدهای جدیدالتأسیس؛ ارزیابی عملکرد واحد سیاسی جدیدالتأسیس؛ گزینه انحلال و ادغام با واحدهای دیگر در صورت عملکرد ضعیف یک واحد سیاسی و گزینه ادغام واحدهای سیاسی براساس ابتکار واحدهای سیاسی بهمنظور کاهش هزینهها در قانون؛ ازجمله راهکارهایی است که میتوان اطمینان حاصل کرد که یک واحد سیاسی پس از تأسیس توان ایستادن روی پای خود را دارد و چنانچه در سالهای اولیه عملکرد ضعیفی داشته باشد، راهکاری برای انحلال و ادغام آن با واحدهای مجاور وجود دارد.
تقسیمات کشوری به تقسیمبندی فضای کشور به واحدهای کوچکتر، برای سهولت مدیریت قلمرو اطلاق میشود. با توجه به نقش مؤثر نظام تقسیماتی در اداره بهتر امور منطقهای و محلی؛ اعمال سیاستهای دولت مرکزی؛ توسعه پایدار؛ ارائه خدمات بهینه به شهروندان و توسعه رفاه اجتماعی و اقتصادی؛ تقویت وحدت، امنیت ملی و جلوگیری از ناهنجاریها؛ تجزیهطلبیها و... اغلب حکومتها طی زمان و بنابه مقتضیات کشور، با هدف بهینه کردن نظام تقسیمات کشوری و تطبیق آن با محیط تغییر یافته کشور و نیازهای جدید بهوجود آمده، تلاش میکنند نظام تقسیماتی خود را اصلاح یا تغییر دهند. در این زمینه کشور ما مستثنا نیست.
شایانذکر است با توجه به نواقص نظام تقسیمات سیاسی کشور (غلبه شاخصهای کمّی در ایجاد و ارتقای سطوح تقسیماتی، تمرکزگرا بودن، بلند بودن و...) و مشکلاتی که بهلحاظ عملی در این حوزه وجود داشته است، بحث اصلاح قانون تقسیمات کشوری در قانون برنامه توسعه دوم (بند «الف» تبصره «۶۹») مطرح شد و علیرغم تأکید قانون برنامه چهارم (ماده (۷۳)) و پنجم (ماده (186)) توسعه بر تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری ارائه این لایحه و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی تاکنون محقق نشده است.
یکی از مواردی که میتواند در اصلاح یا تغییر نظام تقسیمات کشوری به متخصصین امر کمک کند، اطلاع از تقسیمات کشوری سایر کشورها و استفاده از تجارب مثبت آنها، البته متناسب با شرایط سیاسی- جغرافیایی، فرهنگی و اجتماعی کشور است. در نخستین گزارش درخصوص اندونزی، روند تکثیر قلمرویی در این کشور بررسی شد. گزارش حاضر قصد دارد به این سؤال پاسخ دهد که قوانین کشور اندونزی درخصوص تشکیل واحدهای سیاسی چه قواعدی را مقرر میدارد و از زمان استقلال این کشور قوانین مربوط به تشکیل واحدهای سیاسی چه تغییراتی را شاهد بوده است؟ در این راستا، ابتدا توصیفی از سطوح تقسیمات سیاسی- اداری کنونی اندونزی ارائه و سپس قوانین مربوط به تشکیل واحدهای سیاسی، اصلاحات، آییننامههای اجرایی و استفساریههای آنها (از منظر شاخصهای تشکیل، فرایند تشکیل و...) از زمان استقلال این کشور بررسی و درنهایت مهمترین دلالتهای سیاستی قوانین جاری کشور اندونزی درخصوص تشکیل واحدهای سیاسی ارائه خواهد شد.
بررسیهای صورت گرفته حاکی از خلأ ادبیات پژوهشی درباره بررسی و مقایسه قوانین کشور اندونزی درخصوص تشکیل و انحلال واحدهای سیاسی است. گزارش حاضر دومین گزارش از سلسلهگزارشهای مطالعات تطبیقی تقسیمات سیاسی اداری درخصوص اندونزی است که شماره پیشین آن «روند تکثیری قلمرویی در اندونزی: دلایل و پیامدها» نام دارد.
فصل ششم قانون اساسی اندونزی[1] به دولتهای منطقهای اختصاص دارد. طبق ماده (18)، ذیل فصل مذکور، اندونزی دارای نظام تقسیمات سیاسی دوسطحی است. ماده (18) بیان میدارد:
بند «۱»- حکومت تکساخت جمهوری اندونزی به استانها تقسیم میشود. این استانها به ریجنسیها (کابوپاتن) و شهرداریها (کوتا) تقسیم میشوند، که هرکدام دارای دولتهای منطقهای است که باید توسط قانون تنظیم شود.
بند «۲»- دولتهای منطقهای استانها، ریجنسیها و شهرداریها باید امور خود را براساس خودمختاری و وظیفه کمک تنظیم و اداره کنند.
بند «۳»- دولتهای منطقهای استانها، ریجنسیها و شهرداریها باید دارای مجلس نمایندگان خلق منطقهای باشند که اعضای آنها در انتخابات عمومی انتخاب میشوند.
بند «۴» - استانداران، ریجنتها و شهرداران، رؤسای دولتهای منطقهای استانها، ریجنسیها و شهرهای مربوطه هستند و بایستی بهصورت دمکراتیک انتخاب شوند.
بند «۵»- دولتهای منطقهای خودمختاری گستردهای را اعمال میکنند، مگر در اموری که توسط قانون بهعنوان امور مربوط به دولت مرکزی تعیین میشود.
بند «۶»- دولتهای منطقهای حق وضع مقررات منطقهای و سایر مقررات را بهمنظور اجرای خودمختاری و وظیفه کمک دارند.
بند «۷»- ساختارها و رویههای مدیریت دولت منطقهای توسط قانون تنظیم میشود».
ماده (18 ب) نیز بیان میدارد:
بند «۱»- حکومت، واحدهای دولت منطقهای با ماهیت خاص یا منحصربهفرد را که توسط قانون تنظیم میشود به رسمیت میشناسد و به آنها احترام میگذارد.
بند «۲» - حکومت جوامع قانونی سنتی را بههمراه حقوق عرفی سنتی آنها، تا زمانی که وجود دارند، مطابق با توسعه جامعه و اصل تکساخت بودن حکومت جمهوری اندونزی به رسمیت میشناسد و به آنها احترام میگذارد، که توسط قانون تنظیم میشود».
شایانذکر است که سطوح تقسیماتی ریجنسی و شهرداری، به واحدهای فرعی با نام کچامتان تقسیم میشود که درواقع تقسیمات اداری و نه سیاسی محسوب میشوند. کچامتانها خود به روستاها (دسا / کلوراهان) تقسیم میشوند. در ادامه توضیحات بیشتری درخصوص سطوح تقسیمات سیاسی - اداری اندونزی ارائه میشود:
اندونزی به 38 استان تقسیم میشود. 9 استان دارای وضعیت خاص (موضوع بند «۱» ماده (۱۸ ب) قانون اساسی) هستند. 9 منطقه مذکور دارای وضعیت ویژه از منظر اداری و اختیارات بیشتری در مقایسه با سایر استانها هستند:
جاکارتا، رسماً منطقه ویژه پایتخت محسوب میشود. جاکارتا، با توجه به وضعیت ویژه خود (قانون شماره 1999/34)، دارای یک دولت معادل سطح استان است. برخلاف سایر استانها که استاندار در استانداری کار میکند، استاندار جاکارتا، همراه معاون خود در شهرداری مستقر است. اگرچه جاکارتا تنها 661.2 کیلومتر مربع وسعت دارد و بنابراین دارای کمترین مساحت در میان استانهای اندونزی است، اما مساحت کلانشهری آن معادل 9.957 کیلومتر مربع است. درواقع منطقه ویژه پایتخت جاکارتا، توسط پنج شهر اقماری بوگور، دپوک، تنگرنگ، تنگنرنگ جنوبی و بکاسی حمایت میشود.
شایانذکر است که منطقه ویژه پایتخت جاکارتا دربرگیرنده پنج شهرداری اداری و یک ریجنسی اداری است که تنها بهدلایل اهداف اداری تشکیل شدهاند. شهرداریها و ریجنسی مذکور پارلمان محلی ندارند و شهرداران و ریجنت مربوطه منحصراً توسط استاندار جاکارتا و بدون انتخابات منصوب میشوند. استاندار جاکارتا همچنین قدرت عزل شهرداران و ریجنت در منطقه ویژه پایتخت را دارد. تنها ریجنسی اداری جاکارتا، هزار جزیره است که متشکل از 105 جزیره کوچک واقع در دریای جاوه است. پنج شهرداری مذکور عبارتند از: «جاکارتای مرکزی» که کوچکترین شهر جاکارتا و مرکز سیاسی و اداری جاکارتاست که خود به هشت کچامتان تقسیم میشود؛ «جاکارتای غربی» از هشت کچامتان تشکیلشده است؛ «جاکارتای جنوبی» که دربرگیرنده 10 کچامتان است؛ «جاکارتای شرقی» که10 کچامتان دارد و «جاکارتای شمالی» که 6 کچامتان دارد. کچامتانهای ذیل شهرداریهای مذکور، متشکل از چندین کلوراهان هستند که توسط رؤسای کلوراهان اداره میشوند. کچامتانها در شهرداریهای مذکور اختیاراتی مشابه با سطوح زیر استانهای اندونزی ندارند[2]. درحالیکه رؤسای کچامتانها (چامات) به شهرداران گزارش میدهد، شهرداران خود، تابع استاندار در یک رابطه سلسلهمراتبی هستند. بااینحال به چامات مسئولیتهای اداری قابلتوجهی برای ارائه خدمات عمومی محول میشود[3].
استان آچه دارای قانون شریعت خاص خود (برای شهروندان مسلمان)، پرچم و سرود استانی و احزاب سیاسی محلی مجاز است. تصمیمات یا قوانین دولت مرکزی که مستقیماً بر اداره آچه تأثیر میگذارند باید به دولت محلی یا پارلمان آن ارجاع شوند. دولت استانی آچه دارای اختیاراتی درخصوص سیستم قضایی و آموزشی است و حق اعمال قوانین شریعت، حتی در پروندههای جنایی را دارد. همچنین آچه سهم بیشتری از درآمد حاصل از منابع نفت و گاز خود دارد[4].
در منطقه ویژه یوگیاکارتا، سلطان یوگیاکارتا، استاندار بالفعل و قانونی یوگیاکارتا محسوب میشود. زیرا در هنگام انتخاب استاندار، او اولویت دارد. برای قرنها، سلطان یوگیاکارتا بر این منطقه حکمرانی میکرده است. بااینحال در دهه 2000 دولت مرکزی قانونی را پیشنهاد کرد که طبق آن استاندار باید همانند دیگر استانها توسط مردم انتخاب شود، درحالیکه همچنان قدرت سیاسی قابلتوجهی به سلطان میدهد. طبق قانون 2012/13، یوگیاکارتا، یک استان نیست، بلکه بهعنوان یک منطقه در سطح استان است. همچنین در منطقه ویژه یوگیاکارتا، شاهزاده پاکوالامان بهعنوان معاون استاندار یوگیاکارتا عمل میکند.
استان پاپوآ نیز نسبت به سایر استانها نقش بزرگتری دارد. حاکم پاپوآ باید اصالت پاپوآیی داشته باشد. استانهای پاپوآ مرکزی، پاپوآ کوهستانی، پاپووا جنوبی و پاپوآ غربی و پاپوآ جنوب غربی نیز دولتهای استانی ویژه محسوب میشوند. 6 استان پاپوآ همچنین دارای اختیارات و دسترسی به درآمدهای اضافی منابع طبیعی هستند، همچنین شورای مردمی ویژهای برای حکمیت درخصوص آداب و رسوم قبیلهای پاپوآ تشکیلشده است. اعطای وضعیت ویژه به استانهایی مانند آچه و پاپوآ در اندونزی نشاندهنده تلاش آشکار برای سازگاری با گروههای قومی است [4].
نقشه 1. تقسیمات استانی اندونزی
سطح دوم تقسیمات اندونزی ریجنسیها (کابوپاتن) و شهرداریها (کوتا) هستند. به سخن دیگر هر دو شهر و ریجنسی یک سطح یکسان تلقی میشوند، که دارای دولت محلی و پارلمان محلی خود میباشند. در ژانویه سال 2023، اندونزی دارای 514 واحد سطح دوم تقسیماتی، شامل 416 ریجنسی و 98 شهر بوده است.
