خلاصه مدیریتی

بیان مسئله

اصلاحات ساختاری بودجه از‌جمله توصیه‌ها و راهبردهای مهم مورد تأکید مقام معظم رهبری (مد ظله‌العالی) در سال‌های اخیر بوده است. سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، فرمان ایشان درخصوص بودجه سال ۱۳۹۸، بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی و سخنرانی معظم‌له به مناسبت عید قربان سال ۱۳۹۹، هرکدام به‌نوعی اهمیت اصلاحات ساختاری بودجه را گوشزد کرده است. با وجود تمام این تأکیدها، رویه‌ها و واقعیت‌های نظام بودجه‌ریزی کشور و قوانین بودجه سال‌های اخیر هیچ تناسبی با توصیه‌های ایشان ندارد. در سال‌های اخیر و پس از اعمال تحریم‌های ظالمانه ایالات متحده آمریکا، در کنار فقدان برنامه و جهت‌گیری، چالش دیگری به نام تأمین مالی نیز گریبان‌گیر بودجه کشور شده‌ است. به‌عبارت ساده‌تر حتی اگر وظایف و مأموریت‌های دولت در هر سال مشخص و تعریف شده باشد منابع لازم برای اجرای آن وجود ندارد. در پاسخ به این مسئله رویکرد بودجه عمومی در سال‌های اخیر، پوشش این شکاف از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی بوده است و در عمل تحول خاصی در حوزه مالیات‌ستانی یا درآمدزایی از دارایی‌های دولتی رخ نداده است. این مسئله باعث شد تا علاوه بر اینکه سیاست‌های مالی دولت تأثیری بر اقتصاد نگذاشته، آسیب‌هایی از محل مشکلات بودجه عمومی به فضای اقتصادی کشور نیز وارد کند. در حال حاضر بخش بزرگی از بودجه فعلی کشور صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در یک نظام بودجه‌ریزی سالم، تمام هزینه‌های جاری و مستمر باید از طریق درآمدهای پایدار نظیر مالیات تأمین شوند، این در حالی است که در ایران بخش زیادی از هزینه‌های جاری با منابع حاصل از فروش نفت و استقراض تأمین می‌شود. اصلاح معافیت‌های مالیاتی، اخذ مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر ثروت ازجمله مهم‌ترین اقدام‌ها در راستای تأمین منابع پایدار است. قدم مهم بعدی، اصلاح رابطه نفت و بودجه به‌منظور قطع وابستگی مستقیم منابع بودجه‌ای به درآمدهای نفتی است. درآمدزایی دولت از دارایی‌هایش نیز می‌تواند به تأمین منابع پایدار منجر شود. در این راستا ارتقای مستندسازی دارایی‌های دولت یکی از شروط لازم محسوب‌ می‌شود.

یافته‌های کلیدی

در دو سال اخیر تلاش‌هایی برای اصلاح نظام مالیات‌ستانی انجام گرفته است که به افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه عمومی منجر شده ‌است اما همچنان تا رسیدن به وضع مطلوب فاصله زیادی وجود دارد. البته باید توجه داشت که لازمه افزایش درآمدهای مالیاتی دولت و تأمین مالی سهم بزرگ‌تری از وظایف از این محل، افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت و دستگاه‌های اجرایی و ارتقای کارایی مخارج انجام شده ‌است. به‌عبارت‌دیگر باید حرکت به‌سمت بودجه شفاف و برنامه‌محور برای پاسخگو کردن دولت به موازات افزایش سهم مالیات از منابع عمومی دنبال شود. در کنار موارد فوق ظرفیت خلق ارزش از اموال و دارایی‌های دولتی همچنان مورد غفلت قرار گرفته است و به‌خصوص در شرایط رکود اقتصادی و نیاز به دارایی برای حفظ سرمایه این مهم می‌تواند راهگشا باشد. با کاهش شدید درآمدهای نفتی، دغدغه اصلی در حوزه بودجه، پوشش شکاف درآمد-هزینه دولت یا همان کسری بودجه دولت است. در این سال‌ها، دولت از چندسو با فشار هزینه‌های فزاینده روبه‌رو شده و ازطرف‌دیگر هم‌زمان پایه‌های درآمدی آن کاهش یافته است. ازجمله دلایل رشد هزینه‌های دولت می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• تعهدات مختلفی که در گذشته متکی بر خوش‌بینی از درآمدهای نفتی ایجاد شده‌اند و در حال حاضر باید پرداخت شوند مانند صندوق‌های بازنشستگی؛
• نیاز ضروری به افزایش حمایت‌های رفاه اجتماعی به‌دلیل گسترش فقر و رکود اقتصادی؛
• تورم‌های کم‌سابقه؛
• نیاز فزاینده به جبران خدمت کارکنان دولتی و رقابت‌های مخرب برای افزایش حقوق.

