خلاصه مدیریتی

بیان‌/‌شرح مسئله

دارایی‌های فیزیکی و غیرمالی در کنار سهام و شرکت‌های تحت تملک و مدیریت دولت، سهم قابل‌توجهی از دارایی‌های دولت را تشکیل می‌دهند. در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی به‌طور مفصل به مالکیت، سرمایه‌گذاری، مدیریت و واگذاری سهام و سهم‌الشرکه دولت پرداخته شده، اما این قانون احکام جامع و مشخصی درخصوص مدیریت دارایی‌های فیزیکی و غیرمالی دولت ندارد. دارایی‌های مذکور که عمدتاً در قالب املاک و مستغلات دسته‌بندی می‌شوند، نقش بسزایی در ارائه خدمات عمومی ایفا می‌کنند. در کنار چنین نقش محوری، این دارایی‌ها می‌توانند منبعی برای درآمدزایی و البته اهرمی برای تأمین مالی تلقی شوند. املاک و مستغلات در‌صورتی‌که مازاد باشند یا به فرسودگی رسیده باشند باید تعیین تکلیف شوند. استفاده غیر‌بهینه از املاک و مستغلات مشکل جدی است که در تمام سطوح دولت وجود دارد.

در حال حاضر مسئله اساسی در حوزه مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت، عدم وجود یک قانون دائمی و تخصصی است که بتوان به اتکای آن، یک نظام کارآمد در این زمینه ایجاد کرد و انسجام مدیریتی را ارتقا داد. در‌حقیقت حرکت به‌سمت مدیریت کارآمد در بخش دارایی‌های دولت ازجمله املاک و مستغلات در بلندمدت، مستلزم تصویب قانونی است تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی اموال دولت را در اختیار قرار دهد. رهاسازی اموال (در قالب فروش و مولدسازی) صرفاً بخشی از زنجیره مدیریت اموال است، که تمرکز بر آن نباید موجب کم‌توجهی به الزامات مربوط به دیگر مراحل مدیریت دارایی شود. تدوین قانون دائمی و تخصصی برای مدیریت و مولدسازی اموال دولت، مستلزم درک و شناخت ابعاد موضوع و نحوه اثرگذاری سایر مؤلفه‌ها بر آن است که در این گزارش مورد توجه قرار گرفته است.

بر این اساس، در قالب یک مدل پویایی‌شناسی، متغیرها و روابط موجود در زمینه مدیریت دارایی‌های دولتی مورد بررسی قرار گرفته است. واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای، کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها، درآمد حاصل از واگذاری، کسری بودجه و کیفیت فضای کسب‌و‌کار ازجمله متغیرهایی هستند که در این مدل مورد توجه قرار گرفته‌، روابط علّی و معلولی بین متغیرهای مذکور و سایر متغیرهای مدل، در شکل‌های متعددی به‌صورت مبسوط معرفی و بررسی شده‌اند.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

کسری بودجه با متغیر بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای رابطه منفی و با متغیر فشار برای تأمین منابع ناپایدار رابطه مثبت دارد. به این معنی که اگر کسری بودجه افزایش یابد، فشار برای تأمین از منابع ناپایدار افزایش یافته و این فشار منجر به رد دیون و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای می‌شود. با افزایش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، ارزش دارایی‌ها کاهش‌یافته و به‌تبع آن درآمد حاصل از دارایی‌ها افت می‌کند. در صورت مدیریت صحیح دارایی‌ها و کاهش کسری بودجه امکان اختصاص بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای افزایش می‌یابد و این اتفاق موجب تملک دارایی‌های فوق و درنتیجه افزایش ارزش دارایی‌ها می‌شود که به‌نوبه خود افزایش درآمدهای حاصل از دارایی‌ها را به‌همراه می‌آورد. عامل دیگری که ارزش دارایی‌ها را تحت تأثیر قرار می‌دهد فساد و تعارض منافع است که رابطه‌ای منفی با ارزش دارایی‌ها دارد. همچنین افزایش فساد موجب کاهش مولدسازی و کاهش کیفیت واگذاری املاک و مستغلات شده و درآمدهای حاصل از واگذاری را تقلیل می‌دهد.

از‌سوی‌دیگر رد دیون موجب کاهش کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها می‌شود و درنتیجه درآمد حاصل از واگذاری‌ها افت می‌کند. گفتنی است کیفیت خصوصی‌سازی تحت تأثیر عواملی همچون واگذاری به نهادهای شبه‌دولتی، واگذاری مالکیت بدون مدیریت، واگذاری توأم مالکیت و مدیریت، فساد و تعارض منافع و رد دیون است و به‌جز واگذاری مدیریت و مالکیت سایر متغیرها رابطه علّی و معلولی معکوس با کیفیت خصوصی‌سازی دارند و افزایش آنها موجب کاهش متغیر مذکور می‌شود.

