خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله
سیاستهای کلی نظام قانون گذاری در تاریخ ششم مهرماه 1398، از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد تا ضمن تعیین جهت گیری نظام تقنینی کشور، منجر به تقویت آن و رفع برخی از آسیبها گردد. آسیب هایی از جمله تعدد مراجع وضع قواعد لازم الاجرا حقوقی و عدم تعیین دقیق صلاحیت آنها، نبود سلسله مراتب مشخص قواعد حقوقی، نبود توجه کافی به اسناد بالادستی، به هم خوردن انسجام و چارچوب متن اولیه در فرایند قانون گذاری، فقدان نظام کارآمد مسئله شناسی و اولویت سنجی جهت تهیه پیش نویس متناسب با نیازهای روز جامعه و مردم و...ٌ

با گذشت قریب به چهار سال از ابلاغ این سیاست، و تأکید چندباره معظم له، تاکنون قانون مورد نیاز برای اجرایی شدن این سیاستها، به تصویب نرسیده است که البته، طرح »نظام قانون گذاری، تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات«، که پس از تصویب در کمیسیون، تحت عنوان طرح »نظام قانون گذاری« در دستور بررسی صحن علنی مجلس قرار گرفته است، در 8 بخش، در صدد اجرایی شدن میزان قابل توجهی از بندهای سیاستهای کلی نظام قانونگذاری است. بخش اول این مصوبه به بیان تعاریف قواعد لازم الاجرا و تعیین محدوده قاعده گذاری هر یک می پردازد که در نتیجه این امر حدود صلاحیت مراجع وضع کننده هر یک از این قواعد نیز مشخص میگردد.
همچنین در کنار تعاریف مذکور، احکام لازم که حسب مورد به ساماندهی و چارچوب بخشی این قواعد و سازوکار نظارت بر آنها و تصویب شان کمک میکند می پردازد. 

نقطه نظرات / یافته های کلیدی
1 این بخش به درستی و مبتنی بر قانون اساسی و تفاسیر آن، تمامی قواعد لازم الاجرا را در چهار دسته اصلی »سیاست«، »قانون«، »رأی 
وحدت رویه« و »مقرره« تقسیم بندی کرده است. 
2 »سیاست« مبتنی بر مؤلفه های اساسی و شکلی و ماهوی این قواعد بیان شده و سپس انواع و نیز مراجع صالح برای تعیین آنها بیان شده است.
3 »قانون« مبتنی بر معیارهای شکلی و ماهوی تعریف شده است. برای »قانون پیشرفت« یا همان قوانین برنامه و نیز »قانون آزمایشی« و »قانون بودجه سالانه« معیارهای ساختارمند و ضابطه مند تعیین شده است. »اساسنامه های موضوع اصل هشتادوپنجم« ضابطه مند شده و از فعالیت مؤسسات فاقد آن جلوگیری شده است.
4 »انواع مقررات« و مراجع صالح برای وضع آن احصا شده و به تشتت موجود در این خصوص سامان داده شده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
تعریف ماهوی و شکلی قواعد لازم الاجرا با تعیین حدود و ثغور آن و محدوده وظایف مراجع واضع این قواعد در قانون به صورت شفاف ارائه شود.

مقدمه و بیان مسئله

بیش از یک قرن از سابقه قانون‌گذاری در کشور ایران می‌گذرد و نظام قانون‌گذاری در طول این سالیان با تصویب بیش از ده هزار عنوان قانونی، مانند هر نظام تقنینی دیگر خالی از اشکال نبوده است. از جمله اشکالات می‌توان به تعدد مراجع وضع قواعد لازم‌الاجرا حقوقی و عدم تعیین دقیق صلاحیت آنها، فقدان یا نقص سازوکارهای نظارت بر مصوبات آنها بر اساس شرع، قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام، نبود سلسله‌مراتب مشخص قواعد حقوقی، عدم رعایت کامل اصول قانون‌نویسی، پراکندگی قوانین و وجود احکام مشابه در قوانین متعدد، عدم تعیین‌تکلیف قوانین سابق در قوانین جدید، نبود توجه کافی به اسناد بالادستی، به‌هم خوردن انسجام و چارچوب متن اولیه در فرایند قانون‌گذاری، نبود اسناد پشتیبان فقهی، اقتصادی، حقوقی، سیاسی، امنیتی، اجتماعی، فرهنگی و...، فقدان نظام کارآمد مسئله‌شناسی و اولویت‌سنجی جهت تهیه پیش‌نویس متناسب با نیازهای روز جامعه و مردم و... اشاره کرد [1]. وجود این آسیب‌ها موجب شد تا «سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» در تاریخ ششم مهر ماه سال 1398 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شود. اما ابلاغ این سیاست‌ها به‌تنهایی و بدون اقدام عملی رافع مشکلات موجود در نظام قانون‌گذاری نیست به‌ویژه آنکه بخش مهمی از تعیین تکلیف در خصوص رفع ابهامات و اشکالات در این سیاست‌ها به قوای سه‌گانه یا نهادهای مرتبط دیگر تکلیف شده‌است و به‌ویژه نقش مهمی برای مجلس شورای اسلامی در نظر گرفته است. لذا یکی از مهم‌ترین اقدامات در جهت حل مسائل و نیز پیگیری این سیاست‌ها، وضع قانون جامعی به‌منظور اجرای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری است. این سیاست‌ها چندین مرتبه از سوی مقام معظم رهبری مورد مطالبه قرار گرفته است از جمله آنکه در دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۴ خرداد ۱۴۰۱، در این خصوص بیان فرمودند:

«یک مسئله‌ی دیگر [این است که] به قانون‌هایی که از دل سیاستهای کلّی در می‌آید، باید اهمّیّت داد. سیاستهای کلّی طبق قانون اساسی به رؤسای سه قوّه یعنی به سه قوّه ابلاغ می‌شود؛ این سیاستهای کلّی نظام اسلامی به دولت، به مجلس، به قوّه‌ی قضائیّه ابلاغ می‌شود که هر کدام وظایفی در قبال اینها دارند؛ وظیفه‌ی مجلس این است که قانون‌گذاری را منطبق با این سیاست‌ها انجام بدهد؛ معارض با این سیاست‌ها نباشد؛ خب این خیلی اهمّیّت دارد؛ به این باید توجّه کنید. الان من می‌خواهم عرض کنم مثلاً سیاستهای کلّی انتخابات... الان پنج شش سال است این سیاست‌ها ابلاغ‌شده، [ولی] قانون هنوز تنظیم‌نشده؛ این باید انجام بگیرد. یا سیاستهای کلّی قانون‌گذاری که آن هم یک سیاستهایی دارد؛ این سیاست‌ها بررسی‌شده است؛ روی آن کار شده، روی آن فکر شده؛ این هم به نظرم دو سال، سه سال است ابلاغ‌شده امّا هنوز قانونی بر اساس آنها گذاشته نشده؛ این هم یکی از توصیه‌های ما^[1]».

ایشان همچنین در دیدار سال بعد، مورخ سوم خرداد 1402، ضمن ابراز تأسف از عدم تبدیل سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری به قانون، بیان فرمودند:

«خب، خود قانون‌نویسی و قانون‌گذاری هم یک اصولی دارد، که البتّه این اصول در سیاستهای تقنین آمده؛ که حالا آن سیاست‌ها هم باید تبدیل به قانون بشود که متأسّفانه نشده و چند سال است که مانده. یکی از کارهایی که باید حتماً انجام بگیرد، تقنین برای شیوه‌ی قانون‌گذاری است قانون‌گذاری برای شیوه‌ی قانون‌گذاری تا معلوم باشد که قانون‌گذاری چه جوری انجام می‌گیرد^[2].»

بنابراین لازم است قانونی به‌منظور اجرای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری توسط مجلس شورای اسلامی وضع شود. در همین راستا طرحی تحت‌عنوان «نظام قانون‌گذاری، تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات» به شماره ثبت (۵۹۴) در اجرای بندهای «۵»، «۶»، «۷»، «۸»، «۱۱»، «۱۲» و «۱۴» این سیاست‌ها اعلام وصول شد و در دستور کار مجلس قرار گرفت که نظر به‌ضرورت انجام کار کارشناسی و مطالعاتی دقیق، و از مجرای ماده (۱۴۲) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به کارگروه کارشناسی در مرکز پژوهش‌های مجلس ارجاع گردید. با توجه به فوریت و اهمیت تصویب این قانون و همچنین فرمایش مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی مبنی بر ضرورت جامعیت قوانین و نگاه بلندمدت به آن^[3]، با تکمیل و اصلاح متن، طرح مذکور، با اصلاحاتی، تحت‌عنوان طرح «اجرای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» در دستور کار کارگروه قرار گرفت و پس از برگزاری صدها نفر ساعت کار کارشناسی، متن جامعی از سوی کارگروه مرکز پژوهش‌ها تهیه و در اختیار کمیسیون قرار گرفت. این متن در کمیته‌ای که ذیل کمیسیون تشکیل شد، مجدداً بررسی شد و پس از اعمال نکات کارشناسان و صاحب‌نظران، با برگزاری جلسات متعدد کارگروه و انجام ساعت‌ها کار کارشناسی، متن طرح اصلاحی آماده بررسی در کمیسیون مشترک شد و پس از بررسی در چندین جلسه، به تصویب کمیسیون رسید.

طرح مذکور در 8 بخش و 51 ماده به شرح زیر تصویب شده‌است؛

بخش اول- تعاریف، حدود و صلاحیت‌ها

بخش دوم- هرم قواعد لازم‌الاجرا

بخش سوم- قانون جامع

بخش چهارم- قانون‌گذاری

بخش پنجم- نظارت

بخش ششم- شوراهای اداری

بخش هفتم- سازمان‌های اداری

بخش هشتم- ساختار بودجه

نوشتار حاضر به بررسی بخش اول (تعاریف، حدود و صلاحیت‌ها) می‌پردازد و حسب مورد ضمن تببین مفاد مواد و تبصره‌ها، پیشنهاداتی جهت بهبود متن ارائه می‌گردد.

 شایان‌ذکر است که سایر بخش‌ها متعاقباً در گزارش‌های مجزا بررسی می‌شوند.

تذکر: در ارائه پیشنهادات مذکور در این گزارش، رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی، یعنی ارائه توسط حداقل یکی از نمایندگان محترم ضرورت دارد، و با این توضیح از تکرار قید تأکیدی «با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی» در هر مورد اجتناب می‌گردد.

بخش اول- تعاریف و حدود صلاحیت‌ها  

در این بند، تعیین حدود و تعریف موارد مذکور بر اساس قانون اساسی و تفاسیر آن، صراحتاً بر عهده‌ی مجلس شورای اسلامی، قرار گرفته است. از اطلاق در صدر بند که به «مراجع وضع قوانین و مقررات» اشاره کرده و در ذیل آن تصریح بر تعریف «سایر مقررات» و نیز طبقه‌بندی «سیاست‌ها، قوانین و مقررات کشور» کرده است چنین برداشت می‌شود که تمام هنجارهای لازم‌الاجرای حقوقی باید توسط مجلس تعریف و سلسله‌مراتب آن مشخص و حدود صلاحیت‌های مراجع واضع آن نیز روشن شود. لذا سه موضوع قابل پیگیری در این بند عبارتند از:

1. تعیین حدود و اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات؛
2. ارائه‌ی تعریف روشن و مشخص از «قانون»، «آیین‌نامه، تصویب‌نامه و بخشنامه»، «قانون آزمایشی و اساسنامه»، «برنامه و خط‌مشی دولت و تصمیمات»، «آرای وحدت‌رویه و ضوابط» و سایر مقررات؛
3. طبقه‌بندی و تعیین هرم سیاست‌ها، قوانین و مقررات کشور؛

از سه مورد فوق، بخش اول این طرح در 11 ماده به دو مورد اول می‌پردازد که در ادامه مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

فصل اول- کلیات

یکی از مشکلات قواعد لازم‌الاجرا در نظام حقوقی ایران، وجود عناوین متعددی از این قواعد، بدون مشخص بودن ماهیت حقوقی و تفاوت آن‌ها با یکدیگر است. توضیح اینکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عناوین مشخصی از قواعد لازم‌الاجرا تعیین شده‌است مانند «سیاست‌های کلی» موضوع بندهای «1» و «2» اصل یکصدودهم قانون اساسی، «قانون» مصوب مجلس شورای اسلامی موضوع اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصل هفتادویکم، رأی وحدت رویه موضوع اصل یکصدوشصت‌ویکم و مقرراتی از جمله «تصویب‌نامه»، «آیین‌نامه» و «بخش‌نامه» موضوع اصل یکصدوسی‌وهشتم. این عناوین و برخی موارد دیگر در قانون اساسی مورد تصریح قرار گرفته و مرجع وضع آنها نیز مشخص است. با این وجود در طول سالیان متوالی شاهد ایجاد عناوین مختلفی هستیم که ماهیت آنها مشخص نیست و وجه تمایز روشنی با هم ندارند. از جمله این عناوین می‌توان به «نظام‌نامه»، «شیوه‌نامه»، «دستورالعمل»، «متحدالمال»، «نقشه راه»، «سند راهبردی»، «برنامه عملیاتی» و... اشاره کرد.

