Authors
.
Keywords
تحول و اصلاح نهادها و رویهها، به بهبود حکمرانی کمک خواهد کرد. در این گزارش بر این نکته صحه گذاشته میشود که فهم دقیق و صحیح از تعهدات و دیون دولت، حکمرانی در مالیه عمومی را بهبود میبخشد. تقویت سازوکارهایی که منجر به مدیریت دیون و تعهدات دولت گردد، بستر مناسبی را برای رشد و توسعه اقتصادی بههمراه دارد. در این پژوهش تلاش شده است تا از منظر علم حقوق در خصوص بند سوم سیاستهای کلی برنامه هفتم، به کشف مفهوم تعهد، دولت و بدهی و نیز تبیین تمایز مفهومی تعهدات از بدهیها پرداخته شود.
بهرغم آنکه اصطلاح «تعهد» در قوانین متعددی به کار رفته است، اما تنها تعریف قانونی از آن، در ماده (19) قانون محاسبات عمومی کشور آمده است. درخصوص اصطلاح «بدهی»، هیچ تعریف قانونی صریحی وجود ندارد. بااینحال بهاعتقاد نگارندگان، ازآنجاکه تنها تعریف قانونی از اصطلاح تعهد (موضوع ماده (۱۹) قانون محاسبات عمومی کشور)، صرفاً منصرف به آن قانون است و نظر به تعاریف متعدد از اصطلاح تعهد در دکترین حقوقی، لازم است قانونگذار، در هر موضوعی متناسب با آن موضوع، تعریف خود را از این اصطلاح بهروشنی تعیین کند. علاوهبر این، با توجه به اینکه عبارت «تعهدات دولت» بهطور دقیق در قوانین و مقررات تعریف نشده است، در ادامه باید به تبیین دقیق عبارت دولت پرداخت تا از این رهگذر، بتوانیم بهصورت جامع و مانع به این سؤال پاسخ بدهیم که تعهدات دولت شامل چه مواردی میشود.
از دریچه قوانین، مقررات و دکترین حقوقی، میتوان گفت که دو مفهوم عام و خاص درخصوص تعهد، قابل استنباط است. تعهد عام شامل کلیه تکالیف (چه مالی و چه غیرمالی) دولت است؛ درحالیکه تعهد در معنای خاص خود، در معنای تکلیف مالی دولت استعمال میشود. «بدهی» تکلیف مالی دولت است که الزام آن ناشی از حکم صریح قانون است؛ ولی تعهد در معنای خاص، تکلیف مالی دولت است که علاوه بر حکم صریح قانونی، میتواند ناشی از مصلحت ملزمه و مبتنی بر صلاحیت تشخیصی دولت باشد.
تمایز ماهوی میان عرصههای حقوق خصوصی با عرصههای حقوق عمومی، مجاری شکلگیری تعهدات و بدهیهای عمومی دولت و تفاوت مبنایی آنها با آنچه که در حقوق خصوصی، بهعنوان تعهد و بدهی تعریف میگردند، بیانگر لزوم ارائه چارچوب دقیق و منسجم برای تعریف بدهی و تعهد دولت است و این تعریف باید بهگونهای باشد که تمامی مواردی را که دولت ملزم به ایفای آن است دربربگیرد (جامعیت) و مواردی را که بر ذمه دولت نیست، شامل نشود (مانعیت). به علاوه، استفاده از استانداردهای تعریفشده در عرصه بینالملل، بهعنوان تجارب پیشرفته بشری، جهت تعریف اصطلاحات «تعهد» و «بدهی»، قابل استفاده است.
بدهی دولت معمولاً بزرگترین سبد مالی هر کشور محسوب میشود که از ساختار پیچیده و ریسکهای بالقوهای برخوردار است. تعدد و تواتر بحرانهای بدهی در کشورهای دنیا نشان میدهد مدیریت بدهی دولت ازجمله مهمترین ابعاد سیاستگذاری اقتصادی برای ایجاد و حفظ ثبات است. تقویت مدیریت بدهیها باعث کاهش آسیبپذیری کشور نسبت به تکانههای اقتصادی و مالی داخلی و خارجی شده و به ایجاد محیطی مناسب برای رشد اقتصادی کمک میکند. [1]
در کشورهایی که از دولت بزرگی برخوردارند و بسیاری از داراییهای این کشورها از منابعی غیر از مالیات، تشکیل میشود، ممکن است جدیت و سختگیری در مدیریت داراییهای دولت و همچنین بدهیهایی که ایجاد میشود، وجود نداشته باشد. [2]
سیاستهای کلی برنامه هفتم در 20 شهریور سال 1401 ازسوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد. بند سوم آن، بر طرق اصلاح ساختار بودجه دولت تصریح کرده است؛ در این بند چنین آمده است: «احصا و شفافسازی بدهیها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهیها». سالهاست که مدیریت بدهیهای دولت به یک چالش مهم در نظام حکمرانی تبدیل شده است. برای حل این بحران، تلاشهایی نیز صورت گرفته است، اما در تحقق اهداف ناکام بوده است.