موارد مذکور درمجموع به افزایش سهم «مصارف اجتناب‌ناپذیر» از بودجه عمومی و کوچک‌تر شدن مداوم سهم مصارف عمرانی و برنامه‌های توسعه‌ای، منجر شده ‌است. هم‌زمان با افزایش هزینه‌ها، درآمدهای نفتی کاهش‌ یافته و به‌دلیل رکود اقتصادی کل پایه‌ مالیات‌ستانی کوچک شده ‌است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مدیریت مصارف بودجه، به‌منظور کاهش کسری و درنتیجه ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و کنترل تورم، ضرورتی اساسی است. طبق مطالب بیان شده در گزارش، بخش بزرگی از مصارف دولت از نوع هزینه‌های جاری و انعطاف‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان است و مقدار بسیار کمی از آن صرف پروژه‌های عمرانی و زیرساختی می‌شود. اصلاح بخش مصارف با ایجاد شفافیت در پرداخت‌ها، بازنگری در مخارج دولت و سایر لوازم بیان شده، در کنار اصلاح نوسانات در بخش منابع، از اولویت‌های مهم کشور در تصحیح روند معیوب فعلی اقتصاد است. در بودجه سال 1402 اعتبارات هزینه‌ای رویکردی نسبتاً قابل‌قبول داشته و کنترل هزینه‌ها تا حدی از اولویت‌های بودجه تلقی می‌شود، اما اعتبارات سرمایه‌ای رشد کمتری را تجربه کرده است.

به‌طور‌کلی حداقل حدود 80 درصد کل بودجه را مصارف اجتناب‌ناپذیر تشکیل می‌دهد، بنابراین با فرض عدم تحمل هزینه سیاسی و اراده کافی برای کنترل هزینه‌ها، این بخش از بودجه صلب و غیرقابل انعطاف بوده و با تصویب آن، عملاً امکان تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی در‌خصوص بخش بسیار کوچکی از منابع در اختیار دولت خواهد بود.

1.مقدمه

بودجه سند دخل‌و‌خرج دولت و ابزار اصلی اعمال سیاست مالی است. ثبات‌سازی در سطح اقتصاد کلان و تأمین کالای عمومی دو نقش اصلی بودجه محسوب می‌شود که در صورت عدم سلامت ساختار و نظام بودجه‌ریزی، نمی‌توان انتظار تحقق آنها را داشت. هرگونه ناترازی در بودجه درنهایت به ناترازی در ابعاد مختلف اقتصاد می‌انجامد که به‌ شکل تورم و نرخ بهره بالا ظهور و بروز پیدا می‌کند. شرایط پنجاه سال اخیر اقتصاد کشور که با تورم مزمن دورقمی همراه بوده، مؤید این مطلب است. در صورت تداوم ناترازی بودجه و انباشت فزاینده بدهی، در آینده‌ای نزدیک در کنار خطر نکول بدهی‌های دولت، یا با تورم‌های بسیار بالا یا نرخ بهره زیاد روبه‌رو خواهیم بود که هر دو برای رشد اقتصادی و رفاه جامعه تهدید جدی به‌شمار می‌روند.

کسری بودجه دولت دو وجه دارد که یک وجه آن کمبود منابع و وجه دیگر و شاید مهم‌تر آن افزایش شدید مصارف است. هرچه مصارف بودجه افزایش یابد، کسری بودجه شدید‌تری خواهیم داشت. مصارف دولت از ناحیه هزینه‌هایی که اجتناب‌ناپذیرند و دولت نمی‌تواند درباره خرج یا عدم خرج آنها تصمیم‌گیری کند، شدیداً تحت فشار است. عمده اقلام مصارف اجتناب‌ناپذیر عبارتند از رشد حقوق و دستمزد کارکنان دولتی، نیاز صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی به کمک‌های دولت و اجرای طرح‌های عمرانی ضروری مانند احداث بیمارستان، مدرسه، جاده و بزرگراه، تعمیر و نگهداری یا جلوگیری از استهلاک سرمایه‌های موجود و از‌این‌قبیل موارد.