در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت [2] است، یعنی هیچ مقامی حق صدور قاعده‌ای ندارد مگر اینکه به‌موجب قانون اساسی دارای صلاحیت باشد یا آنکه در خصوص مقررات، قانون‌گذار این صلاحیت را در چارچوب قانون اساسی به نهادی داده باشد [3]. بسیاری از عناوین قواعد کنونی به‌ویژه درباره مقررات، در اصل فاقد مبنای قانونی است و عرف و رویه‌های اجرایی سبب پذیرش آن‌ها شده و همین امر سبب گردیده است تا مشکلات عدیده‌ای برای نظام تقنینی، نظارتی و اجرایی کشور پیش بیاید و حقوق و تکالیف مردم با نابسامانی‌هایی روبه‌رو شود که مهم‌ترین آن به شرح زیر است:

1. به‌دلیل عدم وجود مبنای قانونی، این قواعد فاقد وجاهت قانونی هستند.
2. به‌دلیل فقدان یا نقص سازوکار نظارتی فعال و کارآمد، عملاً بخشی از این قواعد، دارای مغایرت‌هایی با شرع یا قانون اساسی یا حسب مورد، قوانین مصوب مجلس هستند.
3. تعدد مراجع وضع قواعد و به‌تبع آن تعدد مصوبات باعث دشواری نظارت یا حسب مورد شکایت از آنها در مراجع صالح از جمله دیوان عدالت اداری شده که منجر به تراکم پرونده‌ها در این نهاد قضائی و تحمیل هزینه‌های گزاف به دولت و مردم شده‌است. به‌جهت تعدد مراجع وضع‌کننده این قواعد، سازوکاری برای رفع تناقضات و همپوشانی‌های آن‌ها وجود ندارد و همین امر باعث سردرگمی مجریان و مردم شده‌است. این ماده به‌درستی و مبتنی بر قانون اساسی و تفاسیر آن، تمامی قواعد لازم‌الاجرا را در چهار دسته اصلی «سیاست»، «قانون»، «رأی وحدت رویه» و «مقرره» تقسیم بندی کرده است. با توجه به مواد بعدی که تعریف و اقسام هریک را احصا نموده و در کنار احکامی که در بخش نظارت پیش‌بینی شده‌است، به وضعیت متشتت فعلی سامان می‌بخشد.

با این بیان تصویب این ماده مورد پیشنهاد است لکن جهت بهبود متن، پیشنهاداتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. قید زمانی «از زمان ابلاغ این قانون» به‌جهت وجود دو زمان ابلاغ، یعنی ابلاغ رئیس مجلس به رئیس‌جمهور و نیز ابلاغ رئیس‌جمهور به دستگاه‌ها محل ابهام است و با عنایت به وجود زمان قانونی لازم‌الاجرا شدن قانون، مندرج در ماده (2) قانون مدنی، مبنی بر اینکه «قوانین پانزده روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم‌الاجرا است مگر آنکه در خود قانون ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد» نیازی به درج قید مذکور نیست و پیشنهاد می‌شود قید زمانی «از زمان ابلاغ این قانون» حذف و عبارت «از زمان لازم‌الاجرا شدن این قانون» جایگزین گردد.
2. با توجه به اینکه این ماده به‌دنبال ارائه معیارهای شکلی و ماهوی در دسته‌بندی همه قواعد کشور است و به‌دلیل آنکه «احکام مقام معظم رهبری» ممکن است از حیث محتوایی حسب مورد مشمول یکی از عناوین سیاست، قانون یا مقرره و یا حتی حکمی غیر از آن باشد و انحصار در یکی از آنها ندارد، لازم است این مورد از شمول تعریف مذکور در این ماده مستثنی شود. لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «به‌استثنای احکام و فرمان‌های مقام معظم رهبری صرفاً» پس از عبارت «قواعد حقوقی لازم‌الاجرا» اضافه گردد.
3. قواعد حقوق لازم‌الاجرا، با تدوین و تنظیم شکل قاعده به خود نمی‌گرند و مرحله نهایی آن‌ها حسب مورد، تصویب یا صدور است لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «تصویب یا صادر» جایگزین عبارت «تدوین و تنظیم» گردد.

*پیشنهاد الحاقی: با عنایت به اینکه این قانون در اجرای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری تدوین شده و تصویب می‌شود، برای تأکید بر این مهم پیشنهاد می‌شود یک ماده به شرح زیر به‌عنوان ماده (1) الحاق گردد و شماره مواد بعدی به‌ترتیب اصلاح شود:

در راستای اجرای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری از زمان ابلاغ این قانون رعایت تعاریف، حدود، صلاحیت‌ها، ترتیب‌ها و فرایندهای مندرج در این قانون برای همه نهادهای جمهوری اسلامی ایران الزامی است.

فصل دوم- سیاست

در نظام حقوقی ایران شاهد متون مختلفی هستیم که با عنوان «سیاست» یا با ماهیتی سیاستگذارانه توسط مراجع مختلف تهیه و ابلاغ می‌شوند که در این میان اسناد دارای مبنای قانونی در قانون اساسی عبارتند از «سیاست‌های کلی نظام» موضوع بندهای «1» و «2» اصل یکصدودهم، «خط‌مشی دولت» موضوع اصل یکصدوسی‌وچهارم و «سیاست‌های دفاعی - امنیتی کشور» موضوع‌بند «1» اصل یکصدوهفتادوششم قانون اساسی است. اما در کنار سیاست‌های کلی نظام، متون دیگری نیز با رویکرد سیاستگذارانه تحت عناوین مختلفی اعم از سیاست، سند راهبردی، نقشه راه و.... توسط مراجع مختلفی وضع می‌شود که به‌جز سیاست‌های مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی، که مستند به حکم ولی‌فقیه هستند، اعتبار و جایگاه حقوقی باقی آنها دارای ابهامات مختلفی است. یکی از دلایلی که سبب این آسیب گردیده است عدم وجود تعریف روشن و محدود کننده‌ای از سیاست و سایر قواعد لازم‌الاجرا و مشخص نبودن مرجع وضع آن است. در این فصل ابتدا «سیاست» مبتنی بر مؤلفه‌های اساسی شکلی و ماهوی این قواعد بیان شده و سپس انواع و نیز مراجع صالح برای تعیین آنها بیان شده‌است.

این ماده در مقام ایجاد تمایز ماهوی با سایر قواعد لازم‌الاجراست و سه مؤلفه اصلی را برای سیاست بر شمرده‌است. از یکسو جامع اوصاف سیاست یعنی هدف‌گذاری، تعیین مسیر و چارچوب کلی حرکت کشور و اصول حاکم بر سازوکارهای اداره کشور است و از سوی دیگر مانع اوصاف قانون و مقرره است که شرح آن در مواد بعدی ذکر می‌شود از جمله مقام واضع است. توضیح اینکه به‌موجب این ماده و بندهای آن مقام واضع هر یک از انواع سیاست‌ها مشخص‌شده‌اند و احکامی که دارای اوصاف ماهوی سیاست باشد را به‌عنوان «سیاست» و نه «قانون» یا «مقرره» و نظایر آن تعیین می‌کنند. در بسیاری از موارد شاهد این هستیم که مراجع مختلف در قالب مقرره عملاً اقدام به سیاست‌گذاری می‌کنند و یا تحت‌عنوان سیاست یا سند تحول و مانند آن عملاً اقدام به قانون‌گذاری و آیین‌نامه نویسی می‌نمایند و این ماده در صدد آن است که از این امر جلوگیری نماید. به‌موجب ماده(2) مصوب کمیسیون، 3 نوع سیاست پیش‌بینی شده‌است؛ اول «سیاست کلی نظام» موضوع بندهای «1» و «2» اصل یکصدودهم قانون اساسی که توسط مقام معظم رهبری؛ دوم «سیاست راهنما» مصوب شوراهای عالی امنیت‌ملی، انقلاب فرهنگی و فضای مجازی که به‌عنوان حلقه واسط میان سیاست‌های کلی و قوانین عمل خواهند کرد و سوم «سیاست اجرایی» که توسط قوای سه‌گانه و در چهارچوب سیاست‌های کلی به‌منظور تمشیت نهادهای ذیل خود تعیین می‌گردد. یکی از چالش‌های موجود در امر قانون‌گذاری، خلط وظایف برخی نهادهای وضع قواعد با مجلس است. زمانی که گفته‌می‌شود این نهادها باید سیاست‌گذاری کنند و به قانون‌گذاری ورود نکنند این سؤال مطرح می‌شود که «سیاست» چیست؟ بنابراین تعریف این اقسام در حقیقت به‌منظور تقویت صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی پیش‌بینی شده‌است.

با این بیان تصویب این ماده مورد پیشنهاد است لکن جهت بهبود متن، پیشنهاداتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. با عنایت به تبیین ارائه شده در خصوص نسبت سیاستگذاری و قانون‌گذاری، از سوی مقام معظم رهبری در دیدار اخیر با نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ سوم خرداد 1402، پیشنهاد می‌شود واژه «جهت» جایگزین واژه «مسیر» شود.
2. ایجاد تعریف دقیق از قواعد لازم‌الاجرا نیازمند ذکر قیدهایی است که تفکیک مناسب‌تری از این قواعد ارائه نماید. از آنجا که در این متن منظور از بیان ضوابط، قانون و منظور از بیان چگونگی اجرای آن، مقرره است لازم است این موارد نیز با ذکر صریح عناوین پس از تعاریف ماهوی مزبور از دایره مفهوم سیاست خارج شوند لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «با تعیین ضوابط یا چگونگی اجرای آن» پس از عنوان «مقرره» اضافه شود.

سیاست‌های کلی نظام چهارچوب و مبنای جهت‌گیری کلی کشور در همه عرصه‌ها است که به‌موجب بند «1» اصل یکصدودهم قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین می‌شود و همچون حلقه پیوندی بین اصول و اهداف نظام با وظایف دستگاه‌ها و نهادها نقش ایفا می‌نماید [4]. مقام معظم رهبری در دیدار مورخ 3 خرداد 1402 با نمایندگان مجلس در تبیین جایگاه سیاست کلی بیان داشتند:

«قانون‌گذاری یک نسبتی با سیاستهای کلّی دارد؛ چون یک چیزی هم در قانون اساسی به نام سیاستهای کلّی هست. این سؤال گاهی مطرح می‌شود که خب سیاستهای کلّی چه‌کاره است؟ قانون‌گذاری چه‌کاره است؟ پاسخش این است که عرض می‌کنم: سیاستهای کلّی جهت را معیّن می‌کند، قانون‌گذاری راه‌ها و جادّه‌هایی را که به این جهت می‌شود حرکت کرد مشخّص می‌کند؛ فرقش این است. مثلاً در سیاستهای کلّی گفته‌می‌شود باید برویم طرف شمال؛ امّا راه به‌سمت شمال، راه‌های متعدّدی است؛ این دولت میگوید من این راه را انتخاب می‌کنم، آن دولت میگوید من این راه [دیگر] را انتخاب می‌کنم؛ اشکالی ندارد. لذاست که سیاستهای کلّی برای همه‌ی سلایق و همه‌ی شیوه‌های مدیریّتی ظرفیّت دارد. این مجلس میگوید من این قانون را برای این [مورد] انتخاب می‌کنم، یک مجلس دیگر ممکن است یک قانون دیگری را انتخاب بکند؛ تفاوتش این است. خب این خیلی مهم است که جهت باید فراموش نشود. قانون از آن «جهت» باید تخطّی نکند؛ نسبت بین سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری این است.[4]»

بر همین اساس، بند «1» در تکمیل متن ماده (2)، احکام مندرج در این سیاست‌ها مبنای هدف‌گذاری، برنامه‌ریزی و جهت‌گیری اصلی هر سه قوه و سایر دستگاه‌ها و نهادها تعیین شده‌است.