یک ریجنسی توسط یک ریجنت (بوپاتی) و یک شهر توسط یک شهردار (والی کوتا) رهبری میشود که بهعنوان رئیس دولت محلی خودمختار محسوب میشوند. تمایز میان شهرداری و ریجنسی بر این اساس است که آیا مدیریت دولتی، واقع در یک منطقه روستایی (ریجنسی) است یا یک منطقه شهری (شهرداری) [5]. همچنین میان شهرداری و ریجنسی تفاوتهایی از منظر جمعیتشناسی، وسعت، تراکم و اقتصاد آنها نیز وجود دارد. شهرداریها دارای فعالیتهای اقتصادی غیرکشاورزی و جمعیت شهری متراکم هستند. جمعیت شهرداریها بهطور متوسط 90 درصد شهری است. درحالیکه ریجنسی عمدتاً تشکیلشده از نواحی روستایی بوده و ممکن است تا فقط حدود 25 درصد از جمعیت آنها بهعنوان شهری دستهبندی شوند. از منظر مساحت ریجنسیها نسبت به شهرداریها، وسیعتر هستند[6].
طبق بند «۲» ماده (2) قانون 2014/23 درخصوص دولت منطقهای، محدوده شهرداری / ریجنسی، به کچامتان تقسیم میشود[7] که واحدهای اداری دولتی کوچکتر هستند، البته در کشور اندونزی از انواع مختلفی از اصطلاحات برای اشاره به تقسیمات اداری مزبور استفاده میشود. در پاپوآ به آنها ناحیه و در منطقه ویژه یوگیاکارتا به آنها کاپانوون میگویند. بااینحال در اغلب مناطق کشور اندونزی و در زبان اندونزیایی سطح سوم کچامتان نام دارد. طبق جزء «۲۴» ذیل ماده (1) قانون 2014/23، کچامتان یا آنچه که با اسم دیگری نامیده میشود، بخشی از محدوده یک شهر / ریجنسی است که توسط رئیس کچامتان (چامات) هدایت میشود. در ژانویه سال 2023 اندونزی دارای 7.266 کچامتان بوده است.
طبق بند «۱» ماده (221) قانون 2014/23، مناطق شهری / ریجنسی، کچامتانها را بهمنظور بهبود هماهنگی اداره، خدمات عمومی و بهبود جوامع روستایی دسا / کلوراهان تشکیل میدهند. طبق ماده (223) قانون مذکور کچامتان به دو دسته نوع «الف» (کچامتان با حجم کاری بالا) و نوع «ب» (کچامتان با حجم کاری متوسط) تقسیم میشوند. طبق بند «۱» ماده (224)، یک کچامتان زیر نظر شهردار / ریجنت است و از طریق دبیر منطقهای به شهردار / ریجنت پاسخگو است. بند «۲» ماده مذکور بیان میدارد، شهرداران / ریجنتها موظفند رؤسای کچامتان را از میان کارمندان دولتی منصوب کنند که دارای دانش فنی اداری هستند و الزامات استخدام در تطابق با مفاد قوانین و مقررات را برآورده میکنند. همچنین طبق ماده (26) قانون مذکور برای حمایت از اجرای سلیس امور عمومی دولت، انجمن هماهنگی رهبری در کچامتانها تشکیل میشود. این انجمن به ریاست چامات اداره میشود و اعضای آن شامل رئیس پلیس و رئیس منطقهای نیروهای مسلح اندونزی در کچامتان است. این انجمن میتواند از سران نهادهای عمودی با توجه به مسائل مورد بحث دعوت به عمل آورد [7].
سطح چهارم در تقسیمات سیاسی - اداری اندونزی، روستاها هستند. طبق بند «۲» ماده (2) قانون 2014/23 درخصوص دولت محلی، کچامتانها به کلوراهان و / یا دسا تقسیم میشوند. اصطلاح دسا، عمدتاً برای ریجنسیها و اصطلاح کلوراهان بیشتر برای شهرها بهکار میرود [5].
کلوراهان درواقع روستای تابع شهر است که در درجه اول در شهرها استفاده میشود، اما همچنین میتواند در بخش کوچکی از ریجنسیها نیز وجود داشته باشد. طبق بند «۲» ماده (۲۲۹)، قانون 2014/23 کلوراهان توسط رئیس کلوراهان به نام لوراه اداره میشود و نسبت به رئیس کچامتان (چامات) مسئولیت دارد. لوراه، یک کارمند دولتی است که توسط رئیس کچامتان منصوب میشود.
طبق جزء «۴۳» ذیل ماده (1) قانون 2014/23 دسا، یک واحد جامعه قانونی است که دارای مرزهایی است که برای تنظیم و رسیدگی به امور دولتی، منافع جامعه محلی براساس ابتکارات جامعه، حقوق خاستگاه و / یا حقوق عرفی که درون سیستم حکومت تکساخت اندونزی به رسمیت شناخته شده و مورد احترام هستند، به آن اختیارات داده شده است. طبق ماده (371) قانون 2014/23، دسا میتواند در داخل مناطق شهرداری / ریجنسی تشکیل شود. بااینحال دسا، عمدتاً یک روستای تابع ریجنسی است و تعداد کمی دسا، عمدتاً در نواحی بیشتر روستایی شهرداری نیز ممکن است قرار داشته باشند. رهبر یک روستا موقعیت یک کارمند دولتی را ندارد و توسط مردم از طریق انتخابات انتخاب میشود[7].
شایانذکر است که در ابتدای ژانویه سال 2023 اندونزی در مجموع 83.467 روستا / کلوراهان داشته است که بیش از 74.000 آن دسا بوده است. جمعیت دسا، حدود 65 درصد از کل جمعیت اندونزی را تشکیل میدهد [6].
تصویر 1. تقسیمات سیاسی - اداری جمهوری اندونزی
همانگونه که گزارش قبل بیان شد، کشور اندونزی از زمان استقلال، با مسئله تکثیر قلمرویی (افزایش استانها و سایر سطوح دولت محلی) مواجه بوده است. بااینحال، نکته قابلتوجه درخصوص این کشور این است که قوانین مربوط به تشکیل واحدهای سیاسی متناسب با شرایط کشور، بهصورت مداوم اصلاح و بهروز شده است. در مجموع از زمان استقلال این کشور هفت قانون در سالهای 1948، 1957، 1965، 1974، 1999، 2004 و 2014، شاخصها و فرایندهای تشکیل واحدهای سیاسی را تعیین کردهاند. در این بخش از گزارش تلاش میشود با ارائه تصویری شفاف از قوانین مذکور، اصلاحات، آییننامههای اجرایی و استفساریههای آنها، تجربه کشور اندونزی درخصوص اصلاح قوانین مربوط به فرایند تشکیل واحدهای سیاسی تشریح شود.
قانون شماره 22 سال 1948 با عنوان «تعیین قواعد اصلی در مورد خودمختاری در مناطق که حق تنظیم و مدیریت امور خود را دارند»[8]. در راستای اصل هجدهم قانون اساسی موقت این کشور پس از اعلام استقلال و برای تعیین اصول اساسی درخصوص خودمختاری مناطق تصویب شد. قانون 1948/22 یک نظام تقسیمات سه سطحی متشکل از استانها، ریجنسیها (شامل شهرهای بزرگ) و روستاها (شامل شهرهای کوچک) را برای اندونزی مقرر کرده است که هر سه طبق قانون تشکیل میشوند.
در استفساریه قانون در توضیح چرایی اتخاذ نظام سه سطحی تقسیماتی بیان شده است: «سطوح در سه سطح تعیین میشود. زیرا فاصله بین دولت مرکزی و پایینترین سطح دولت منطقهای بسیار دور در نظر گرفته میشود... همچنین به این دلیل که پایینترین سطوح یعنی روستاها باید مورد توجه جدی قرار گیرند، بهگونهای که هدایت این مناطق بتواند اعمال شود و مورد توجه جدی مناطق میانی یعنی ریجنسیها قرار بگیرند».
قانون درخصوص شاخصهای تشکیل و انحلال سه سطح مذکور سکوت کرده است. در استفساریه قانون درخصوص سطح دوم، به شاخصهای مورد استفاده برای شهرهای بزرگ (مساحت، تعداد ساکنان، عمق دولت و پیشرفت اقتصادی) اشاره شده است، اما در عین حال که هیچ تعریف و معیار سنجشی برای شاخصهای مذکور ارائه نشده، ذکر نشده است که آیا شاخصهای مذکور شاخص تشکیل شهر هستند یا تمایز میان شهرهای بزرگ با شهرهای معمولی (جدول 1).
جدول 1. سطوح تقسیمات سیاسی- اداری و نحوه تشکیل و انحلال آنها در قانون 1948/22 تعیین قواعد اصلی در مورد خودمختاری در مناطق که حق تنظیم و مدیریت امور خود را دارند
قانون 1957/1 درباره اصول دولت منطقهای [9]، قانون 1948/22 را ابطال کرد. ماده (1) این قانون ابتدا منطقه را تعریف کرده است و بیان میدارد: «منظور از منطقهدر این قانون، منطقهای است که دارای حق مدیریت امور خود است که همچنین منطقه خودمختار و یک منطقه ویژه نیز نامیده میشود». این قانون نیز یک نظام تقسیمات سه سطحی (مناطق سطح یک، دو و سه) را برای اندونزی مقرر میدارد. یعنی استانها، شهر / ریجنسی و روستاها. طبق استفساریه قانون 1957/1 تشکیل مناطق طبق تصویب قانون انجام میشود. درخصوص شاخصهای تشکیل مناطق، متن قانون تنها به شاخص جمعیتی (50.000 نفر) برای تشکیل شهرداری اشاره کرده است. هرچند در استفساریه قانون ذکر شده است که تشکیل مناطق «پس از بررسی زوایای مختلف ازجمله از منظر مالی که باید حق حیات را تضمین کند» انجام میشود، اما هیچ تعریفی از زوایای مذکور ارائه نکرده است. همچنین در استفساریه قانون بیان شده که تشکیل مناطق براساس پیشنهاد شوراهای منطقهای است، اما درخصوص فرایند پیشنهاد مذکور و چگونگی بررسی آن سکوت کرده است (جدول 2).
جدول 2. سطوح تقسیمات سیاسی-اداری و نحوه تشکیل و انحلال آنها در قانون 1957/1 در مورد اصول دولت منطقهای
سطوح تقسیمات سیاسی |
تشکیل |
انحلال |
ماده (2) 1. قلمرو جمهوری اندونزی به مناطق بزرگ و کوچک تقسیم میشود که حق اداره امور خود را دارند و حداکثر سه سطح را تشکیل میدهند که درجات آنها از بالا به پایین بهشرح زیر است: الف) مناطق سطح یک، شامل شهرداری جاکارتای بزرگ، ب) مناطق سطح دوم، شامل شهرداریها، پ) مناطق سطح سوم. 2. با توجه به اهمیت و توسعه جامعه امروزی، مناطق سواپراجا را میتوان بهعنوان مناطق ویژه سطح یک، سطح دو یا سطح سه، یا مناطق خودمختار سطح یک، سطح دو، یا سطح سه تعیین کرد که حق اداره امور خود را دارند. |
ماده (3) تشکیل مناطق خودمختار همچنین مناطق ویژه مندرج در بند «2» ماده (2) ازجمله تغییرات بعدی در قلمرو آنها توسط قانون تنظیم میشود. ماده (4) 1. آنچه میتواند بهعنوان یک شهرداری شکل بگیرد، منطقهای است که یک گروه ساکن از ساکنین را دارد که که حداقل 50.000 نفر است. ماده (4) 2. در شهرداریها بهاستثنای شهرداری جاکارتای بزرگ، هیچ منطقه خودمختار سطح پایینی تشکیل نمیشود. |
- |
قانون 1965/18 درباره اصول دولت منطقهای [10] نیز یک نظام سه سطحی تقسیماتی را برای اندونزی مقرر میدارد.طبق بند «1» ماده (1) قانون مذکور «منظور از منطقه در این قانون، مناطق بزرگ و کوچکی است که در اصل هجدهم قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفته است که دارای حق برای تنظیم و مدیریت امور خود هستند».
تفاوت این قانون با دو قانون 1948 و 1957 این است که سطح سوم تقسیمات را کچامتان قرار داده است و نه روستا. همچنین این قانون میان سه نوع از شهرها شامل کوتارایا، کوتامادیا و کوتاراجا تمایز قائل شده است، اما هیچ توضیحی درباره آنها ارائه نداده است. بااینحال آنچه از این قانون برمیآید این است که شهرها در اندونزی به سه دسته تقسیم میشوند: اول، شهرهای بزرگ، معادل یک استان در سطح اول، شهرهای متوسط معادل یک ریجنسی در سطح دوم و شهرهای کوچک معادل کچامتان در سطح سوم.