وضعیت فعلی بودجه کشور حاصل انباشت سال‌ها ناترازی در اقتصاد، تصمیمات نادرست دولت در سال‌های اخیر، به تأخیر انداختن اصلاحات اقتصادی با امید بستن به گشایش‌های خارجی و تحریم‌های ظالمانه اخیر است. تعادل اقتصادی ـ سیاسی شکل گرفته حول وضع موجود، انجام اصلاحات را با تعویق روبه‌رو کرده یا باعث ایجاد موانع جدی شده ‌است. اگرچه رفع و اصلاح مسائل فعلی دشوار است، ولی باید توجه داشت که ادامه این روند، حتی اگر امکان‌پذیر باشد، پیامدهای بسیار ناخوشایندتری به‌دنبال خواهد داشت.

2. کسری بودجه در ایران (مروری بر وضعیت موجود، چالش‌ها و آسیب‌ها)

عملکرد بودجه در سال‌های اخیر حاکی از تحقق کسری بودجه بسیار زیادی است. میزان کسری برای سال 1398 بیش از ۱۳۰ هزار میلیارد تومان و برای سال 1399 بیش از 180 هزار میلیارد تومان و در سال‌های 1400 و 1401 حدود 300 هزار میلیارد تومان بوده است. این کسری‌ها عمدتاً از دو طریق انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تأمین شده ‌است که هر دو مورد انباشت بدهی هستند.

درخصوص سال 1402 می‌توان گفت منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1402 نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه در سال 1401 حدود 55 درصد رشد کرده است. مطابق لایحه بودجه سال 1402 سرفصل درآمدها به‌عنوان منبع پایدار تأمین مالی دولت، نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1401 حدود 56 درصد رشد کرده است. منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (صادرات نفت و فروش اموال) نسبت به قانون بودجه سال 1401 حدود 37 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد قانون بودجه سال 1401 حدود 97 درصد رشد داشته است. بخشی از این افزایش ناشی از بیش‌برآوردی منابع حاصل از نفت و فروش اموال دولتی است. سرفصل هزینه‌های دولت با رشد 45 درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1401 به 1454 هزار میلیارد تومان رسیده است. از مهم‌ترین دلایل این افزایش رشد 20 درصدی پرداختی کارکنان و بازنشستگان دولت در سال 1402 و رشد بیش از 10 درصدی و سایر فوق‌العاده‌ها در لایحه ترمیم حقوق نیمه دوم سال 1401 و انتقال بخشی از مصارف جدول هدفمندسازی یارانه‌ها به مصارف عمومی است. همچنین با توجه به افزایش میزان انتشار اوراق بدهی در سال‌های 1398 و 1399 اعتبار اختصاص یافته برای بازپرداخت تعهدات دولت (که بخش عمده آن بازپرداخت اوراق سررسید شده ‌است) با رشد 48 درصدی همراه بوده است. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (اعتبارات عمرانی) نیز نسبت به قانون بودجه سال 1401 افزایش 26 درصدی و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1401 بیش از 90 درصد افزایش داشته است. دلیل اصلی این اختلاف پرداخت کمتر از مصوب مخارج عمرانی به‌دلیل عدم تحقق بخشی از منابع عمومی دولت در سال 1401 است. نسبت کسری تراز عملیاتی از بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1402 (معادل 24- درصد) نسبت به قانون بودجه سال 1401 افزایش یافته (بدتر شده) است. ولی همچنان این نسبت در مقایسه با بودجه سال‌های 1398 تا 1400 مقدار کمتری است. البته نسبت کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه سال 1402 نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1401 کاهش‌ یافته (بهتر شده) است.

جدول ۱.

مأخذ: محقق ساخته براساس داده‌ها و اطلاعات قوانین بودجه سنواتی 1393 تا 1402.