کفایت زیرساخت‌ها متغیر دیگری است که در دینامیک مدیریت دارایی‌ها مورد توجه قرار گرفته است. این متغیر تحت تأثیر عوامل تشکیل سرمایه ثابت، مولدسازی و کیفیت واگذاری املاک و مستغلات و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای قرار دارد. از‌این‌رو واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دارای رابطه علّی و معلولی منفی و دو مورد دیگر دارای رابطه مثبت هستند. همچنین کفایت زیرساخت‌ها به‌دلیل داشتن رابطه علّی و معلولی مثبت با متغیر کیفیت فضای کسب‌وکار، در صورت بهبود موجب ارتقای کیفیت فضای کسب‌وکار می‌شود.  

یپیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

حوزه اموال و دارایی‌های دولتی بیشتر در قوانین بودجه سنواتی مورد توجه قرار گرفته است و برای ایجاد یک نظام و البته ارتقای انسجام مدیریتی در حوزه مذکور، لازم است در قالب یک قانون دائمی مورد توجه قرار گیرد. در‌حقیقت حرکت به‌سمت مدیریت کارآمد در بخش دارایی‌های دولت ازجمله املاک و مستغلات در بلندمدت، مستلزم تصویب یک قانون تخصصی است تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی اموال دولت را در اختیار قرار دهد.

۱. مقدمه

دارایی‌های فیزیکی و غیرمالی در کنار سهام و شرکت‌های تحت تملک و مدیریت دولت، سهم قابل‌توجهی از دارایی‌های دولت را تشکیل می‌دهند. در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی به‌طور مفصل به مالکیت، سرمایه‌گذاری، مدیریت و واگذاری سهام و سهم‌الشرکه دولت پرداخته شده، اما این قانون احکام جامع و مشخصی درخصوص مدیریت دارایی‌های فیزیکی و غیرمالی دولت ندارد. دارایی‌های مذکور که عمدتاً در قالب املاک و مستغلات دسته‌بندی می‌شوند، نقش بسزایی در ارائه خدمات عمومی ایفا می‌کنند. در کنار چنین نقش محوری، این دارایی‌ها می‌توانند منبعی برای درآمدزایی و البته اهرمی برای تأمین مالی تلقی شوند. املاک و مستغلات در‌صورتی‌که مازاد باشند یا به فرسودگی رسیده باشند باید تعیین تکلیف شوند. استفاده غیر‌بهینه از املاک و مستغلات مشکل جدی است که در تمام سطوح دولت وجود دارد. املاک مازاد هزینه‌های تعمیر، نگهداری و همچنین هزینه فرصتی بر دولت تحمیل می که مسلماً موجب افزایش بار مالی دولت است. توجه به این نکات موجب شده که در سال‌های اخیر، اهمیت مدیریت دارایی‌های دولت به‌خصوص از نوع املاک و مستغلات، بیش‌از‌پیش آشکار شده و مورد توجه قرار گیرد.

افزایش بهره‌وری املاک و مستغلات در ارائه خدمات و همچنین بهره‌گیری از آنها در مسیر درآمدزایی و تأمین مالی، مستلزم استقرار یک نظام مدیریت اموال است. واضح است که کم‌توجهی به سطوح مختلف این نظام، دستیابی به اهداف در این حوزه را با اشکالات عمده مواجه می‌کند. بنابراین، اهمیت ایجاد یک نظام که دارایی‌های دولتی را مدیریت کرده و برای دستیابی به اهداف دولت به‌کار گرفته شود، سبب شده است تا مدیریت دارایی‌های متعلق به دولت به‌عنوان یک حوزه متمایز از مدیریت عمومی، در کنار حوزه‌هایی مانند بودجه‌ریزی یا مدیریت دولتی مورد توجه قرار گیرد.

در ایران نیز در سال‌های اخیر تلاش‌هایی برای ارتقای سطوح مدیریت املاک و مستغلات دولتی به‌خصوص در حوزه زیرساخت‌های قانونی به انجام رسیده است، بااین‌وجود، نتایج به‌دست آمده با ایدئال فاصله قابل‌توجهی دارد. یکی از گام‌های مؤثر در جهت دستیابی به نتایج بهتر در زمینه مدیریت املاک و مستغلات دولتی، بررسی متغیرهای مؤثر و روابط علّی بین آنهاست. به همین منظور در این گزارش، پس از مروری اجمالی بر ساختار مدیریت دارایی‌های سایر کشورها و ایران، ابتدا روش‌شناسی پژوهش و سپس مدل تحلیل پویایی‌شناسی مدیریت دارایی‌ها ارائه شده است. در مدل مذکور متغیرهای اثرگذار‌/‌تأثیرپذیر بر‌/‌از مدیریت دارایی‌ها (سهام و املاک و مستغلات دولتی) مورد بررسی قرار گرفته و روابط علّی بین آنها به تفکیک اثر مثبت یا منفی مشخص شده و در بخش آخر نیز جمع‌بندی گزارش ارائه شده است.