تصویب این بند مورد پیشنهاد است لکن جهت بهبود متن پیشنهادی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

با عنایت به جایگاه سیاست‌های کلی نظام و لزوم تبعیت تمام اقدامات تقنینی، اجرایی، نظارتی و قضائی از آن ضروری است جهت تأکید بر لزوم تبعیت از آن‌ها در تمام سطوح عبارت زیر به انتهای بند اضافه گردد:
«و رعایت حدود آن برای همه اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و غیردولتی و در همه‌ی مراحل قانون‌گذاری، نظارت و اجرا الزامی است.»

با توجه به اینکه سیاست خود در مقام هدفگذاری است پیشنهاد میشود عبارت »هدفگذاری« در این بند حذف شود. 

بند «1» اصل یکصدوهفتادوششم قانون اساسی «تعیین سیاستهای دفاعی - امنیتی کشور در محدوده سیاستهای کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری‌» را در عداد وظایف شورای عالی امنیت‌ملی قرار داده است. این سیاست‌ها، به تصریح قانون اساسی سیاست کلی نظام تلقی نمی‌شود بلکه باید در محدوده آن باشد. از سویی به‌دلیل آنکه بالاتر از قانون بوده و قانون‌گذار نیز در اعمال صلاحیت‌های خود باید حدود مصوبات آن را رعایت کند نمی‌توان اطلاق سیاست اجرایی بر آن‌ها نمود، زیرا همان گونه که در ادامه و در توضیح بند «3» ماده «2» خواهد آمد، سیاست‌های اجرایی در مقام تعیین رویکرد اجرایی برای اجرای قوانین هستند و مادون قانون قرار دارند، حال آنکه سیاست‌های مصوب این شورا صرفاً به رعایت سیاست‌های کلی محدود شده‌اند و از سوی دیگر به تأیید مقام معظم رهبری می‌رسند و جایگاهی فراتر از سیاست اجرایی دارند، لذا در حقیقت یک مفهومی در اینجا وجود دارد که نیازمند تبیین مجزا است و به‌عنوان یک سیاست میانی، نیازمند تعریف جایگاهی متمایز است.

علاوه بر این، سیاست‌های مصوب شوراهای عالی انقلاب فرهنگی و فضای مجازی نیز از یک سوء ذیل سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری تعریف می‌شوند و از سوی دیگر به‌عنوان سند بالادستی قوانین محسوب می‌گردند.

در نظام‌های حقوقی دنیا هم چنین حلقه واسطی تحت‌عنوان guide policy تعریف شده به‌نحوی که سیاست‌های کلی نظام با بیان جهت‌گیری‌های کلان را از مجرای سیاست‌های میانی به اجرا نزدیک کند. از کارکردهای تصویب این بند ترسیم جایگاه مصوبات این شوراهاست به این صورت که اولاً جایگاه آنها را به‌عنوان یک سند بالادستی تحکیم می‌کند، ثانیاً بر لازم‌الاجرا بودن این سیاست‌ها تأکید می‌کند و ثالثاً قانون‌گذاری را از دایره صلاحیت این شوراها خارج می‌نماید.

تصویب این بند مورد پیشنهاد است لکن جهت بهبود متن، پیشنهادی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. در مصوبه کارگروه برای این سیاست‌های دو عنوان در نظر گرفته شده بود. یکی سیاست‌های راهنما و دیگر سیاست‌های هادی. در مصوبه کمیسیون عنوان سیاست هادی حذف و عنوان راهنما باقی‌ماند لکن لازم است این عنوان در ذیل مصوبه اصلاح شود و عنوان «راهنما» جایگزین عنوان «هادی» گردد.
2. همان گونه که در توضیح سیاستهای کلی بیان شد، تمایز میان انواع سیاست‌ها نیازمند معیارهای ماهوی است که بتوان با تفکیک مناسب‌تر انواع سیاست‌ها را از هم تمیز داد. بر همین اساس پیشنهاد می‌شود عبارت «به‌منظور هماهنگی و راهنمایی نهادها با تبیین و تفصیل اقتضائات و الزامات کلان و راهبردی» پس از عبارت «تحت همین عنوان تشکیل شده یا خواهند شد» اضافه گردد.
3. به منظور روانی متن پیشنهاد میشود پس از عبارت »خواهند شد« عبارت بدین صورت اصالح شود: »که باید در چارچوب شرع قانون اساسی و سیاستهای کلی نظام و در محدوده صالحیتهای مقرر شده در قانون اساسی یا تعیین شده ازسوی مقام معظم رهبری باشد«

در مجموعه‌قواعد موجود در نظام حقوقی کشور شاهد اسناد مصوبی هستیم که جایگاه روشنی از حیث ماهیت و اعتبار حقوقی ندارند. این اسناد تحت عناوین مختلفی از جمله «خط‌مشی»، «منشور»، «سند تحول»، «نقشه جامع»، «سند راهبردی» و... به تصویب رسیده یا صادر می‌شوند. در این میان تنها «خط‌مشی» دارای مبنایی قانونی در اصل یکصدوسی‌وچهارم قانون اساسی است. میزان استنادپذیری و جایگاه حقوقی این اسناد دارای ابهام است.

در این بند این اسناد به‌عنوان «سیاست» شناسایی‌شده‌اند، یعنی در مقام بیان ضابطه یا چگونگی اجرا نیستند و در مقام تعیین جهت حرکت هستند اما لازم است در چارچوب قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام، سیاست‌های راهنما و قوانین تعیین شود، پس در مقام بیان جهت گیری کلان نیستند و در چهارچوب مسیرهای کلان تعیین شده به‌موجب اسناد بالادستی، به‌دنبال تبیین رویکرد دستگاه برای اجرای وظایف هستند. ذیل قوانین قرار دارند و جهت‌گیری دستگاه را برای اجرای قوانین تعیین می‌کنند. در سلسله‌مراتب قرار دارند و نمی‌توانند اسناد مافوق را دستخوش تغییر نمایند و هر مقامی می‌تواند برای زیرمجموعه خود چنین سیاست‌هایی را با اوصاف بیان‌شده تعیین نماید. در نهایت این بند به تشتت موجود پایان داده و تمامی این اسناد را با عنوان «سیاست اجرایی» به رسمیت می‌شناسد و مقرر می‌دارد که از این پس نیز همه این اسناد باید تحت این عنوان به تصویب برسند.

تصویب این بند مورد پیشنهاد است لکن جهت بهبود متن، پیشنهاداتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. نظر به‌ضرورت وجود معیارهای ماهوی جهت تفکیک سیاست‌های اجرایی از سایر انواع آن، پیشنهاد می‌شود عبارت «به‌منظور تعیین برنامه و رویکرد اعمال صلاحیت‌های قانونی قوای سه‌گانه» در صدر بند و پس از عبارت «سیاست‌هایی که» اضافه گردد.
2. با عنایت به اصلاح متن کارگروه در مصوبه کمیسیون، مقصود از «سیاست‌های موضوع تبصره ماده ۳ این قانون» سیاست‌های راهنماست لذا لازم است عنوان «سیاست‌های راهنما» جایگزین آن گردد.
3. با توجه به ابهام در رعایت چارچوب سیاستهای اجرایی مافوق در سیاستهای اجرایی هر دستگاه پیشنهاد می شود عبارت »با رعایت سلسله مراتب« به »رعایت سلسله مراتب و در چارچوب سیاستهای اجرایی مقامات مافوق« اصلاح شود.

همان گونه که بیان شد عنوان «خط‌مشی دولت» در اصل یکصدوسی‌وچهارم قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفته است لکن محدودیت زمانی و سازوکاری برای اطلاع از آن بیان نشده است. اولاً این تبصره در کنار بند «3»، به‌عنوان سیاست اجرایی شناسایی شده‌است، ثانیاً مهلت 3 ماهه برای تعیین آن در نظر گرفته است و ثالثاً تکلیف کرده است که خط‌مشی دولت به اطلاع مجلس و عموم مردم برسد تا از محتوای آن اطلاع داشته‌باشند و در صورت نیاز پیگیری نمایند.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است لکن جهت بهبود متن، پیشنهادی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

با عنایت به‌ضرورت تأکید بر سیاست اجرایی بودن «خط‌مشی» دولت پیشنهاد می‌شود «خط‌مشی دولت، سیاست اجرایی دولت است که» جایگزین عبارت «خط‌مشی دولت را» شود.

این ماده درباره آن دسته از شوراهای عالی است که با حکم قانون اساسی یا حکم ولی‌فقیه تشکیل شده باشد نه سایر شوراهایی که به‌موجب قانون یا مقررات شکل گرفته است. مشخصاً مصداق آن عبارت است از شوراهای عالی امنیت‌ملی، انقلاب فرهنگی و فضای مجازی. عملکرد این شوراها در سال‌های حیات خود حاکی از آن است که مصوبات این شوراها در برخی موارد، سیاستگذاری بوده و در برخی موارد از حیطه سیاستگذاری خارج و بعضاً به امر قانون‌گذاری ورود کرده است و چه‌بسا در مواردی از نوع وضع مقررات بوده است. در همان موارد سیاستگذاری نیز گاهی نوع سیاست‌گذاری آن‌ها به‌نحوی بوده که از حیث کلیت، تمایزی با سیاست‌های کلی نداشته‌است. این چالش میان شوراها و سایر قوای سه‌گانه مسبوق به سابقه بوده و گفتگوهای بسیاری را درباره چگونگی توجه به صلاحیت‌های ذاتی قوای سه‌گانه شکل داده است. در حال حاضر، عرف اساسی کشور، حتی ورود این شوراها به عرصه قانون‌گذاری را در برخی موارد پذیرفته تا جایی که اگر شوراها به موضوعی ورود کنند مجلس امکان ورود مجدد به آن را نخواهد داشت و با ایرادات شورای نگهبان مواجه خواهد شد. اما بر اساس احکام و بیانات مقام معظم رهبری دو اصل اساسی در خصوص شوراها این است که اولاً مصوبات ان‌ها لازم‌الاجرا باشد و ثانیاً صلاحیت‌های قوای سه‌گانه حفظ شود. بر همین اساس این ماده بدین صورت نوشته شده‌است. مقام معظم رهبری در دیدار با اعضای شورای عالی انقلاب فرهنگی، مورخ 1386/09/17 بر ایجاد سازوکاری برای لازم‌الاجرا شدن مصوبات تأکید فرموده و بیان داشتند: «حالا که جایگاه شورا این جایگاه حساس و مهم است، پس بایستی مصوباتش لازم‌الاجرا باشد.... برای این لازم‌الاجرا بودن یک قاعده و شیوه‌ای پیدا کنید، یک قانونی پیدا کنید، یا تصویب قانونی بشود یا بالاخره یک سازوکاری برای این کار پیدا کنید،... بنده نظرم، نظر قطعی‌ام این است که مصوبات اینجا لازم‌الاجرا است، حالا این را چه جوری می‌خواهید- این لازم‌الاجرا بودن را- تحقق بخشید، این را به نظر من خود شما پیشنهاد بیاورید»

 ماده (3) در کنار ماده (2) که به تبیین حیطه هریک از انواع سیاست‌ها می‌پردازد، این امکان را برای شوراهای عالی فراهم می‌آورد تا در صورتی که در هریک از حیطه‌هایی که در آن صلاحیت تصمیم‌گیری دارند، خلأ را سطح سیاست کلی و قانون شناسایی نموده‌اند، پیشنهادات خود را به نهاد ذی‌صلاح یعنی مجمع تشخیص مصلحت‌نظام یا مجلس شورای اسلامی ارائه نمایند تا این امر در چهارچوب ساختارهای پیش‌بینی شده در قانون اساسی پی گرفته شود و مانع تداخل صلاحیت‌ها گردد. به همین منظور می‌توانند موارد راجع به سیاست‌های کلی را برای بررسی به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام و و موارد راجع به قانون را به مجلس شورای اسلامی ارائه نمایند. این امکان قانونی ایجاب می‌نماید تا مراجع مذکور نیز پیشنهادات و خلأهای شناسایی شده را بررسی و در صورت صلاحدید اقدامات قانونی لازم را جهت تصویب به انجام برسانند.