در نگاهی دقیق‌تر، انتشار اوراق موجب انتقال بار مشکلات به آینده می‌شود؛ برداشت از صندوق توسعه ملی با هدف پوشش هزینه‌های غیرسرمایه‌گذاری دولت نیز، علاوه بر محروم شدن آیندگان از این منابع یا عواید آن، به کارکرد توسعه‌ای این صندوق خدشه وارد خواهد کرد. تأمین این میزان کسری به هر شکلی که انجام شود، پیامدهای آن گریبان‌گیر اقتصاد خواهد شد. پولی‌سازی کسری بودجه چه در قالب استقراض مستقیم از بانک مرکزی و چه به‌ شکل برداشت از منابع صندوق توسعه ملی، باعث ایجاد تورم‌های بالا در ماه‌های پیش رو می‌شود. همچنین انتشار اوراق بدهی یا استقراض از بانک‌ها صرفاً مشکلات را با ابعادی بزرگ‌تر به آینده موکول می‌کند.

گفتنی است حتی در صورت فراهم شدن امکان صادرات بیشتر نفت، تنها بخشی از این کسری بودجه رفع خواهد شد و مسئله اصلی همچنان برقرار است. به‌علاوه اینکه استفاده زیاد از درآمدهای نفتی در بودجه، معضلات متعدد دیگری ازجمله بیماری هلندی و تضعیف تولید کشور را به‌دنبال دارد. بنابراین باید دخل‌و‌خرج دولت طوری تنظیم شود که علاوه بر کاهش کسری بودجه، وابستگی حداقلی به درآمدهای نفتی را نیز در پی داشته‌ باشد. شرایط نامناسب بودجه کشور یکی از نتایج بی‌عملی و عدم اقدام مؤثر دولت در جهت اصلاحات بودجه‌ای در سال‌های اخیر است. در صورت ادامه وضع موجود، رویه فعلی در سال‌های آینده نیز برقرار بوده و حتی شدیدتر خواهد شد. انباشت سریع بدهی عمومی ناشی از کسری بودجه‌های مداوم، می‌تواند در آینده نزدیک به بروز بحران اقتصادی بینجامد. ازاین‌رو برای خروج از شرایط خطیر کنونی هیچ راهی جز تن دادن به اصلاحات ساختاری و همه‌جانبه بودجه وجود ندارد.

اگر از سمت منابع به بودجه نگاه کنیم، مهم‌ترین متغیر درآمدهای نفتی است که با منابع بودجه ارتباط مستقیم دارد. با توجه به افزایش نرخ ارز و لزوم تأمین کالاهای اساسی با قیمت مناسب در کشور، سهم چشمگیری از درآمدهای نفتی به خرید و واردات کالاهای اساسی اختصاص یافته و در مقابل سهم منابع قابل برنامه‌ریزی دولت در بودجه کاهش می‌یابد.

مالیات یکی دیگر از منابع درآمدی دولت است که در تأمین مالی دولت اهمیت فراوانی دارد. توانایی دولت در میزان و نوع مالیات‌ستانی دولت وابسته به کیفیت حکمرانی است. هرچه کیفیت مالیات‌ستانی بهتر باشد، خدمات دولتی گسترده‌تر و بهتری ارائه می‌شود. برای بهبود سهم مالیات از کل منابع بودجه، علاوه بر تعریف پایه‌های مالیاتی متعدد، باید فضای کسب‌و‌کار اقتصادی رو به بهبود باشد تا دولت بتواند از منافع حاصله مالیات اخذ کند. وقتی فضای کسب‌و‌کار عمومی مساعد نیست، مالیات‌ستانی نیز بسیار دشوارتر است. نرخ تورم‌های بالا و متمادی از‌جمله عوامل آسیب‌زننده به فضای عمومی کسب‌وکار است. در کنار آن، فساد و تعارض منافع تصمیم‌گیران موجب می‌شود موانع قانونی و اجرایی مختلفی در راستای اخذ مالیات کافی ایجاد کنند.

با توجه به محدودیت‌های دولت در تأمین منابع مورد نیاز از طریق مالیات‌ها و درآمدهای نفتی، دولت به واگذاری بخشی از دارایی‌های سرمایه‌ای خود مجبور می‌شود. واگذاری اصولی دارایی‌های دولت و استفاده از ارزش واقعی آنها ارتباط وثیقی با دینامیک دارایی دولت دارد. اگر دولت بتواند دارایی‌های خود را به‌نحو احسن مدیریت کند می‌تواند منابع خوبی از این روش حاصل نماید. واگذاری دارایی مالی یعنی فروش اوراق بدهی و سهام شرکت‌های دولتی یکی دیگر از روش‌های تأمین منابع است که باید به ظرافت‌ها و ملاحظات جدی آن توجه کرد. هرچه دولت از این ابزار بیشتر استفاده کند و بدهی بیشتری منتشر نماید، نرخ سود اوراق و هزینه بدهی دولت زیاد می‌شود. شایان توجه است که اصل و سود این بدهی‌ها تحت عنوان تملک دارایی مالی باید در زمان سررسید پرداخت شود و یکی از مصارف اجتناب‌ناپذیر دولت است.