بند «2» ماده (1) نیز تصریح میکند: «اصطلاح «استان»، «ریجنسی»، «کچامتان»، «کوتارایا»، «کوتامادیا» و «کوتاراجا» اصطلاحاتی برای نامهای انواع مناطق هستند و مناطق اداری را تشکیل نمیدهند. همچنین بند «3» و بند «4» ماده (1) به تعریف شهر و روستا پرداخته است: بدین ترتیب که «منظور از «شهر» گروهی از مردم است که با هم در ناحیهای زندگی میکنند که مرزهای آن طبق مقررات از پیش تعیین شده است» و «منظور از «روستا» یا ناحیهای در این سطح، یک واحد از جامعه قانونی با اقتدار واحد است که حق تنظیم امور خود مطابق با توضیح ماده (۱۸) قانون اساسی را دارد». طبق این قانون تشکیل واحدهای سیاسی در سه سطح فوقالذکر براساس قانون انجام میشود. این قانون صرفاً اشارهای کلی و مبهم به عوامل مؤثر در تبدیل وضعیت شهرها و تبدیل روستاها به کچامتان کرده و درخصوص شاخصها و فرایند تشکیل و انحلال واحدهای سیاسی سکوت کرده است (جدول 3).
جدول 3. سطوح تقسیمات سیاسی-اداری و نحوه تشکیل و انحلال آنها در قانون 1965/18 در مورد اصول دولت منطقهای
قانون 1974/5 در مورد اصول دولت منطقهای[11]، سطوح تقسیمات سیاسی در اندونزی را استانها (مناطق سطح اول) و ریجنسی و شهرداری (مناطق سطح دوم) تعیین کرده است. به سخن دیگر، این قانون نظام تقسیمات سه سطحی را تبدیل به نظام دوسطحی کرد. این قانون تشکیل و انحلال استانها، ریجنسیها و شهرداریها را به موکول به تصویب قانون کرده است. علیرغم قوانین پیشین، قانون مذکور مجموعهای از شاخصهای کلی، شامل «ظرفیت اقتصادی، جمعیت، وسعت منطقه، دفاع، امنیت ملی و سایر الزامات احتمالی منطقهای» را برای تشکیل مناطق تعیین کرده است (جدول 4)، اما معیاری جهت سنجش شاخصهای مذکور تعیین نکرده است. همچنین این قانون تشکیل سطوح اداری ذیل ریجنسی-شهرداریها را موکول به مقررات دولت کرده است.
جدول 4. سطوح تقسیمات سیاسی-اداری و نحوه تشکیل و انحلال آنها در قانون 1974/5 در مورد اصول دولت منطقهای
در قانون 1999/22 با عنوان «دولت منطقهای»، بخش دوم با عنوان تقسیمات منطقهای به سطوح تقسیمات سیاسی اندونزی پرداخته است. بخش سوم قانون با عنوان «تشکیل و ساختار یک منطقه» به معیارهای تشکیل و انحلال پرداخته است. شباهت این قانون با قانون 1974 این است که در این قانون نیز یکسری شاخصهای کلی - شامل ظرفیت اقتصادی، پتانسیل منطقهای، عوامل سیاسی-اجتماعی، فرهنگی-اجتماعی، اندازه جمعیت، وسعت منطقه و دیگر ملاحظاتی که اجرای خودمختاری منطقهای را قادر میسازد - برای تشکیل مناطق جدید مقرر شده، اما در مقایسه با قانون 1974، الزامات تشکیل یک منطقه را به آییننامه دولت واگذار کرده است [12]. (جدول 5)
جدول 5. سطوح تقسیمات سیاسی-اداری و نحوه تشکیل و انحلال آنها در قانون 1999/22 در مورد دولت منطقهای
در این راستا «آییننامه دولتی مربوط به الزامات و معیارهای تشکیل، تفکیک، انحلال و ادغام مناطق، شماره 2000/129»، [13] به تصویب رسید. آییننامه مذکور دربرگیرنده تعریف شاخصها و معیارهای تشکیل، ادغام و انحلال مناطق، فرایند انحلال و ادغام مناطق و نحوه تأمین مالی تشکیل، انحلال و ادغام مناطق است.
آییننامه 2000/129، تشکیل واحدهای سیاسی را «اعطای وضعیت به مناطق معین بهعنوان مناطق استانی، مناطق ریجنسی و مناطق شهری» (بند «3» ماده (1)) و انحلال را «لغو وضعیت بهعنوان یک منطقه استانی، منطقه ریجنسی و منطقه شهری» تعریف کرده است. طبق ماده (2) آییننامه، هدف از تشکیل، انحلال و ادغام مناطق، «بهبود رفاه اجتماعی» از طریق: «بهبود خدمات به جامعه؛ تسریع رشد زندگی دمکراتیک؛ تسریع در اجرای توسعه اقتصادی منطقهای و تسریع مدیریت بالقوه منطقهای» است. در ادامه بخشهای مهم آییننامه تشریح میشود.
الف) شاخصهای تشکیل مناطق
بخش سوم آییننامه الزامات تشکیل مناطق را تشریح کرده است. در این راستا شاخصهای مندرج در ماده (5) قانون 1999/22 تعریف و معیارهایی برای سنجش آنها تعیین شده است (جدول 6). شایانذکر است که طبق ماده (11) استفساریه آییننامه «روش اندازهگیری و ارزیابی تشکیل منطقه، با دادن وزن به الزامات تشکیل منطقه و تعیین شاخصها و زیرشاخصهاست. به هر شاخص و زیرشاخص یک مقدار یا امتیاز داده میشود تا مشخص شود که آیا منطقه میتواند تشکیل شود یا خیر؟»، اما آییننامه درخصوص اینکه برای تشکیل یک منطقه چه میزان از امتیازات نیاز است، سکوت کرده است.
جدول 6. شاخصهای تشکیل مناطق و معیارهای سنجش آنها در «آییننامه دولتی مربوط به الزامات و معیارهای تشکیل، تفکیک، انحلال و ادغام مناطق، شماره 2000/129»
ب) شاخصهای انحلال و ادغام مناطق
آییننامه در بند «3» ماده (14) برای انحلال و ادغام مناطق نیز شاخصهای: الف) توانایی اقتصادی؛ ب) پتانسیل منطقهای؛ پ) اجتماعی- فرهنگی؛ ت) سیاست اجتماعی؛ ج) تعداد جمعیت را در نظر گرفته است.
ج) فرایند تشکیل، انحلال و ادغام مناطق
بخش پنجم آییننامه با عنوان رویه تشکیل، گسترش، انحلال و ادغام مناطق، فرایند تشکیل و انحلال و ادغام مناطق را تشریح کرده است (جدول 7). آنچه از ماده (16) برمیآید این است که فرایند تشکیل مناطق، فرایند «پایین به بالا» است. بدین ترتیب که درخواست بههمراه مطالعات پشتیبان و تأیید ازسوی پارلمان محلی مربوطه از طریق استاندار به وزارت کشور ارسال میشود و پس از بررسی بیشتر درخواست مذکور توسط وزارت کشور، درخواست توسط شورای مشورتی خودمختاری منطقهای بررسی و در صورت تأیید توسط شورای مشورتی خودمختاری منطقهای، لایحه تشکیل منطقه تقدیم رئیسجمهور میشود. در صورت موافقت رئیسجمهور با تشکیل منطقه جدید، لایحه جهت تصویب تقدیم مجلس نمایندگان میشود.
درخصوص فرایند انحلال مناطق، علاوهبر رویه پایین به بالا که مشابه فرایند تشکیل مناطق است که البته شرط پذیرش منطقهای که استان / شهر / ریجنسی لغو شده را برای الحاق بهخود میپذیرد نیز در نظر گرفته شده، این صلاحیت برای دولت در نظر گرفته شده است که طی فرایندی از بالا به پایین براساس ابتکار خود، درخصوص انحلال و ادغام مناطق به پارلمان محلی مربوطه پیشنهاد بدهد.
جدول 7. فرایند تشکیل و انحلال واحدهای سیاسی در «آییننامه دولتی مربوط به الزامات و معیارهای تشکیل، تفکیک، انحلال و ادغام مناطق، شماره 2000/129»
د) تأمین مالی تشکیل، انحلال و ادغام مناطق
درنهایت آییننامه مذکور نحوه تأمین مالی تشکیل و انحلال و ادغام منطقهای را تعیین کرده است. به این ترتیب که با تشکیل یک استان / شهر / ریجنسی ، تا زمانی که بودجه درآمدی و هزینهای منطقه جدیدالتأسیس آماده و تصویب شود، تأمین مالی آن برعهده منطقه مادر است. آییننامه کمک از بودجه دولت مرکزی، البته با در نظر گرفتن شرایط کشور را نیز در نظر گرفته است، اما هزینههای انحلال و ادغام مناطق از بودجه دولت مرکزی تأمین میشود.
طبق ماده (18):
بند «۱»- برای اداره صحیح و شفاف دولت، توسعه و جامعه، از آغاز بهکار تشکیل یک استان جدیدالتأسیس، تأمین مالی مورد نیاز در سال اول، قبل از اینکه بودجه درآمدی و هزینهای منطقهای استان جدیدالتأسیس آماده شود، برعهده بودجه درآمدی و هزینهای منطقهای استان مادر و مطابق با درآمد کسب شده از استان جدیدالتأسیس و بودجه شهر / ریجنسیهای موجود در استان جدیدالتأسیس است و میتواند از طریق بودجه درآمدی و هزینهای دولت مورد کمک قرار گیرد؛
بند «۲» - برای مدیریت صحیح و شفاف دولت، توسعه و جامعه، با شروع آغاز بهکار تشکیل شهر / ریجنسی جدیدالتأسیس، تأمین مالی مورد نیاز در سال اول، قبل از اینکه بودجه درآمدی و هزینهای منطقهای شهر / ریجنسی جدیدالتأسیس بتواند آماده شود، برعهده بودجه درآمدی و هزینهای منطقهای شهر / ریجنسی مادر، براساس درآمد کسب شده از شهرها / ریجنسیهای جدیدالتأسیس است.
بند «۳»- تمام هزینههای مرتبط با انحلال و ادغام مناطق از طریق بودجه درآمدی و هزینهای دولت پرداخت میشود.
شایانذکر است که در استفساریه این آییننامه با اشاره به اینکه بسیاری از پیشنهادهای شکلگیری مناطق قبلی تنها براساس ملاحظات عوامل سیاسی یا تاریخی بوده، تصریح شده است که پیشنهاد برای تشکیل یک منطقه، اگر تنها بخشی از شرایط را برآورده کند، نمیتواند بررسی شود. همچنین این استفساریه بیان میدارد که تشکیل یک منطقه خودمختار جدید نباید منجر به ناتوانی منطقه مادر شود، بهگونهای که دیگر قادر به اجرای خودمختاری منطقهای نباشد.
قانون 2004/32، قانون 1999/22 را ابطال کرد و جایگزین آن شد. این قانون آنچه در قانون 1999/22 بهعنوان الزامات برای تشکیل یک واحد جدید سیاسی مقرر شده بود- یعنی شاخصهای ظرفیت اقتصادی، پتانسیل منطقهای، فرهنگی-اجتماعی، سیاسی-اجتماعی، اندازه جمعیت، وسعت منطقه و سایر ملاحظاتی که اجرای خودمختاری منطقهای را قادر میسازد – را بهعنوان «الزامات فنی» در نظر گرفته است و در کنار آن برای تشکیل مناطق جدید الزامات اداری و فیزیکی منطقهای را نیز مقرر کرده است (ماده (۵)). همچنین آنچه قانون تشکیل یک منطقه جدید باید دربرگیرنده آن باشد نسبت به قانون سال 1999 بهصورت جزئیتر بیان شده است (بند «۲» ماده (۴)) (جدول 8). ماده (8) قانون مذکور فرایند و رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق، مندرج در مواد (4)، (5) و (6)، را به آییننامه موکول کرده است.