صرفنظر از ابعاد سیاسی، اقتصادی و اجتماعی عدم مدیریت صحیح دیون و تعهدات دولت، باید بهدنبال بررسی چارچوب حقوقی این مسئله باشیم. بهاینجهت، ابتدا به مفهومشناسی عبارات بهکار رفته در بند سوم سیاستهای کلی برنامه هفتم خواهیم پرداخت. سؤالاتی که در این گزارش به آن پاسخ خواهیم داد عبارتند از:
بهاینمنظور، در بخش اول، به تعریف و تبیین برخی از مفاهیم مورد اشاره خواهیم پرداخت. تبیین تفاوت مفهوم «بدهی» و «تعهد»، موضوع بخش دوم این گزارش خواهد بود. در بخش سوم، ضرورت بازتعریف بدهی و تعهدات در نظام حقوقی ایران مورد واکاوی قرار میگیرد.
شاید بتوان گفت که اولین گام جهت مدیریت صحیح بدهیهای دولت، ارائه چارچوبی منطقی و مبتنیبر روششناسی، از مفاهیمی از قبیل بدهی، تعهدات، دولت، مدیریت و تأدیه است. در ادبیات علم حقوق، هریک از مفاهیم فوق، بار معنایی خاصی دارند، بنابراین با عنایت به قوانین، مقررات و دکترین حقوقی، به تبیین هریک از مفاهیم مزبور خواهیم پرداخت.
در عین حال، بنا بر قاعده تناسب، واژگان تعهد، دولت و بدهی، در بند 3:
اراده آدمی بستر تعهدات اوست. همینقدر که آدمی تصمیم بگیرد که اراده خود را در خطوط معین بهکار ببرد و آن را محدود به چارچوبه خاص کند، تعهد پدید میآید. [3] بهاعتقاد برخی حقوقدانان، پرسش اصلی این است که کدام رویداد اجتماعی سبب ایجاد تعهد است؟ تعهد چه آثاری دارد، چگونه اجرا میشود و چه عواملی باعث سقوط آن است؟ عقد و ایقاع و ضمان قهری در زمره منابع تعهد هستند. تعهد بهعنوان اثر اَعمال و وقایع حقوقی شناخته میشود. [4]
واژه «تعهد» در زبان فارسی در معانی تیمارداشت، پیمان و عهد بهکار رفته است. لغات مترادف تعهد که در فقه استعمال شده است عبارت است از: شرط، تکلیف، واجب، الزام و التزام، عهد، ذمّه، تقبّل، اِصر، ایلاف. در تعریف تعهد در حقوق مدنی، گفته شده است که تعهد یا حق طلب عبارت است از رابطه حقوقی دو شخص که بهموجب آن، متعهدٌله میتواند متعهد را ملزم به پرداخت مبلغی پول یا اقباض و یا انتقال چیزی و یا فعل متعهدٌبه، یا ترک متعهدٌبه کند. [5] تعهد یک رابطه حقوقی یا وضعیت حقوقی است که یک طرف را ملزم به انجام فعل نفیاً یا اثباتاً میکند. تعهد رابطه حقوقیای است که بهموجب آن شخص در برابر دیگری مکلف به انتقال، تسلیم مال و یا انجام دادن کاری میشود خواه سبب ایجاد آن رابطه، عقد باشد یا ایقاع یا الزام قهری. [6] از مفاد قانون مدنی استنباط میشود که تعهدات دو گونه است: الف) تعهدات ناشی از عقد، ب) تعهدات خارج از عقد. [7]
در تعریف تعهد مرسوم است که میگویند: «رابطهای حقوقی است که بهموجب آن شخصی میتواند از دیگری انجام دادن امری را بخواهد». این رابطه، به اعتبار حق متعهدٌله، طلب، و بهلحاظ التزام متعهد، دین نامیده میشود. ولی، برای پرهیز از این پندار که تعهد بستگی کامل به شخصیت اطراف آن دارد، و نیز بهاینمنظور که تعریف بتواند تعهد جاعل و امضاکننده سند در وجه حامل را دربرگیرد، بعضی پیشنهاد کردهاند: «تعهد وضع حقوقی است که بهموجب آن شخصی عهدهدار انجام دادن کاری میشود». اصطلاح تعهد بهطور معمول در موردی بهکار میرود که مدیون، بنا به اراده خود، عهدهدار انجام یا خودداری از کاری میشود. دیونی را که به حکم قانون بر او تحمیل شده است الزام مینامند؛ چنانکه در قانون مدنی نیز اینگونه امور، زیر عنوان «الزامات خارج از قرارداد» مورد مطالعه واقع شده است (مواد 301 بهبعد قانون مدنی). با وجود این، بهکار بردن اصطلاح تعهد، بهمعنای حق دینی نادرست هم نیست؛ زیرا، در قانون مدنی نیز بسیاری از قواعد حق دینی به معنی اعم، با عنوان «سقوط تعهدات» و «تبدیل تعهد» بررسی شده است. در زبان حقوقی ما، از واژه تعهد، حق دینی مالی به ذهن میرسد که در اثر قرارداد، کسی عهدهدار آن شده است، ولی نباید چنین پنداشت که تعهد اختصاص به امور مالی دارد؛ زیرا تعهدی که اعضای انجمن خیریه یا علمی برای رسیدن به هدفهای آن دارند، یا تعهدهایی که زن و شوهر در برابر هم پیدا میکنند، ممکن است جنبه مالی نداشته باشد. [8]