مجموع عوامل ذکرشده از کانال تأثیرگذاری بر منابع بودجه، بر کسری بودجه نیز مؤثرند. هرچه کیفیت منابع بالاتر باشد، شاهد کسری بودجه کمتری خواهیم بود. دولت برای جبران کسری بودجه در سال مجبور می‌شود از روش‌های ناپایدار برای تأمین مالی خود فشار آورد. تأمین مالی ناپایدار در سه قالب پدیدار می‌شود که عبارتند از: فروش اموال و سرمایه‌های دولتی مانند واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، استقراض از بانک‌های تجاری و دریافت پایه پولی و ایجاد بدهی مستقیم به بانک مرکزی. فروش سهام شرکت‌های دولتی تنها برای کوتاه‌مدت (یک سال) منابع واقعی برای دولت ایجاد می‌کند. ایجاد بدهی به بانک‌های تجاری و به بانک مرکزی هر دو می‌تواند باعث افزایش نقدینگی و تورم‌زا باشند. وقتی دولت از بانک‌های تجاری استقراض می‌کند، بانک‌های تجاری دچار کمبود منابع می‌شوند و برای جبران آن از بانک مرکزی استقراض خواهند کرد که به افزایش پایه پولی منجر می‌شود. بنابراین، می‌توان گفت در عمل تفاوتی بین استقراض دولت از بانک مرکزی یا بانک تجاری نخواهد بود و هر دو ممکن است باعث تورم شوند.

همان‌گونه که مشاهده شد عوامل مختلفی بر کسری تراز بودجه مؤثر بوده و با وقوع کسری بودجه سایر نظام‌ها و حوزه‌ها نیز متأثر از این پدیده خواهند شد. لذا مشاهده می‌شود کسری بودجه اگرچه معلول کژکارکردی سایر نظام‌ها و حوزه‌ها است، اما حلقه‌های علی و معلولی به‌عنوان عنصری مؤثر بر سایر عرصه‌ها و حوزه‌ها تأثیر می‌گذارد که در بخش چهارم این گزارش این روابط مورد بحث و تبیین قرار خواهد گرفت.

3.روش‌شناسی پژوهش

پژوهش حاضر در حیطه پارادایم تفسیر‌گرایی تعریف می‌شود و با توجه به اتخاذ رویکرد کیفی در این پژوهش، تکنیک تحلیل محتوا به‌مثابه استراتژی پژوهش مورد استفاده قرار گرفته است. با کاربرد این تکنیک تحلیلی، متن‌خوانی و تفحص در کتب، مقاله‌ها و نوشته‌های مرتبط با موضوع و دیدگاه‌های صاحب‌نظران و اندیشمندان مختلف در این زمینه در دستور کار قرار گرفته و متغیرها و عناصر ذهنی و عینی مسلط و دخیل در کسری بودجه در ایران مورد شناسایی قرار گرفته است. ابزار جمع‌آوری داده‌ها از طریق مصاحبه عمیق اکتشافی با متخصصان این عرصه و مطالعات تجربی، کتابخانه‌ای و بررسی متون، آثار، اسناد و مدارک صورت پذیرفته ‌است. جهت تجزیه و تحلیل روابط میان داده‌ها و ترسیم شماتیک آن، مدل‌های آمار کیفی برای خلاصه‌سازی و دسته‌بندی به‌کار گرفته شده‌اند و از مدل داینامیک سیستم‌ها^[1] در راستای شبیه‌سازی و شناخت ارتباط علّت و معلولی بین متغیرها و مفاهیم موجود و شبیه‌سازی و طراحی الگوی روابط میان متغیرها و مفاهیم استفاده شده ‌است. علاوه بر این برای تحلیل اطلاعات، داده‌ها و پیاده‌سازی مدل، از نرم‌افزارهای تجزیه و تحلیل داده‌های کیفی مانند MAXQDA و نرم‌افزار شبیه‌سازی Vensim استفاده شده ‌است.

