بررسی و تحلیل مبانی و ابعاد شفافیت قوای سه گانه

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسندگان

1 مدیر گروه حقوق اداری دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های شورای اسلامی

2 پژوهشگردفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

چکیده

عناصر و کنشگران اصلی نظام حکمرانی کشور دارای کارکردها و نقش های متعددی هستند که شفافیت آنها به صیانت از حقوق عامه در جامعه کمک می کند و عدم شفافیت آنان، جلب مشارکت عمومی و ظهور حاکمیت مردم را تضعیف می کند. بنابراین برای تحقق این اصل، در چند سال اخیر شفاف سازی مجلس شورای اسلامی و ارکان حاکمیت، ازجمله دغدغه های نمایندگان بوده و طرح ها و لوایح متعددی نیز در این زمینه به مجلس تقدیم شده است. یکی از مهم ترین این طرح ها «طرح شفافیت قوای سه گانه، دستگاه های اجرایی و سایر نهادها» است که در تاریخ ۱۴۰۱/۰۱/۲۳ به صورت دوفوریتی در مجلس اعلام وصول شد و در تاریخ ۱۴۰۱/۰۳/۰۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. مصوبه مذکور چندین مرتبه پس از ارسال به شورای نگهبان با ایرادها و ابهام های متعدد ازسوی شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست های کلی نظام مواجه شد و درنهایت مجلس شورای اسلامی بر مصوبه خود اصرار کرد و این مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تعیین تکلیف ارسال شد.
در این گزارش ابتدا به ارتباط شفافیت و مبارزه با فساد و مبانی شفافیت مورد بررسی قرار می گیرد. در ادامه ابعاد شفافیت بررسی می شود و تجلیات تقنین این اصل در قوانین مورد ارزیابی قرار می گیرد و درنهایت نیز «طرح شفافیت قوای سه گانه، دستگاه های اجرایی و سایر نهادها» به عنوان مهم ترین طرحی که برای پی گیری اصل شفافیت در چند سال اخیر مطرح شده و به تصویب مجلس رسیده است، مورد بررسی قرار می گیرد و پیشنهادهایی برای پیاده سازی اصل شفافیت در قوای سه گانه مطرح می شود.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

چکیده

ارکان نظام حکمرانی کشور دارای کارکردها و نقشهای متعددی هستند که شفافیت آنها به صیانت از حقوق عامه در جامعه کمک میکند و عدم شفافیت آنان، جلب مشارکت عمومی و ظهور حاکمیت مردم را تضعیف می نماید. علاوه بر این شفافیت به عنوان یکی از ابزارهای مؤثر در مبارزه با فساد و تبعیض تلقی می شود. در سالهای اخیر شفاف سازی ارکان حاکمیت به یکی از دغدغه های مهم نمایندگان مجلس شورای اسلامی و مردم تبدیل شده است و طرحها و لوایح در این زمینه اعلام وصول شده است که یکی از مهمترین این طرحها »طرح شفافیت قوای سه گانه، دستگاههای اجرایی و سایر نهادها« است. در این گزارش با بررسی مبانی شفافیت در حقوق مدرن و نظام اسلامی مشخص میگردد شفافیت دارای مبانی مستحکمی است که ارتباط زیادی با مبارزه با فساد و تبعیض نیز دارد. علاوه بر این بررسی شفافیت در عرصه های حکمرانی کشور در قوانین مختلف و مشاهده نواقص آنها ضرورت تصویب قانونی جامع در زمینه شفافیت قوای سه گانه را به اثبات می رساند.

خلاصه مدیریتی

بیان مسئله

شفافیت در ارکان مختلف حکمرانی می‌تواند به‌عنوان یکی از ابزارهای مؤثر در مبارزه با فساد و تبعیض تلقی شود، علاوه‌بر این با توجه به نقش مهم شفافیت در جلب مشارکت عمومی و ظهور حاکمیت مردم، در سال‌های اخیر شفاف‌سازی ارکان حاکمیت به یکی از دغدغه‌های مهم نمایندگان مجلس شورای اسلامی و مردم تبدیل شده ‌است. بررسی شفافیت در عرصه‌های حکمرانی کشور در قوانین مختلف و مشاهده نواقص آنها ضرورت تصویب قانونی جامع در زمینه شفافیت قوای سه‌گانه را به اثبات می‌رساند.   

 

یافتههای کلیدی

شفافیت در حقوق مدرن و نظام اسلامی علاوه‌بر اینکه دارای مبانی مستحکمی است، ارتباط وثیقی نیز با مبارزه با فساد و تبعیض دارد. با بررسی ابعاد شفافیت و تجلیات تقنین آن در نظام حقوقی جمهوری اسلامی نقص‌ها و ضعف‌هایی که در این زمینه وجود دارد، آشکار می‌شود. لذا «طرح شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» به‌عنوان مهم‌ترین طرح در جهت رفع کاستی‌ها و ضعف‌ها در این زمینه مطرح شد.

 

پیشنهاد

هرچند مصوبه «طرح شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» دارای جامعیت بوده و اغلب نهادهای بهره‌مند از قدرت عمومی و ابعاد شفافیت را مورد حکم قرار داده و نسبت به تعیین ضمانت اجرای آن نیز اقدام کرده است، اما دارای چالش‌هایی است که در صورت اعمال ماده (29) آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت‌نظام، پیشنهاد می‌شود این موارد مورد اصلاح قرار گیرد:

1- در تبصره «2» ماده (2) عدم انتشار موارد امنیتی و مغایر با مصالح ملی پس از تأیید دبیرخانه شورای‌عالی امنیت ملی در مهلت «یک سال از زمان لازم‌الاجرا شدن مصوبه» شود.

2- با توجه به اینکه عدم انتشار آرای نمایندگان مجلس در موارد صنفی و منطقه‌ای تخصیص اکثر تلقی می‌شود، تبصره‌های «2» و «3» ماده (3) از مصوبه حذف شود.

1.مقدمه

عناصر و کنشگران اصلی نظام حکمرانی کشور دارای کارکردها و نقش‌های متعددی هستند که شفافیت آنها به صیانت از حقوق عامه در جامعه کمک می‌کند و عدم شفافیت آنان، جلب مشارکت عمومی و ظهور حاکمیت مردم را تضعیف می‌کند. بنابراین برای تحقق این اصل، در چند سال اخیر شفاف‌سازی مجلس شورای اسلامی و ارکان حاکمیت، ازجمله دغدغه‌های نمایندگان بوده و طرح‌ها و لوایح متعددی نیز در این زمینه به مجلس تقدیم شده ‌است. یکی از مهم‌ترین این طرح‌ها «طرح شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» است که در تاریخ 1401/۱/23 به‌صورت دوفوریتی در مجلس اعلام وصول شد و در تاریخ 1401/۳/۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. مصوبه مذکور چندین مرتبه پس از ارسال به شورای نگهبان با ایرادها و ابهام‌های متعدد ازسوی شورای نگهبان و هیئت‌عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مواجه شد و درنهایت مجلس شورای اسلامی بر مصوبه خود اصرار کرد و این مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام برای تعیین تکلیف ارسال شد.