بیشتر نویسندگان، تعهد (به مفهوم عام تعهد و الزام) را ناشی از پنج عامل یعنی، عقد، شبهعقد، جرم، شبهجرم و قانون دانستهاند. بااینحال، برخی دیگر معتقدند که قانون منبع اصلی تمام تعهدها و الزامهاست و مقصود از تقسیم اسباب تعهد، طبقهبندی اموری است که قانون آنها را سبب ایجاد دین قرار داده است. همچنین بهاعتقاد ایشان، در حقوق کنونی نمیتوان ایقاع را از منابع ایجاد تعهد بهشمار آورد. [9]
برخی از مؤلفان، تکالیف قانونی نظیر تکلیف به انجام خدمت وظیفه عمومی و تکالیف غیرمالی زوجین نسبت به یکدیگر (مواد 1102 الی 1105 قانون مدنی) و تکالیف ابوین در نگاهداری و تربیت اطفال (مواد 1168 الی 1179 قانون مدنی) و تکالیف ورشکسته در معرفی اموال و دفاتر خود به اداره تصفیه (مواد (14 و 15) قانون اداره تصفیه امور ورشکستگی مصوب 1316) را از مصادیق تعهد محسوب میدارند. در مقابل، برخی معتقدند که ماهیت حقوقی تعهد، الزام بدهکار در مقابل طلبکار به دادن و یا انجام و یا ترک فعلی است. بهعبارتدیگر، تعهد واجد ارزش اقتصادی است. [10]
برخی حقوقدانان توضیح میدهند که برای تصور تعهد، وجود شخصی بهعنوان طلبکار و شخصی دیگر بهعنوان مدیون ضرورت دارد، زیرا تعهد رابطهای است بین دو یا چند شخص طبیعی یا حقوقی. مقصود از رابطه حقوقی، تسلطی است که طلبکار بر اموال بدهکار پیدا میکند و بهموجب آن میتواند، با استفاده از دارایی او، وسایل اجرای تعهد را فراهم کند. [11] به امور غیرمالی، حقوق عینی و تکالیف قانونی، تعهد گفته نمیشود؛ تعهدات از حقوق دینی بوده و در مقابل حقوق عینی قرار دارد. [12]
ماده (19) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، تعهد را چنین تعریف کرده است: «تعهد از نظر این قانون عبارت است از ایجاد دین بر ذمه دولت ناشی از:
الف) تحویل کالا یا انجام دادن خدمت،
ب) اجرای قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد شده باشد،
ج) احکام صادر شده از مراجع قانونی و ذیصلاح،
د) پیوستن به قراردادهای بینالمللی و عضویت در سازمانها یا مجامع بینالمللی با اجازه قانون».
بااینحال در ماده (۹) قانون محاسبات عمومی مصوب 1312، از واژه تعهد اعتبار، استفاده شده بود؛ بهایننحو که: «مقصود از اینکه اعتباری تعهد شده این است که کار و خدمتی انجام و یا اموالی به تصرف دولت درآمده و با این وسایل، دینی برای دولت ایجاد شده باشد».
نظر به سلسله مراتب هنجارهای حقوقی، قوانین عادی نمیتواند به تنهایی دلیل کافی برای شناسایی تعریف اصطلاحات مندرج در سیاستهای کلی نظام باشد. با توجه به اینکه تنها تعریف قانونی از اصطلاح تعهد (موضوع ماده (19) قانون محاسبات عمومی کشور)، صرفاً منصرف به آن قانون است و نظر به تعاریف و رویکردهای متعدد به اصطلاح تعهد در دکترین حقوقی، لازم است قانونگذار، در هر موضوعی متناسب با آن موضوع، تعریف خود را از این اصطلاح بهروشنی تعیین کند.
واژه «تعهد» سه مرتبه در قانون اساسی آمده است. در بند 16 اصل 3، بر «تعهد برادرانه نسبت به همه مسلمانان» به عنوان یکی از وظایف دولت تصریح شده است. در اصل 67، در متن سوگندنامه نمایندگان مجلس، آنها متعهد میشوند که «پاسدار حریم اسلام و نگاهبان دستاوردهای انقلاب اسلامی ملت ایران و مبانی جمهوری اسلامی» باشند. در اصل 152، یکی از پایههای سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران، «عدم تعهد در برابر قدرتهای سلطهگر» دانسته شده است. به نظر میرسد که این استعمالها، تعهد در معنای عام آن است که صرفا محدود به داشتن جنبه مالی نمیشود.
هر چند سیاستهای کلی نظام، باید مغایر با قانون اساسی نباشند، مفهوم اصطلاحات مندرج در سیاست کلی، باید طبق اصل تناسب، متناسب با موضوع هر سیاست، کشف شود. نظر به اینکه دو واژه تعهد و بدهی در بند 3 سیاست کلی برنامه هفتم، ذیل عنوان اصلاح ساختار بودجه آمدهاند و بر اساس تعریف قانونی از بودجه، بودجه برنامه مالی دولت است، تعهد و بدهی مصرح در بند 3 مزبور، واجد جنبه مالی هستند و مسئولیتها و تکالیف غیرمالیِ دولت، از جنس تعهد مصرح در بند 3 مزبور، نیستند.