4. مدل تحلیل پویایی‌شناسی کسری بودجه

این قسمت از دو بخش تشکیل شده ‌است. در بخش اول به معرفی اجمالی مدل، متغیرها و روابط علی موجود در مدل پرداخته شده ‌است. در بخش دوم از این گزارش نیز الگوهای اساسی سیستمی موجود در مدل معرفی خواهد شد.

معرفی مدل

متغیرها و روابط موجود در مدل توسعه داده شده در قالب شکل‌های مختلف و پیوسته معرفی می‌شوند. شکل 1 نمای کلی متغیرهای به‌کار رفته در مدل را نمایش می‌دهد. کسری بودجه، کیفیت حکمرانی، کیفیت فضای کسب‌وکار، مالیات‌ستانی و کیفیت مدیریت دارایی‌ها از‌جمله متغیرهایی هستند که در این مدل مورد توجه قرار گرفته‌اند. در شکل‌های بعدی به‌صورت مبسوط همه متغیرها و روابط فی‌مابین آنها معرفی خواهند شد.

شکل 1. متغیرهای موجود در مدل پویایی‌شناسی کسری بودجه

برای تشریح مدل از متغیر محوری «کسری بودجه» و عوامل تأثیرگذار بر آن آغاز کرده و به‌تدریج سایر متغیرها به‌منظور تشریح مدل معرفی می‌شوند و روابط آنها نیز با متغیرهای قبلی نشان داده می‌شوند. متغیرها و روابط جدید در هر تصویر با رنگ قرمز و متغیرهای قبلی با رنگ مشکی و روابط قبلاً تشریح شده، با رنگ آبی نمایش داده می‌شوند. همچنین زیرسیستم‌هایی که خارج از سیستم بر متغیرهای سیستم مورد بررسی در این گزارش تأثیر می‌گذارند و یا از آنها تأثیر می‌پذیرند در شکل با دایره مشخص شده‌اند. روابط آنها نیز با خط‌چین مشخص شده‌اند. در هر شکل دینامیک‌های جدید (تأثیرگذار یا تأثیرپذیر) و روابط آنها با رنگ بنفش و زیرسیستم‌ها و روابط مربوطه که قبلاً اشاره شده با رنگ نارنجی مشخص‌ شده‌اند.

در مدل توسعه داده شده کسری بودجه متأثر از دو متغیر بودجه عمومی دولت و مصارف آن است. این متغیرها در شکل 2 نمایش داده‌ شده‌اند.

شکل 2. عوامل مؤثر بر کسری بودجه

بودجه عمومی دولت از بخش‌های مختلفی تشکیل شده ‌است که عبارتند از: درآمد نفتی، درآمد مالیات و خدمات دولتی، درآمد حاصل از دارایی‌ها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی. همچنین در صورت وجود کسری بودجه، استقراض از بانک مرکزی به‌عنوان روشی دیگر برای پوشش کسری فوق مورد استفاده قرار می‌گیرد. شکل 3 ارتباطات متغیرهای فوق با بودجه عمومی دولت را نمایش می‌دهد.

شکل 3. عوامل مؤثر بر بودجه عمومی دولت

شکل 4 روابط مربوط به مصارف دولت را نمایش می‌دهد. مصارف دولت شامل دو بخش اصلی مصارف اجتناب‌ناپذیر و مصارف مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که تحت تأثیر تورم قرار می‌گیرند. مصارف اجتناب‌ناپذیر عبارت از حقوق و دستمزد، پرداخت به صندوق‌ها، هزینه‌های حمایتی و یارانه‌ای و تملک دارایی‌های مالی است. ازآنجا‌که دولت از واگذاری دارایی‌های مالی به‌عنوان روشی برای فراهم کردن بودجه مورد نظر خود استفاده می‌کند باید در دوره‌های مشخص هزینه بدهی آنها را پرداخت کرده و همچنین بازخرید دارایی‌های فوق را انجام دهد.