تصویب این ماده مورد پیشنهاد است لکن جهت بهبود متن، پیشنهادی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. با توجه به اینکه طی تشریفات قانون‌گذاری می‌تواند از طریق دولت و در قالب لایحه فراهم شود، پیشنهاد می‌شود عبارت «یا دولت» پس از عنوان «مجلس شورای اسلامی» اضافه شود.
2. جهت رفع شائبه الزام به ارائه طرح یا لایحه پیشنهاد می‌شود عبارت «برای طی مراحل قانونی» جایگزین عبارت «برای تدوین قانون» شود.
3. از آنجا که این شوراها بعضاً در حیطه صلاحیت خود، خلأهایی را سطح مقررات شناسایی می‌کنند، این امکان می‌تواند فراهم شود تا حسب مورد، پیشنهادات خود را به مراجع وضع مقررات ارائه دهند، لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «و سایر خلأها یا نقایص مقررات را به مراجع وضع آن» به متن اضافه شود.

این تبصره در مقام بیان لازم‌الاجرا بودن آن دسته از مصوبات این شوراهاست که به تأیید مقام معظم رهبری می‌رسد، همچنین بر عدم اعتبار مصوبات شوراهای فرعی بدون تأیید شورای عالی و طی مراحل قانونی بعدی تأکید دارد. در این خصوص چند نکته قابل‌ذکر است. اولاً باید میان مصوبات شورای عالی امنیت‌ملی و شوراهای عالی انقلاب فرهنگی و فضای مجازی تفکیک قائل شد. به‌موجب اصل یکصدوهفتادوششم همه مصوبات شورای عالی امنیت‌ملی، صرفاً پس از تأیید مقام معظم رهبری قابل اجراست و اساساً قابلیت اجرای آن بدون تأیید معظم له متصور نیست. در مقابل مصوبات دو شورای دیگر لزوماً به تأیید مقام معظم رهبری نمی‌رسد و ایشان هم در دیدار مورخ 1375/09/20 تأکید فرمودند صرفاً مصوبات مهم به تأیید ایشان برسد و نیاز به ایجاد یک رویه کلی برای تأیید مصوبات این دو شورا از جانب ایشان نیست[7]. بر همین است مصوبه حاضر در بخش نظارت سازوکارهایی را درنظر گرفته است تا مصوبات این دو شورا که به تصویب مقام معظم رهبری نمی‌رسد توسط شورای نگهبان، از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی و رعایت صلاحیت‌ها بررسی شود. لذا تبصره حاضر کافی به مقصود نبوده و پیشنهاد می‌شود متن زیر جایگزین آن گردد:

تبصره- مصوبات شوراهای فرعی، کمیسیون‌ها، کارگروه‌ها و سایر زیرمجموعه‌های ذیل شورای‌عالی امنیت ملی صرفاً پس از تصویب در شورای عالی امنیت‌ملی و تأیید مقام معظم رهبری و ذیل شوراهای انقلاب فرهنگی و فضای مجازی، صرفاً پس از تصویب در شورای‌های عالی و تأیید آن طبق فرایند مذکور در بخش نظارت این قانون اعتبار خواهند داشت.

فصل سوم- قانون

این ماده به تعیین معیارهای شکلی و ماهوی قانون می‌پردازد. اکتفا به تعریف شکلی قانون (بدین صورت که هر آنچه مجلس تصویب کرد را می‌توان قانون نام نهاد) و عدم ورود به تعاریف ماهوی باعث می‌شود نتوان سایر مراجع وضع قواعد را از وضع قانون منع کرد. بنابراین لازم است هر دو تعریف شکلی و ماهوی مدنظر قرار گیرد. قانون، اولاً به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان می‌رسد، ثانیاً تعیین حقوق، تکالیف و ضمانت اجرا و نیز بیان ضوابط، صرفاً با قانون است و سایر قواعد نمی‌توانند در بر دارند چنین محتوایی باشند، ثالثاً برای اجرای اسناد بالادستی خود و در چهارچوب آنها است. اگرچه این ماده تأکید کرده است که هیچ نهاد یا دستگاهی غیر از مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قانون‌گذاری کند اما باید توجه داشت که طبق قانون اساسی و نیز آنچه در تبصره همین ماده بیان شده‌است این گزاره چندان دقیق نیست چه آنکه به‌موجب قانون اساسی مجلس خبرگان رهبری نیز در حیطه صلاحیت خود امکان قانون‌گذاری دارد و در تبصره این ماده نیز موارد دیگری غیر از مصوبه مجلس به‌عنوان قانون شناسایی شده‌است.

تصویب این ماده مورد پیشنهاد است لکن به‌جهت رفع ایرادات مذکور، پیشنهاداتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. با عنایت به بند «2» ماده (2)، سیاست راهنما نیز باید به‌عنوان چهارچوب مصوبات مجلس در نظر گرفته شود، لذا پیشنهاد می‌شود عنوان «سیاست راهنما» پس از عنوان «سیاست‌های کلی نظام» اضافه شود.
2. از آنجا که به‌موجب قانون اساسی، مجلس خبرگان در خصوص تعداد و شرایط خبرگان‌، کیفیت انتخاب آنها و آیین نامه داخلی جلسات آنان صلاحیت قانون‌گذاری دارد، و امکان تفویض صلاحیت قانون‌گذاری با شرایطی به کمیسیون‌های داخلی مجلس و نیز دولت پیش‌بینی شده‌است و نیز با توجه به اینکه در تبصره «1» این ماده مصوبات نهادهایی دیگر نیز به‌عنوان قانون شناسایی شده‌است، گزاره ذیل ماده صحیح به نظر نمی‌رسد و پیشنهاد می‌شود حذف شود.

به‌غیر از مجلس شورای اسلامی که نهاد اصلی و اصیل قانون‌گذاری است، به‌موجب قانون اساسی نهادهای دیگری نیز صراحتاً صلاحیت قانون‌گذاری در محدوده مشخص شده را دارند که این تبصره به‌منظور جلوگیری از توسعه دایره شمول آنها، این موارد را احصا نموده‌است. بنابراین بر شمرده شدن این موارد برای آنکه صلاحیت تقنینی مجلس را از گزند توسعه نامطلوب صلاحیت‌های سایر نهادها حفظ کند ضروری است. با این حال این تبصره جامعیت لازم برخوردار نیست و لازم است به‌لحاظ فنی مواردی به آن افزوده شود لذا پیشنهاد می‌شود متن زیر جایگزین آن گردد:

«تبصره 1- قوانین مصوب یا تفاسیر ارائه‌شده از آن در سازوکار حل معضلات نظام و نیز رفع اختلاف مجلس و شورای نگهبان از طریق مجمع تشخیص مصلحت‌نظام، مصوبات وزیر عدلیه از آذر ۱۳۰۸ تا آبان ۱۳۱۱، لوایح قانونی نخست‌وزیر از مرداد ۱۳۳۱ تا مرداد ۱۳۳۲، تصویبنامه‌های قانونی هیأت وزیران از فروردین ۱۳۴۰ تا ۱۳۴۲، مصوبات شورای انقلاب اسلامی که با عنوان لایحه قانونی تصویب شده‌است، قانون مصوب مجلس خبرگان مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، کیفیت انتخاب آنها و آیین نامه داخلی جلسات آنان و اساسنامه‌های موضوع اصل هشتادوپنجم (قانون اساسی مصوب هیئت‌وزیران که مجلس شورای اسلامی به دولت تفویض کرده است، قانون محسوب می‌شوند.»

عبارت این تبصره اولاً به‌لحاظ منطقی «دور» محسوب‌می‌شود لذا بیان دقیقی نیست چرا که در ذیل تعریف «قانون» نمی‌توان سخن از «مصوبات قانونی قبل از انقلاب» گفت و از قضا این ماده در مقام احصای مصادیق قانون است و این بیان کلی بدون ذکر مصادیق نه‌تنها از ابهامات نمی‌کاهد که به آن اضافه می‌کند. همچنین اساساً انقلاب اسلامی ایران به‌دلیل غلبه عقلانیت اسلامی و انقلابی، موجب انقطاع نظم قانونی نشد و به‌تدریج رویکرد اصلاح و نظارت را پیش گرفت. بنابراین چیزی به‌عنوان «مصوبات قانونی قبل از انقلاب» ماهیتاً تفاوتی با «مصوبات قانونی بعد از انقلاب» ندارد و تفکیک این دو علی‌الاصول نادرست است و نیازمند افزودن یک عنوان جدید نیست.

بنابراین با توضیحات این بخش و نیز پس از اعمال اصلاح مندرج در ردیف قبل این تبصره عملاً منتفی است و همچنین در فصل نظارت، در این طرح به‌صورت مفصل در خصوص نظارت شرعی و قانون اساسی همه قواعد حقوقی سازوکار بیان شده‌است. لذا پیشنهاد می‌شود این تبصره حذف شود.

به‌موجب اصل‌هفتادوسوم قانون اساسی «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است‌...» با این وجود در رویه اجرایی برخی دستگاه‌ها با استعلام یا درخواست نظر مشورتی از نهادهای تابعه مجلس از جمله معاونت قوانین یا مرکز پژوهش‌های مجلس، عملاً هدف تفسیر قوانین را پی می‌گیرند و به اظهار نظر کارشناسی این نهادها، ترتیب اثر قانونی می‌دهند و در برخی موارد دیده شده که حتی در آرا قضائی به آن استناد می‌کنند. در متن مصوب کارگروه، هدف از درج این تبصره آن بود که ضمن تأکید بر مفاد اصل هفتادوسوم، ارائه نظر مشورتی و پاسخ به استعلام در خصوص فحوای قوانین از سوی هر نهادی جز مجلس شورای اسلامی ممنوع شود تا مانع از ارائه «تفسیر قانونی» خارج از فرایند قانونی شود. با این وجود در مصوبه کمیسیون ضمن حذف ممنوعیت مد نظر، صرفاً تصریح شده‌است که این اظهار نظرها تفسیر قوانین نیستند که به نظر راهگشا برای معضل مطرح شده نمی‌باشند. لذا پیشنهاد می‌شود متن زیر جایگزین گردد:

«تبصره 3- ارائه تفسیر از قوانین مصوب مجلس به‌استثنای تفسیر در دادرسی، جز از طریق طی مراحل قانونی و تصویب در مجلس در هر قالبی از جمله نظر مشورتی، پاسخ به استعلام و نظایر آن از جانب هر نهاد دیگری از جمله معاونت قوانین مجلس و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی فاقد اعتبار است.»