بنابراین، تعهدات دولت در معنای عام کلمه، شامل کلیه تکالیفی (اعم از مالی و غیرمالی) است که دولت بهموجب قوانین و مقررات و یا مصلحت نظام، ملزم به انجام آن در برابر شهروندان خود است. بااینحال، تعهدات دولت در معنای خاص کلمه، صرفاً شامل تکالیف مالی دولت است که ایفای آن مستلزم خروج منابع است.
با توجه به اینکه عبارت «تعهدات دولت» بهطور دقیق در قوانین و مقررات تعریف نشده است، در ادامه باید به تبیین دقیق عبارت دولت پرداخت تا از این رهگذر، بتوانیم بهصورت جامع و مانع به این سؤال پاسخ بدهیم که تعهدات دولت شامل چه مواردی میشود.
سؤالاتی که در این قسمت به آنها پاسخ خواهیم داد عبارت است از: 1. دولت در جزء یک بند سوم سیاستهای کلی برنامه هفتم به چه معنا است؟ آیا شرکتهای دولتی نیز مشمول عبارت دولت میشود؟ 2. با توجه به مفهوم دولت، مصادیق تعهدات دولت شامل چه مواردی است؟
واژه «دولت» در اصول متعدد قانون اساسی بهعنوان عالیترین هنجار حقوقی کشور درمجموع، 42 مرتبه و در معانی مختلفی آمده است. دولت در قوانین عادی، معانی مختلفی دارد و توسط حقوقدانان نیز در مفاهیم متعددی (حداقل، چهار مفهوم زیر) بهکار گرفته شده است. براساس همین تعدد معانی، برخی حقوقدانان، استفاده از واژگان دولت، کشور، مملکت و حکومت را بهجای یکدیگر نادرست و نادقیق دانستهاند [13].
واژه «دولت» در عبارت «بدهیها و تعهدات عمومی دولت»، مصرح در بند «۳» سیاستهای کلی برنامه هفتم را میتوان در مفهوم دوم (مفهوم عام)، برداشت کرد؛ زیرا اصطلاح مزبور ذیل اصلاح ساختار بودجه درج شده است و بودجه، به تصریح صدر اصل 52 قانون اساسی، بودجه کل کشور است. درعینحال، نظر به عدم تعریف قانونی از دولت در عبارت مزبور، لازم است بر تعریف آن در قانون تصریح شود.
از دیگر حقوقدانان، بدهی را معادل دِین دانسته است. [19] این برداشت مستظهر به ماده (۳۰) قانون محاسبات عمومی مصوب 1289 است که اشعار میدارد «تشخیص خرجی که بر خزانه دولت تحمیل میشود فقط راجع به وزرا یا اشخاصی است که از طرف وزرا مخصوصاً مجاز به این امر هستند. مراد از تشخیص آن است که میزان بدهی دولت پس از رسیدگی به اسناد در برابر هریک از دائنین معین شود».
از منظر فقهی، تعهد به انجام فعل هم، دین است و در فقه تصریح به آن کردهاند. [20] در مواد (267) و (282) قانون مدنی، درخصوص «دیون» احکامی وجود دارد: ایفای دین از جانب غیرمدیون رواست و اگر کسی به یک نفر، دیون متعدده داشته باشد تشخیص اینکه تأدیه از بابت کدام دین است با مدیون است.
امام خمینی در تعریف دین نوشتهاند: «الدین: مال کلی ثابت فی ذمه الشخص لآخر به سبب من الاسباب» [21] دین عبارت است از مالی کلی که ذمه فرد به آن مشغول است به سببی از اسباب؛ خواه سبب آن اختیاری باشد، مانند اشتغال ذمه زوج به مهر به سبب عقد ازدواج یا اشتغال ذمه قرضگیرنده به عوض قرض به سبب عقد قرض و یا اشتغال ذمه خریدار به ثمن در بیع نسیه و فروشنده به مثمن در بیع سلف؛ و یا غیراختیاری باشد، مانند اشتغال ذمه فرد به بدل چیزی که آن را تلف کرده است یا اشتغال ذمه زوج به نفقه زوجه و مانند آن. [22]
لایحه مدیریت بدهیهای عمومی طی نامه شماره ۱۲۹۱۱۱ مورخ 1400/10/20 برای انجام تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. بهموجب بند «10» ماده (1) آن، بدهی عبارت است از: «ایجاد دین بر ذمه دولت ناشی از تحویل کالا یا انجام دادن خدمت، اجرای قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد شده باشد، احکام صادر شده از مراجع قانونی و ذیصلاح و دیون ناشی از پیوستن به قراردادهای بینالمللی و عضویت در سازمانها یا مراجع بینالمللی با اجازه قانون که ایفای آن مستلزم خروج منابع است».
نکته حائز اهمیت آن است که تعریف یادشده، در ماده (19) قانون محاسبات عمومی سال 1366، جهت تعریف کردن اصطلاح «تعهد» توسط قانونگذار بهکار رفته است و تنها تفاوت این دو با یکدیگر، در عبارتی است که در انتهای تعریف «بدهی» در لایحه مدیریت بدهیهای عمومی بهکار رفته است.