در این گزارش ابتدا به ارتباط شفافیت و مبارزه با فساد و مبانی شفافیت مورد بررسی قرار می‌گیرد. در ادامه ابعاد شفافیت بررسی می‌شود و تجلیات تقنین این اصل در قوانین مورد ارزیابی قرار می‌گیرد و درنهایت نیز «طرح شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» به‌عنوان مهم‌ترین طرحی که برای پی‌گیری اصل شفافیت در چند سال اخیر مطرح شده و به تصویب مجلس رسیده است، مورد بررسی قرار می‌گیرد و پیشنهادهایی برای پیاده‌سازی اصل شفافیت در قوای سه‌گانه مطرح می‌شود.

 

2.مسئله فقدان شفافیت و ابعاد آن براساس ارتباط شفافیت با مبارزه با فساد

فساد پدیده مخرب و مهلکی است که ساختارهای اجتماعی را در کلیه سطوح به‌شدت تهدید می‌کند، به‌ عبارت دیگر فساد اقتصادی، سیاسی و اداری موجب ناکارآمدی حکومت‌ها، ایجاد تبعیض و کاهش سرمایه اجتماعی می‌شود و ازاین‌رو مقابله با فساد یکی از دغدغه‌های اصلی اغلب کشورها و سازمان‌های بین‌المللی است. فارغ از اختلاف‌نظرها درخصوص تعریف فساد، مطابق ماده (۱) قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد مصوب سال 1387 «هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به‌صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید نظیر رشا، ارتشا، اختلاس، تبانی، سوء‌استفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداخت‌های غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به‌سمت تخصیص‌های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفای اسناد و سوابق اداری و مالی».

تجارب بین‌المللی در مبارزه با فساد حاکی از تأثیر بیشتر راهکارهای پیشگیرانه جهت مبارزه با فساد نسبت به راهکارهای پسینی است. در بین راهکارهای پیشینی مبارزه با فساد شفافیت بیشتر از همه مورد توجه متخصصان قرار گرفته است. شفافیت نیز به‌معنای افشای اطلاعات، قوانین،‌ فرایندها و اقدامات ازسوی دولت‌ها، شرکت‌ها و افراد است که به‌عنوان یک بستر نظارتی منجر به کاهش انحرافات و فساد در عرصه حکمرانی می‌شود.درواقع کارکرد شفافیت در مبارزه با فساد از دو منظر قابل توجه است: اول آنکه شفافیت منجر به نظارت عمومی و افزایش پاسخگویی شده و از سوء‌استفاده از قدرت جلوگیری می‌مند و ازسوی دیگر جریان آزاد اطلاعات در مقابله با بزهکاری شهروندان عادی نقش به‌سزایی دارد و منجر به احساس قرابت بیشتر شهروندان با حکومت خواهد شد.

 

3.علل و عوامل و مبانی شفافیت

اصل شفافیت دارای مبانی تئوریک عمیقی بوده و از منظر مکاتب مختلف، مبانی گوناگونی برای آن در نظر گرفته‌ شده که در اندیشه سیاسی اسلام و حقوق مدرن ادله و آثاری برای آن بیان شده ‌است. در ادامه برخی از این مبانی در اندیشه اسلامی و حقوق مدرن توضیح داده خواهد شد.

 

3-1.شفافیت در اندیشه سیاسی مدرن

در اندیشه سیاسی مدرن اصل شفافیت به‌عنوان یکی از شاخص‌ها و مؤلفه‌های بنیادین نظریه حکمرانی خوب[1] مطرح‌ شده است [1] که به‌موجب آن اطلاعات قابل‌اتکا و به‌هنگام اقتصادی، سیاسی، اجتماعی به‌صورت قاعده‌مند و دقیق در دسترس همه ذی‌نفعان مرتبط قرار می‌گیرد.

در حقوق اساسی مدرن نیز یکی از شرایط دموکراسی، شفاف‌سازی حکومت و دولت تلقی شده [2] که تحقق آن موجب نظارت و پاسخگویی است [3]. به‌ عبارت دیگر اصل شفافیت مبتنی‌بر مفاهیمی مانند «آزادی بیان»، «حق دسترسی آزاد به اطلاعات»، «پاسخگویی» و «حق مشارکت در تعیین سرنوشت» است که در ادامه به تبیین هریک می‌پردازیم.

اول: درخصوص «آزادی بیان»، این حق یکی از آزادی‌های بنیادین بشر بوده و زیربنای همه آزادی‌هایی است که مردم نسبت به آن اهتمام می‌ورزند [4]. این اصل در اغلب کشورها در سطح ارزش‌های قانون اساسی به رسمیت شناخته شده و در جمهوری اسلامی ایران نیز بند «7»‌ اصل سوم قانون اساسی تأمین آزادی در حدود قوانین را از وظایف دولت تلقی کرده‌ است. آزادی بیان شامل آزادی تفحص، تحصیل و اشاعه اطلاعات می‌شود که بند «2» ماده (19) میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی هم به آن تصریح کرده است. بنابراین دولت‌ها در این راستا موظفند که شرایط لازم برای تحصیل اطلاعات مورد نیاز شهروندان را فراهم کنند.

دوم: «حق دسترسی آزاد به اطلاعات» نیز از مفاهیم نوظهوری است که در ماده (19) اعلامیه جهانی حقوق بشر تجلی یافت. این حق که از تبعات ذاتی و از ضروری‌ترین عناصر آزادی بیان است [5] و ارتباط عمیقی با کرامت ذاتی انسان دارد، موجب مشارکت آگاهانه مردم در اداره امور عمومی شده و مقدمه پاسخگویی حکومت‌ها به افکار عمومی است [6].

 

سوم: یکی از آثار و توابع حق تعیین سرنوشت، حق دسترسی آزاد به اطلاعات است و تحقق کامل حق تعیین سرنوشت بدون تضمین حق دسترسی آزاد به اطلاعات متزلزل خواهد شد؛ واقعیت بخشیدن به مشارکت عمومی تا حد زیادی وابسته به شفافیت و دسترسی مقتضی به اطلاعات است. در این زمینه کمیسیون حقوق بشر در سال 1999 میلادی در قطعنامه‌ای با عنوان «بسط حق برخورداری از دموکراسی»[2] تأکید کرده که یکی از توابع حق تعیین سرنوشت، حق آزادی تفحص، تحصیل و اشاعه اطلاعات و استقرار نهادهای حکومتی شفاف و‌ پاسخگوست (Verhoven, 2000: 12). رأی دادن مردم صرفاً یک تشریفات سیاسی نیست؛ بلکه جهت تحقق کارکرد واقعی رأی، باید رأی‌دهندگان به اطلاعات لازم، دسترسی داشته باشند (Mendel, 2001: 7). همچنین صرفاً در یک محیط شفاف و برخوردار از امکان دسترسی آزاد به اطلاعات است که مردم می‌توانند با درک کامل از اوضاع جامعه خویش به‌صورت آزادانه درخصوص نحوه رفتار خویش تصمیم‌گیری کنند (حبیبی و اقبالی، 1397: 89).