۲. مروری اجمالی بر ساختار مدیریت دارایی‌ها

در اغلب کشورها، دارایی‌های دولت به نسبت اندازه اقتصاد، ارقام قابل‌توجهی هستند؛ تخمین‌های انجام شده در این ارتباط نشان می‌دهند که در برخی نمونه‌ها، تنها دارایی‌های غیرمالی دولت‌ها به‌طور متوسط 67 درصد از تولید ناخالص داخلی ارزش دارند.^[1] این موضوع بیانگر آن است که افزایش هرچند اندک در بازده دارایی‌های دولتی می‌تواند درآمد چشمگیری ایجاد نماید. بنابراین در دوره‌های اخیر دولت‌های مرکزی و محلی، افزایش بازدهی دارایی‌های خود را به‌عنوان یکی از مسیرهای تحریک رشد اقتصادی، تأمین درآمد پایدار و پوشش کسری بودجه تلقی می‌کنند.

تأمین درآمد پایدار از دارایی‌ها، عموماً با مفهومی تحت عنوان مولدسازی دارایی‌ها گره خورده‌ است. مولدسازی دارایی‌ها به‌معنای انجماد‌زدایی از آنها و به‌تعبیری حداکثرسازی ارزش دارایی‌ها و کسب بیشترین بازده از محل مدیریت آنهاست‌ [۱]. در بسیاری از کشورها مباحث مربوط به تأمین درآمد پایدار از دارایی‌ها و مولدسازی آنها، بیش از دو دهه در حال پیگیری است. برای مثال موضوع تأمین مالی زمین‌محور با هدف ایجاد درآمد از مهم‌ترین دارایی‌های دولت‌ها، شهرداری‌ها و دیگر نهادهای عمومی یعنی زمین، به یکی از موضوعات اصلی در زمینه مدیریت دارایی‌های دولت تبدیل شده و اقدامات قابل‌توجهی در سایر کشورها انجام شده که در ادامه چند مورد برای مثال آمده است: 

• در سال 2006 و 2007، سازمان توسعه منطقه‌ای بمبئی دو قطعه زمین متوسط در بمبئی هند را از طریق حراج به فروش گذاشت و این اراضی با مساحت نزدیک به 13 هکتار به ارزش معادل 1.2 میلیارد دلار فروخته شد. عواید حاصل از این فروش عمدتاً به سرمایه‌گذاری در بخش زیرساخت‌های حمل‌و‌نقل اختصاص یافت. درآمد حاصل از فروش این قطعات حدود 3.5 برابر ارزش کل اوراق قرضه‌ای بود که در 12 سال در شهرداری‌های سراسر هند منتشر شد.
• در سال 2007، از طریق حراج زمین در مناطقی که برای توسعه شهرهای جدید در حومه قاهره مصر تعیین شده بود، حدود 3.12 میلیارد دلار منابع حاصل شد که معادل تقریباً 10 درصد بودجه سالیانه دولت مصر و بیش از 100 برابر درآمد سالیانه مالیات بر دارایی در شهرداری‌های مصر بود.
• در بوگوتا پایتخت کلمبیا طی یک دهه گذشته، 217 پروژه عام‌المنفعه از طریق ابزارهای مبتنی‌بر اخذ ارزش افزوده شده به زمین‌ها (حاصل از پروژه‌ها) تأمین مالی شده که از محل عواید حاصل از آن، حدود 1 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری زیربنایی به انجام رسیده است. [2]

در برخی موارد تأمین مالی زمین‌محور در مقیاس بسیار وسیع‌تری انجام شده است؛ به‌عنوان مثال چین بخش بزرگی از سرمایه‌گذاری گسترده زیرساخت‌های خود را از فروش حق استفاده از زمین یا به‌تعبیری اجاره بلندمدت تأمین کرده است. در جدول 1 نمونه‌هایی از پروژه‌های بزرگی که با به‌کارگیری ظرفیت اراضی بخش عمومی عملیاتی شده‌اند، به‌صورت خلاصه معرفی شده است. اغلب واگذاری‌های معرفی شده در این جدول به‌صورت موردی در شهرهای مختلف در سطح جهان انجام ‌شده‌اند، با‌این‌وجود منافع حاصله به نسبت چشمگیر هستند. برای درک بزرگی این ارقام می‌توان آنها را با تخصیص بودجه عمرانی کل کشور ایران در سال 1400 مقایسه کرد (نمودار ۱).