جدول 8. سطوح تقسیمات سیاسی و اداری و تشکیل و انحلال آنها در قانون 2004/32 درخصوص دولت منطقهای
در این راستا برای اجرای مفاد ماده (8) قانون 2004/32، «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»[14] به تصویب رسید و جایگزین آییننامه 2000/129 شد. آییننامه مذکور، دستورالعملی جزئی در خصوص، الزامات تشکیل مناطق، فرایند تشکیل و انحلال مناطق، راهبری واحدهای سیاسی جدیدالتأسیس و نحوه تأمین مالی آنها و نیز دستورالعملهایی درخصوص تشکیلات استانی، نحوه تعیین افراد برای پستهای اداری، نحوه انتقال داراییهای منقول و غیرمنقول، نحوه تأیید مرزهای واحدهای سیاسی در بدو تأسیس را تعیین کرده است که در ادامه به آنها پرداخته میشود:
الف. تشکیل مناطق
درحالیکه ماده (16) «آییننامه دولتی شماره 2000/129 مربوط به الزامات و معیارهای تشکیل، تفکیک، انحلال و ادغام مناطق،» در خصوص تشکیل مناطق بین تشکیل از طریق ادغام و تقسیم مناطق تمایز قائل شده بود، و توضیحی در خصوص آن ارائه نداده بود، آییننامه سال 2007، این ابهام را رفع کرده است.طبق ماده (2) آییننامه:
بند 1- تشکیل یک منطقه میتواند بهشکل ادغام چندین منطقه یا بخشهایی از مناطق مجاور، یا تقسیم یک منطقه به دو منطقه یا بیشتر باشد.
بند 2- تشکیل مناطق مندرج در بند (1)، میتواند در شکل تشکیل مناطق استانی یا مناطق شهر / ریجنسی باشد (جدول شماره 9).
جدول 9. اشکال تشکیل مناطق در ماده (۱۶) «آییننامه دولتی مربوط به الزامات و معیارهای تشکیل، تفکیک، انحلال و ادغام مناطق، شماره 78، سال 2007»
تشکیل مناطق استانی |
تشکیل مناطق شهر / ریجنسی |
3. تشکیل مناطق استانی، مندرج در بند «۲» ممکن است، بهشکل زیر باشد: الف) تقسیم 1 (یک) استان به 2 (دو) استان یا بیشتر؛ ب) ادغام چندین شهر / ریجنسی مجاور در مناطق استانی مختلف؛ پ) ادغام چندین استان در (یک) استان. |
4. تشکیل مناطق شهر / ریجنسی، مندرج در بند «۲» ممکن است بهشکل زیر باشد: الف) تقسیم 1 (یک) شهر / ریجنسی به 2 (دو) شهر / ریجنسی یا بیشتر؛ ب) ادغام چندین (کچامتان) در شهر / ریجنسیهای مختلف؛ پ) ادغام چندین شهر / ریجنسی درون یک شهر / ریجنسی. |
آییننامه تصریح میکند که مناطق تشکیلشده، مندرج در جزء «الف» بند «۳» و جزء «الف» بند «۴»، ماده (2) میتواند پس از رسیدن به حداقل محدوده سنی مدیریت دولتی 10 سال برای استانها و 7 سال برای ریجنسیها و شهرها، تقسیم شوند (ماده (۳)).
همچنین طبق ماده (30) برای استانهایی که دارای وضعیت ویژه هستند و / یا خودمختاری ویژهای دارند، علاوهبر مقررات مندرج در آییننامه دولتی 2007/78، تشکیل مناطق همچنین توسط مقررات قانونی که وضعیت ویژه و / یا خودمختاری ویژه را اعطا میکنند، هدایت میشود.
ب) الزامات تشکیل مناطق جدید
طبق ماده (4) «تشکیل مناطق استانی در قالب تقسیم یک استان و ادغام چندین شهر / ریجنسی مجاور در مناطق استانی مختلف» (بند «۱») همچنین «تشکیل مناطق شهر / ریجنسی ها در شکل تقسیم شهر / ریجنسی و ادغام چندین کچامتان مجاور در شهر / ریجنسی های مختلف» (بند «۲») «باید الزامات اداری، فنی و فیزیکی منطقهای را برآورده کند». در ادامه به تشریح الزامات مذکور پرداخته میشود:
ماده (5) به تشریح الزامات به تفکیک استان و شهر / ریجنسی پرداخته است. آنچه در اینخصوص قابلتوجه بوده، این است که آییننامه در تشکیل استان، شهر یا ریجنسی جدید اصل و نقطه شروع را درخواست اکثریت جوامع محلی مقرر کرده است (جدول 10).
جدول 10. الزامات اداری برای تشکیل واحدهای سیاسی در «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
آییننامه، الزامات فنی مندرج در ماده (4) برای تشکیل واحدهای سیاسی جدید را شاخصهای «ظرفیت اقتصادی، پتانسیل منطقهای، اجتماعی-فرهنگی، اجتماعی-سیاسی، جمعیت، وسعت منطقه، دفاعی، امنیتی، ظرفیت مالی، سطح رفاه جامعه و دامنه کنترل مدیریت دولت محلی» تعیین کرده است (بند «1» ماده (6)). عوامل مذکور براساس نتایج مطالعات منطقهای ارزیابی میشوند (بند «2» ماده (6)). اگر نامزد منطقه خودمختار دارای امتیاز کل شاخصها و کسب امتیازات عوامل جمعیت، ظرفیت اقتصادی، پتانسیل منطقهای و توانایی مالی در رده بسیار توانمند یا توانمند باشد، برای تبدیل شدن به یک منطقه خودمختار جدید توصیه میشود (بند «3» ماده (6)). استفساریه این آییننامه شاخصهای سنجش الزامات فنی را بهشرح جدول زیر تعیین کرده است:
جدول 11. شاخصها و معیارهای سنجش الزامات فنی برای تشکیل واحدهای جدید سیاسی در استفساریه «مقررات دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
ماده (7) آییننامه، الزامات فیزیکی قلمرویی برای تشکیل واحدهای سیاسی جدید را شامل «پوشش قلمرویی و موقعیت مرکز منطقه احتمالی، امکانات و زیرساختهای دولتی» تعیین کرده است (جدول 12).
جدول 12. الزامات فیزیکی برای تشکیل واحدهای جدید سیاسی در «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
ج) فرایند تشکیل مناطق
فصل سوم آییننامه فرایند تشکیل مناطق را به تفکیک استان و شهر / ریجنسی و در دو حالت تقسیم یک منطقه به دو منطقه یا بیشتر و ادغام نواحی در چند منطقه برای تشکیل یک منطقه جدید تشریح کرده است (جدول 6). آنچه از مواد (14) تا (17) آییننامه برمیآید این است که در سطح منطقهای فرایند تشکیل مناطق با درخواست جوامع محلی برای تشکیل شهر / ریجنسی یا استان آغاز میشود و با تأیید استاندار و پارلمان استانی پایان مییابد. در مرحله بعد درخواست به وزارت کشور ارسال میشود. وزیر امور داخله تیمی را تشکیل داده و در این زمینه تحقیقات لازم را انجام میدهد و سپس براساس نتایج تحقیقات مذکور توصیههایی به شورای مشورتی خودمختاری منطقهای ارائه و درخواست اظهارنظر کتبی میکند. شورای مذکور ممکن است تیم فنی را مأمور انجام تحقیقات و شفافسازی کند. براساس نتایج این تحقیقات در جلسه شورای مذکور تصمیمگیری میشود. درنهایت وزیر کشور پیشنهاد تشکیل منطقه جدید را براساس پیشنهادها و ملاحظات شورای مشورتی خودمختاری منطقهای به رئیس جمهور ارائه میدهد. چنانچه رئیسجمهور با تشکیل منطقه جدید موافقت کند، وزیر کشور باید لایحه تشکیل منطقه را تهیه و به مجلس نمایندگان ارائه دهد (جدول 13 و تصویر 2).
جدول 13. فرایند تشکیل واحدهای سیاسی در «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
تصویر 2. فرایند تشکیل استان جدید در «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
د) انحلال مناطق و فرایند آن
بخشهای چهارم و پنجم آییننامه به انحلال و ادغام مناطق و فرایند آن اختصاص دارد (جدول 14). طبق آییننامه با ارزیابی عملکرد اداره دولت منطقهای و توانایی اجرای خودمختاری منطقهای، چنانچه تشخیص داده شود که یک منطقه ناتوان است، منحل و در مناطق مجاور ادغام میشود. فرایند انحلال و ادغام بدین صورت است که وزیر نتایج ارزیابی را در اختیار شورای مشورتی خودمختاری منطقهای قرار داده و شورای مذکور چنانچه به این نتیجه برسد که یک منطقه قادر به اجرای خودمختاری منطقهای نیست، توصیه به انحلال و ادغام میکند. در مرحله بعد وزیر کشور توصیه شورای مشورتی خودمختاری منطقهای را به رئیسجمهور ارائه و در صورت تأیید رئیسجمهور، وزیر لایحه قانونی انحلال و ادغام را تهیه و به مجلس نمایندگان ارائه میدهد.
جدول 14. انحلال واحدهای سیاسی و فرایند انجام آن در «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
ماده (22) 1. چنانچه یک منطقه خودمختار ناتوان از اجرای خودمختاری منطقهای اعلام شود، میتواند منحل شود. 2. انحلال مناطق مندرج در بند «۱»، پس از طی فرایند ارزیابی عملکرد اداره دولت منطقهای و ارزیابی توانایی اجرای خودمختاری منطقهای با در نظر گرفتن جنبههای رفاه جامعه، خدمات عمومی و رقابت منطقهای در تطابق با مفاد مقررات قانونی انجام میشود. 3. مناطق منحل شده مندرج در بند «۱» با مناطق دیگر که در مجاورت هم قرار دارند براساس نتایج مطالعه ادغام میشوند . ماده (23) 1. براساس فرایند ارزیابی مندرج در بند «۲» ماده (22) وزیر باید نتایج ارزیابی توانایی اجرای خودمختاری منطقهای را به شورای مشورتی خودمختاری منطقهای ارائه دهد. 2. شورای مشورتی خودمختاری منطقهای باید برای بحث در مورد نتایج ارزیابی مندرج در بند «۱» تشکیل جلسه دهد. 3. درصورتیکه جلسه شورای مشورتی خودمختاری منطقهای نتیجه بگیرد که یک منطقه خاص قادر به اجرای خودمختاری منطقهای نیست، شورای مشورتی خودمختاری منطقهای توصیه میکند که منطقه منحل و در منطقه دیگری ادغام شود. 4. وزیر توصیههای شورای مشورتی خودمختاری منطقهای را همانطور که در بند «۳» مندرج است به رئیسجمهور انتقال میدهد. 5. اگر رئیسجمهور پیشنهاد انحلال و ادغام منطقه، مندرج در بند «۳» را تأیید کند، وزیر لایحه درخصوص انحلال و ادغام مناطق را تهیه میکند. |
ﻫ) راهبری واحدهای جدیدالتأسیس
آییننامه سال 2007 نسبت به قوانین و آییننامه سلف خود، حاوی بخشی (بخش ششم) جدید با عنوان «راهبری» است که ذیل آن دستورالعملی برای راهبری واحدهای جدیدالتأسیس تعیین کرده است. این راهبری توسط دولت و در راستای استقرار منابع انسانی، تأمین منابع مالی و... است (جدول 15). نکته مهم اینکه آییننامه برای دولت در فرایند انحلال و ادغام مناطق نیز نقش راهبری را در نظر گرفته است.
جدول 15. راهبری واحدهای سیاسی جدیدالتأسیس در «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
و)تأمین بودجه واحدهای جدیدالتأسیس
درنهایت بخش هفتم آییننامه به تأمین بودجه واحدهای جدیدالتأسیس اختصاص دارد. بودجه برای تشکیل یک استان جدید باید از بودجه استان مادر و شهر / ریجنسیهایی که قلمرو استان جدید را تشکیل میدهند تأمین شود. همچنین بودجه مورد نیاز برای تشکیل شهر / ریجنسی از بودجه شهر / ریجنسی و بودجه استانی تأمین میشود. شایانذکر است که ماده (26) بودجه مورد نیاز برای انحلال و ادغام مناطق را نیز پیشبینی کرده است. طبق بند «۳» ماده مذکور بودجه مورد نیاز برای انحلال و ادغام مناطق از بودجه درآمدی و هزینهای دولت تأمین میشود . ماده (27) نیز چگونگی اختصاص بودجه متوازنسازی را شفاف کرده است (جدول 16).