شکل 4. عوامل مؤثر بر مصارف

شکل 5 کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌ها را به‌عنوان متغیری پراهمیت در مدل توسعه داده شده معرفی می‌کند. براساس روابط نمایش داده شده، این متغیر تحت‌ تأثیر کسری بودجه است و با افزایش کسری بودجه توجه به درآمدزایی از دارایی‌های دولت افزایش می‌یابد. ازسوی‌دیگر افزایش کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌ها موجب افزایش درآمد حاصل از دارایی و همچنین کاهش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای می‌شود.

رابطه دیگری که باید در این قسمت به آن اشاره کرد به ارتباط بین کسری بودجه و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط است. هنگامی‌که کسری بودجه افزایش یابد تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش می‌یابد و این مورد ارزش دارایی‌ها را تحت تأثیر قرار می‌دهد و در بهترین حالت سرمایه‌گذاری جدیدی انجام نمی‌پذیرد.

شکل 5. عوامل مؤثر بر کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌ها

شکل 6 مربوط به متغیر فشار برای تأمین مالی ناپایدار است. در‌صورتی‌که کسری بودجه افزایش یابد فشار برای استفاده از منابع مالی ناپایدار نیز افزایش می‌یابد. این فشار به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، استقراض از بانک مرکزی و ناترازی بانک‌ها منجر می‌شود. واگذاری دارایی‌های صورت گرفته به کاهش دارایی‌ها انجامیده و از‌طرف‌دیگر استقراض از بانک مرکزی و ناترازی بانک‌ها به خلق نقدینگی و در‌نتیجه تورم منجر می‌شود.

شکل 6. دینامیک و عوامل پراهمیت در تأمین مالی ناپایدار کسری بودجه

یکی دیگر از مهم‌ترین متغیرهای مورد بررسی در دینامیک کسری بودجه به مالیات‌ستانی مربوط است که در شکل 7 متغیرهای مرتبط با آن نشان داده شده‌اند. زمانی که کسری بودجه افزایش می‌یابد، انگیزه برای اعمال سیاست‌های انقباضی را تحریک می‌کند. اعمال این سیاست‌ها موجب افزایش درآمدهای مالیاتی دولت می‌شود. در‌صورتی‌که مقدار مالیات اخذ شده کمتر از هدف‌گذاری‌ها انجام شده باشد، یک‌سری اقدام‌های اصلاحی و توسعه زیرساختی برای بهبود صورت‌ می‌گیرد تا کارآمدی نظام مالیاتی افزایش یابد و این اتفاق موجب افزایش درآمدهای مالیاتی می‌شود.

شکل 7. مالیات‌ستانی در دینامیک کسری بودجه

تورم متغیری است که در دینامیک کسری بودجه بسیار تأثیرگذار است. وقوع و افزایش تورم موجب کاهش رفاه اجتماعی و درنتیجه نیاز بیشتر به هزینه‌های حمایتی و یارانه‌ای می‌شود. به‌علاوه تورم کیفیت فضای کسب‌وکار را کاهش می‌دهد. هر دو مورد اشاره شده درآمدها و مصارف دولت را تحت تأثیر قرار داده و کسری بودجه را تشدید می‌کنند (شکل 8).

شکل 8. متغیرهای تأثیرپذیر از تورم

شکل 9 تعدادی از متغیرهای تأثیرپذیر از کیفیت فضای کسب‌وکار را نمایش می‌دهد. همان‌طور که در تصویر فوق نمایش داده شده ‌است، حجم درآمد قابل مالیات‌ستانی و انگیزه دولت برای اصلاح از مواردی هستند که از کیفیت فضای کسب‌وکار تأثیر می‌پذیرند. از‌سوی‌دیگر موانع موجود در فضای کسب‌وکار، متغیری است که روی کیفیت فضای کسب‌وکار اثر می‌گذارد و افزایش آن موجب کاهش کیفیت فضای کسب‌وکار می‌شود.

شکل 9. متغیرهای تأثیرپذیر از کیفیت فضای کسب‌وکار

کیفیت حکمرانی و همچنین فساد و تعارض منافع دو متغیر مهم دیگری هستند که در مدل توسعه داده شده (شکل 10) مورد بررسی قرار گرفته‌اند. در‌صورتی‌که کیفیت حکمرانی افزایش یابد، کارآمدی نظام مالیاتی و کیفیت توزیع اعتبارات نیز بهبود می‌یابد. از‌طرف‌دیگر افزایش فساد و تعارض منافع موجب کاهش کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌ها و کاهش پایه‌های مالیاتی می‌شود.