جدول ۱. نمونه‌هایی از تأمین مالی زمین‌محور پروژه‌های زیرساختی

Source: Peterson, 2009.

نمودار 1. مقایسه درآمد حاصل از واگذاری‌های موردی اراضی در کشورها با کل بودجه عمرانی ایران

(میلیارد دلار)

در ایران موضوع مدیریت دارایی‌ها و اموال دولت در قالب قوانین و مقررات پراکنده‌ای مورد توجه قرار گرفته و در قانون خاصی به آن پرداخته نشده است. یکی از نقاط آغازین حرکت به‌سمت مدیریت نظام‌مند اموال دولت در برنامه‌های توسعه، در برنامه ششم پایه‌گذاری شد؛ جایی که در قالب‌ بند «پ» ماده (10) قانون برنامه ششم توسعه، به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده شد تا به‌منظور ساماندهی و مدیریت دارایی‌ها و اموال در مالکیت دولت و تمرکز اختیارات مربوط به نحوه نقل‌وانتقال اموال منقول و غیرمنقول و سایر دارایی‌های دولت، سامانه جامع اطلاعات اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی (سادا) را به اجرا درآورد. این حکم اگرچه سرآغاز خوبی برای یکی از پایه‌های اصلی مدیریت دارایی، یعنی زیرساخت اطلاعاتی تلقی می‌شد، اما تنها یکی از مراحل مدیریت اموال را هدف‌گذاری می‌کرد.

پیش از قانون برنامه ششم توسعه، در برخی قوانین دیگر نیز احکامی پراکنده با موضوع مدیریت اموال وجود داشته و دارد که به‌رغم ترسیم چارچوب حداقلی از الگوی مدیریت اموال، برخی ملاحظات مهم را در راستای مدیریت کارا برآورده نمی‌کنند. برای مثال مطابق ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، کلیه اراضی، املاک و ابنیه‌ای که برای استفاده وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی ازجمله مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است و به یکی از روش‌های قانونی تملک شده است و یا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خریداری شده یا می‌شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکیت آنها نام دولت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا مؤسسه مربوط درج می‌شود و کلیه اسناد، سوابق، مدارک موجود مرتبط با اموال دولت در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره کل اموال دولتی) قرار می‌گیرد. مطابق تبصره «10» ماده اخیرالذکر، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بانک اطلاعاتی جامع از اراضی و املاک دولت با استفاده از تجهیزات رایانه‌ای تهیه و در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دهد.

در چند سال اخیر (عمدتاً از سال 1396)، در پاسخ به نیاز برای سازوکارهای مهم و تکمیلی به‌منظور مدیریت دارایی‌های دولت و همچنین برآورده‌سازی انتظارات (عمدتاً درآمدزایی) در حوزه‌ای که به مولدسازی معروف شده است، به‌ناچار از ظرفیت قوانین بودجه سنواتی بهره‌گیری شد. برای مثال در بند «ج» تبصره «12» قانون بودجه سال 1396، به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده شد از محل فروش اموال و دارایی‌های غیرمنقول مازاد در اختیار خود (با برخی استثنائات)، پس از واریز به درآمد عمومی نسبت به بازخرید کارکنان مازاد رسمی و غیررسمی و پرداخت پاداش پایان خدمت اقدام نمایند. در بند «ب» تبصره «12» قانون بودجه سال 1397، به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده شد تا از محل فروش اموال و دارایی‌های غیرمنقول مازاد و پس از واریز به‌حساب درآمد عمومی، نسبت به بازخرید کارکنان مازاد رسمی و غیررسمی و پرداخت پاداش پایان خدمت اقدام نمایند. همچنین در بند «ج» به دولت اجازه داده شد تا از محل فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد خود تا سقف یک ‌هزار میلیارد تومان نسبت به تأمین منابع مالی همسان‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری اقدام نماید. در بند «د» نیز استانداران مکلف شدند پیشنهاد فروش ساختمان‌های ملکی دستگاه‌های اجرایی مستقر در شهرستان‌ها را به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان ارائه و پس از تصویب و فروش درآمد را به‌حساب درآمدهای عمومی واریز نمایند، همچنین مقرر شد این درآمد پس از تبادل موافقت‌نامه، صرف احداث و تکمیل مجتمع‌های اداری همان شهرستان شود.

در تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 نیز علاوه‌بر تکرار احکام مشابه بند‌های «ب» و «د» تبصره «12» قانون بودجه سال 1397، واژه «مولدسازی» در بودجه ظاهر و در این قالب به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده شد تا سقف دو هزار میلیارد تومان نسبت به مولدسازی دارایی‌های دولت با استفاده از ابزارهای مالی (اعم از اجاره بلندمدت، صکوک اجاره، ترهین و توثیق) اقدام نماید. همچنین اجازه داده شد این وزارتخانه تا سقف 950 میلیارد تومان از اموال منقول و غیرمنقول مازاد دولت را بدون رعایت تشریفات مربوط به تصویب هیئت وزیران از طریق مزایده به فروش رساند.

در قانون بودجه سال 1399 دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه مکلف شدند تا پایان خردادماه سال 1399، اطلاعات ساختمان‌ها، فضاهای اداری، غیر‌اداری و سایر اموال و دارایی‌های غیرمنقول را در سامانه جامع اموال دستگاه‌های اجرایی (سادا) تکمیل کنند و تخصیص اعتبارات طرح‌های تعمیرات اساسی و ماشین‌آلات و تجهیزات در سال 1399 منوط به ثبت این اطلاعات شد. همچنین در سطح استان‌ها، استانداری‌ها مکلف شدند تا صحت‌سنجی اطلاعات استانی را به انجام رسانند.^[2] در قانون بودجه سال 1399 نیز علاوه‌بر شمول حکم مشابه بند «د» دو سال گذشته، سقف ارقام منتسب به مولدسازی و فروش در بند «د» نسبت به سال 1398 رشد چشمگیری داشت.^[3]

در تبصره «12» قانون بودجه سال 1400، علاوه‌بر احکام مشابه سال 1399، تغییراتی نیز به‌وجود آمد؛ وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه یافت رأساً نسبت به شناسایی املاک و اراضی دولتی اقدام کند و چنانچه اموالی تا پایان شهریورماه سال ۱۴۰۰ در سامانه سادا ثبت نشد، نسبت به اصلاح سند مالکیت و یا مستندسازی آن به نام دولت جمهوری اسلامی ایران اقدام نماید. سقف مولدسازی دارایی‌های دولت در اختیار دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی دو هزار میلیارد تومان تعیین و به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده شد تا سقف 17.6 هزار میلیارد تومان از اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول و حقوق مالی مازاد دولت را در بورس املاک و مسکن و یا از طریق مزایده عمومی در سامانه تدارکات الکترونیک دولت به فروش رساند. همچنین در بودجه سال 1400 اجازه تشکیل صندوق املاک و مستغلات صادر شد. بر این اساس به‌منظور تسهیل واگذاری اموال غیرمنقول دولت و شرکت‌های دولتی از طریق بهادارسازی آن دارایی‌ها، وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه یافت تا نسبت به تشکیل صندوق‌های املاک و مستغلات^[4] و ایجاد زمینه معاملات واحدهای این صندوق‌ها و واگذاری تمام یا بخشی از مالکیت صندوق‌های مذکور از طریق یکی از بورس‌های تحت نظارت بانک مرکزی و سازمان بورس و اوراق ‌بهادار اقدام نماید. [3]

در قوانین بودجه‌ای مذکور، عمدتاً تمرکز بر فروش اموال مازاد دولت بوده (که آن‌هم با توجه به تحقق پایین نسبت به اهداف، به مسیر پوشش صوری کسری بودجه مبدل شده بود) و موضوع مولدسازی و مهم‌تر از آن تعبیه سازوکارهای ضروری برای مدیریت بهینه اموال دولت مغفول مانده است، البته قوانین بودجه محمل مناسبی برای چنین احکامی نیز به‌شمار نمی‌رود. در سال 1401 علاوه‌بر آنکه در قالب قانون بودجه احکامی مشابه سال‌های گذشته با اندکی تغییرات تکرار شد، یک اتفاق مهم در حوزه فروش و مولدسازی اموال دولت رخ داد و آن مصوبه شورای ‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا بود. شورای ‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در جلسه شصت‌وهفتم (67) خود مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت را به تصویب رساند. بر این اساس، هیئت ‌عالی مولدسازی دارایی‌های دولت متشکل از هفت عضو^[5] به‌منظور شناسایی و تعیین تکلیف اموال غیرمنقول مازاد دولتی تشکیل شد. مطابق مصوبه مذکور و آیین‌نامه مورد تصویب هیئت ‌عالی مولدسازی، وظایف و سازوکارهای جدیدی در این حوزه پیش‌بینی و بر هزینه‌کرد عواید حاصل از واگذاری در سقف بودجه مصوب تأکید شد، این مصوبه به‌مدت دو سال اعتبار دارد. در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ نیز احکام مربوط به فروش اموال مازاد دولت در تبصره «11» (بندهای «ه»، «و» و «ز») مورد توجه قرار گرفته که شامل مجوز فروش یا تهاتر املاک مازاد و ثبت اطلاعات در سامانه جامع اموال دستگاه‌های اجرایی (سادا) می‌شود.