جدول 16. نحوه تأمین مالی واحدهای سیاسی جدیدالتأسیس در «آییننامه دولت جمهوری اندونزی شماره 78، سال 2007 در مورد رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق»
درنهایت بخش پایانی آییننامه به مواد متفرقه اختصاص دارد که مهمترین نکات آن بهشرح زیر است:
طبق ماده (31) تشکیل دستگاه استانی جدید باید توسط سرپرست استانداری انجام شود و توسط وزیر امور داخله همراه با استاندار استان مادر تسهیل شود (بند «۱»). تشکیل دستگاه شهر / ریجنسی جدید توسط سرپرست شهر / ریجنسی انجام میشود و توسط استاندار همراه با ریجنت / شهردار مادر تسهیل میشود (بند «۲»).
طبق ماده (32) پر کردن پرسنل در دستگاه منطقهای جدید با اولویت کارمندان دولتی منطقه مادر که مطابق با قوانین و مقررات صلاحیت دارند، انجام میشود.
طبق ماده (33) داراییهای منقول و غیرمنقول استان و شهر / ریجنسی مادر و همچنین بدهیها و مطالباتی که به استانهای جدید و شهر / ریجنسی های جدید تحویل دادهمیشود، در قالب لیست دارایی تنظیم میشود (بند «۱»). داراییهای استان و شهر / ریجنسی مادر، حداکثر طی 1 (یک) سال از افتتاح استان جدید و منطقه / شهر جدید تحویل داده میشود (بند «۲»). داراییهای منطقهای منقول و غیرمنقول شهر / ریجنسی مادر و بدهیها و مطالباتی که طبق بند «۴» ماده (12) به شهر جدیدالتأسیس واگذار میشود میتواند بهصورت مرحلهای و حداکثر طی 5 سال از تاریخ تصویب آن به پایتخت شهر / ریجنسی جدید تحویل داده شود (بند «۳»).
همچنین طبق ماده (34): انتقال داراییها از استان مادر به استان جدید توسط وزیر و انتقال داراییهای منطقهای مادر به شهر / ریجنسی جدید توسط استاندار و شهردار / ریجنت منطقه مادر تسهیل میشود. رویههای اجرای انتقال داراییهای منطقه مادر مطابق با قوانین و مقررات انجام میشود.
طبق ماده (35)
بند «۱»- تأیید مرزهای قلمرو استان جدید باید بهطور مشترک توسط استان جدید، استان مادر و سایر استانهای مجاور انجام شود.
بند «۲»- تأیید مرزهای قلمرو شهر / ریجنسی جدید، بهطور مشترک توسط شهر / ریجنسی جدید، شهر / ریجنسی مادر و سایر شهر / ریجنسیهای مجاور انجام میشود.
بند «۳»- تأیید مرزهای قلمرویی، مندرج در بندهای «۱» و «۲»، باید حداکثر طی 5 سال، پس از تشکیل استان و شهر / ریجنسی مربوطه تکمیل شود.
بند «۴»- تأیید قطعی مرزهای قلمرویی، مندرج در بند «۱» و بند «۲»، در میدان توسط وزیر تعیین میشود.
بند «۵»- درصورتیکه حداکثر محدودیت زمانی پنج سال، مقرر در بند «۳» رعایت نشود، تأیید مرزهای منطقهای توسط وزیر تعیین میشود.
قانون 2014/23 [15]، آخرین قانون حکومت اندونزی درخصوص دولت منطقهای است که بخشی از آن به نحوه تشکیل واحدهای سیاسی اختصاص دارد. در حال حاضر قانون مذکور بههمراه آییننامه 2007/78، ملاک عمل در زمینه تشکیل واحدهای سیاسی جدید است. این قانون از قوانین قبلی متفاوت است. بخش ششم این قانون «ترتیبات منطقهای» نام دارد. ذیل این بخش، ماده (31) تشکیل مناطق را گامی اساساً در راستای تمرکززدایی میداند. طبق ماده مذکور در اجرای تمرکززایی، ترتیبات منطقهای باید انجام شود (بند«۱»). ماده مذکور هدف از ترتیبات منطقهای را: الف) تحقق بخشیدن به اثربخشی مدیریت منطقهای؛ ب) تسریع در بهبود رفاه عمومی؛ پ) تسریع در بهبود کیفیت خدمات عمومی؛ ت) بهبود کیفیت حاکمیت؛ ث) افزایش رقابت ملی و رقابتپذیری منطقهای و ج) حفظ آداب و رسوم، سنتها و فرهنگ منحصربهفرد مناطق، در نظر گرفته است (بند «۲»). بند «۳» این ماده ترتیبات منطقهای، مندرج در بند «۱» را شامل «تشکیل» منطقه و «تعدیل» منطقه میداند. (جدول 17). درخصوص تعدیل مناطق، بر خلاف قانون 2004/32 که در آن تغییر در مرزهای مناطق طبق مقررات دولت انجام میشد، در قانون 2014/23 تغییرات در مرزهای مناطق موکول به تصویب قانون شده است.
جدول 17. سطوح تقسیمات سیاسی و اداری و تشکیل و تعدیل آنها در قانون 2014/23 جمهوری اندونزی درخصوص دولت منطقهای
در ادامه به تشریح بخشهای مهم قانون 2014/23 و استفساریه آن [16] درخصوص تشکیل و تعدیل مناطق پرداخته میشود.
تفاوت اساسی قانون 23/2014 نسبت به قوانین قبل این است که برای تشکیل استان، ریجنسی و شهر جدید، یک پیشنیاز تعیین کرده و آن تشکیل یک «منطقه مقدماتی» (آمادهسازی) است. طبق بند «۲» ماده (33)، «افزایش مناطق، مندرج در بند «۱»، از طریق مراحل منطقه مقدماتی استانی یا منطقه مقدماتی شهرداری / ریجنسی انجام میشود». مهم اینکه طبق بند «۳» ماده (33) «تشکیل منطقه مقدماتی مندرج در بند «۲» باید الزامات اساسی و الزامات اداری را برآورده سازد». منطقه مقدماتی توسط مقررات دولت تشکیل میشود و دوره آن سه سال است (ماده (۳۹)). در ادامه به الزامات تشکیل مناطق مقدماتی پرداخته میشود:
- الزامات «اساسی» برای تشکیل مناطق مقدماتی:
الزامات اساسی برای تشکیل مناطق مقدماتی عبارتند از: الف) الزامات اساسی قلمرویی و ب) الزامات اساسی ظرفیت منطقهای (بند «۱» ماده (34)):
الزامات اساسی قلمرویی برای تشکیل مناطق مقدماتی: ماده (35)، پنج مورد الزامات قلمرویی شامل حداقل وسعت، حداقل جمعیت، مرز، ناحیه تحت پوشش و حداقل حدود سن را تعیینکرده است. توضیحات و معیارهای سنجش شاخصهای فوق در قانون 23/2014 و استفساریه آن بهشرح جدول زیر است (جدول 18).
جدول 18. الزامات اساسی قلمرویی برای تشکیل مناطق مقدماتی در قانون 2014/23 جمهوری اندونزی در مورد دولت منطقهای و استفساریه آن
- الزامات ظرفیت منطقهای برای تشکیل مناطق مقدماتی: بند «۳» ماده(۳۴) بیان میدارد: الزامات اساسی برای ظرفیت منطقهای، مندرج در جزء «ب»، بند «۱»، ظرفیت منطقه برای توسعه در تحقق رفاه اجتماعی است. در ادامه ماده (36) الزامات اساسی برای ظرفیت منطقهای را تشریح کرده است (جدول 19).
جدول 19. الزامات ظرفیت منطقهای برای تشکیل مناطق مقدماتی در قانون 2014/23 جمهوری اندونزی در مورد دولت منطقهای و استفساریه آن
طبق ماده (37) الزامات اداری مندرج در بند «۳» ماده (33)، برای تشکیل مناطق مقدماتی بهترتیب عبارتند از:
الف) برای استانها: 1. تأیید مشترک پارلمان شهر / ریجنسی و شهردار / ریجنتی که تبدیل به ناحیه تحت پوشش ناحیه مقدماتی استانی خواهند شد، 2. تأیید مشترک پارلمان استانی مبدأ و استاندار استان مبدأ،
ب) برای نواحی شهر / ریجنسی : 1. تصمیم شورای روستایی که تبدیل به ناحیه تحت پوشش شهرداری / ریجنسی خواهد شد، 2. تأیید مشترک پارلمان شهر / ریجنسی مادر و شهردار / ریجنت منطقه مادر، 3. تأیید مشترک پارلمان استانی و استاندار استانی که ناحیه مقدماتی شهر / ریجنسی تحت پوشش قلمرو آن است.
برخلاف قوانین قبلی، در قانون 2014/23، الزامات تشکیل کچامتان نیز تعیین شده است. طبق ماده (222)، تشکیل کچامتان باید الزامات اساسی، الزامات فنی و الزامات اداری را برآورده کند (جدول 20). شایانذکر است که طبق بند «۳» ماده (221) پیشنویس مقررات منطقهای شهری / ریجنسی در مورد تشکیل یک کچامتان، قبل از اینکه توسط شهردار / ریجنت از طریق استاندار بهعنوان نماینده دولت مرکزی برای تأیید به وزیر ارائه شود، تأیید مشترک شهردار / ریجنت و پارلمان شهر / ریجنسی را کسب میکند.
جدول 20. الزامات تشکیل کچامتان در ماده (222) قانون 2014/23 درخصوص دولت منطقهای
الزامات اساسی |
الزامات فنی |
الزامات اجرایی |
الف) حداقل جمعیت؛ ب) حداقل مساحت؛ پ) حداقل تعداد (دسا) / کلوراهانها که تبدیل به قلمرو کچامتان میشوند؛ ت) حداقل سن کچامتان.
|
الف) ظرفیت مالی منطقهای؛ ب) امکانات و زیرساختهای دولتی؛ پ) دیگر الزامات فنی تنظیم شده در مفاد قوانین و مقررات.
|
الف) توافق شورای روستا و / یا تصمیم انجمن ارتباطات کلوراهان یا آنچه با نام دیگری به آن اشاره میشود در کچامتان مادر؛ ب) توافق شورای روستا و / یا تصمیم انجمن ارتباطات کلوراهان یا آنچه با نام دیگری به آن اشاره میشود در قلمرویی که کچامتان تشکیل خواهد شد.
|
طبق ماده (38) بعد از احراز الزامات اساسی قلمرویی و الزامات اداری، تشکیل منطقه مقدماتی توسط استاندار به دولت مرکزی، مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی، یا مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی پیشنهاد میشود . سپس دولت مرکزی براساس پیشنهاد مذکور تحقق الزامات قلمرویی اساسی و الزامات اجرایی را ارزیابی خواهد کرد. نتایج این ارزیابی، بایستی به مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی ارائه شود. درصورتیکه پیشنهاد برای تشکیل یک ناحیه مقدماتی، مطابق با الزامات قلمرویی اساسی و الزامات اداری اعلام شود، با تأیید مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی، دولت مرکزی یک تیم بررسی مستقل تشکیل میدهد . تیم مذکور دارای وظیفه انجام بررسی درخصوص الزامات اساسی ظرفیت منطقهای است. نتایج مطالعه تیم مذکور به دولت مرکزی برای مشورت بیشتر با مجلس نمایندگان خلق و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی ارائه میشود. نتایج مشورت باید توسط دولت مرکزی در امکانسنجی و تصمیم درخصوص تشکیل یک منطقه مقدماتی در نظر گرفته شود (تصویر 3).
تصویر 3. فرایند تشکیل مناطق مقدماتی براساس قانون 2014/23 درخصوص دولت منطقهای
طبق بند «۳» ماده (39): منطقه مقدماتی توسط رئیس منطقه مقدماتی هدایت میشود. طبق بندهای « 4 و 5» ماده مذکور:
- رئیس منطقه مقدماتی استانی، از میان کارمندان دولتی واجد شرایط، توسط رئیسجمهور و به پیشنهاد وزیر منصوب یا عزل میشود.
- رئیس منطقه مقدماتی شهری / ریجنسی، از میان کارمندان دولتی واجد شرایط، توسط وزیر و به پیشنهاد استاندار بهعنوان نماینده دولت مرکزی منصوب یا عزل میشود .
طبق بند «۱» ماده (40) بودجه برای حکمرانی در منطقه مقدماتی از موارد ذیل تأمین میشود: الف) کمک برای توسعه مناطق مقدماتی که منبع آن از بودجه درآمدی و هزینهای دولت است ؛ ب) سهم درآمدی از درآمد اصلی منطقه مادر که از ناحیه مقدماتی سرچشمه میگیرد؛ پ) دریافتیها از سهم اعتبارات متوازنسازی منطقه مادر؛ ت) دیگر منابع مشروع درآمد طبق قوانین و مقررات. همچنین بند «۲» این ماده مقرر میدارد که تأمین مالی برای اداره دولت در مناطق مقدماتی، مندرج در بند «۱»، در بودجه درآمدی و هزینهای منطقه اصلی پیشبینی میشود.