از جمله آسیب‌های نظام قانون‌گذاری استفاده نامطلوب از ظرفیت قوانین آزمایشی به‌جهت ابهام در برخی ضوابط آنهاست. [5] تجربه تقنینی پس از انقلاب در خصوص قوانین آزمایشی حاکی از آن است که ضابطه خاصی برای تعیین ضرورت تفویض وضع آزمایشی قوانین وجود ندارد و اساساً مشخص نیست به‌منظور آزمودن چه سنجه‌هایی، مجلس می‌تواند صلاحیت تقنین خود را تفویض کند. همچنین فقدان محدودیت برای تمدید چندباره آزمایشی قوانین، اساساً فلسفه آزمایشی بودن را زیر سؤال می‌برد بنابراین تمدید آن نیازمند وجود ضرورت است که با نصاب بالای آرا باید سنجیده شود. یکی دیگر از چالش‌های مربوط به قوانین آزمایشی، اختلاف در مرجع تشخیص ضرورت است که لازم است تصریح شود تشخیص ضرورت با خود مجلس شورای اسلامی است.

این ماده در مقام تعریف قانون آزمایشی، به‌درستی، ضوابطی را برای آن در نظر می‌گیرد از جمله اینکه باید در مواقع ضروری، با هدف سنجش کیفیت و اثربخشی و به‌صورت موقت باشد. همچنین برای تمدید این قوانین و تعیین تکلیف دائمی آن نیز سازوکاری را در نظر گرفته است تا این ظرفیت به‌درستی مورد استفاده قرار گیرد.

تصویب این ماده مورد پیشنهاد است، لکن به‌منظور ارتقای متن و تقویت آن، پیشنهاداتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. «مواقع ضروری» همچنان فاقد مرجع تشخیص است لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «با تشخیص مجلس» پس از عبارت «در مواقع ضروری اضافه شود.
2. به‌منظور نظم‌دهی قوانین آزمایشی و عدم تکرار آن در موارد متعدد که خلاف فلسفه آزمایشی بودن است و تعیین تکلیف هر موضوعی در قالب قوانین دائمی، پیشنهاد می‌شود، قید «صرفاً برای یک‌بار» پس از عبارت «پس از تمدید آن» اضافه شود.

این تبصره در راستای تکمیل صدر ماده(5) در خصوص آنکه اساساً قانون آزمایشی تصویب می‌شود تا اثرات آن در دوره آزمایشی دیده و سنجیده شود، کمیسیون تصویب کننده را مکلف به تعیین سنجه‌های ارزیابی و دریافت گزارش از بازخورد اجرای قوانین آزمایشی نموده‌است.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است.

*پیشنهاد الحاقی- با عنایت به تصریح اصل 85 قانون اساسی مبنی بر امکان تفویض «تصویب دائمی» اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی، لازم است تصریح شود که امکان تصویب آزمایشی اساسنامه‌های مذکور وجود ندارد، لذا پیشنهاد می‌شود یک تبصره به شرح زیر، الحاق گردد:

«تبصره 2- اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را نمی‌توان به‌صورت آزمایشی تصویب کرد.»

از جمله قوانین مهم در جمهوری اسلامی، قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله است، لکن در عمل این قوانین به‌جای ارائه برنامه عملیاتی برای توسعه کشور، تبدیل به بستری برای بر هم زدن نظام قانونی کشور و اصلاح قوانین مختلف دائمی در بازه‌ای 5 ساله شده‌اند[8]. علاوه بر این، باوجود موقت و پنج‌ساله بودن این قوانین احکامی در آن رؤیت می‌شود که ماهیت غیربرنامه‌ای دارند از جمله آنکه ذاتاً دائمی هستند و با انقضای مدت اعتبار قوانین برنامه، همچنان به حیات خود ادامه می‌دهند.

این ماده چند مؤلفه اساسی برای قوانین برنامه تعیین کرده است؛

1. عنوان قانون، از «برنامه توسعه» به «برنامه پیشرفت» اصلاح شود.
2. قانون برنامه نقشه راه حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب است و در مقام وضع احکام جدید مازاد بر قوانین موجود نیست.
3. در اجرای اسناد بالادستی است و برای اجرای تکالیف سیاستی و قانونی، نقشه راه مجریان را مشخص کند.
4. در بر دارنده مسائل اصلی کشور است و انتظار می‌رود برای حل این مسائل برنامه اجرایی زمان‌بندی شده ارائه شود.
5. دارای زمان مشخص و معیارهای عینی و حتی‌الامکان مبتنی‌بر اعداد و ارقام است. به این معنا که باید برای هر گام از اجرای آن زمان مشخصی در نظر گرفته شود و دربردارنده شاخص‌های قابل اندازه‌گیری باشد تا اولاً امکان برنامه‌ریزی عینی برای دستیابی به آنها فراهم باشد و ثانیاً امکان ارزیابی میزان پیشرفت آن باشد.

تصویب این ماده مورد پیشنهاد است، لکن به‌منظور ارتقای متن، پیشنهاداتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. برنامه پیشرفت، تنها برنامه اجرای قانون اساسی و سیاستهای کلی نیست بلکه برنامه اجرای همه قوانین است، لذا پیشنهاد می‌شود عنوان «قوانین» جایگزین عبارت «قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام» شود.
2. در متن مصوبه، برای قوانین پیشرفت، از قید «معیارهای عینی و حتی‌الامکان مبتنی‌بر اعداد و ارقام» استفاده شده‌است، در حالی که اولاً مقصود از معیار عینی باید مشخص باشد، ثانیاً حتماً باید مبتنی بر اعداد و ارقام باشد نه حتی‌الامکان، چراکه در غیر اینصورت احکام برنامه به ورطه کلی گویی و اصلاح قوانین خواهد افتاد. لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «و حتی‌الامکان» حذف و عبارت «شامل سنجه‌های کمی» جایگزین آن گردد.

یکی از مشکلات موجود در نظام قانون‌گذاری کشور، اصلاح قوانین دائمی در جریان قوانین برنامه و بودجه است. توضیح اینکه قوانین برنامه پنج‌ساله و قوانین بودجه سالانه، ذاتاً موقت است و با پایان مدت، از اعتبار ساقط می‌گردند، و اساساً نمی‌توان احکامی با ماهیت دائمی مانند تأسیس سازمان، ایجاد یا تغییر ساختارها، پرداخت‌های مستمر و... را در این قوانین به تصویب رساند چه آنکه با پایان اعتبار این قوانین، احکام دائمی مصوب بلاتکلیف باقی می‌مانند. متأسفانه بعضاً رعایت این ویژگی‌ها در احکام کنونی در نظر گرفته نشده و پس از اتمام اعتبار آنها نیز در رویه اجرایی به بهانه دائمی بودن ماهیت، علی‌رغم انقضای مدت قوانین برنامه و بودجه، این احکام همچنان اجرا می‌شوند.

این تبصره به‌درستی وضع یا اصلاح قوانین دائمی را در قوانین برنامه و بودجه ممنوع اعلام کرده و احکام دائمی آن را پس از اتمام دوره زمانی فاقد آثار دانسته‌است.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است.

همچنین از آنجا که ممکن است خود قوانین برنامه و بودجه هم بعضاً در ذیل سایر قوانین اصلاح شوند، که این هم امری خلاف موازین و نظم حقوقی است، لازم است بر ممنوعیت اصلاح قوانین برنامه و بودجه، ذیل قوانین دائمی تصریح شود و اصلاح مستقیم آن هم با توجه به زمان قابل توجهی که در مجلس برای تصویب آن صرف می‌شود بر حسب ضرورت نیازمند نصاب بالاتری از نصاب فعلی باشد. لذا پیشنهاد می‌شود یک تبصره به شرح زیر الحاق گردد:

تبصره الحاقی: اصلاح قوانین برنامه و بودجه در ضمن قوانین عادی امکان‌پذیر نیست و اصلاح مستقیم آن نیز نیازمند دوسوم آرای مجموع نمایندگان است.

در خصوص فراز آخر تبصره نیز ذکر یک نکته حائز اهمیت است. به‌موجب قوانین برنامه برخی از وقایع حقوقی مانند مجوز استخدام آغاز می‌شوند و آثار آن پس از اتمام دوره اعتبار قانون نیز همچنان برقرار است، لذا نمی‌توان گفت که قوانین برنامه فاقد آثار هستند بلکه باید آنها را فاقد اعتبار دانست. لذا پیشنهاد می‌شود کلمه «اعتبار» جایگزین کلمه «آثار» شود.

همانند آنچه که در خصوص قوانین برنامه پیشرفت (توسعه) مطرح شد، از جمله آسیب‌هایی که نظام قانون‌گذاری با آن مواجه است، نبود ضوابط روشن و چهارچوب مشخص برای تدوین قوانین بودجه سالانه کشور است به‌نحوی که بر خلاف مقتضای ذات بودجه که باید به پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها به‌عنوان برنامه مالی دولت در یک سال مالی کشور بپردازند، عملاً تبدیل به بستری برای تغییرات گسترده در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی می‌شود؛ قوانینی که ماه‌ها و بعضاً سال‌ها برای تصویب آنها، در بخش‌های مختلف اعم از کمیسیون‌ها، مرکز پژوهش‌های مجلس، صحن علنی مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و... وقت و هزینه زیادی صرف می‌شود، در بازه دوماهه بررسی لایحه بودجه سالانه دستخوش تغییرات گسترده می‌شود.

این ماده با هدف برطرف کردن بخشی از این آسیب‌ها، در خصوص بودجه سالانه کشور بر چند مورد تأکید دارد:

1. برنامه مالی است، پس بنا نیست به‌بیان احکام و قواعد مالیاتی، عمرانی، مدیریتی و... بپردازد
2. صرفاً حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد کلیه هزینه‌ها‌ست، لذا نباید به تغییر قوانین دائمی مصوب پیشین آن هم در قانونی که صرفاً یک سال اعتبار دارد بپردازد.
3. این پیش‌بینی برای عملیاتی است که منجر به تحقق هدف‌های قانونی می‌شود، پس نباید خود هدف‌گذاری قانونی جدیدی انجام دهد. توضیح اینکه قوانین مختلف به فراخور موضوع، در حوزه‌های گوناگون اهدافی را تعیین و جهت دستیابی به آن تکالیفی را برای دولت و دستگاه‌ها مشخص کرده‌اند.. بودجه سالانه، برنامه مالی دولت را جهت اجرای این عملیات ارائه و تعیین می‌کند که دولت برای اجرای تکالیف خود از چه منابعی درآمد کسب کند و درآمد حاصله را منطبق بر برنامه ارائه شده در چه مواردی و به چه میزانی و صورتی هزینه کند و خود در مقام صدور حکم و تکلیف جدید نیست.
4. بودجه عمومی کشور باید به‌معنای واقعی «بودجه عمومی» باشد و شامل درآمد تمامی نهادهای دولتی، عمومی و وابسته به آنها باشد و برنامه هزینه‌کرد تمامی این نهادها را ارائه دهد. پس اگر در این میان، مؤسسه، شرکت یا نهادی مستثنی شده باشد و ردپایی از آن در بودجه سالانه نباشد نمی‌توان به آن بودجه عمومی کل کشور اطلاق کرد. این ماده در مقام احصای درآمدها و هزینه‌ها به‌نحوی است که شامل تمام نهادها باشد لکن همچنان مواردی هست که لازم است در این فهرست گنجانده شود.