 

چهارم: «پاسخگویی» شامل التزام مسئولین به ارائه پاسخ و ادای توضیح به شهروندان درخصوص اعمال قدرت و انجام وظایفشان است (بولو، اسماعیل‌زاده مقری، 1383: 22). پاسخگویی که متضمن اطلاع مردم از چرایی و چگونگی تصمیم و اقدامات کارگزاران است (فقیهی، 1380: 55)، با مفهوم شفافیت ارتباط وثیقی داشته و «کنترل دموکراتیک»، «استفاده بهینه از منابع» و «افزایش مشروعیت» را به‌دنبال دارد (مقدسین، 1397: 98). بر این اساس استیگ لیتز معتقد است که عدم شفاف‌سازی و علنی نبودن باعث می‌شود که کیفیت تصمیم‌گیری به سطح نازلی برسد (Stiglitz, 1999: 28). نتیجه آنکه از مقدمات تضمین پاسخگویی مقامات، تحقق اصل شفافیت است.

 

3-2.شفافیت در اندیشه سیاسی اسلام

هرچند اصل شفافیت به‌عنوان مفهومی جدید در اندیشه سیاسی مدرن‌ مطرح‌ شده است، اما می‌توان سرچشمه آن را در آموزه‌های اسلامی و سیره ائمه اطهار علیهم‌السلام جست (بیانات مقام معظم رهبری در درس خارج فقه، 1397/7/30)[3] اصل عدم احتجاب زمامداران از مردم [7]  به‌عنوان قاعده‌‌ای فقهی، مؤید ادعای فوق است.

امیرالمؤمنین (ع) به فرماندار خود - مالک‌اشتر- چنین دستور می‌دهد که «هرگاه رعیت گمان ستمی بر تو ببرد آشکارا عذرت را به آنان ارائه کن و به اظهار عذر، گمان‌های آنان را از خود بگردان».[4](نامه 53 نهج‌البلاغه) این دستور عام و فراگیر بوده و حضرت در جایی دیگر با تأکید بر اینکه «آنچه می‌گویم به‌عهده می‌گیرم و خود به آن پایبندم»[5] (خطبه 16) می‌فرماید: «حق شما بر من این است که امری را از شما پنهان ندارم، مگر مواردی که مربوط به اسرار جنگ است»[6] (نامه 50).

برمبنای اصل وجوب شورا و مشورت در آموزه‌های اسلامی [8] نباید مشورت را یک امر تشریفاتی تلقی کرد، بلکه باید جلوه‌ای از تأثیرگذاری آرا و نظرات مردم در تصمیم‌سازی حکومتی قلمداد نمود [1]. مقدمه لازم برای اخذ مشورت از مردم، شفافیت و حق بر دانستن است؛ به‌ عبارت بهتر تا مردم درخصوص موضوعی مطلع نباشند امکان ارائه مشورت را نخواهند داشت. لذا می‌توان شفافیت را مقدمه لازم برای تحقق اصل مشورت دانست. با توجه به حق مردم بر دانستن اطلاعات حکومتی، باید بسترهای لازم برای اطلاع‌رسانی و آگاهی‌بخشی به آحاد مردم جامعه (بیانات مقام معظم رهبری در دیدار رئیس‌جمهور و اعضای هیئت‌دولت، 1381/6/4)[7] فراهم شود. در این‌صورت علاوه‌بر تبعیت مردم از قوانین و مقررات حاکم، آنها در جهت رفع مشکلات موجود کشور تلاش کرده و این امر درنهایت موجب اعتماد عمومی به حکومت می‌شود.

از طرفی دیگر شفافیت، اقتضای تحقق قواعدی همچون «تعاون بر نیکی» (آیه 2 سوره مائده)، «دعوت به‌خیر و اتباع احسن» (آیات 17 و 18 سوره زمر)، «امر به معروف و نهی از منکر» (آیه 71 سوره توبه، آیات 104 و 110 سوره آل‌عمران) و «نصیحت ائمه مسلمین» است؛ چه آنکه حکومت باید با ایجاد شفافیت، زمینه اجرای قواعد اسلامی (نظیر نظارت همگانی و دعوت به‌خیر) را فراهم کند. به‌ عبارت ‌دیگر مقدمه لازم نظارت و امر به معروف، شفافیت است.

 

4.پیامدها و ابعاد شفافیت همراه با نگاشت نهادی و تبیین جایگاه دستگاهها

تحقق اصل شفافیت در ارکان حاکمیت موجب جلب‌اعتماد عمومی، تضمین حقوق و آزادی‌های شهروندی و مشارکت همگانی جهت جلوگیری از فساد، می‌شود. بدیهی است که اصل مذکور در سطوح مختلف و قوای سه‌گانه باید محقق گردد، اما به‌صورت کلی می‌توان آن را در دو بعد «شفافیت آرا و مشروح مذاکرات» و «شفافیت اسناد و عملکرد» تقسیم نمود که در ادامه به تشریح آن خواهیم پرداخت:

 

4-1.شفافیت آرا و مشروح مذاکرات

با توجه به اینکه در نهادهای شورایی، تصمیم‌گیری پس از انجام مذاکره و با رأی اعضا به عمل می‌آید و انتساب تصمیم به تک‌تک اعضا نیز با اشکالاتی مواجه است که در بسیاری از موارد منجر به مسئولیت‌گریزی نسبت به تصمیمات و اقدامات می‌شود و همین امر می‌تواند منجر به فساد شود.

درخصوص سابقه شفافیت آرا و مشروح مذاکرات باید اشاره کرد که اولین گام در این زمینه در نظام حقوقی ایران، شفافیت آرای نمایندگان است که با تصویب اصل سی‌وهشتم قانون اساسی مشروطه در سال ۱۲۸۵ هجری شمسی متبلور شد. در این اصل بیان شده بود: «اعضای مجلس شورای ملی باید رد یا قبول مطالب را صریح و واضح اظهار بدارند و احدی حق ندارد ایشان را تحریص یا تهدید در دادن رأی خود نماید. اظهار رد و قبول اعضای مجلس باید به قسمی باشد که روزنامه‌نویس و تماشاچی هم بتوانند ادراک کنند یعنی باید آن اظهار به علامات ظاهری باشد از قبیل اوراق کبود و سفید و امثال آن». براساس این اصل مردم می‌توانستند از آرای نمایندگان اطلاع یابند و‌ درواقع عملکرد قوه مقننه براساس این اصل شفافیت می‌شد.

در سال 1358 و با تشکیل مجلس بررسی نهایی قانون اساسی نیز همین امر جزء موارد پذیرفته شده نزد اعضای مجلس مذکور بوده است، به‌نحوی‌ که می‌توان اصول شصت‌ونهم، هشتادوچهارم و هشتادوششم را متضمن پذیرش اصل شفافیت ازسوی‌ قانونگذار اساسی دانست.