با توجه به توضیحات ارائه شده در بالا، مشخص است که حوزه اموال دولت بیشتر در قوانین بودجه سنواتی مورد توجه قرار گرفته و برای ایجاد یک نظام و البته ارتقای انسجام مدیریتی در حوزه مذکور، لازم است در قالب یک قانون دائمی مورد توجه قرار گیرد. در‌حقیقت حرکت به‌سمت مدیریت کارآمد در بخش دارایی‌های دولت ازجمله املاک و مستغلات در بلندمدت، مستلزم تصویب یک قانون تخصصی است تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی اموال دولت را در اختیار قرار دهد. رهاسازی اموال (در قالب فروش و مولدسازی) صرفاً بخشی از زنجیره مدیریت اموال است، که تمرکز بر آن نباید موجب کم‌توجهی به الزامات مربوط به دیگر مراحل مدیریت دارایی شود. تدوین قانون دائمی و تخصصی برای مدیریت و مولدسازی اموال دولت، مستلزم درک و شناخت ابعاد موضوع و نحوه اثرگذاری سایر مؤلفه‌ها بر آن است. بر همین اساس در ادامه گزارش، به بررسی مدل تحلیل پویایی‌شناسی مدیریت دارایی‌های دولت پرداخته شده است.    

۳. روش‌شناسی پژوهش

پژوهش حاضر در حیطه پارادایم تفسیر‌گرایی تعریف می‌شود و با توجه به اتخاذ رویکرد کیفی در این پژوهش، تکنیک تحلیل محتوا به‌مثابه استراتژی پژوهش مورد استفاده قرار گرفته است. با کاربرد این تکنیک تحلیلی، متن‌خوانی و تفحص در کتب، مقاله‌ها و نوشته‌های مرتبط با موضوع و دیدگاه‌های صاحب‌نظران و اندیشمندان مختلف در این زمینه در دستور کار قرار گرفته و متغیرها و عناصر ذهنی و عینی مسلط و دخیل در حوزه مدیریت دارایی‌ها در ایران مورد شناسایی قرار گرفته است. ابزار جمع‌آوری داده‌ها از طریق مصاحبه عمیق اکتشافی با متخصصان این عرصه و مطالعات تجربی، کتابخانه‌ای و بررسی متون، آثار، اسناد و مدارک صورت پذیرفته ‌است. جهت تجزیه‌و‌تحلیل روابط میان داده‌ها و ترسیم شماتیک آن، مدل‌های آمار کیفی برای خلاصه‌سازی و دسته‌بندی به‌کار گرفته‌ شده‌اند و از مدل داینامیک سیستم‌ها[6] در راستای شبیه‌سازی و شناخت ارتباط علّی و معلولی بین متغیرها و مفاهیم موجود و شبیه‌سازی و طراحی الگوی روابط میان متغیرها و مفاهیم استفاده شده است. علاوه‌بر‌این برای تحلیل اطلاعات، داده‌ها و پیاده‌سازی مدل، از نرم‌افزارهای تجزیه‌و‌تحلیل داده‌های کیفی مانند MAXQDA و نرم‌افزار شبیه‌سازی Vensim استفاده شده است.

۴. مدل تحلیل پویایی‌شناسی مدیریت دارایی‌ها

این قسمت از دو بخش تشکیل شده است. در بخش اول به معرفی اجمالی مدل، متغیرها و روابط علّی ‌موجود در مدل پرداخته شده و در بخش دوم نیز در قالب مدل توسعه‌ای، روابط بین مؤلفه‌ها و چرخه‌های علّی‌و‌معلولی مورد تبیین قرار گرفته است.

۴-۱. معرفی مدل

متغیرها و روابط موجود در مدل توسعه داده شده در قالب شکل‌های مختلف و پیوسته معرفی می‌شوند. شکل 1 نمای کلی متغیرهای به‌کار رفته در مدل را نمایش می‌دهد. واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای، کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها، درآمد حاصل از واگذاری، کسری بودجه و کیفیت فضای کسب‌و‌کار ازجمله متغیرهای اصلی این مدل به‌شمار می‌روند. در شکل‌های بعدی به‌صورت مبسوط همه متغیرها معرفی و روابط بین آنها تبیین خواهند شد.