ماده (41) الزامات و تعهدات منطقه مادر و منطقه مقدماتی را بهشرح زیر تعیین کرده است (جدول 21):
جدول 21. تعهدات منطقه مادر و منطقه مقدماتی در قانون 2014/23 جمهوری اندونزی در مورد دولت منطقهای و استفساریه آن
طبق بند «۱» ماده (42)، دولت مرکزی هدایت، نظارت و ارزیابی نواحی مقدماتی طی دوره مناطق مقدماتی را انجام میدهد، اما بندهای «۲ و ۳» ماده مذکور مقرر داشته است که مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی بر مناطق مقدماتی نظارت داشته باشند. بند «۴» ماده مذکور دولت مرکزی را موظف کرده است که پیشرفتها در توسعه هدایت، نظارت و ارزیابی مناطق مقدماتی، مندرج در بند «۱» را به مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی ارائه دهد.
ماده (43) نیز مقرر داشته است که دولت مرکزی نتایج دوره منطقه مقدماتی را ارزیابی میکند (بند«۱»). این امر بهمنظور ارزیابی توانایی مناطق مقدماتی برای انجام الزامات و تعهدات مندرج در بند «۲»، ماده (۴۱) است (بند «۲»). نتایج ارزیابی نهایی دوره مناطق مقدماتی توسط دولت با مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی به مشورت گذاشته میشود (بند «۳»). مناطق مقدماتی براساس نتایج ارزیابی نهایی واجد شرایط برای ارتقا، جهت تبدیل شدن به مناطق جدید و مقرر توسط قانون اعلام میشوند (بند «۴»). همچنین چنانچه مناطق مقدماتی براساس نتایج ارزیابی نهایی، وضعیتشان نامناسب اعلام شود میبایست وضعیتشان بهعنوان مناطق مقدماتی توسط مقررات دولت ابطال شده و به منطقه مادر بازگردانده شوند (بند «۵»).
قانون 2014/23، دستورالعملی برای الزامات ادغام مناطق، فرایند ادغام مناطق و ارزیابی و تبدیل وضعیت مناطق برای ادغام ارائه داده است.
این قانون برای ادغام مناطق دو پیششرط شامل «توافق منطقهای مربوطه و نتایج ارزیابی دولت مرکزی تعیین کرده است» (بند «2» ماده (44)). زمانیکه ادغام مناطق براساس توافق مناطق مربوطه انجام میشود، باید الزامات اداری و الزامات اساسی ظرفیت منطقهای احراز شود (بند «۱» ماده (۴۵)). همچنین طبق بند «۲» و بند «۳» ماده (45) مقررات این قانون درخصوص الزامات اساسی ظرفیت منطقهای (مندرج در ماده (۳۶) و الزامات اداری (مندرج در ماده (37)) برای تشکیل مناطق مقدماتی، درخصوص ادغام مناطق منتج از توافق منطقهای نیز اعمال میشود.
طبق ماده (46) ادغام مناطق شهر / ریجنسی براساس توافق منطقهای مربوطه، بعد از احراز الزامات اداری، توسط استاندار به دولت مرکزی، مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی، یا مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی پیشنهاد میشود (بند«۱»). همچنین ادغام نواحی استانی براساس توافق مناطق مربوطه، بعد از احراز الزامات اداری، بهصورت مشترک توسط استاندارانی که قلمروشان ادغام خواهد شد به دولت مرکزی، مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی، یا مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی پیشنهاد میشود (بند «۲»). براساس پیشنهادهای مذکور دولت مرکزی احراز الزامات اداری را ارزیابی میکند (بند «۳۱») و نتایج ارزیابی به مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق اندونزی ارائه میشود (بند «۴»). درصورتیکه ادغام پیشنهادی واجد الزامات اداری اعلام شود، دولت مرکزی با تصویب مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی یک تیم مطالعاتی مستقل تشکیل میدهد (بند «۵»). تیم مطالعاتی مذکور وظیفه دارد الزامات ظرفیت منطقهای را بررسی کند (بند «۶»). نتایج مطالعات این تیم، به دولت مرکزی برای مشورت بیشتر با مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی ارائه میشود (بند «۷»). نتایج این مشورت توسط دولت مرکزی، مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی در تشکیل قوانین درخصوص ادغام مناطق در نظر گرفته میشود (بند «۸»). درصورتیکه ادغام مناطق، نامناسب اعلام شود، دولت مرکزی، مجلس نمایندگان خلق جمهوری اندونزی و مجلس نمایندگان مناطق جمهوری اندونزی، باید رد پیشنهاد را بهصورت کتبی همراه با دلایل رد شدن به استاندار اعلام کنند. همچنین ماده (47) تأکید میکند که ادغام مناطق، درصورتی انجام میشود که یک منطقه یا بیشتر از یک منطقه قادر به اجرای خودمختاری منطقهای نباشند (بند «۱»). ارزیابی توانایی یک منطقه برای انجام خودمختاری منطقهای، توسط دولت مرکزی انجام میشود (بند «۲»).
یکی دیگر از تفاوتهای این قانون با قوانین قبلی این است که ذیل بخش ششم یک فصل جداگانه (فصل چهارم) با عنوان «منافع استراتژیک ملی» وجود دارد. در این بخش برخی ملاحظات درخصوص تشکیل و تعدیل مناطق ذکر شده است. استفساریه قانون این ملاحظات را محدود به مناطق مرزی، جزایر بیرونی و مناطق ویژه کشور اندونزی کرده است (جدول 22).
جدول 22. منافع استراتژیک ملی درخصوص افزایش و ادغام مناطق در قانون 2014/23 جمهوری اندونزی در مورد دولت منطقهای و استفساریه آن
نکته قابلتوجه در این بخش این است که با وجود اینکه بند «4» ماده (۴۸)، بیان میدارد: «تشکیل مناطق و تعدیل مناطق ، مندرج در بند «۳» براساس ملاحظات مربوط به منافع استراتژیک ملی انجام میشود»، در فصل چهارم در بحث شکلگیری مناطق بند «1» ماده (49) مجدد بر آن تأکید شده است. همچنین مفاد ماده (۴۲)، در ماده (۵۲) و مفاد ماده (۴۳) در ماده (۵۳) تقریباً عیناً تکرار شده است.
شرح نظام تقسیمات سیاسی و نحوه تشکیل واحدهای سیاسی جدید، تنها بخشی از قوانین مربوط به دولت منطقهای در کشور اندونزی است. برای مثال قانون 2014/23 درخصوص دولت منطقهای، دربرگیرنده بخشهایی درخصوص نحوه تشکیل واحدهای سیاسی، ساختار و تشکیلات واحدهای سیاسی، نحوه تأمین مالی واحدهای سیاسی و نحوه اداره (شامل تفکیک وظایف ملی از محلی، اختیارات استاندار، ریجنت و شهردار) نیز نظارت بر عملکرد اداری-مالی واحدهای سیاسی (یعنی استانها، ریجنسیها و شهرداریها) است.
در این گزارش، تنها مفاد بخش مربوط به تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی در قوانین این کشور پس از استقلال مورد بررسی قرار گرفته است. اولین نکتهای که در اینخصوص جلب توجه میکند این است که درحالیکه اولین قانون در سال 1948 تنها به سطوح تقسیماتی این کشور اشاره داشت و درخصوص شاخصها و رویه تشکیل آنها سکوت میکرد، با اصلاحات قانونی پیدرپی، شاخصها و روند تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی بهصورت دقیقتر و جزئیتر از گذشته در قانون و آییننامههای مربوطه ذکر شده است (جدول 23). درواقع در این کشور به تناسب افزایش درخواستها برای تشکیل واحدهای سیاسی جدید، تلاش شده است که روند تشکیل واحدهای سیاسی جدید قاعدهمندتر شود.
جدول 23. مقایسه قانون 1948/22، قانون 1957/1، قانون 1965/18، قانون 1974/5، قانون 1999/22، قانون 2004/32 و قانون 2014/23، آییننامههای اجرایی و استفساریه آنها درخصوص تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی
ردیف |
نام قانون |
ویژگیها |
1 |
قانون 1948/22 |
1. تشکیل، نام، مرزها و سطوح مناطق در قانون تشکیل آنها تصریح میشود. 2. نظام سه سطحی تقسیمات: استانها، ریجنسیها (شهرهای بزرگ) و روستاها (شهرهای کوچک). 3. عدم تعیین شاخصهای تشکیل واحدهای سیاسی. 4. عدم اشاره به امکان انحلال واحدهای سیاسی. |
2 |
قانون 1957/1 |
1. تشکیل، مرزها و تعیین پایتخت هر منطقه خودمختار در قانون تعیین میشود. 2. نظام سه سطحی تقسیمات (مناطق سطح یک، دو و سه). 3. قانون صرفاً به حدنصاب جمعیتی برای تشکیل شهرداری اشاره دارد. 4. در استفساریه قانون تصریح شده است که تشکیل مناطق «پس از بررسی زوایای مختلف» انجام میشود، اما هیچ تعریفی از زوایای مذکور و شاخصهای مربوطه ارائه نکرده است. 4. عدم اشاره به امکان انحلال واحدهای سیاسی. 5. اشاره به پیشنهاد شوراهای منطقهای برای تشکیل واحدهای سیاسی بدون شرح دقیق فرایند پیشنهاد و بررسی آن. |
3 |
قانون 1965/18 |
1. تشکیل، نام، پایتخت و مرزها، توسط قانون و اصلاح مرزها و همچنین جابهجایی پایتخت، تغییر نام و مرزهای مناطق که منجر به انحلال منطقه نمیشود، توسط مقررات دولت تنظیم میشود. 2. نظام سه سطحی تقسیمات (مناطق سطح یک، دو و سه). 3. عدم تعریف شاخصهای مربوط به تشکیل واحدهای سیاسی و ارائه معیارهای سنجش آنها. 4. عدم اشاره به امکان انحلال واحدهای سیاسی. |
4 |
قانون 1974/5 |
1. تشکیل، نام، مرزها و پایتخت مناطق، توسط قانون و تغییرات در حدود مناطق که منجر به انحلال مناطق نمیشود و تغییرات در نامهای منطقهای و نیز تغییرات در نام و جابهجایی پایتخت توسط مقررات دولت تعیین میشود. 2. نظام دوسطحی تقسیمات (استانها و ریجنسیها / شهرداریها). 3. تعیین شاخصهای تشکیل واحدهای جدید سیاسی (ظرفیت اقتصادی، جمعیت، وسعت منطقه، دفاع، امنیت ملی و سایر الزامات احتمالی منطقهای که توسعه، تقویت ثبات سیاسی و وحدت ملی را در متن اجرای خودمختاری منطقهای واقعی و مسئولانه انجام میدهند). 4. عدم تعریف شاخصهای مربوط به تشکیل واحدهای سیاسی و ارائه معیارهای سنجش آنها. 5. اشاره به امکان انحلال واحدهای سیاسی در صورت عدم احراز الزاماتی که برای تشکیل مناطق در نظر گرفته شده است بدون هیچ اشارهای به وضعیت پس از انحلال. |
5 |
قانون 1999/22 |