مطابق اصل شصت‌ونهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر شود. در شرایط اضطراری، درصورتی که رعایت امنیت کشور ایجاب کند، به تقاضای رئیس‌جمهور یا یکی از وزرا یا 10 نفر از نمایندگان، جلسه غیرعلنی تشکیل می‌شود. مصوبات جلسه غیرعلنی‌ درصورتی معتبر است که با حضور شورای نگهبان به تصویب سه‌چهارم مجموع نمایندگان برسد. گزارش و مصوبات این جلسات باید پس از برطرف شدن شرایط اضطراری برای اطلاع عموم منتشر گردد».

با مراجعه به مشروح مذاکرات ذیل این اصل دو نکته مشخص خواهد شد:

اول آنکه مطابق نظر رئیس جلسه،[8] «جلسه علنی» و «رأی‌گیری علنی» تلازم داشته و اصل بر علنی بودن مذاکرات و رأی‌گیری بوده[9] و تنها در شرایط اضطراری و اقتضای امنیت و آن‌هم با رعایت تشریفات خاص، نمایندگان می‌توانند جلسه را به‌صورت غیرعلنی برگزار کنند؛ البته تصمیمات در این شرایط، منوط به رعایت نصاب بالاتر و تشریفات سختگیرانه دیگری شده است؛ مضاف بر آنکه گزارش و مصوبات جلسه غیرعلنی پس از رفع شرایط اضطرار به اطلاع عموم خواهد رسید.

 

دوم اینکه شفاف بودن «مذاکرات مجلس شورای اسلامی» محدود به مذاکرات صحن علنی نبوده و علاوه‌بر علنی بودن جلسات و آرای نمایندگان در صحن علنی، شفاف بودن مذاکرات و آرا در کمیسیون‌ها نیز مورد پذیرش قرار گرفته است. این مضمون در سؤال یکی از اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی[10] مشخص می‌شود که ناظر به ویرایش قبلی این اصل است. متن ویرایش قبلی اصل شصت‌ونهم به‌ این‌صورت است: «مذاکرات مجلس شورا باید علنی باشد و گزارش کامل آن در روزنامه رسمی منتشر شود و از طریق رسانه‌های گروهی به اطلاع مردم برسد، به تقاضای شورای رهبری، رئیس‌جمهور یا نخست‌وزیر یا یکی از وزرا یا رئیس مجلس یا ده‌نفر از نمایندگان ممکن است جلسه غیرعلنی با حضور همه نمایندگان یا گروهی از آنها تشکیل شود‌». ایشان مطابق این اصل می‌پرسند: «اینجا که گفته شده گروهی از آنها این عده چگونه انتخاب می‌شوند» ؟ که رئیس جلسه[11] در پاسخ اظهار می‌دارند: «این برای مختصر کردن است. گاهی اوقات است که یکی از کمیسیون‌های مجلس می‌خواهد جلسه غیرعلنی تشکیل دهد، گاهی نمایندگان منتخب دو یا سه کمیسیون جلسه سری تشکیل می‌دهند..‌». (اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس، 1364: 815-814).

در ادامه یکی دیگر از اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی[12] می‌پرسد که «منظور از مذاکرات مجلس شورای ملی باید علنی باشد مطلق مذاکرات است یا مذاکراتی است که برای تصمیم‌گیری نهایی است»؟ رئیس جلسه در پاسخ می‌فرماید که «کل مذاکرات». مجدداً سؤال می‌شود که «بنابراین مذاکراتی که در این کمیسیون‌های مشترک می‌شود ممنوع است؟ مذاکرات مقدماتی ممنوع است»؟ رئیس جلسه در پاسخ می‌فرماید که «خیر، مذاکرات مجلس شورای ملی کلاً علنی است‌». (اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس، 1364: 818)

ازسوی ‌دیگر اصل هشتادوچهارم قانون اساسی نیز اشعار می‌دارد: «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهار‌نظر نماید». پُر واضح است که مسئولیت نمایندگان، موجب تعهد و پاسخگویی در مقابل ملت است. چه آنکه آرای نمایندگان موجب ایجاد حق و تکلیف برای هر شهروند می‌شود و یا حقوق مردم را به‌سبب صلاحیت نظارتی مجلس نسبت به دولت، تحت‌تأثیر قرار می‌دهد و به‌نوعی حیات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و اقتصادی هر فرد توسط آرای نمایندگان رقم می‌خورد؛ از‌این‌رو لازم است جهت فراهم شدن امکان ارزیابی مردم نسبت به میزان مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی وکلای خود، آرای‌شان منتشر شود تا از این طریق شهروندان بتوانند از چگونگی صورت‌بندی قوانین که ایجاد حق و تکلیف عمومی کرده و ناگزیر به اجرای آن می‌شوند و یا از چگونگی نظارت نمایندگان و مجلس بر دولت، مطلع شوند.

‌علاوه‌بر اصول فوق،‌ اصل هشتادوششم قانون اساسی نیز مقرر می‌کند: «نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به‌سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد‌». از اصل مزبور چنین مستفاد می‌شود که اصل بر علنی‌بودن آرای نمایندگان بوده و بر همین اساس مقنن، تعقیب یا توقیف نمایندگان را به‌سبب آرای ارائه شده در مجلس ممنوع کرده است. چه آنکه اگر فرض مقنن بر مخفی و غیرعلنی بودن آرای نمایندگان بوده، اساساً ممنوعیت تعقیب و توقیف به‌سبب آرای ارائه شده فاقد وجه به‌نظر می‌رسد.

طبق بند «2» اصل سوم قانون اساسی یکی از وظایف دولت، بالا بردن سطح آگاهی‌های عمومی در همه زمینه‌هاست. یکی از این زمینه‌ها، دانش قانونگذاری و شناخت نمایندگان صالح از نمایندگان فاسد و یا ناکارآمد است. به‌علاوه، براساس‌ اصل هشتم قانون اساسی نیز امر به معروف و نهی از منکر مردم نسبت به دولت (حکومت)، تکلیفی همگانی است. یکی از پیش‌نیازهای این امر درخصوص رفتار نمایندگان، شفاف بودن آرا نمایندگان است.

بنابراین مشخص شد که مستفاد از اصول متعدد قانون اساسی، رویکرد‌ قانونگذار اساسی بر شفافیت آرای نمایندگان مجلس بوده است، مگر در مواردی که به اقتضای ضرورت، آرا و جلسات به‌صورت مخفی و غیرعلنی خواهد بود. حتی‌ درصورتی که دلایل فوق را کافی به مقصود ندانیم، با توجه به حکومت موازین اسلامی بر اصول قانون اساسی (مصرح در اصل چهارم قانون اساسی) و با توجه به مسائل‌ مطرح‌ شده در ذیل عنوان «شفافیت آرای نمایندگان در اندیشه سیاسی اسلام» در این گزارش و دکترین،[13] رویکرد قانون اساسی به نفع اصل بودن شفافیت به‌نظر می‌رسد.