تصویب این ماده مورد پیشنهاد است، لکن جهت بهبود متن، اصلاحاتی به شرح زیر ارائه می‌شود:

1. در برداشت فعلی از عنوان «بودجه عمومی دولت»، شمول تمام اشخاص تابع یا وابسته برداشت نمی‌شود و همین امر سبب شده‌است تا بودجه برخی از اشخاص وابسته ذکر نشود لذا پیشنهاد می‌شود در بند «1» عبارت «وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به آنها»، پس از عبارت «بودجه عمومی دولت» اضافه شود.
2. با توجه به تفاوت تعریف قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی کشور از عنوان «شرکت دولتی» و نیز برخی از انواع مشارکت دولت در شرکت‌ها که شامل تعریف ارائه شده در دو قانون فوق نمی‌شود، لازم است به قوانین دربردارنده تعاریف آن و نیز سایر انواع آن اشاره کرد لذا پیشنهاد می‌شود در بند «2» عبارت زیر اضافه شود:

«موضوع ماده (4) قانون محاسبات عمومی کشور و ماده(4) قانون مدیریت خدمات کشوری و شرکت‌هایی که دولت در آنها دارای سهام کنترلی یا سهام مدیریتی موضوع بندهای «6» و «7» ماده (1) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و شرکت‌های دولتی مستلزم ذکر یا تصریح نام و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به شرکت‌های این بند با رعایت ماده (2) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380»

3. بند «3» دارای ابهام است و باید باقی دستگاه‌ها، مؤسسات و نهادهایی که ذکر بودجه آن‌ها مورد نظر مقنن است، به‌صورت شفاف ذکر شود. بر این اساس لازم است بودجه مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به آنها تا زمان تعیین تکلیف وضعیت حقوقی آنها، مؤسسات غیرتجارتی و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به آنها تا زمان تعیین تکلیف وضعیت حقوقی آنها و نیز مؤسسات عمومی غیردولتی و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به آنها به‌استثنای برخی موارد که به‌لحاظ ملاحظات بین‌المللی مانند جمعیت هلال‌احمر امکان تصریح به آن نیست، به این فهرست اضافه شود. همچنین به‌جهت صیانت از حقوق مردم لازم است تصریح شود که تعرفه خدمات دولتی نیز باید به‌موجب قانون باشد، لذا پیشنهاد می‌گردد بند 3 حذف و بندهای زیر جایگزین آن گردد:

«۳- مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به آنها تا زمان تعیین تکلیف وضعیت حقوقی آنها

4- مؤسسات غیرتجارتی و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به آنها تا زمان تعیین تکلیف وضعیت حقوقی آنها

5- مؤسسات عمومی غیردولتی و تمامی اشخاص حقوقی تابع یا وابسته به آنها به‌استثنای جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی، فدراسیون‌های ورزشی آماتوری، کتابخانه آیت الله مرعشی نجفی، بنیاد امور بیماری‌های خاص، کمیته ملی المپیک، کمیته ملی پارالمپیک، شهرداریها و دهیاری‌ها

تبصره- دریافت هرگونه وجه از مردم بابت ارائه خدمات دولتی، منوط به تصویب نوع خدمت و میزان تعرفه آن در بودجه سالانه است.»

در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی، این اختیار برای مجلس در نظر گرفته شده‌است که صلاحیت تقنینی خود را در خصوص تصویب اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد.

با این وجود مشخص نیست محتوای اساسنامه‌ها باید شامل چه مواردی باشد و ماده (8) در مقام رفع این ابهام است. در بسیاری از موارد اساسنامه‌ها مذکور بدون هیچ تفصیلی در خصوص ارکان اصلی و وظایف و اختیارات به تصویب می‌رسند که همین امر متولیان و نیز نهادهای نظارتی را برای انجام وظایف خود با چالش مواجه می‌نماید.

بر این اساس این ماده اولاً توضیح می‌دهد که اساسنامه چگونه سندی است و چه محتوایی را در بر می‌گیرد که عبارت است از نحوه تأسیس یا تعیین ساختار و حدود صلاحیت‌ها، اختیارات و وظایف و ثانیاً مواردی را که حتماً باید در محتوای این سند درج شده باشد را بیان می‌کند. مواردی از جمله موضوع، ماهیت حقوقی، حوزه فعالیت‌های مجامع عمومی و هیئت‌های أمنا یا مدیره، نحوه نظارت‌پذیری و انحلال و تعیین تکلیف سود و زیان آن.

علاوه بر این، ماده (8)، اساسنامه موضوع اصل هشتادوپنجم را منحصر در سازمان‌ها، مؤسسات یا شرکت‌های دولتی نمی‌داند و به‌درستی بر لزوم تصویب اساسنامه‌های سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها نیز تأکید دارد. توضیح اینکه برخی از نهادهای مذکور، دارای سازمان‌ها و مؤسسات تابعه یا وابسته‌ای هستند که بدون وجود اساسنامه مصوب و یا با اساسنامه‌ای بدون تصویب از مجرای قانونی و معتبر یا تأیید شورای نگهبان در حال فعالیت هستند و لازم است این موارد هم تعیین تکلیف شده و به تصویب برسند.

با عنایت به تعریف روشن از اساسنامه، تبیین مواردی که باید در اساسنامه درج شود و تصریح بر لزوم تصویب اساسنامه سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های تابع یا وابسته نهادهای دولتی تصویب این ماده مورد پیشنهاد است.

جهت تضمین حکم مذکور در ماده(8) و تشخیص اعتبار اساسنامه‌های مصوب، این تبصره بر ضرورت درج اجازه مجلس به تصویب اساسنامه از سوی کمیسیون‌های داخلی یا هیئت‌وزیران تأکید دارد و در ادامه بیان می‌دارد که اساسنامه شرکت‌های مستلزم ذکر نام یا تصریح نام نیز از این قاعده مستثنی نیستند و اساسنامه مصوب آن‌ها نیز باید با اجازه مجلس باشد و دولت نمی‌تواند مستقلاً اقدام به تصویب اساسنامه آنها نماید.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاداست.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     

تفویض صلاحیت تصویب اساسنامه دائمی سازمان‌ها و مؤسسات لزوماً به‌معنای تفویض تصویب تمامی مفاد آن نیست. در برخی موارد به‌جهت اهمیت موضوع، لازم است برخی احکام اصلی اساسنامه به تصویب مجلس برسد، لذا در مصوبه‌ای که به‌موجب آن، صلاحیت تفویض می‌شود باید حدود صلاحیت و اختیارات درج شود. با این وجود برای اینکه با خلأ حکم مواجه نشویم، لازم است تصریح شود در مواردی که مجلس صلاحیت تصویب بخشی از مفاد مندرج در ماده (8) را تفویض می‌نماید، لزوماً باید در مصوبه خود در خصوص باقی موارد تعیین تکلیف کند.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است لکن جهت جلوگیری از ایجاد خلأ قانونی در مواردی که صلاحیت تصویب مفاد اساسنامه به‌صورت کامل تفویض نشده است، پیشنهاد می‌گردد متن زیر به انتهای تبصره اضافه شود:

«در مواردی صلاحیت تصویب مواردی از مفاد مندرج در این ماده تفویض نمی‌شود، لازم است در مصوبه مجلس، در خصوص آنها تعیین تکلیف شود»

از جمله معضلات نظام قانون‌گذاری و نیز نظام اداری کشور این است که برخی از سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی یا وابسته و تابعه اساسنامه مصوب ندارند و تنها نام آن در برخی قوانین درج شده‌است یا به‌موجب اساسنامه‌ای فعالیت می‌کنند که خارج از چهارچوب صلاحیت‌های قانونی به تصویب رسیده‌اند یا به تأیید شورای نگهبان نرسیده‌است. فعالیت این نهادها بدون وجود اساسنامه قانونی مصوب فاقد وجاهت قانونی است. نکته دیگری که در این ماده مورد توجه قرار گرفته آن است که علی‌رغم عدم وجود اساسنامه معتبر قانونی، حکم به انحلال این مؤسسه‌ها در ابتدای امر داده نشده است و با در نظر گرفتن اقتضائات اجرایی و برهم نخوردن نظام اداری و اجرایی، یک مهلت یک‌ساله برای تعیین تکلیف داده شده و پس از آن نیز جریمه مالی برای مقامات آن در نظر گرفته شده‌است.

همچنین تصویب این اساسنامه‌ها بدون تفویض مجلس به‌منزله ورود در صلاحیت‌های تقنینی مجلس است و باید در خصوص اساسنامه‌هایی که با رویه غیر قانونی به تصویب رسیده‌اند تعیین تکلیف صورت گیرد. با این وجود تبصره «3» صرفاً در خصوص مواردی تعیین تکلیف کرده که فاقد اساسنامه هستند و در مورد مواردی که دارای اساسنامه مصوب بدون تفویض قانون‌گذار هستند ساکت است لذا این مورد نیز باید اضافه شود.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است لکن جهت رفع خلأ مذکور پیشنهاد می‌گردد عبارت «فاقد اساسنامه‌اند» به‌عبارت «فاقد اساسنامه مطابق ضوابط و تشریفات مندرج در این ماده‌اند» اصلاح شود.

یکی از انواع قواعد لازم‌الاجرا «رأی وحدت رویه» است. اصل یکصدوشصت‌ویکم قانون اساسی ایجاد وحدت رویه قضائی را از جمله وظایف دیوان عالی کشور بر می‌شمارد. به‌موجب ماده 471 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392، «هرگاه از شعب مختلف دیوان عالی کشور یا دادگاه‌ها نسبت به موارد مشابه، اعم از حقوقی، کیفری و امور حسبی، با استنباط متفاوت از قوانین، آرا مختلفی صادر شود، رئیس دیوان عالی کشور یا دادستان کل کشور، به هر طریق که آگاه شوند، مکلفند نظر هیأت عمومی دیوان عالی کشور را به‌منظور ایجاد وحدت رویه درخواست کنند...» همچنین به‌موجب بندهای «2» و «3» ماده (12) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1390 و اصلاحات بعدی، «صدور رأی وحدت رویه در موارد مشابه که آرا متعارض از شعب دیوان صادر شده باشد» و نیز «صدور رأی ایجاد رویه که در موضوع واحد، آرا مشابه متعدد از شعب دیوان صادر شده باشد» در عداد وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برشمرده شده‌است.

در این ماده بر چند نکته تأکید شده‌است؛ اولاً «نظر» اکثریت قضات هیأت عمومی دیوان عالی کشور یا دیوان عدالت اداری است، ثانیاً لازم‌الاتباع است، ثالثاً با هدف ایجاد رویه واحد در موارد مشابه اتخاذ می‌شود.

تصویب این ماده مورد پیشنهاد است، لکن به‌جهت بهبود متن، پیشنهاد می‌شود، عبارت «برابر قانون» به‌عبارت «با رعایت قانون» اصلاح شود.

فصل چهارم- مقرره

یکی از مشکلات نظام حقوقی کشور اولاً ورود نهادهای مقرره‌گذار به حیطه قانون‌گذاری است و ثانیاً وضع مقررات از سوی اشخاص و نهادهایی است که اساساً صلاحیت وضع مقرره ندارند، ثالثاً تنوع انواع عناوین مصوب است که بدون وجود هیچ‌گونه وجه تمایز مشخصی از سوی این نهادها تحت عناوین مختلفی از جمله بخشنامه، دستورالعمل، شیوه‌نامه، نظام نامه و.... به تصویب می‌رسند. از جمله آثار این تنوع خروج از چهارچوب‌های تعیین شده در قانون اساسی است. به‌عنوان مثال به‌موجب قانون اساسی نمی‌توان تدوین آیین‌نامه را به‌غیر از وزرا یا هیئت‌وزیران سپرد و در مواردی برای برون رفت از این ممنوعیت، تدوین همان محتوا را تحت‌عنوان دستورالعمل به معاونان رئیس‌جمهور می‌سپارند که اولاً خروج از صلاحیت مقرر در قانون اساسی است و ثانیاً این مصوبات به‌جهت خروج از چهارچوب مندرج در اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی از شمول نظارت رئیس مجلس نیز خارج می‌شوند.

در این ماده هدف مقررات را عملیاتی شدن قانون یا اجرای وظایف قانونی دانسته‌است نه وضع قانون. پس مقرره نمی‌تواند در مقام قانون‌گذاری یا سیاستگذاری باشد.

از نکات مهم این ماده این است که تأکید می‌کند مقرره نباید منجر به توسعه یا تضییق قانون شود و حق و تکلیف جدیدی مازاد بر آنچه در قانون ذکر شده‌است ایجاد نماید و یا از دایره حقوق و تکالیف مندرج در قانون بکاهد که یکی از وجوه تمایز مقرره و قانون همین است. بنابراین انتظار می‌رود با رعایت مفاد این حکم، خصوصاً از سوی نهادهای ناظر بر مقررات، تا حد قابل قبولی حدود صلاحیت‌ها رعایت شود.