1. تشکیل، نام، مرزها و مرکز، مناطق توسط قانون صورت میگیرد. تغییر جزئی در مرزها که منجر به انحلال یک منطقه نمیشود، تغییر نام یک منطقه و تغییر نام و انتقال مرکز یک منطقه توسط مقررات دولت تعیین میشود. 2. تعیین شاخصهای تشکیل واحدهای جدید سیاسی (ظرفیت اقتصادی، پتانسیل منطقهای، فرهنگی-اجتماعی، سیاسی-اجتماعی، اندازه جمعیت، وسعت منطقه و سایر ملاحظاتی که اجرای خودمختاری منطقهای را قادر میسازد) در قانون بدون تعریف و ارائه معیارهای سنجش شاخصهای مذکور. 3. قلمرو جمهوری اندونزی در دو سطح استانها و ریجنسیها، شهرداریها سازماندهی میشود. 4. موکول کردن الزامات تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی به آییننامه. 5. تعریف شاخصها و معیارهای سنجش تشکیل، انحلال و ادغام مناطق در آییننامه 2000/129. 6. تعیین روش اندازهگیری شاخصها و ارزیابی تشکیل مناطق در استفساریه آییننامه 2000/129. 7. تشریح فرایند تشکیل، انحلال و ادغام مناطق در آییننامه 2000/129. 8. تشریح نحوه تأمین بودجه تشکیل، انحلال و ادغام واحدهای سیاسی در آییننامه 2000/129. |
6 |
قانون 2004/32 |
1. تشکیل یک واحد سیاسی جدید توسط قانون صورت میگیرد. این قانون باید دربرگیرنده مواردی ازجمله نام، قلمرو، مرزها، مرکز، اختیارات برای اداره امور اجرایی، انتصاب سرپرست منطقه، پر کردن اعضای مجلس منطقهای، انتقال پرسنل، بودجه، تجهیزات و اسناد و همچنین دستگاههای منطقهای باشد. تغییرات در مرزهای یک منطقه، تغییر در نام یک منطقه، نام نهادن بر بخشی از سطح زمین و تغییر نام یا جابهجایی مرکز یک منطقه که منجر به انحلال منطقه نمیشود، به پیشنهاد و تأیید منطقه مربوطه و بهموجب مقررات دولت مقرر میشود. 2. نظام دو سطحی تقسیمات (استانها و ریجنسیها / شهرداریها). 3. تعیین الزامات فنی، اداری و فیزیکی منطقهای برای تشکیل واحدهای سیاسی جدید: - الزامات فنی: ظرفیت اقتصادی، پتانسیلهای منطقهای، فرهنگی- اجتماعی، سیاست اجتماعی، جمعیت، وسعت، امنیت، دفاع و سایر عواملی که اجرای خودمختاری منطقهای را تسهیل میسازد. - الزامات اداری: تأییدیه ازسوی مجالس شهر / ریجنسی و شهرداران / ریجنتهایی که به قلمرو یک استان تبدیل خواهند شد، تأییدیه پارلمان و استاندار استان مادر و نیز توصیه وزیر امور داخله برای تشکیل یک استان و تأیید ازسوی مجالس شهر / ریجنسی و شهردار / ریجنتهای مربوطه، تأیید ازسوی پارلمان استانی و استانداران و نیز توصیه وزیر امور داخله برای تشکیل یک شهرداری / ریجنسی. - الزامات فیزیکی: حداقل پنج شهرداری / ریجنسی برای تشکیل یک استان و حداقل 5 کچامتان برای تشکیل یک ریجنسی و 4 کچامتان برای تشکیل یک شهرداری، موقعیت مرکز و تسهیلات و زیرساختهای اداری. 4. تعیین شرط حداقل سن برای تقسیم یک واحد سیاسی، 5. انحلال واحدهای سیاسی در صورت عدم توانایی برای اجرای خودمختاری منطقهای، 6. الزام ارزیابی عملکرد واحدهای سیاسی قبل از انحلال و موکول کردن دستورالعمل ارزیابی به مقررات دولت، 7. موکول کردن فرایند و رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق به آییننامه، 8. تشریح اشکال تشکیل مناطق در آییننامه 2007/78، 9. تعریف الزامات و شاخصهای فنی و فیزیکی و ارائه معیارهای سنجش آنها در آییننامه 2007/78 و استفساریه آن، 10. ارائه دستورالعملی جزئی برای فرایند تشکیل، انحلال و ادغام مناطق در آییننامه 2007/78 و استفساریه آن، 11. تعیین نحوه راهبری واحدهای سیاسی جدیدالتأسیس در آییننامه 2007/78، 12. تعیین نحوه تأمین بودجه واحدهای سیاسی جدیدالتأسیس در آییننامه 2007/78، 13. ارائه دستورالعملهایی درخصوص تشکیلات استانی، نحوه تعیین افراد برای پستهای اداری، نحوه انتقال داراییهای منقول و غیرمنقول، نحوه تأیید مرزهای واحدهای سیاسی در بدو تأسیس در آییننامه 2007/78. |
7 |
قانون 2014/23 |
1. الزام تشکیل یک منطقه مقدماتی (آمادهسازی) طبق مقررات دولت قبل از اینکه واحدهای سیاسی طبق قانون تشکیل شوند. تغییرات در مرزهای منطقهای بهموجب قانون انجام میشود، اما تغییر در نام منطقه، نامگذاری و تغییر نام بخشی از زمین، انتقال پایتخت و تغییر نام پایتخت توسط مقررات دولت تعیین میشود. 2. نظام دو سطحی تقسیمات (استانها و ریجنسیها / شهرداریها). 3. تعیین الزامات اساسی (الزامات اساسی قلمرویی و الزامات اساسی ظرفیت منطقهای) و الزامات اداری برای تشکیل مناطق مقدماتی و تعیین معیارهای سنجش در قانون و استفساریه آن: - الزامات اساسی قلمرویی: حداقل مساحت، حداقل جمعیت، مرز، ناحیه تحت پوشش و حداقل حدود سن، - الزامات ظرفیت منطقهای: جغرافیا، جمعیتشناسی، امنیت، سیاست اجتماعی، آداب و رسوم و سنتها، پتانسیل اقتصادی، دارایی منطقهای و قابلیتهای حکمرانی، - الزامات اداری: تأیید مشترک پارلمان شهر / ریجنسی و شهردار / ریجنت که تبدیل به ناحیه تحت پوشش ناحیه مقدماتی استانی خواهند شد و تأیید مشترک پارلمان استانی مبدأ و استاندار استان مبدأ برای تشکیل استان جدید و تصمیم شورای روستایی که تبدیل به ناحیه تحت پوشش شهرداری / ریجنسی خواهد شد؛ تأیید مشترک پارلمان شهر / ریجنسی مادر و شهردار / ریجنت منطقه مادر و تأیید مشترک پارلمان استانی و استاندار استانی که ناحیه مقدماتی شهر / ریجنسی تحت پوشش قلمرو آن است برای تشکیل شهر / ریجنسی ، 4. تشریح فرایند تشکیل مناطق مقدماتی، 5. تعیین نحوه مدیریت منطقه مقدماتی، 6. تعیین نحوه تأمین بودجه منطقه مقدماتی، 7. تعیین تعهدات و وظایف متقابل منطقه مقدماتی و منطقه مادر، 8. تعیین نحوه نظارت و ارزیابی مناطق مقدماتی و تبدیل وضعیت آنها، 9. الزام توافق منطقهای و نتایج ارزیابی دولت مرکزی برای ادغام مناطق، 10. تعیین فرایند ادغام، ارزیابی و تبدیل وضعیت مناطق، 11. تعیین ملاحظات مربوط به منافع استراتژیک ملی در تشکیل و تعدیل مناطق. |
در کل باید گفت که برخلاف دوران پیش از تمرکززدایی اندونزی، تحت سیستم غیرمتمرکزی که توسعه یافته است، تشکیل واحدهای سیاسی جدید براساس رویکردی از پایین به بالاست. رویه اخیر برای تشکیل استان، شهر و ریجنسی جدید توسط قانون شماره 2014/23 درخصوص دولت منطقهای و مقررات دولتی شماره 2007/78 تنظیم شده است، که تشکیل یک منطقه مقدماتی، توسعه یک منطقه مقدماتی و تشکیل یک منطقه خودمختار را پوشش میدهند. در حال حاضر پیششرطهایی وجود دارد که تکثیر قلمرویی را دشوارتر میکند. با وجود این، این اصلاحات قانونی نتوانسته است به تکثیر قلمرویی در اندونزی پایان دهد[17]. بررسی قانون 2014/23 درخصوص دولت منطقهای و استفساریه آن و همچنین آییننامه دولتی 2007/78 درخصوص رویههای تشکیل، انحلال و ادغام مناطق حاکی از دلالتهای سیاستی ذیل است.
الف) الزامات اساسی قلمرویی برای تشکیل واحدهای سیاسی جدید در اندونزی، درواقع الزامات جغرافیایی (سیاسی-طبیعی – انسانی) هستند که عبارتند از: «حداقل جمعیت»، «حداقل وسعت»، «ناحیه تحت پوشش»، «مرز» و «حداقل سن». مهم اینکه درخصوص حداقل جمعیت و حداقل وسعت، در قوانین کشور اندونزی برای جمعیت و وسعت حدنصاب خاصی تعیین نشده است، بلکه ازآنجاکه این کشور مجمعالجزایر است، رویهای اتخاذ شده که جمعیت یک استان، شهر یا ریجنسی طبق وضع موجود جزایر یا یک گروه از جزایر تعیین شود. بدین صورت که برای بهدست آوردن حداقل جمعیتی که یک واحد سیاسی جدید باید داشته باشد میانگین تعداد ساکنان در یک منطقه استانی، میانگین تعداد ساکنان در منطقه ریجنسی یا میانگین جمعیت در یک منطقه شهری در گروهی خاص از جزایر یا مجمعالجزایر، بهعلاوه تعداد کمترین جمعیت منطقه استانی، کمترین جمعیت منطقه ریجنسی یا کمترین تعداد جمعیت منطقه شهری در آن گروه از جزایر یا مجمعالجزایر میشود و حاصل آن بر دو تقسیم میشود. در مورد حداقل وسعت نیز همین فرمول بهکار گرفته میشود.
بهکارگیری حدنصاب مطلق جمعیتی از این جهت مشکلساز است که همه نقاط کشور را یکسان میبیند. برای مثال زمانی که برای تشکیل شهر یک حد نصاب مطلق در نظر گرفته میشود، برای تشکیل شهر اطراف پایتخت که معمولاً جزء پرتراکمترین نقاط کشور است با مناطق مرزی و پیرامونی کشور تفاوتی قائل نمیشود. حال آنکه در دو منطقه مذکور میزان و تراکم جمعیتی و البته شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی یکسان وجود ندارد و درنتیجه الزامات تشکیل شهر متفاوت است. در کشور اندونزی با تعریف فرمول فوق، از چنین مسئلهای اجتناب شده است.
- درخصوص ناحیه تحت پوشش، طبق قانون 2014/23 اندونزی شرط وجود حداقل 5 منطقه شهرداری / ریجنسی برای تشکیل مناطق استانی، حداقل 5 کچامتان برای تشکیل منطقه ریجنسی و حداقل 4 کچامتان برای تشکیل منطقه شهری در نظر گرفته شده است که در ترکیب با شاخص وسعت و فرمول تعیینشده، از تشکیل واحد سیاسی بسیار کوچک و متفاوت از وضعیت کلی یک منطقه استانی (برای تشکیل شهرداری / ریجنسی) یا کشور (برای تشکیل استان) ممانعت به عمل میآورد.
- در اندونزی برای تقسیم یک واحد سیاسی شرط «حداقل سن» تعیین شده است. بدین ترتیب که «حدود حداقل سن برای یک ناحیه استانی 10 سال است و برای یک ناحیه شهر / ریجنسی 7 سال از تاریخ تشکیل است؛ همچنین حدود حداقل سن برای کچامتان جهت تبدیل شدن به ناحیه تحت پوشش شهر / ریجنسی 5 سال از زمان تشکیل است. به سخن دیگر، برای مثال وقتی شهر / ریجنسی تشکیل میشود از زمان تصویب قانون تشکیل آن تا 7 سال امکان اینکه شهر / ریجنسی مربوطه تقسیم شود یا تبدیل به یک استان شود وجود ندارد. این رویه خود به بلوغ یک واحد سیاسی (از نظر توسعهای و...) قبل از اینکه در نظام تقسیماتی ارتقا وضعیت پیدا کند، کمک میکند.
ب) الزامات اساسی ظرفیت منطقهای شامل «جغرافیا»، «جمعیتشناسی»، «امنیت»، «سیاست اجتماعی»، «آداب و رسوم و سنتها»، «پتانسیل اقتصادی»، «دارایی منطقهای» و «قابلیتهای حکمرانی» است. مجموع این شاخصها و زیرشاخصها و معیارهای سنجش آنها حاکی از این است که این شاخصها انجام یک ارزیابی از انسجام، توانایی و پایداری یک منطقه از منظر کالبدی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و امنیتی را در صورت تبدیل به یک منطقه آمادهسازی امکانپذیر میسازد.