شورای نگهبان به‌عنوان دادرس اساسی و پاسدار قانون اساسی در نظر اخیر خویش ضمن بررسی طرح دوفوریتی «شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها»، شفافیت آرای نمایندگان را اقتضای نظام اداری صحیح و زمینه‌ساز نظارت کارآمد مردم بر کارگزاران نظام تشخیص داد. توضیح آنکه در ماده (3) مصوبه مذکور مقرر شده بود که مشروح مذاکرات و آرای مأخوذه از نمایندگان مجلس علنی خواهد بود.[14] درخصوص این ماده، بعضی از اعضای شورای نگهبان اعتقاد داشتند که اطلاق انتشار عمومی آرای مأخوذه از نمایندگان مجلس به تفکیک اسامی موافق، مخالف، ممتنع و کسانی که در رأی‌گیری شرکت نکرده‌اند، «در مواردی که خوف این باشد که اعلام آرای اشخاص، منجر به ابراز رأی غیرواقعی ازسوی آنها خواهد شد، مغایر با نظام اداری صحیح و بند «10» اصل سوم قانون اساسی است‌». (پژوهشکده شورای نگهبان، 1401: 14) در مقابل بعضی دیگر از اعضا معتقد بودند این نگرانی که انتشار آرای اعضای نهادها ازجمله مجلس شورای اسلامی ممکن است منجر به آرای غیرواقعی و ریاکارانه شود، با توجه به «انتظاری که از کارگزاران نظام..... می‌رود آن است که تنها به اقتضای منطق و عدالت به هر تصمیمی که به مصلحت کشور می‌داند رأی دهد و انتشار یا عدم انتشار اسامی رأی‌دهندگان خللی به تصمیم او وارد نسازد؛ چراکه اگر چنین باشد، وی از نظر شرعی از عدالت ساقط است و التزام عملی به مبانی اسلام ندارد... شفافیت آرا، زمینه لازم برای نظارت کارآمد مردم بر نمایندگان خود در جمهوری اسلامی است، برای مثال آرای یک نماینده مجلس و میزان مشارکت او در رأی‌گیری در طول چهار سال نمایندگی وی، کارنامه قابل قضاوتی از او در اختیار مردم قرار می‌دهد که در مورد انتخاب مجدد او تصمیم‌گیری کنند. بنابراین نه‌تنها انتشار اسامی رأی‌دهندگان را نمی‌توان مغایر با نظام اداری صحیح دانست، بلکه اقتضای نظام اداری صحیح شفافیت در بسیاری از حوزه‌ها ازجمله انتشار آرای مسئولان است‌». (پژوهشکده شورای نگهبان، 1401: 17-16). درنهایت نظر دوم یعنی عدم مغایرت شفافیت آرای نمایندگان با نظام اداری صحیح مورد پذیرش اکثریت اعضای شورای نگهبان قرار گرفت و طی نامه شماره 102/31245 مورخ 1401/3/23 به مجلس شورای اسلامی اعلام شد.

‌علاوه‌بر شفافیت آرای نمایندگان در قانون اساسی در فصل مربوط به قوه قضائیه در اصل یکصدوشصت‌وپنجم مقرر شده‌ است: «محاکمات، علنی انجام‌ می‌شود و حضور افراد بلامانع است، مگر آنکه به تشخیص دادگاه، علنی بودن آن منافی عفت عمومی یا نظم عمومی باشد یا در دعاوی خصوصی طرفین دعوا تقاضا کنند که محاکمه علنی نباشد». براساس این اصل در قوه قضائیه نیز اصل بر شفافیت محاکمات است مگر مواردی که در قانون اساسی استثنا شده‌اند. لذا با استناد به این اصل می‌توان ادعا کرد قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران نیز باید اصل شفافیت را محقق کند و این امکان فراهم باشد که آرا و مذاکرات صورت گرفته در قوه قضائیه نیز به‌صورت شفاف در دسترس عموم قرار گیرد، البته با در نظر گرفتن محدودیت‌هایی که در قانون اساسی مشخص شده است. علاوه‌بر این در اصل یکصدوشصت‌وهشتم قانون اساسی نیز بر علنی و شفاف بودن محاکمات سیاسی و مطبوعاتی تأکید شده‌ است.

در این زمینه باید اشاره کرد هرچند مراتب فوق نسبت به شفافیت آرای نمایندگان و شفافیت دادرسی است، اما با توجه به اینکه‌ قانونگذار اساسی با توجه به اهمیت تقنین و قضا، مشروح مذاکرات و آرا را مشمول شفافیت دانسته و به ذکر اجلی مصداق شفافیت اکتفا کرده است، می‌توان استنباط کرد که در موارد دیگر نیز به طریق اولی و قیاس اولویت، نهادهایی که به‌صورت شورایی نسبت به اتخاذ تصمیم اقدام می‌کنند، مشمول اصل مذکور خواهند بود. در این زمینه باید اشاره کرد هرچند که تا چندی قبل رویه مقنن بر عدم تصریح به شفافیت آرا و مشروح مذاکرات این‌گونه نهادها بود، اما در چند سال اخیر این رویه تغییر کرده و مقنن بر شفافیت آرای این نهادها تصریح می‌کند. برای مثال در تبصره ماده (4) قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس مقرر‌ شده ‌است: «در مواردی که انتصاب یا انتخاب اشخاص در مشاغل حساس موضوع این قانون به‌عهده هیئت یا شورایی به‌صورت جمعی باشد، چنانچه پاسخ استعلام، منفی باشد، رأی‌گیری به‌صورت علنی برگزار می‌شود و صرفاً اعضای دارای رأی مثبت در هیئت یا شورا متخلف محسوب شده و به مجازات مذکور در ماده (۱) این قانون محکوم می‌گردند».

 

4-2.شفافیت اسناد و عملکرد

‌علاوه‌بر شفافیت آرا و مشروح مذاکرات، یکی دیگر از ابعاد این اصل، شفافیت اسناد و عملکرد است. این بُعد طیف وسیعی از اطلاعات را دربر می‌گیرد و شامل اسناد تأسیس و اطلاعات راجع به ساختار، مؤسسات و شرکت‌های تابعه یا وابسته، اطلاعات مدیران و کارمندان، وظایف و اختیارات و فرایندهای اداری، برنامه‌ها و طرح‌های مصوب، صورت‌های مالی و اطلاعات راجع به اموال، تخصیص و توزیع بودجه، تجهیزات، املاک و ساختمان‌ها، اخذ و اعطای تسهیلات، متن و متمم و الحاقیه کلیه قراردادها، فرصت‌های سرمایه‌گذاری و همکاری، فرصت‌های اشتغال و به‌کارگیری نیروی انسانی، آرا و تصمیمات نهایی، فرایندهای اخذ و صدور مجوز، اسناد بالادستی و قوانین و مقررات حوزه فعالیت، مبالغ تعرفه‌ها، عوارض و هزینه‌های ارائه خدمات می‌شود.