مورد مهم دیگر در این خصوص احصای انحصاری انواع مقرره، وفق قانون اساسی به سه نوع «آیین‌نامه»، «تصویب‌نامه» و «بخشنامه» است و در نتیجه این احصا تصویب مقرره با عنوانی غیر از این موارد فاقد وجاهت قانونی خواهد بود. لازم به تکرار این نکته است که عناوین موجود فعلی نیز باید پس از تصویب این قانون خود را وفق آن بازیابی و بازتنظیم نمایند و عناوین بعدی نیز صرفاً بر همین اساس تنظیم شود.

اولین نوع از انواع مقرره، آیین‌نامه است. در بسیاری از منابع علم حقوق، تمایز روشنی از حیث محتوایی میان قانون، آیین نامه و سایر مقررات بیان نشده و به تمایز شکلی آن هم از حیث مرجع وضع‌کننده اکتفا شده‌است. برخی آیین نامه را مقررات کلی و نوعی دانسته‌اند که توسط مقامات عالی قوه‌مجریه در امور اجرایی و اداری وضع می‌شود و دارای قدرت الزام حقوقی است [6] برخی هم آیین‌نامه را در حکم قانون دانسته و در تعریف آن بیان داشته‌اند که قواعد کلی لازم‌الاجرایی است که برای افراد به‌طور عام و عینی ایجاد حق و تکلیف می‌کند [7]

همان طور که در دو نمونه تعریف ارائه شده مشهود است هیچ تمایز روشنی میان آیین‌نامه و قانون، جز مرجع وضع‌کننده بیان نشده است. در این بند فارغ از تمایز شکلی از حیث مرجع وضع‌کننده، اقدام به‌بیان وجوه تمایز ماهوی نیز نموده‌است.

اولاً آیین‌نامه را مقرره می‌داند و در تعریف مقرره در ماده (10) اشاره شده‌است که در «راستای عملیاتی شدن قانون» یا «اجرای وظایف قانونی مرجع صلاحیت‌دار» و «در چارچوب قانون اساسی، سیاست‌های کلی و قوانین عادی»، «بدون توسعه یا تضییق قانون» وضع می‌شود. پس آیین‌نامه نمی‌تواند حق و تکلیف جدیدی مازاد بر قانون ایجاد کند و مفاد آن باید در چهارچوب قانون باشد.

ثانیاً هدف از آن «بیان نحوه و جزئیات اجرای قانون یا وظایف قانونی» است و نه بیشتر، فلذا آیین‌نامه نمی‌تواند در مقام قانون‌گذاری برآمده و اقدام به صدور احکام جدید و یا کلی نماید.

ثالثاً به‌موجب اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی، هیئت‌وزیران، کمیسیون متشکل از چند وزیر و هریک از وزرا امکان تدوین آیین‌نامه را دارند. اما در کنار این موارد و افزون بر آنچه در قانون اساسی ذکر شده، باقی مراجعی که به‌موجب احکام رهبری یا تفاسیر شورای نگهبان امکان وضع آیین‌نامه دارند، إحصا شده‌اند و خارج از این موارد، نهاد یا شخص دیگر نمی‌تواند واضع آن باشد.

در بند 4-1 به‌موجب نظر تفسیری شورای نگهبان[9]، رئیس قوه قضائیه دارای صلاحیت آیین‌نامه گذار در حدود اختیارات مذکور در قانون اساسی دانسته شده‌است. همچنین ضوابط مذکور در اصل یکصدوشصت‌ویکم قانون اساسی نیز ماهیتاً به‌عنوان آیین‌نامه شناسایی شده‌است.

در خصوص بند 5-1، در مورد شوراهای تشکیل شده با حکم ولی‌فقیه ذکر این توضیح لازم است که قید «در صورت اعطای صلاحیت از جانب ایشان» ذکر شده‌است و این به‌معنای آن است که بدون اعطای صلاحیت امکان آیین‌نامه گذاری ندارند و باید به وظیفه اصلی خود یعنی تصویب سیاست‌های راهنما و باقی وظایف تعیین شده از سوی معظم له بپردازند.

در بند 6-1 صلاحیت آیین نامه نویسی مجمع تشخیص مصلحت‌نظام وفق ذیل اصل یکصدودوازدهم[10] مورد اشاره قرار گرفته است.

بند 7-1 بر اساس نظر تفسیری شورای نگهبان[11] تصویب آیین نامه در خصوص مقررات مالی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی شورای نگهبان را برای این شورا به رسمیت شناخته‌است.

و در نهایت در بند 8-1 مبتنی بر تعیین تکلیف صورت گرفته از سوی مقام معظم رهبری در خصوص صوت و تصویر فراگیر، امکان تدوین آیین‌نامه در حدود اختیارات تفویض مقام معظم رهبری را برای سازمان صدا و سیما و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در نظر گرفته است.

تصویب این ماده و بندهای آن مورد پیشنهاد است لکن پیشنهادی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

با عنایت به اینکه به‌موجب اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی رئیس‌جمهور را مسئول امور اداری و استخدامی کشور است و نه فقط قوه‌مجریه، و از آنجا که احاله‌ی تعیین ضوابط مالی و اداری و استخدامی به شورای نگهبان، فاقد مبنای حقوقی صحیح است و این موارد، در زمره صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی است. لذا آنچه در صلاحیت شورای نگهبان است در خصوص نحوه برگزاری جلسات و رسیدگی به صلاحیت‌های این نهاد است که به تأیید مقام معظم رهبری می‌رسد لذا پیشنهاد می‌شود در بندهای «6-1» و «1-7» عبارت «درباره ساختار داخلی و نحوه تشکیل و اداره جلسات» جایگزین عبارت «در حوزه‌های مالی، اداری و استخدامی» گردد.

به‌موجب اصل یکصدوسی‌وهشتم، دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های مشتکل از چند وزیر واگذار نماید. در تبصره «1» ناظر به مواردی که طبق قوانین، هیئت‌وزیران مأمور به تصویب آیین نامه می‌شوند، تأکید شده‌است که این موارد صرفاً قابل تفویض به کمیسیون متشکل از چند وزیر است فلذا هیئت‌وزیران نمی‌تواند این امر را به یک وزیر، معاونان رئیس‌جمهور یا رؤسای سازمان‌ها یا اشخاص دیگر واگذار نماید. اگرچه لازم است سایر صلاحیت‌های هیئت‌وزیران نیز طبق اصل بیان شود.

بنابراین، تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است، لکن از آنجا که امور مربوط به وظایف هیئت‌وزیران منحصر در تصویب آیین‌نامه نیست و شامل تصویب‌نامه هم می‌شود، پیشنهاد می‌گردد با رعایت تشریف مندرج در آیین‌نامه داخلی مجلس، عبارت «صلاحیت وضع آیین‌نامه یا تصویب‌نامه را دارد» جایگزین عبارت «موجب قوانین مکلف به تصویب آیین‌نامه است» گردد.

از جمله ایرادات موجود در نظام اجرایی کشور، عدم عنایت به تکالیف قانون‌گذار با تصویب به‌موقع آیین‌نامه‌های مورد نیاز برای اجرای قوانین به‌دلایل مختلف است. این تبصره برای رفع ایراد مذکور تدابیری را پیش بینی نموده‌است؛

اولاً برای جلوگیری از اقدامات سلیقه‌ای، بیان کرده است قانون‌گذار مشخص نماید که چه حکم یا احکامی نیازمند آیین‌نامه است.

ثانیاً مرجع وضع، مهلت تصویب و زمان لازم‌الاجرا شدن آن را مشخص کند. در برخی از موارد یکی از این موارد یا همه آنها مغفول می‌ماند.

ثالثاً در صورت عدم انجام تکلیف قانونی هم متولیان تدوین و هم متولیان تصویب را مسئول دانسته‌است.

رابعاً برای جلوگیری از عدم تصویب آیین‌نامه به بهانه همکاری نکردن متولیان تدوین آن، متولی تصویب را در هر صورت مسئول دانسته‌است تا در مهلت مقرر اقدام به تصویب نماید. توضیح اینکه در مواردی که لازم است آیین‌نامه‌ای با همکاری چند دستگاه ذی‌ربط تهیه و به تصویب یکی از وزرا یا هیئت‌وزیران برسد و ممکن است دستگاه‌های ذی‌ربط در تدوین آن همکاری نکرده و پیشنهادات خود را ارائه ننمایند. در چنین شرایطی متولی تصویب که می‌تواند یکی از وزرا، هیئت‌وزیران و یا در صورت تفویض هیئت‌وزیران، کمیسیون متشکل از چند وزیر باشد، باید در هر صورت و با استفاده از ظرفیت‌های موجود و در دسترس، اقدام به تصویب آیین‌نامه نماید.

خامساً رئیس مجلس را مکلف نموده‌است که فهرست آیین‌نامه‌های تصویب نشده را به‌صورت ماهانه منتشر نماید تا بتوان به تخلف متولیان تدوین و تصویب آیین نامه رسیدگی کرد.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است لکن به‌جهت ارتقای متن نکاتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. «زمان لازم‌الاجرا شدن» قید زائد است و با ابلاغ به دستگاه‌ها محقق می‌شود و با عنایت به اینکه ابهامی در این موضوع وجود ندارد حذف این عبارت مورد پیشنهاد است.
2. با عنایت به اینکه بخشی از مسئولیت متوجه متولیان ارائه پیشنهاد است، لازم است عبارت «در صورت عدم ارائه پیشنهاد یا تصویب» جایگزین عبارت «در صورت عدم تصویب» گردد.

تعیین حق و تکلیف و بیان ضوابط از شئون تقنینی و در حیطه صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و یکی از مهم‌ترین مصادیق آن ضوابط مالی و معاملاتی و استخدامی و اداری است و این تبصره به‌درستی تأکید بر این دارد که این ضوابط باید به‌موجب قانون تعیین شود و هیچ استثنائی نیز نباید شامل آن گردد. با این حال در طول زمان، بخشی از دستگاه‌های اجرایی به‌موجب قوانین مصوب مجلس از شمول قوانین مالی، اداری و استخدامی مستثنی شده‌اند و همین امر سبب ایجاد تبعیض‌های ناروا در بین مستخدمین و کارکنان دستگاه‌های مختلف شده‌است. از سوی دیگر به‌واسطه همین استثناهای قانونی، آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین مذکور نیز به تصویب هیئت‌وزیران نمی‌رسد و به‌تبع از شمول نظارت رئیس مجلس نیز خارج می‌شوند.

جزء «10» بند «9» سیاستهای کلی قانون‌گذاری «عدالت‌محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن قانون و شمول و جامعیت آن و حتی‌الامکان پرهیز از استثناهای قانونی» را به‌عنوان یکی از محورهای مورد تأکید در رعایت اصول قانون‌گذاری و قانون نویسی بر شمرده‌است و به همین منظور و در راستای رعایت حدود صلاحیت‌های قوا از جمله صلاحیت قوه مقننه در قانون‌گذاری و صلاحیت قوه‌مجریه در راهبری امور مالی، اداری و استخدامی تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است.

این بند در مقام تعریف چهارچوب‌های تصویب‌نامه و بیان تمایز ماهوی با آیین‌نامه است. تصویب‌نامه در این تعریف، نه ضابطه‌ای را بیان می‌کند و نه طریقه اجرا را بلکه در مقام اعلام دستور و تصمیم موردی یا کلی به اجرای قانون یا اعمال صلاحیت‌های قانونی است به این معنا که آنچه را قانون حکم کرده و آیین‌نامه طریقه اجرای آن را بیان کرده است، تصویب‌نامه، تصمیم به انجام آن را اعلام می‌کند. به‌عنوان مثال قانون حکم به پرداخت وام به سیل‌زدگان می‌کند، آیین‌نامه، سازوکار اجرایی نحوه پرداخت وام را بیان می‌کند و تصویب‌نامه در صورت وقوع سیل اعلام می‌کند به سیل زدگان وام مذکور پرداخت می‌شود.

آنچه در قالب تصویب‌نامه اعلام می‌شود صرفاً در چهارچوب صلاحیت‌ها و احکام قانونی است و نمی‌توان حکم به‌حق و تکلیف جدیدی مازاد بر مفاد قانون نمود. در این تعریف سه نوع تصویب‌نامه شناسایی شده‌است.