شکل 1. متغیرهای موجود در مدل پویایی‌شناسی مدیریت دارایی‌ها

۴-۲. الگوهای اساسی سیستمی موجود

برای تشریح مدل از متغیر محوری «کسری بودجه» و عوامل تأثیرگذار بر آن آغاز نموده و به‌تدریج سایر متغیرها به‌منظور تشریح مدل معرفی می‌شوند و روابط آنها نیز با متغیرهای قبلی نشان داده می‌شوند. متغیرها و روابط جدید در هر تصویر با رنگ قرمز و متغیرهای قبلی با رنگ مشکی و روابط قبلاً تشریح شده، با رنگ آبی نمایش داده می‌شوند. همچنین زیرسیستم‌هایی که خارج از سیستم بر متغیرهای سیستم مورد بررسی در این گزارش تأثیر می‌گذارند و یا از آنها تأثیر می‌پذیرند در شکل با دایره مشخص‌ شده‌اند. روابط آنها نیز با خط‌چین مشخص‌ شده‌اند. در هر شکل دینامیک‌های جدید (تأثیرگذار یا تأثیرپذیر) و روابط آنها با رنگ بنفش و زیرسیستم‌ها و روابط مربوطه که قبلاً اشاره شده با رنگ نارنجی مشخص ‌شده‌اند.

در مدل توسعه داده شده، کسری بودجه متأثر از متغیرهای مختلفی است. این متغیرها عبارتند از مالیات، هزینه نگهداری، درآمد حاصل از دارایی‌ها، درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی. از میان متغیرهای فوق به‌جز متغیر هزینه نگهداری سایر متغیرها با متغیر کسری بودجه رابطه علّی‌و‌معلولی منفی (معکوس) دارند و در‌صورتی‌که با افزایش روبه‌رو شوند باعث کاهش کسری بودجه می‌شوند. از‌سوی‌دیگر هزینه نگهداری در ارتباطی هم‌جهت با کسری بودجه است و افزایش آن موجب افزایش کسری بودجه می‌شود و برعکس (رابطه مثبت یا هم‌جهت).

کسری بودجه همچنین بر روی متغیرهای بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و فشار برای تأمین منابع ناپایدار اثر می‌گذارد. رابطه علّی‌و‌معلولی فوق با متغیر بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یک رابطه منفی و با متغیر فشار برای تأمین منابع ناپایدار یک رابطه مثبت است. موارد اشاره شده در شکل 2 نمایش‌ داده‌ شده‌اند.

شکل 2. عوامل مؤثر بر متغیر کسری بودجه در دینامیک مدیریت دارایی‌ها

همان‌طور که اشاره شد در‌صورتی‌که کسری بودجه افزایش یابد، فشار برای تأمین از منابع ناپایدار نیز افزایش می‌یابد و این فشار منجر به رد دیون و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای می‌شود. با افزایش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای ارزش دارایی‌ها کاهش‌یافته و به‌تبع آن درآمد حاصل از دارایی‌ها افت می‌کند. از‌سوی‌دیگر رد دیون موجب کاهش کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها می‌شود. موارد فوق در شکل 3 مشخص‌ شده‌اند.

شکل 3. فشار برای تأمین منابع ناپایدار

عامل دیگری که ارزش دارایی‌ها را تحت تأثیر قرار می‌دهد فساد و تعارض منافع است که رابطه‌ای منفی با ارزش دارایی‌ها دارد. همچنین افزایش فساد موجب کاهش مولدسازی و کاهش کیفیت واگذاری املاک و مستغلات شده و درآمدهای حاصل از واگذاری را تقلیل می‌دهد.

در صورت مدیریت صحیح دارایی‌ها و کاهش کسری بودجه، امکان اختصاص بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای افزایش می‌یابد و این اتفاق موجب تملک دارایی‌های فوق و درنتیجه افزایش ارزش دارایی‌ها می‌شود که به‌نوبه خود افزایش درآمدهای حاصل از دارایی‌ها را به‌همراه می‌آورد. (شکل 4)

شکل 4. فساد و تعارض منافع در دینامیک مدیریت دارایی‌ها

کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها یکی از متغیرهای پراهمیت دیگری است که در مدل مورد بررسی قرار گرفته و متغیرهای مؤثر و متأثر از آن در شکل 5 مشخص ‌شده‌اند. این متغیر تحت تأثیر عواملی همچون واگذاری به نهادهای شبه‌دولتی، واگذاری مالکیت بدون مدیریت، واگذاری توأم مالکیت و مدیریت، فساد و تعارض منافع و رد دیون است و به‌جز واگذاری مدیریت و مالکیت سایر متغیرهای رابطه علّی‌و‌معلولی معکوس با کیفیت خصوصی‌سازی دارند و افزایش آنها موجب کاهش متغیر فوق می‌شود. از‌طرف‌دیگر متغیر درآمد حاصل از واگذاری، متغیری است که در یک رابطه مثبت و هم‌جهت با کیفیت خصوصی‌سازی قرار دارد و بهبود خصوصی‌سازی موجب افزایش درآمدهای حاصل از واگذاری می‌شود.