 

4-3.تحلیل قوانین و مقررات مربوط به شفافیت

بدیهی است که در هیچ قانونی به‌صورت جامع و مانع الزام شفافیت در ابعاد فوق مورد تصریح‌ قانونگذار قرار نگرفته است؛ بلکه به‌صورت پراکنده و موردی در برخی قوانین به آن اشاره‌ شده که به مهم‌ترین آنها در ادامه خواهیم پرداخت:

قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات

شاید بتوان گفت قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مهم‌ترین قانون در رابطه با شفافیت دستگاه‌های حکومتی در کشور محسوب‌ می‌شود. قانون مذکور در سال ۱۳۸۸ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت‌نظام رسید. این قانون مشتمل بر ۲۳ ماده است که در آن تکالیفی برای مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی عهده‌دار خدمات عمومی تعیین شده ‌است. با وجود گذشت چند سال از ابلاغ قانون مذکور گزارش‌های منتشر شده نشانگر آن است که اجرای این قانون با مشکلات متعددی مواجه بوده است.[15] به‌ عبارت بهتر هرچند در قانون مذکور مقرر شد که هر شخص حق دارد به اطلاعات عمومی دسترسی داشته باشد و مؤسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترسی مردم قرار دهند، اما به‌دلیل ابهام در مفهوم «اطلاعات عمومی»، دستگاه‌ها دچار سردرگمی شده و هدف مقنن تا حدود زیادی محقق نشد. علاوه‌بر این قانون مذکور فاقد ضمانت اجرای مؤثر است. زیرا مطابق ماده (22)، مجازات متخلف از مفاد قانون جزای نقدی از سیصد هزار ریال تا یکصد میلیون ریال تعیین‌ شده و همین امر موجب عدم بازدارندگی قانون و عدم اجرای آن شده ‌است. همچنین در این قانون به بحث مربوط به مشروح مذاکرات و علنی نمودن آرا در قوای سه‌گانه پرداخته نشده، مضاف بر اینکه شفافیت در این قانون به‌صورت فعال و مستمر توسط دستگاه‌های مشمول پیش‌بینی نشده است.

 

قانون برنامه ششم توسعه

در قانون برنامه ششم توسعه حکم مهمی درخصوص شفافیت حقوق و مزایا مقرر شده و در ماده (29) تصریح شده است: «دولت مکلف است طی سال اول اجرای قانون برنامه نسبت به راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایا اقدام کند و امکان تجمیع کلیه پرداخت‌ها به مقامات، رؤسا، مدیران کلیه دستگاه‌های اجرایی شامل قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات و دانشگاه‌ها، شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند)، مؤسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان قانون اساسی، بنیادها و مؤسساتی که زیرنظر ولی‌فقیه اداره می‌شوند و همچنین دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند نظیر وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران و شرکت‌های تابعه آنها، ستاد اجرایی و قرارگاه‌های سازندگی و اشخاص حقوقی وابسته به آنها را فراهم نماید، به‌نحوی که میزان ناخالص پرداختی به هریک از افراد فوق مشخص شود و امکان دسترسی برای نهادهای نظارتی و عموم مردم فراهم شود. وزارت اطلاعات، نیروهای مسلح و سازمان انرژی اتمی ایران از شمول این حکم مستثنا هستند. اجرای این حکم درخصوص بنگاه‌های اقتصادی متعلق به وزارت اطلاعات، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح تنها با مصوبه شورای‌عالی امنیت ملی مجاز خواهد بود. دستگاه‌های مشمول این ماده مکلفند حقوق، فوق‌العاده‌ها، هزینه‌ها، کمک‌هزینه‌ها، کارانه، پرداخت‌های غیرماهانه و مزایای ناخالص پرداختی ماهانه اعم از مستمر و غیرمستمر، نقدی و غیرنقدی (معادل ریالی آن) و سایر مزایا به مقامات، رؤسا، مدیران موضوع این ماده را از هر محل (ازجمله اعتبارات خارج از شمول قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366/6/1، درآمدهای اختصاصی، اعتبارات متفرقه، اعتبارات کمک‌های رفاهی، اعتبارات بودجه عمومی و منابع عمومی و همچنین اعتبارات موضوع ماده (217) قانون مالیات‌های مستقیم با اصلاحات و الحاقات بعدی مصوب 1366/12/3، تبصره «1» ماده (39) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، مواد (160) تا (162) قانون امور گمرکی مصوب 1390/8/22 و یا اعتبارات خاص ناشی از واگذاری و فروش شرکت‌ها در سازمان خصوصی‌سازی، اعتبارات مربوط به ردیف‌های کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی و سایر درآمدها و موارد مشابه)، منحصراً در فیش حقوقی منعکس و پس از ثبت در سامانه فوق، پرداخت کنند، به‌نحوی که میزان هرگونه ناخالص پرداختی ماهانه به هریک از افراد مذکور بلافاصله در سامانه اطلاعاتی هر دستگاه مشخص باشد».

شایان ذکر است که علی‌رغم وجود چنین حکمی، به‌دلیل عدم همکاری دستگاه‌های اجرایی و سازمان اداری و استخدامی و فقدان ضمانت اجرای کافی، این موضوع تاکنون تحقق نیافته است.

 

قانون مدیریت خدمات کشوری

در ماده (27) قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر‌ شده ‌است: «مردم در استفاده از خدمات دستگاه‌های اجرایی در شرایط مساوی از حقوق یکسان برخوردارند، دستگاه‌های اجرایی موظفند حداکثر ظرف سه ماه، مراحل، زمان و کیفیت و استاندارد ارائه خدمات و تغییرات آنها را مستند و شفاف نموده و از طرق مختلف به اطلاع مردم برسانند و در صورت بروز هرگونه تخلف، مسئولین دستگاه‌های اجرایی مسئولیت پاسخگویی به مردم و شکایت آنان را به‌عهده خواهند داشت».

قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی

در ماده (23) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مقرر شده‌ است: «سازمان خصوصی‌سازی مکلف است پس از انجام هر معامله، در مورد واگذاری سهام مدیریتی و کنترلی بنگاه‌ها، بلافاصله با انتشار اطلاعیه‌ای در روزنامه کثیر‌الانتشار موارد زیر را اعلام کند:

1- نام بنگاه و خلاصه اطلاعات مالی و مدیریتی آن، 2- خلاصه‌ای از معامله انجام شده شامل میزان سهام واگذار شده، 3- نام مشاور یا مشاورانی که در فرایند معامله به سازمان خصوصی‌سازی، خدمات مشاوره‌ای داده‌اند، 4- نام و نشانی خریدار، 5- نام شرکت تأمین سرمایه که پذیره‌نویسی سهام را متعهد گردیده‌ است، ۶- نام کارشناس رسمی دادگستری یا مؤسسات خدمات مالی که قیمت‌گذاری بنگاه را انجام داده‌اند».