شکل 10. کیفیت حکمرانی و توزیع اعتبارات در مدل توسعه داده شده

5.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

شرایط نامناسب بودجه در  کشور یکی از نتایج بی‌عملی و عدم اقدام مؤثر دولت در جهت اصلاحات بودجه‌ای در سال‌های متمادی است. در صورت ادامه وضع موجود، رویه فعلی در سال‌های آینده برقرار خواهد بود و حتی شدیدتر نیز می‌شود. انباشت سریع بدهی عمومی ناشی از کسری بودجه‌های مداوم، می‌تواند در آینده نزدیک به بروز بحران اقتصادی بینجامد. لذا برای خروج از شرایط خطیر کنونی هیچ راهی جز تن دادن به اصلاحات ساختاری و همه‌جانبه بودجه وجود ندارد.

بودجه تاثیر و تاثرات مختلفی بر سایر حوزه‌های اقتصادی داشته و ارتباط تنگاتنگی با جنبه‌های مختلف حکمرانی دارد. در این گزارش پویایی‌شناسی کسری بودجه و عوامل موثر بر منابع و مصارف و ناپایداری بودجه بررسی می‌شود. نتایج تحلیل نشان می‌دهد تحولات بودجه و متغیرهای تاثیرگذار بر آن پیامدهای مهمی بر موضوعات مختلفی دارد که اهم آن‌ها عبارتند از:

• کیفیت مدیریت و بهره‌برداری از دارایی‌ها
• ثبات اقتصاد کلان و تورم
• کیفیت فضای کسب و کار
• کیفیت حکمرانی و توزیع اعتبارات

هم‌چنین بررسی اجزای اثرگذار و اثرپذیر بر پویایی کسری بودجه و بودجه‌ریزی نشان می‌دهد متغیرهای کلیدی اهمیت بسزایی در روندها و تحولات کسری بودجه دارند که عبارتند از:

• مالیات‌ستانی
• وابستگی به درآمدهای نفتی
• مصارف اجتناب‌ناپذیر
• صندوق‌های بازنشستگی
• مولدسازی دارایی‌های دولت

آمارهای اقتصادی حاکی از آنست که نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی در سال‌های اخیر کاهشی بوده و  این امر، نه‌تنها موجب می‌شود ظرفیت جدید برای رشد اقتصادی فراهم نشود بلکه ممکن است به آستانه‌ای برسد که حتی ظرفیت‌های مولد فعلی نیز دچار استهلاک و فروسایی شود. بنابراین، اصلاح بودجه‌ریزی در کشور امری بسیار ضروری است چرا‌که بودجه مهم‌ترین سند حکمرانی مالی سالیانه بخش عمومی کشور است. این سند خط‌مشی مرکزی حاکمیت، نشان‌ می‌دهد دولت چگونه اهداف سالیانه خود را اولویت‌بندی می‌کند. البته چارچوب‌های کلی که برآیند تصمیمات اتخاذ شده درباره شیوه حکمرانی در بخش عمومی است، محدودیت‌های بسیار مهمی را به سند بودجه سالیانه تحمیل می‌کند.

عدم پیشبرد اصلاح ساختاری در شیوه مدیریت بخش عمومی و ایجاد منابع پایدار درآمدی طی یک دهه اخیر، باعث شده ‌است تا پوشش شکاف منابع و مصارف عمومی هر سال نسبت به سال گذشته امری دشوارتر شود. مهم‌ترین مأموریت اصلاح ساختار بودجه در کشور، تغییر مسیر نظام بودجه‌ریزی از وضعیت کنونی به وضعیتی است که در آن ضمن ارتقای کیفیت ارائه خدمات عمومی دولت، امکان سیاستگذاری مالی فعال از طریق منابع درآمدی پایدار برای دولت مهیا باشد.

پیوست: جدول تعاریف متغیرهای کلیدی موجود در دینامیک کسری بودجه

گزیده سیاستی

مهمترین مأموریت اصلاح ساختار بودجه در کشور، تغییر مسیر نظام بودجه ریزی از وضعیت کنونی به وضعیتی است که در آن ضمن 
ارتقای کیفیت ارائه خدمات عمومی دولت، امکان سیاست گذاری مالی فعال از طریق منابع درآمدی پایدار برای دولت مهیا باشد.