ازجمله سازوکارهای حقوقی که در قوانین بهجهت نظاممند کردن بدهیهای دولت، تهیه، تدوین و تصویب گردیده، میتوان به قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور و قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اشاره کرد. بهموجب تبصره «1» بند «خ» ماده (16) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای و بازپرداخت بدهیهای دولت به هر شکل، ممنوع اعلام شده است. همچنین در ماده (8) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف گردید بهمنظور تحقق اهداف بند «۱۲» سیاستهای کلی ابلاغی اقتصاد مقاومتی مبنیبر تحول اساسی در ساختارها و اصلاح و ارتقای نظام مدیریت مالی و محاسباتی دولت و همچنین مدیریت بدهیها اقداماتی را مطابق قوانین مربوطه انجام دهد که یکی از آن موارد، ساماندهی بدهیهای دولت است. بند «ت» ماده (۸) قانون یادشده بیان میدارد:
«ساماندهی بدهیهای دولت از طریق: 1. حفظ شاخص نسبت بدهی دولت و شرکتهای دولتی به تولید ناخالص داخلی (G.D.P) در سطح حداکثر چهل درصد (۴۰%)، 2. ساماندهی اصل بدهیها از طریق تمدید و تسویه سود مربوطه از طریق درج در بودجه عمومی، 3. حذف تدریجی اوراق تسویه خزانه و استفاده از اوراق بدهی با تصویب مجلس شورای اسلامی، 4. تأدیه بدهی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی از طریق بازارهای کوتاهمدت و تأدیه بدهی دولت به نظام بانکی و نهادهای عمومی و غیردولتی از طریق ابزارهای بدهی میانمدت و بلندمدت. تبصره: افزایش شاخص نسبت بدهی تا چهلوپنج درصد (۴۵%) با تشخیص وزیر امور اقتصادی و دارایی و تأیید هیئتوزیران امکانپذیر است. در شرایط اضطراری دولت میتواند با تصویب مجلس شورای اسلامی شاخص نسبت بدهی را برای مدت محدود تا پنجاه درصد (۵۰%) افزایش دهد و متعاقب رفع شرایط اضطراری در بازه زمانی حداکثر سهساله از طریق تسویه بدهیها، شاخص نسبت بدهی را به چهل درصد (۴۰%) برساند».
علاوهبر این، ماده (10) قانون برنامه ششم توسعه، جوازی مبنیبر تسویه بدهیهای دولت از طریق انتشار اوراقبهادار با کسب رضایت طلبکاران را به دولت داد. بهموجب این ماده: «دولت مجاز است بهمنظور گسترش و تعمیق نظام جامع تأمین مالی و ابزارهای آن (بازار پول، بازار سرمایه و بیمهها): الف) معادل کل بدهیهای خود به اشخاص حقیقی و حقوقی که تا پایان سال ۱۳۹۵ قطعی شده یا میشود را بهترتیب اولویتهایی که به پیشنهاد سازمان مشخص میشود، تا پایان اجرای قانون برنامه از طریق انتشار اوراقبهادار با کسب رضایت طلبکاران تسویه نماید. اوراق مذکور با رعایت قانون اوراقبهادار جمهوری اسلامی ایران تا سقف مندرج در قوانین بودجه سنواتی و مصون از تورم، طبق آییننامهای که به پیشنهاد سازمان و وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئتوزیران میرسد، انتشار مییابد».
تبصره بند «الف» ماده (۱۲) قانون برنامه ششم توسعه نیز مؤید حکمی درخصوص تسویه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی است. دولت مکلف گردید سالانه حداقل ۱۰ درصد بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی را تسویه کند و هرگونه تعهد جدید برای سازمان تأمین اجتماعی باید در قانون بودجه همان سال پیشبینی و تأمین شود.
علاوهبر آنکه در بند سوم سیاستهای کلی برنامه هفتم، عبارت «بدهی» در کنار «تعهدات» آمده است، قانونگذار در بند «۲» ماده (۴۸) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور که اشعار میدارد «در صورت انحلال صندوق، کلیه اموال و داراییهای آن پس از کسر تعهدات و بدهیها، به دولت تعلق دارد»، از این دو عبارت در کنار یکدیگر استفاده کرده است و این امر، دلالت بر متداول بودن استفاده از آن در ادبیات حقوقی دارد. حال سؤال آن است که در ادبیات حقوقی، این دو اصطلاح چه ارتباط مفهومیای با یکدیگر دارند؟ آیا اساساً مترادف یکدیگر معنا خواهند شد یا آنکه باید بینشان تمایزی قائل شد؟ اگر چنین است رابطهشان با یکدیگر، از نوع عموم و خصوص مطلق است یا عموم و خصوص مِنوجه؟
اگرچه پژوهشهای اقتصادی موجود، بدهی را بخشی از تعهدات میدانند؛ اما این موضوع در ادبیات حقوقی محل تأمل است. در گزارش لایحه مدیریت بدهیهای عمومی آمده است که: «آن دسته از اقلام تعهدات که از طریق ابزار بدهی ایجاد شدهاند بدهی محسوب میشوند. منظور از ابزار بدهی یک ادعای مالی است که مستلزم پرداخت اصل یا بهره بدهی باشد. با توجه به این تعریف تمامی اقلام تعهدات بهغیر از چند مورد، بدهی مالی بهحساب میآید. «حقوق صاحبان سهام و سهام صندوقهای سرمایهگذاری» و «ابزارهای مشتقه مالی و اختیار معامله سهام کارکنان» بدهی بهحساب نمیآید؛ زیرا با توجه به تعریف مذکور مستلزم پرداخت اصل یا بهره نیست. بنابر آنچه گفته شد رابطه بدهی و تعهدات «عموم و خصوص مطلق» است». [23]
بر اساس قاعده اصولی «اذا اجتمعا افترقا»، وقتی دو لفظ در کنار یکدیگر با حرف رابط واو به همدیگر عطف میشوند، به معنای تفاوت معنای آن دو لفظ است. با توجه به عبارتپردازی بند 3 سیاستهای کلی برنامه هفتم (کنار هم آمدن دو اصطلاح تعهد و بدهی) و قاعده اصولی مزبور، دو واژه تعهد و بدهی، تفاوت معنایی دارند.