 

قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد

در ماده (3) قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد مقرر شده: دستگاه‌های مشمول قانون مکلفند «الف) کلیه قوانین و مقررات اعم از تصویب‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، رویه‌ها، تصمیمات مرتبط با حقوق شهروندی نظیر فرایندهای کاری و زمان بندی انجام کارها، استانداردها، معیار و شاخص‌های مورد عمل، مأموریت‌ها، شرح وظایف دستگاه‌ها و واحدهای مربوط، همچنین مراحل مختلف اخذ مجوزها، موافقت‌های اصولی، مفاصاحساب‌ها، تسهیلات اعطایی، نقشه‌های تفصیلی شهرها و جداول میزان تراکم و سطح اشغال در پروانه‌های ساختمانی و محاسبات مربوط به مالیات‌ها، عوارض و حقوق دولت، مراحل مربوط به واردات و صادرات کالا را باید در دیدارگاه‌های الکترونیک به اطلاع عموم برسانند. ایجاد دیدارگاه‌های الکترونیک مانع از بهره برداری روش‌های مناسب دیگر برای اطلاع رسانی به‌هنگام و ضروری مراجعین نیست.

ب) متن قراردادهای مربوط به معاملات متوسط و بالاتر موضوع قانون برگزاری مناقصات که به‌ روش مناقصه، مزایده، ترک تشریفات و غیره توسط دستگاه‌های مشمول بندهای «الف، ب و ج» ماده (2) این قانون منعقد می‌گردد و همچنین اسناد و ضمائم آنها و هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد پیش از موعد و تغییر آن و نیز کلیه پرداخت‌ها، باید به پایگاه اطلاعات قراردادها وارد گردد».

 

قانون بودجه سال 1402

مطابق بند «ب» تبصره «2» قانون بودجه سال 1402 مقرر شده: «وزارت امور اقتصادی و دارایی با رعایت اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رعایت سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم، حداکثر تا پایان خردادماه سال 1402 مکلف است با همکاری سازمان برنامه‌وبودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور، آیین‌نامه انتظام‌بخشی، شفاف‌سازی و ضابط‌مندسازی درآمدها و هزینه‌های شرکت‌های دولتی را ازجمله میزان حقوق و دریافتی اعضای هیئت‌مدیره، نحوه تشکیل مجامع عمومی / شوراهای عالی و بررسی صورت‌های مالی و ثبت اطلاعات در سامانه یکپارچه شرکت‌های دولتی و ثبت اطلاعات نیروی انسانی و حقوق و مزایای کارکنان در سامانه سازمان اداری و استخدامی کشور مبتنی‌بر تکالیف قانونی، تدوین کرده و به تصویب هیئت‌وزیران برساند. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است گزارش عملکرد این بند را به کمیسیون‌های برنامه‌وبودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارائه نماید‌». خوشبختانه آیین‌نامه مذکور در تاریخ 1402/3/29 به تصویب هیئت‌وزیران رسید.

 

5.طرح شفافیت قوای سهگانه، دستگاههای اجرایی و سایر نهادها

با وجود قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و احکام فوق‌الذکر هنوز خلأهای جدی در شفافیت قوای سه‌گانه در نظام جمهوری اسلامی ایران مشاهده می‌شد. زیرا اصولاً احکام مذکور یا فاقد جامعیت کافی بودند و یا اینکه به‌جهت فقدان ضمانت اجرای مؤثر، اجرای آنها با چالش مواجه بود. از طرف دیگر افکار عمومی نیز مطالبه شفافیت در ارکان حاکمیت را خواستار بودند و دغدغه برخی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز پیگیری شفافیت در ارکان حاکمیت شد. تمام این عوامل دست به‌دست هم دادند تا درنهایت چند طرح در مجلس شورای اسلامی با محوریت شفافیت مطرح شود که در این زمینه می‌توان به «طرح اصلاح ماده (۱۱۷) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی»، «طرح الحاق دو تبصره به ماده (۱۱۹) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی»، «طرح شفافیت آرای نظام تقنین»، «طرح اصلاح موادی از قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» و «طرح شفافیت آرای نمایندگان» اشاره کرد. نکته مهمی که وجود دارد تمام این طرح‌ها شفافیت در قوه مقننه را پیگیری می‌کرد و شفافیت در سایر قوا در این طرح‌ها مورد توجه قرار نگرفته بود و تنها لایحه شفافیت به‌صورت جامع‌تر تنظیم شده‌ بود که در مجلس یازدهم اعلام وصول نشد.

 

5-1.سابقه طرح شفافیت قوای سهگانه

پس از آنکه هیچ‌کدام از طرح‌های نامبرده به سرانجامی در مجلس شورای اسلامی نرسید؛ درنهایت طرح «شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» به‌صورت دو فوریتی در تاریخ 1401/۱/23 در مجلس اعلام وصول شد. در این طرح سعی شد دامنه شفافیت گسترش یابد و قوای سه‌گانه و دستگاه‌های اجرایی و نهادهایی که به‌نحوی با خدمات عمومی در ارتباط هستند، مشمول شفافیت شوند.

مجلس شورای اسلامی در تاریخ 1401/۳/۱ «طرح شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» را به تصویب رساند، اما پس از ارسال این مصوبه به شورای نگهبان، ایرادها و ابهاماتی ازسوی شورای نگهبان و هیئت‌عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نسبت به این مصوبه مطرح شد. مجلس در جهت رفع ایرادها و ابهامات شورای نگهبان و هیئت‌عالی نظارت، طرح مذکور را با اصلاحاتی در تاریخ ۱401/۵/۱1 به تصویب رساند و پس از ارسال به شورای نگهبان مجدد با ایرادها و ابهامات شورای نگهبان و هیئت‌عالی نظارت مواجه شد. مجلس نیز در راستای رفع ایرادها و ابهامات مطرح‌شده، مجدد طرح شفافیت قوای سه‌گانه را در تاریخ 1401/۷/20 با اصلاحاتی به تصویب رساند و پس از ارسال آن به شورای نگهبان برای بار سوم نیز با ایرادها و ابهامات شورای نگهبان و هیئت‌عالی نظارت مواجه شد. مجلس این‌بار نیز به‌منظور رفع ایرادها و ابهامات شورای نگهبان و هیئت‌عالی نظارت طرح مذکور را با اصلاحاتی در تاریخ ۱401/۸/۱7 مصوب و به شورای نگهبان ارسال کرد. در این مرحله شورای نگهبان هرچند ابهام‌ مطرح‌ شده در مراحل قبل را مرتفع دانست، اما مقرر کرد ایرادها کماکان باقی است و مجدد مصوبه را به مجلس اعاده نمود و مجلس در این مرحله بر مصوبه قبلی خود اصرار کرد تا مصوبه مذکور برای بررسی به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام فرستاده شود.

 

5-2.بررسی مفاد طرح شفافیت قوای سهگانه    

مصوبه شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها پس از بحث‌های مفصلی که در رابطه با آن در مجلس شورای اسلامی صورت گرفت؛ نهایت در ۵ ماده تدوین شد. در این مصوبه سعی شد اکثر دستگاه‌ها و نهادهای برخوردار از قدرت عمومی شفاف شوند. به این جهت در ماده (۱) این مصوبه که مشمولین شفافیت ذکر شده‌اند؛ علاوه‌بر دربر گرفتن قوای سه‌گانه و شرکت‌ها و مؤسسات تابعه آنها، مؤسسات عمومی غیردولتی و سازمان‌های مردم‌نهاد و خیریه‌ها نیز مشمول شفافیت شده‌اند.