نکته دیگر درخصوص تعیین مرکز یک واحد سیاسی است که در قانون 2014/23 اندونزی ذیل عامل جغرافیا بهعنوان ظرفیت منطقهای قرار گرفته است. در آیین نامه 2007/78 اندونزی مقرر شده است که مرکز یک واحد سیاسی باید براساس مطالعه منطقهای درخصوص «جنبههای آمایش سرزمین، در دسترس بودن امکانات، دسترسی، شرایط و موقعیت جغرافیایی، جمعیت، عوامل اقتصادی-اجتماعی، عوامل اجتماعی -سیاسی و عوامل اجتماعی- فرهنگی انجام شود». در آییننامه شاخصهایی چون امکانات، جمعیت، عوامل اقتصادی-اجتماعی، عوامل اجتماعی -سیاسی و عوامل اجتماعی- فرهنگی تعریف و معیار سنجش آنها مشخص شده است. برای مثال عوامل اجتماعی- فرهنگی براساس نسبت امکانات مذهبی بهازای هر 10.000 نفر؛ نسبت امکانات ورزشی بهازای هر 10.000 نفر و تعداد سالنهای اجتماعات سنجیده میشود.
در کل الزامات اساسی تشکیل مناطق مقدماتی و شاخصهای آن، بهویژه شاخصهای ظرفیت منطقهای –پتانسیل اقتصادی، دارایی منطقهای (درآمد و...)، قابلیتهای حکمرانی و... –سبب میشود زمانی یک منطقه مقدماتی تشکیل شود که از توانایی آن برای اتکای به خود و اجرای خودمختاری منطقهای اطمینان حاصل شود. به سخن ساده، یک منطقه برای ارتقای سطح در نظام تقسیماتی اندونزی باید از سطح توسعه لازم و درآمد لازم و نیز منابع مالی و انسانی مورد نیاز برای اداره خود برخوردار باشد.
ج) الزامات اداری برای تشکیل مناطق مقدماتی در اندونزی درواقع یک فرایند پایین به بالا را برای تشکیل مناطق مقرر میدارد. برای مثال برای تشکیل یک شهر / ریجنسی جدید طبق آیین نامه 2007/78 و قانون 2014/23، در ابتدا باید درخواست مکتوب جوامع محلی – از طریق تصمیم شورای روستا و انجمن ارتباطات کلوراهان و امضای رئیس شورای روستا و رئیس انجمن ارتباطات کلوراهان- برای تشکیل شهر / ریجنسی وجود داشته باشد. این درخواستها باید ازسوی «بیش از دوسوم» مجموع شوراها و انجمن ارتباطات مذکور باشد. این درخواست سپس در پارلمان محلی مربوطه بررسی و درخصوص آن تصمیم گرفته میشود. در صورت تأیید، سپس شهردار / ریجنت تصمیم به تأیید یا رد پیشنهاد میگیرد. سپس شهردار / ریجنت با ضمیمه کردن مستندات (شامل اسناد درخواستهای جامعه محلی، نتایج مطالعات منطقهای، نقشه شهر / ریجنسی احتمالی و تصمیم پارلمان شهر / ریجنسی و تصمیم شهردار / ریجنت) پیشنهاد را به استاندار ارائه و در صورت تأیید استاندار که البته مبتنیبر مطالعات منطقهای است، پیشنهاد به پارلمان استانی ارائه میشود. در صورت تأیید استاندار، پیشنهاد، با ضمیمه کردن مستندات مربوطه، به رئیسجمهور از طریق وزارت کشور ارسال میشود. مهم اینکه طی این فرایند باید بهصورت گام به گام و منظم باشد و انجام هر مرحله مستلزم طی فرایند و تأیید در مرحله قبل است.
چنین تصمیماتی در سطح منطقهای دربرگیرنده مواردی است که از احتمال تنشهای آتی در مرحله تصویب قانون (برای مثال تنش بر سر تعیین مرکز یک واحد سیاسی، قلمرو آن و...) میکاهد. برای مثال تصمیم یک پارلمان محلی شهر / ریجنسی برای اینکه در محدوده تحت پوشش برای تشکیل یک استان جدید قرار بگیرد باید دربردارنده تمایل شهر / ریجنسی برای قرار گرفتن تحت قلمرو استان موردنظر؛ تأیید نام استان جدید؛ تأیید موقعیت مرکز استان جدید و... باشد. چنین مواردی، در کنار سایر مواردی که آییننامه مقرر داشته است باید در تصمیم شهردار / ریجنت، تصمیم پارلمان استانی و تصمیم استاندار نیز تصریح شود. درنتیجه مشخصات اصلی یک واحد سیاسی جدید از ابتدای فرایند تشکیل واحد سیاسی مذکور برای جامعه مربوطه و مدیران آنها کاملاً شفاف است و اختلافات باید قبل از تشکیل واحد سیاسی حلوفصل شود. حتی اگر نارضایتی وجود داشته باشد این نارضایتی در میان کمتر از یکسوم جامعه مربوطه است. درنتیجه از احتمال واگرایی پس از تصویب قانون تشکیل یک استان یا شهر یا ریجنسی میکاهد.
همچنین در آییننامه 2007/78 نحوه تأمین مالی تشکیل یک استان یا شهر / ریجنسی جدید پیشبینی شده است. طبق این آییننامه بودجه مورد نیاز برای تشکیل یک استان از بودجه استان مادر و بودجه شهر / ریجنسیهایی که حوزه قلمرو استان جدید است، پرداخت میشود. همچنین نحوه تأمین بودجه تشکیل شهر / ریجنسی از محل بودجه شهر / ریجنسی و بودجه استانی است. چنین بودجهای برای هزینههایی ازجمله مطالعات منطقهای، تهیه نقشههای منطقهای، هماهنگی آمادهسازی و بحث در مورد پیشنویس قوانین؛ تحلیف و آغاز بهکار مقامات منطقهای صرف میشود. درخصوص بودجه برای اداره دولت در واحد سیاسی جدید نیز آییننامه مذکور مقرر میدارد که اگر قوانین تشکیل یک استان جدید یا یک شهر / ریجنسی جدید پس از تصویب بودجه درآمدی و هزینهای دولت تصویب شود، اعتبارات مورد نیاز برای اداره دولت استانی و بودجه مورد نیاز برای برگزاری اولین انتخابات رؤسای منطقهای، از گرنتهای استان مادر و حمایت مالی از شهر / ریجنسیهای تحت پوشش استان جدید تأمین میشود. در مورد شهر / ریجنسیها این بودجه از گرنتهای مالی شهر / ریجنسی مادر و کمکهای استانی تأمین میشود. همچنین در آییننامه 2007/78، تدابیری برای انتقال داراییهای منقول و غیرمنقول از منطقه مادر به منطقه جدید اندیشیده شده است.
بهمنظور الزامآور کردن چنین کمکها و گرنتهایی، در بخش الزامات اداری تشکیل واحدهای جدید تصریح شده است که یکی از مواردی که باید در تصمیم پارلمان شهر / ریجنسی، تصمیم شهردار / ریجنت، تصمیم استاندار و تصمیم پارلمان استانی مورد تصریح قرار گیرد، تأیید انتقال چنین گرنتها و کمکهایی به واحد سیاسی جدید است. برای مثال تصمیم شهردار مبنیبر تأیید تشکیل یک شهر / ریجنسی جدید باید دربرگیرنده تصویب اعطای گرنتها برای حمایت از دولت مناطق شهر / ریجنسی جدید برای یک دوره زمانی حداقل 2 (دو) سال متوالی از زمان آغاز به کار؛ تصویب حمایت مالی جهت تأمین مالی برگزاری اولین انتخابات منطقهای در شهر / ریجنسی جدید و تصویب انتقال داراییهای منطقهای تحت مالکیت یا کنترل شده در قالب اموال منقول و غیرمنقول، پرسنل، اسناد و بدهیهای منطقه شهر / ریجنسی، که توسط مناطق شهر / ریجنسی آینده استفاده خواهد شد باشد.
چنین رویهای گذشته از اینکه مسئولیت مالی تشکیل یک واحد سیاسی جدید را برعهده منطقه مادر قرار میدهد و آن را الزامآور میکند، - که خود سبب میشود پیشنهاد منطقه مادر برای تقسیم و تشکیل یک واحد سیاسی جدید ضمن در نظر داشتن عواقب مالی آن برای منطقه مادر انجام شود - سبب میشود که نحوه تأمین مالی یک شهر، ریجنسی یا استان جدید از قبل مشخص و شفاف باشد.
سیستم تقسیمات کشوری اندونزی مبتنیبر یک سیستم ساده دو ردهای (دو سطحی) براساس تقسیم کشور به استانها و شهرداری / ریجنسیهاست. درواقع در اندونزی شهرداریها و ریجنسیها یک سطح یکسان تلقی میشوند. همچنین پایتخت اندونزی، خود وضعیتی معادل یک استان دارد و از وضعیت ویژه برخودار است. یکی از مهمترین روندهای کشور اندونزی در سالهای پس از استقلال این بوده است که همزمان با اصلاحات دمکراتیک و تمرکززدایی صورت گرفته در این کشور، تقاضا برای تشکیل استان، شهر و ریجنسیهای جدید نیز بیشتر شده است. به همین ترتیب قواعد مربوط به تشکیل واحدهای سیاسی، که همواره بخشی از قانون دولت منطقهای در این کشور بوده، متناسب با شرایط کشور، بهصورت مداوم اصلاح و بهروز شده است.
در مجموع از زمان استقلال این کشور هفت قانون در سالهای 1948، 1957، 1965، 1974، 1999، 2004 و 2014، شاخصها و فرایندهای تشکیل واحدهای سیاسی را تعیین کردهاند. بررسی تطبیقی قوانین مذکور حاکی از این است که شاخصهای تشکیل واحدهای سیاسی با گذشت زمان بیشتر و معیارهای سنجش آنها دقیقتر و امکان تخطی از آنها تقریباً ناممکن شده است. همچنین با اصلاحات قانونی صورتگرفته، فرایند تشکیل واحدهای سیاسی شفاف شده و بهصورت دقیق و گام به گام در قانون و آییننامه اجرایی آن پیشبینی شده است.
هرچند اندونزی، بهعنوان یک کشور مجمعالجزایری، از منظر جغرافیایی-سیاسی شرایطی متفاوت از کشور ما دارد و فاقد یک سنت طولانی درخصوص کشورداری و تقسیمات سیاسی - اداری است، بااینحال میتوان برخی تجارت مثبت این کشور – البته پس از تطبیق دادن آنها با شرایط جغرافیای سیاسی کشور - را در زمان اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مورد توجه قرار داد که در بخش دلالتهای سیاستی به آن پرداخته شد.
در مجموع پیام اصلی که دلالتهای سیاستی مذکور در بردارد، این است که حکومت اندونزی در کنار حفظ صلاحیت خود، با تشکیل یک فرایند پایین به بالا برای پیشنهاد تشکیل واحدهای سیاسی جدید، درخواستهای جوامع محلی برای تشکیل استان، شهر و ریجنسیهای جدید را به رسمیت میشناسد و برای آنها احترام قائل است، اما بهمنظور قاعدهمند کردن تشکیل واحدهای سیاسی طی اصلاحات قانونی پیدرپی، شاخصهای متعدد بههمراه معیارهای سنجش دقیق برای تشکیل استان، شهر و ریجنسی مقرر کرده است. برایند چنین شاخصهایی این است محدودهای تبدیل به یک واحد سیاسی جدید میشود که از ظرفیت لازم برخوردار باشد و پس از تشکیل، توانایی ایستادن روی پای خود را داشته باشد. همچنین یک فرایند دقیق گام به گام، از زمانی که تمایل برای تشکیل یک واحد سیاسی در کوچکترین سطح جامعه محلی شکل میگیرد تا تصویب قانون در مجلس و طی دو سال پس از تشکیل واحد سیاسی تعیین شده است، بهگونهای که انجام یک مرحله تنها در صورت انجام مرحله پیشین قابلتصور است. بهعلاوه، پس از تشکیل یک واحد سیاسی، با ارزیابی که توسط دولت مرکزی صورت میگیرد، چنانچه مشخص شود که یک واحد سیاسی از توانایی لازم با توجه به جنبههای رفاه جامعه، خدمات عمومی و... برخوردار نیست، واحد مربوطه منحل و در واحدهای همجوار ادغام میشود، البته ادغام مناطق براساس ابتکار مناطق از طریق توافق منطقهای نیز قابل انجام است.
بااینحال، تعیین یک فرایند پایین به بالا برای تشکیل واحدهای سیاسی، خود به تکثیر قلمرویی در این کشور دامن زده است که تبعات منفی را نیز در برداشته که در گزارش قبل به آن پرداخته شد. در کل با اصلاحات قانونی صورت گرفته هرچند تشکیل واحدهای سیاسی جدید دشوارتر از قبل شده، اما این اصلاحات نتوانسته است تکهتکه شدن فضایی در اندونزی را متوقف کند.