تعهدات دولت در معنای عام کلمه، شامل کلیه تکالیفی (اعم از مالی و غیرمالی) است که دولت بهموجب قوانین و مقررات و یا عرف سیاسی یک جامعه ملزم به انجام آن در برابر شهروندان خود است. بااینحال، تعهدات دولت در معنای خاص کلمه، صرفاً شامل تکالیف مالی دولت است که ایفای آن مستلزم خروج منابع است. در مواردی، هر چند الزام صریح قانونی برای بر عهده گرفتن یک مسئولیت مالی وجود ندارد، بنا بر وجود مصلحت ملزمهای، نظیر حراست از امنیت ملی و حفاظت از اموال مردم در برابر سوءاستفادههای مالی که میتوان به پدیده سوءاستفاده موسسات اعتباری از اموال سپردهگذاران در سال 1397 اشاره کرد، دولت مسئولیت تأمین مالی اموری را بر عهده میگیرد.
بنابراین، «بدهی» تکلیف مالی دولت است که الزام آن ناشی از حکم صریح قانون است؛ ولی تعهد در معنای خاص، تکلیف مالی دولت است که علاوه بر حکم صریح قانونی، میتواند ناشی از مصلحت ملزمه و مبتنی بر صلاحیت تشخیصی دولت باشد.
به عبارتی دیگر، آن دسته از دیونی که به سبب تحویل کالا یا انجام دادن خدمت، اجرای قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد شده باشد، احکام صادرشده از مراجع قانونی و ذی صلاح و پیوستن به قراردادهای بین المللی و عضویت در سازمانها یا مجامع بین المللی با اجازه قانون، بر ذمه دولت قرار گرفته است، مترادف با مفهوم تعهدات دولت در معنای خاص آن است.
همانطور که بیان شد، تعریف تعهد در قانون محاسبات عمومی کشور سال 1366، صرفاً در آن قانون معتبر است و در دکترین حقوقی نیز تشتّت استعمال وجود دارد. درخصوص اصطلاحات دولت و بدهی، نیز تعریف قانونی شفافی وجود ندارد. درنتیجه، در جهت اجرا شدن جزء «۱» بند «۳» سیاستهای کلی برنامه هفتم، لازم است اصطلاحات بدهی و تعهدات و دولت تعریف شوند.
بهعلاوه، اینکه قوانین باید تأمینکننده نیازهای امروزی باشند و در گذر زمان فرسوده نگردند، یک اصل حائز اهمیت در حوزه قانوننویسی و قانونگذاری است. بنابراین اهتمام به اصلاح قوانین و مقررات با توجه به موارد پیشگفته ضرورت مییابد.
بهمنظور تلاش جهت منظم و قاعدهمند کردن فرایند و مجاری ایجاد تعهد و بدهی ازسوی دولت، شناسایی نحوه ایجاد تعهد و بدهی دولت اهمیت حیاتی دارد. درواقع، سازوکارهایی که درنهایت منتج به ایجاد تعهد و سپس بدهی برای دولت خواهند شد، باید احصا گردد. سازوکارهای موجد تعهد و بدهی برای دولت در حال حاضر، فراتر از آن چیزی است که در قوانین و مقررات جاری کشور وجود دارد. همین نکته، یکی از جهات اختلال در نظام بودجهریزی محسوب میشود. چراکه استناد به قواعدی که منبعث از حقوق خصوصی بوده و در قوانین ایران جای گرفتهاند، مشکلات عرصه حقوق عمومی را حل نخواهد کرد. درک چنین تمایزی، ضرورت اصلاح و بازتعریف برخی از مفاهیم حقوقی را اثبات میکند.