در ماده (۲) مصوبه مذکور نیز داده‌ها و اطلاعاتی که مشمولین ماده (۱) موظف به شفاف کردن آنها هستند به تفکیک مشخص شده ‌است. لذا بسیاری از داده‌ها و اطلاعاتی که مردم نسبت به آن مطلع نبودند، با اجرای این مصوبه در دسترس مردم قرار می‌گیرد و این امر می‌تواند به شفافیت و فسادستیزی کمک کند.

در ماده (۳) مصوبه نیز بر مهم‌ترین نهادهایی که به‌صورت شورایی اقدام به اتخاذ تصمیم می‌نمایند و برای مردم حق و تکلیف ایجاد می‌کنند؛ این تکلیف بار‌ شده ‌است که مشروح مذاکرات و آرا خود را به‌صورت شفاف در اختیار عموم قرار دهند.

 در ماده (۴) مصوبه نیز پیش‌بینی‌ شده ‌است که نهادهای مشمول، گزارش عملکرد خود را در راستای اجرای این مصوبه به مجلس شورای اسلامی ارائه دهند.

 در ماده (۵) ضمانت اجرا برای مصوبه در نظر گرفته شده‌ است.

با توجه به مفاد مصوبه شفافیت قوای سه‌گانه ذکر این نکته حائز اهمیت است که هرچند در این مصوبه به‌صورت جامع نهادها مشمول و ابعاد شفافیت مشخص‌ شده ‌است، اما این حکم به‌صورت مطلق نبوده و برخی از موارد مستثنا از شفافیت شده‌اند. این موارد به چند دسته تقسیم می‌شوند:

 ۱. مواردی که امنیت و منفعت عمومی مقتضی عدم‌شفافیت است.

۲. اموری از مؤسسات و نهادهای خصوصی عهده‌دار خدمات عمومی که مربوط به ارائه خدمات عمومی نیست.

۳. مواردی که مربوط به اسامی دریافت‌کنندگان کمک‌های خیریه‌هاست به‌جهت حفظ آبروی اشخاص.

 ۴. در امور قضایی نیز مواردی که عفت عمومی و حریم شخصی ایجاب می‌کند از دایره شفافیت مستثنا شده‌اند.

 ۵. علاوه‌بر این موارد مجلس شورای اسلامی در رابطه با طرح‌ها و لوایح مربوط به موضوعات صنفی و منطقه‌ای خود را از شمول شفافیت مستثنا کرده است.

شایان ذکر است برای جلوگیری از مغایرت با قانون اساسی و شرع باید برخی از موارد از دامنه شمول شفافیت مستثنا می‌شدند که موارد یک تا چهار در این دسته قرار می‌گیرند، اما مستثنا کردن آرای نمایندگان مجلس در رابطه با طرح‌ها و لوایح مربوط به موضوعات صنفی و منطقه‌ای به‌دلیل جلوگیری از مغایرت با قانون اساسی و شرع در مصوبه قرار داده نشده است. درواقع مستثنا شدن مجلس در این امور به‌نوعی تخصیص اکثر محسوب می‌شود و منجر به عدم شفافیت آرای نمایندگان در بسیاری از طرح‌ها و لوایح خواهد شد. نکته مهم دیگر آن است در ماده (5) تخلف از مفاد این مصوبه جرم‌انگاری شده و برای مرتکبان مجازات درجه۶ در نظر گرفته‌ شده ‌است که این ضمانت اجرا، تخلف از مفاد قانون را تا حد بسیار زیادی کاهش خواهد داد.

 

6.راهکارهای پیشنهادی و نتیجهگیری

بنابر توضیحات فوق‌الذکر شفافیت دارای مبانی مستحکم در اسلام و حقوق مدرن است و برای رفع فساد و افزایش مشارکت عمومی در ارکان حکومت ضروری است. لذا شایسته است تدابیری جهت تضمین شفافیت در عرصه حکومت اندیشیده شود. هرچند سابقاً و به‌صورت پراکنده در قوانین متعددی احکام شفافیت اطلاعات و عملکرد و آرا پیش‌بینی شده بود، اما عمدتاً این قوانین یا جامع نبوده و فاقد الزامات مربوط به شفافیت بوده و یا اینکه فاقد ضمانت اجرای مؤثر بود. بر این اساس طرح شفافیت قوای سه‌گانه در راستای دغدغه تأمین اصل شفافیت در مجلس یازدهم پیگیری شد و پس از اعلام وصول و تصویب در مجلس به‌جهت ایراد شورای محترم نگهبان و پس از اصرار نمایندگان بر مصوبه خویش به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام ارسال شد. هرچند مصوبه مذکور دارای جامعیت بوده و اغلب نهادهای بهره‌مند از قدرت عمومی و ابعاد شفافیت را مورد حکم قرار داده و نسبت به تعیین ضمانت اجرای آن نیز اقدام کرده است، اما دارای چالش‌هایی است که در صورت اعمال ماده (29) آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت‌نظام، پیشنهاد می‌شود این موارد مورد اصلاح قرار گیرد:

1- در تبصره «2» ماده (2) عدم انتشار موارد امنیتی و مغایر با مصالح ملی پس از تأیید دبیرخانه شورای‌عالی امنیت ملی در مهلت «یک سال از زمان لازم‌الاجرا شدن مصوبه» شود.

2- با توجه به اینکه عدم انتشار آرای نمایندگان مجلس در موارد صنفی و منطقه‌ای تخصیص اکثر تلقی می‌شود، تبصره‌های «2» و «3» ماده (3) از مصوبه حذف شود.

 

[1] م. طاهری و م. ارسطا, "بررسی تطبیقی مبانی اصل شفافیت از دیدگاه اسلام و نظریه حکمرانی خوب," فصلنامه پژوهش  تطبیقی حقوق اسلام و غرب, ص ,4 .1395 
[2] ع. ضمیری و ر. نصیری حامد, "حکمرانی خوب و نقش شفافیت در آن," پژوهشنامه بهار, صص. 224-173 ص 196, ‌1389 .
[3] ب. انصاری, "مفهوم، مبانی و لوازم آزادی اطلاعات," نامه مفید, صص. 158-137 ص ,138 ,1386 .
[4] س. م. هاشمی, حقوق بشر و ازادی های اساسی, تهران: میزان, 1384 .
[5] پ. عسگری و ا. وکیل, نسل سوم حقوق بشر(حقوق همبستگی), تهران: مجمع علمی و فرهنگی مجد, 1383. 
[6] و. محسنی, س. م. هاشمی, م. جاوید و ب. عباســی, "تحلیل حقوقی نسبت سنجی حق دسترسی عموم به اطلاعات با تحقق حقوق شهروندی با تأکید بر نظام حقوقی ایران," فصلنامه پژوهش حقوق عمومی, صص. 354-321 ص 326 ,1398. 
[7] ع. عمید زنجانی, فقه سیاسی, تهران: امیرکبیر, 1384 .
[8] م. ارسطا, نگاهی به مبانی تحلیلی نظام جمهوری اسلامی ایران, قم: بوستان کتاب, 1391.