شکل 5. کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها در دینامیک مدیریت دارایی‌ها

شکل 6 بحث مالیات را در مدل توسعه داده شده مطرح می‌کند. بر‌اساس روابط اشاره شده کیفیت مالیات‌ستانی، کیفیت فضای کسب‌وکار و همچنین کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها عواملی هستند که مالیات را تحت تأثیر قرار داده و بهبود آنها مالیات را افزایش می‌دهد. از‌سوی‌دیگر مالیات موجب کاهش کسری بودجه و بهبود مالیات‌ستانی موجب کاهش فساد و تعارض منافع می‌شود.

شکل 6. مالیات و مالیات ستانی در دینامیک مدیریت دارایی‌ها

کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌های متغیر اصلی در مدل توسعه داده شده است که تحت تأثیر عوامل مختلفی قرار دارد. ازجمله عوامل تأثیرگذار بر این متغیر عبارتند از شفافیت، فساد و تعارض منافع، انسجام سیاسی و اجرایی و مستندسازی. افزایش کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌ها موجب افزایش درآمد حاصل از دارایی‌ها و کاهش هزینه‌های نگهداری شده و به کنترل چالش کسری بودجه کمک می‌کند (شکل 7).

شکل 7. کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌ها در دینامیک مدیریت دارایی‌ها

کفایت زیرساخت‌ها متغیر دیگری است که در دینامیک مدیریت دارایی‌ها مورد توجه قرار گرفته است. این متغیر تحت تأثیر عوامل تشکیل سرمایه ثابت، مولدسازی و کیفیت واگذاری املاک و مستغلات و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای قرار دارد. از‌این‌رو واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دارای رابطه علّی‌و‌معلولی منفی و دو مورد دیگر دارای رابطه مثبت هستند. همچنین کفایت زیرساخت‌ها به‌دلیل داشتن رابطه علی‌و‌معلولی مثبت با متغیر کیفیت فضای کسب‌وکار، در صورت بهبود موجب ارتقای کیفیت فضای کسب‌وکار می‌شود. موارد اشاره شده در شکل 8 نمایش داده ‌شده‌اند.

شکل 8. کفایت زیرساخت‌ها در دینامیک مدیریت دارایی‌ها

۵. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این گزارش به بررسی مدل پویایی‌شناسی مدیریت دارایی‌های دولت پرداخته شد. در بخش اول گزارش سابقه کوتاهی از موضوع واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و مدیریت دارایی‌های فیزیکی و غیرمالی (املاک و مستغلات) ارائه شد که بر‌اساس آن مشخص گردید که موضوع مدیریت اموال دولتی در احکامی پراکنده و لوایح بودجه سنواتی (سال ۱۳۹۶ به‌بعد) مورد توجه قرار گرفته و عدم وجود یک قانون دائمی و تخصصی برای حوزه مذکور، خلأ اساسی حوزه مدیریت دارایی‌های دولتی است.

در بخش بعدی گزارش، پس از ارائه توضیحاتی درخصوص روش‌شناسی پژوهش، مدل پویایی‌شناسی مدیریت دارایی‌های دولتی معرفی شده و مورد تحلیل قرار گرفته است. واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای، کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها، درآمد حاصل از واگذاری، کسری بودجه و کیفیت فضای کسب‌و‌کار ازجمله متغیرهایی هستند که در این مدل مورد توجه قرار گرفته است‌. همچنین روابط علّی‌و‌معلولی بین متغیرهای مذکور و سایر متغیرهای مدل، در شکل‌های متعددی به‌صورت مبسوط معرفی و بررسی شده‌اند. به‌عنوان یکی از نتایج مدل مذکور، مولدسازی و افزایش کیفیت واگذاری املاک و مستغلات دولتی، افزایش کیفیت خصوصی‌سازی بنگاه‌ها و افزایش کیفیت بهره‌برداری و مدیریت دارایی‌ها، درآمد حاصل از واگذاری و بهره‌برداری از دارایی‌ها را افزایش داده و درنتیجه کسری بودجه کاهش پیدا می‌کند.

پیوست: جدول تعاریف متغیرهای کلیدی موجود در دینامیک مدیریت دارایی‌ها

گزیده سیاستی 

حوزه اموال و داراییهای دولتی بیشتر در قوانین بودجه سنواتی مورد توجه قرار گرفته است و لازم است برای ایجاد یک نظام و البته ارتقای انسجام مدیریتی در حوزه مذکور، در قالب یک قانون دائمی و تخصصی مورد توجه قرار گیرد تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی اموال دولت را در اختیار قرار دهد.