دولتها در بسیاری از موارد بیش از درآمد خود خرج میکنند و درنتیجه، بودجه کشور دچار کسری میشود. یکی از مهمترین مسائل مربوط به کسری بودجه، نحوه تأمین مالی آن است. تأمین مالی کسری بودجه از روشهای مختلف قابل انجام است و بسته بهروش مورد استفاده میتواند آثار متفاوتی بر اقتصاد داشته باشد. [24][25] راههای مختلفی برای تأمین مالی کسری بودجه وجود دارد که ازجمله مهمترین آنها میتوان به افزایش پایه پولی یا استفاده از پول پرقدرت بانک مرکزی، قرض کردن از خارج کشور، قرض کردن از داخل کشور–بانکهای تجاری، قرض کردن از داخل کشور–بخش غیربانکی، استقراض از صندوقهای ثروت ملی، استفاده از ذخایر ارزی، فروش دارایی (خصوصیسازی واگذاری بنگاههای دولتی) اشاره کرد. [26] با عنایت به اینکه تأمین مالی کسری بودجه دولت از دو طریق (یعنی نخست: تأمین مالی مبتنیبر بدهی (استقراض و انتشار اوراق) و دوم: سایر روشها نظیر استفاده از ذخایر ارزی، فروش دارایی و ...) صورت میگیرد، بنابراین میتوان گفت که بخشی از کسری بودجه دولت منجر به تعهد و بهتبع آن بدهی میشود.
مجاری ایجاد تعهدات و بدهیهای دولت در گزارشی که ازسوی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی صورت گرفته، احصا و تبیین شده است. در این گزارش، ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاهها و شرکتهای دولتی، بدهیهای ناشی از مصوبات دولت (اختیار هیئتدولت براساس ماده (3) قانون الحاق برخی موارد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2))، تسهیلات پرداخت شده به شرکتهای دولتی با تضمین دولت، بدهی ناشی از تهاتر انجام شده در قوانین بودجه، بدهی ناشی از برداشت سود سهام و مالیات علیالحساب بانک مرکزی و بانکهای دولتی، استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی، عدم بازپرداخت تنخواه دریافت شده توسط دولت، تعهدات ایجاد شده بهموجب احکام بودجه و ... بهعنوان مجاری ایجاد تعهدات و بدهیهای دولت شناخته شدهاند. [27]
نکته حائز اهمیت آن است که، آنچه که تحتعنوان «تعهد» در ماده (۱۹) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 تعریف گردید، قابل انطباق با تعهداتی که دولت بر خود بار میکند، نیست. بهعبارتدیگر، جنس تعهدات احصاشده در قانون اشارهشده در سطور قبل، با جنس تعهداتی که دولت در عمل، خود را ملزم به ایفای آن میداند، یکسان نیست. برای نمونه، ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاهها و شرکتهای دولتی، با هیچیک از موارد چهارگانه مندرج در ماده (19) قانون محاسبات عمومی کشور همخوانی ندارد. توضیح آنکه، بخش قابلتوجهی از تعهدات دولت و شرکتهای دولتی به بانک مرکزی از محل صدور ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاهها، شرکتها و سازمانهای دولتی ایجاد میشود. در ماده (62) قانون محاسبات عمومی کشور، وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی مجاز به افتتاح اعتبار اسنادی برای کالاهای وارداتی خود هستند. در این ماده به بانک مرکزی اجازه داده شده است که با تعهد سازمان برنامه و بودجه، اقدام به افتتاح اعتبار اسنادی کند. بنابراین تضمین دولت جهت بازپرداخت اعتبار دریافتشده ازسوی شرکتهای دولتی، تعهد محسوب میشود و چنانچه این اعتبارات بازپرداخت نگردد، به بدهی دولت تبدیل میشود. تعهد به بازپرداخت اعتبار دریافتشده، اگر چه ایجاد دین بر ذمه دولت است، اما ناشی از موارد چهارگانه احصاشده در ماده (19) قانون مزبور (یعنی تحویل کالا یا انجام دادن خدمت، اجرای قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد شده باشد، احکام صادر شده از مراجع قانونی و ذیصلاح، پیوستن به قراردادهای بینالمللی و عضویت در سازمانها یا مجامع بینالمللی با اجازه قانون) نیست. ازاینرو، بازتعریف در اصطلاح «تعهد» و «بدهی» منطقی بهنظر میرسد.
احصا و گزارشگری دقیق بدهیها و تعهدات از اولین پیشنیازهای مدیریت مناسب ازسوی دولت است. این مهم منوط به ارائه چارچوب دقیق و منسجم برای تعریف بدهی و تعهد است که میبایست در اسناد قانونی مربوط به مدیریت بدهیهای دولت لحاظ شود. تعریف صحیح حائز چند ویژگی است. اولاً تعریف باید بهنحوی باشد که تمامی مواردی که دولت ملزم به ایفای آن است را دربربگیرد. ثانیاً مواردی را که واقعاً بر ذمه دولت نیست، شامل نشود. این دو ویژگی که بر ضرورت جامع و مانع بودن تعریف، تصریح دارد، مستلزم شناخت موضوع است. ثالثاً این تعاریف باید یکپارچه باشد. بهاینمعنا که در حیطه مالیه عمومی تعریف واحدی از تعهد و بدهی ارائه شود. برای مثال آنچه توسط یک دستگاه دولتی بهعنوان تعهد یا بدهی شناسایی میشود، در نگاه سایر دستگاهها نیز چنین باشد. [28] ویژگی یکپارچه بودن نیز مستلزم، مداخله قانونگذار و ارائه یک تعریف قانونی است تا تمامی ارکان حکومت، ملزم به تبعیت از آن باشند.