نوع اول مورد مصرح در اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی، برای انجام دادن وظایف قانونی و اداری و تنظیم سازمان‌های اداری است. در این خصوص اگر هیئت‌وزیران بخواهد در مقام بیان سازوکار اجرای وظایف اداری و قانونی و یا سازوکار تنظیم سازمان‌های اداری باشد باید به وضع آیین‌نامه مبادرت کند ولی اگر بخواهد دستور به انجام وظیفه‌ای قانون و اداری بدهد و یا تصمیم خود مبنی بر تنظیم سازمان‌های اداری را اعلام کند باید مبادرت به وضع تصویب‌نامه نماید.

نوع دوم مورد مصرح در اصل یکصدوسی‌وچهارم قانون اساسی است که به‌موجب آن هیئت‌وزیران، به پیشنهاد رئیس‌جمهور، تصمیم خود جهت رفع اختلاف‌نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی را اعلام می‌کند با این قید مهم که رفع اختلاف یا تداخل مذکور نیازمند تفسیر یا تغییر قانون نباشد، چرا که در این صورت دولت موظف است از طریق ارسال لایحه به مجلس جهت طی مراحل قانونی اقدام نماید.

نوع سوم هم مربوط به تصمیمات موضوع اصل یکصدوسوم قانون اساسی است که شوراهای مذکور در اصول یکصدم و یکصدویکم اتخاذ می‌کنند. توضیح اینکه به‌موجب اصل یکصدوسوم «استانداران‌، فرمانداران‌، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند.» جزء «3» بند «2» ماده (10) در مقام تعیین ماهیت، این تصمیمات را از جنس تصویب‌نامه دانسته‌است چراکه با توجه به فلسفه تشکیل این شوراها در اصل یکصدم قانون اساسی یعنی نظارت بر اداره امور هر روستا، بخش‌، شهر، شهرستان یا استان‌، این تصمیمات نه در مقام تعیین حکم و ضابطه، و نه در مقام بیان سازوکار اجرا، بلکه اتخاذ تصمیمات نظارتی در محدوده وظایف قانونی است و باید در قالب تصویب‌نامه باشد.

با توجه به تعیین معیارهای ماهوی برای «تصویب‌نامه» و ایجاد تمیز میان قانون و آیین‌نامه و احصای مصادیق آن تصویب این بند مورد پیشنهاد است.

هر آنچه از حقوق و تکالیف و ضوابط، سازوکار اجرایی و تصمیمات برای اداره کشور لازم است، علی‌القاعده می‌بایست حسب مورد در قانون و آیین‌نامه و تصویب‌نامه درج شود. لکن در ادارات و دستگاه‌های اجرایی، بعضاً لازم است جهت توضیح ابهامات احتمالی و نیز تقسیم کارهای داخلی، عالی‌ترین مقام اقدام به صدور پاره‌ای از تعلیمات اداری کند. بخشنامه‌های مصطلح با تعریف ارائه شده صرفاً کارکرد تعلیم اداری دارد و در مقام آن است که اگر سازوکارهای اجرایی بیان شده در آیین‌نامه‌ها نیازمند توضیح و تشریح است، این موارد را برای کارکنان تبیین نمایند. لذا مقامات اداری حق ندارند به بهانه صدور بخشنامه حکم و ضابطه جدیدی مازاد بر قانون وضع کنند و یا طریقه اجرای مذکور در آیین‌نامه‌ها را تغییر دهند.

تصویب این بند مورد پیشنهاد است، لکن جهت بهبود متن و رفع برخی ابهامات، پیشنهاداتی به شرح زیر قابل‌ذکر است:

1. علاوه بر تعلیمات اداری، در حال حاضر توضیحاتی فنی و تخصصی تحت عناوینی مثل «دستورالعمل» یا «شیوه‌نامه» و نظایر آن صادر می‌شود که لازم است طبق این طرح در قالب «بخشنامه» صورت‌بندی شود تا در این خصوص نیز تعیین تکلیف شده باشد. لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «یا توضیحات صرفاً فنی و تخصصی» پس از عبارت «تعلیمات اداری» اضافه شود.
2. با عنایت به ابهام همیشگی در مصادیق دستگاه‌های اجرایی و از آنجاکه این قانون، یک قانون دائمی، مبنا و مادر است، شایسته است مصادیق دستگاه‌های اجرایی به‌صورت کامل إحصا شود، لذا پیشنهاد می‌شود عبارت «هر یک از وزیران یا رؤسای قوای سه‌گانه یا بالاترین مقام سایر دستگاه‌های اجرایی مذکور در ماده ۲۹ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مستثنیات آن» حذف و عبارت زیر جایگزین آن شود:

«هریک از رؤسای قوای سه‌گانه بالاترین مقام دستگاه‌های اجرایی در قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات و دانشگاه‌ها، شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند)، مؤسسات عمومی، نیروهای مسلح، دانشگاه آزاد اسلامی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان قانون اساسی، بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی‌فقیه اداره می‌شوند و همچنین دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند نظیر وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و شرکت‌های تابعه آنها، ستاد اجرایی و قرارگاه‌های سازندگی و اشخاص حقوقی وابسته به آنها»

از آنجا که با توجه به تعریف، محدوده محتوایی بخشنامه، تعلیمات اداری، برای کارکنان است، بر این مهم تأکید شده‌است که این تعلیمات برای کارکنان تحت مدیریت لازم‌الاجراست و باید در حیطه و چهارچوب صلاحیت‌های سازمانی و مدیریتی باشد و پا را از آن فراتر نگذارد.

طبیعتاً تمام مفاد بخشنامه‌ها مورد نیاز مردم نیست و معمولاً بخشی از این موارد به مراجعان هر دستگاه هم مربوط می‌شود. به‌عنوان مثال وقتی مدیر در مقام توضیح نحوه تقسیم‌کار و ارائه خدمت است، مردم هم می‌بایست در جریان این موارد قرار بگیرند تا در مراجعه به دستگاه مذکور با مشکل مواجه نشوند. این تبصره برای جلوگیری از سردرگمی مراجعان به دستگاه‌ها تکلیف کرده است که موارد مربوط به مراجعان به‌صورت جداگانه منتشر و در دسترس عموم قرار گیرد.

با عنایت به تعیین محدوده اثر بخشنامه و نیز تلاش برای ایجاد شفافیت در خصوص احکام مربوط به مردم، تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است.

مؤسسات خصوصی عهده‌دار خدمات عمومی مانند سازمان نظام پزشکی اگرچه دولتی نیستند، لکن به‌موجب قوانین، بخشی از خدمات عمومی که بر عهده دولت است را ارائه می‌دهند. در بند «ب» ماده (۱) اصلاحی قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب  11/6 / ۱۳۹۹ مؤسسات مذکور را این‌گونه تعریف کرده است:

«مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار مأموریت عمومی، مؤسسات غیردولتی می‌باشند که مطابق قوانین و مقررات، بخشی از وظایف حاکمیتی را بر عهده دارند نظیر کانون کارشناسان رسمی دادگستری، سازمان نظام پزشکی و سازمان نظام‌مهندسی»

این مؤسسات در انجام وظایف قانونی خود، بعضاً نیازمند صدور بخشنامه هستند و از آنجا که مصوبات این نهادها مشمول نظارت‌های مرسوم نمی‌شوند، لازم است سازوکاری برای تضمین رعایت حدود صلاحیت‌ها و نیز رعایت چهارچوب‌های قانونی برای آن‌ها پیش‌بینی کرد. از این رو این تبصره محدوده‌هایی را برای آن‌ها تعیین نموده‌است. اولاً آنچه از ناحیه آنها صادر می‌شود توضیحات فنی و تخصصی است و نه بیشتر، و این توضیحات فنی و تخصصی نیز در قالب بخشنامه باید صادر شود، ثانیاً در در چارچوب قوانین و مقررات و در محدوده صلاحیت خود باید باشد، ثالثاً هدف از این بخشنامه‌ها باید انجام دادن اموری از قبیل هماهنگی فعالیت‌های بخشی یا بین بخشی باشد، و نباید در مقام وضع ضابطه یا بیان سازوکار اجرایی قوانین باشند.

اما از همه مهم‌تر فرایند لازم‌الاجرا شدن آنهاست. در این تبصره پیش‌بینی شده‌است که بخشنامه‌های صادره از این نهادها باید یا به تصویب یکی از رؤسای قوا و یا وزیری که هیئت‌وزیران تعیین می‌کند برسد و علی القاعده انتخاب وزیر متناظر با مأموریت‌های آن مؤسسه است. مثلاً بخشنامه‌های سازمان نظام‌مهندسی به تصویب وزیر راه و شهرسازی می‌رسد.

تصویب این تبصره مورد پیشنهاد است، لکن جهت رفع برخی ابهامات پیشنهاداتی به شرح زیر قابل ارائه است:

1. «نهادهای عمومی ذی‌صلاح» فاقد تعریف و مصداق مشخص است، و با عنایت به اینکه صلاحیت بخشنامه‌نویسی و آیین نامه‌نویسی اشخاص و نهادها در مواد و تبصره‌های پیشین به‌صورت کامل و جامع احصا شده‌است، و در این تبصره نیز، مصادیق آن مشخص است، پیشنهاد می‌شود عبارت «نهادهای عمومی ذی‌صلاح یا» حذف شود.
2. با توجه به‌ضرورت حفظ اصالت متن در قوانین مادر، و عدم ارجاع به قوانینی که بیشتر دستخوش تغییر خواهند بود، پیشنهاد می‌شود عبارت «مؤسسات خصوصی عهده‌دار خدمات عمومی موضوع‌بند «ب» ماده (۱) اصلاحی قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1399/۱۱/6» حذف و عبارت زیر که متن همین بند است جایگزین آن گردد:

«مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار مأموریت عمومی شامل مؤسسات غیردولتی که مطابق قوانین و مقررات، بخشی از وظایف حاکمیتی را بر عهده دارند نظیر کانون کارشناسان رسمی دادگستری، سازمان نظام پزشکی و سازمان نظام‌مهندسی»

نتیجه‌گیری

به رغم تقسیم سنتی صلاحیت‌ها مبنی بر صلاحیت مجلس در خصوص قانون‌گذاری و دولت در مقرره‌گذاری، در عمل و با توسعه نهادها و ایجاد انواع جدیدی از دستگاه‌ها و نهادها و به‌تبع افزایش انواع و تعداد مصوبات، نظارت بر آن‌ها درگیر مشکلاتی شد که رعایت صلاحیت‌ها را با چالش‌هایی مواجه نمود. از جمله عدم رعایت صلاحیت ذاتی دستگاه‌ها در تصویب قواعد لازم‌الاجرا، نبود سازوکار روشن و قانونی نظارت بر مصوبات، طولانی بودن فرایندهای موجود نظارت بر برخی مصوبات و.... تمام این‌ها در کنار نبود ضابطه روشن و مشخص تمیز هریک از انواع قواعد لازم‌الاجرا اعم از سیاست، قانون و مقرره از یکدیگر سبب شد تا در بند 5 سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری «تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات» و «ارائه‌ی تعریف روشن و مشخص» از هریک از قواعد لازم‌الاجرا مورد تأکید قرار گیرد. بخش اول «طرح نظام قانون‌گذاری» به تعریف این قواعد و نهادهای صالح برای وضع آن پرداخته‌است. اگرچه تعاریف ارائه شده تا میزان قابل قبولی ابهامات مذکور را رفع نموده و به برطرف شدن بخش قابل توجهی از آسیب‌ها کمک می‌کند، با این وجود، دارای برخی نکات و ملاحظات است که اصلاح آن، می‌تواند به افزایش کیفیت مواد طرح کمک نماید.

گزیده سیاستی

این طرح در راستای اجرای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری و به‌منظور ارتقای این نظام، به‌صورت مجزا در 8 بخش احکام متنوع و مطلوبی را پیش‌بینی نموده است که تصویب آن با اصلاحات مندرج در گزارش مورد پیشنهاد است.