تعریف هریک از مفاهیم فوق در دستورالعمل آمارهای مالی دولت، بیش از سهدهه قدمت داشته و هرچند سال یکبار نسخه جدیدی از آن ارائه میشود. تعهد زمانی ایجاد میشود که یک واحد (بدهکار) تحت شرایط خاص مکلف باشد تا وجوه یا سایر منابع را در اختیار واحد دیگری (بستانکار) قرار دهد. اکثر طبقهبندیهایی که در مورد داراییهای مالی اعمال میشود در مورد تعهدات نیز اعمال میشود. درواقع، تمامی اقلام داراییهای مالی، در قسمت تعهدات دارای ردیف متناظر است. تعهدات را میتوان براساس سررسید نیز طبقهبندی کرد. [29] بدهی نیز یک مطالبه مالی است که مستلزم پرداخت بهره و یا اصل سرمایه توسط بدهکار به بستانکار در تاریخ یا تاریخهای آینده است. بنابراین طبق دستورالعمل مزبور، بدهی شامل تمام تعهدات، بهاستثنای حقوق صاحبان سهام و سهام صندوقهای سرمایهگذاری و ابزارهای مشتقه مالی و اختیار معامله سهام کارکنان میشود. [30]
بند سوم سیاستهای کلی برنامه هفتم ابلاغی 20 شهریور 1401 مقام معظم رهبری با عنوان «اصلاح ساختار بودجه دولت» بر «احصا و شفافسازی بدهیها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهیها» به عنوان یکی از طرق تحقق آن عنوان تصریح کرده است. نظر به اینکه اصطلاحات مصرح در این سیاست، از شفافیت لازم برخوردار نیستند، در این گزارش به بررسی مفهوم «بدهیها»، «دولت» و «تعهدات دولت» پرداخته شد؛ از دریچه اسناد بالادستی، قوانین، مقررات و دکترین حقوقی، هریک از اصطلاحات فوق تبیین گردید و درنهایت با روشی تحلیلی، رابطه میان بدهی دولت و تعهد دولت، مورد واکاوی قرار گرفت.
برخی از نویسندگان، بدهی را معادل دِین دانسته است. این برداشت مستظهر به ماده (30) قانون محاسبات عمومی مصوب 1289 است. صرفنظر از مورد یادشده، تعریف صریحی از اصطلاح «بدهی» در ادبیات قانونی وجود ندارد و شایسته است این اصطلاح به صراحت در قوانین ناظر بر اصلاح ساختار بودجه دولت تعریف شود.
تنها تعریف قانونی از اصطلاح تعهد (موضوع ماده (19) قانون محاسبات عمومی کشور)، صرفاً منصرف به آن قانون است. نظر به تعاریف اصطلاح مزبور در دکترین حقوقی، لازم است قانونگذار، در این خصوص متناسب با موضوع اصلاح ساختار بودجه دولت، تعریف خود را از این اصطلاح بهروشنی تعیین کند تا از این رهگذر، بتوانیم بهصورت جامع و مانع به این سؤال پاسخ بدهیم که تعهدات دولت شامل چه مواردی میشود و شامل چه مواردی نمیشود.
به نظر میرسد که مسئولیتها و تکالیف غیرمالیِ دولت، از جنس تعهد مصرح در بند 3 سیاستهای کلی برنامه هفتم نیستند. تعهدات دولت در معنای عام خود، شامل کلیه تکالیفی (اعم از مالی و غیرمالی) است که دولت بهموجب قوانین و مقررات و یا مصلحت نظام، ملزم به انجام آن در برابر شهروندان خود است. تعهدات دولت در معنای خاص کلمه، صرفاً شامل تکالیف مالی دولت است که ایفای آن مستلزم خروج منابع است.
تمایز ماهوی میان عرصههای حقوق خصوصی با عرصههای حقوق عمومی، مجاری شکلگیری تعهدات و بدهیهای دولت و تفاوت مبنایی آنها با آنچه که در حقوق خصوصی بهعنوان تعهد و بدهی تعریف میگردند، بیانگر لزوم ارائه چارچوب دقیق و منسجم برای تعریف بدهی و تعهد دولت است و این تعریف باید بهگونهای باشد که تمامی مواردی را که دولت ملزم به ایفای آن است، دربربگیرد و مواردی را که بر ذمه دولت نیست، شامل نشود. به علاوه، استانداردهای تعریفشده در عرصه بینالملل، به عنوان تجارب پیشرفته بشری، جهت تعریف اصطلاحات «تعهد» و «بدهی»، قابل استفاده هستند. در تبیین رابطه «تعهد» و «بدهی» از تحلیل اسناد، قوانین، مقررات و دکترین حقوقی، بهایننحو استنباط شد که: «بدهی» تکلیف مالی دولت است که الزام آن ناشی از حکم صریح قانون است؛ ولی تعهد در معنای خاص، تکلیف مالی دولت است که علاوه بر حکم صریح قانونی، میتواند ناشی از مصلحت ملزمه و مبتنی بر صلاحیت تشخیصی دولت باشد.
بنابراین به جهت حل مسائل نظام حقوقی و اقتصادی، نیاز به ارائۀ تعریفی متناسب با موضوع «تعهدات عمومی» و «بدهی دولت» در قانون هستیم تا از این طریق بتوان بر چالشهای موجود در جهت تحقق بند سوم سیاستهای کلی برنامه هفتم فائق آمد.