خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در تعاریف مختلفی که از مناطق آزاد ارائه شده است، به عباراتی نظیر «تسهیل رویه‌های اداری» و «ساده‌سازی» به‌عنوان یکی از اهداف یا کارکردهای مناطق آزاد، اشاره شده است؛ لذا یکی از فلسفه‌های اصلی مناطق آزاد، ‌ایجاد محدوده‌هایی است که فارغ از بوروکراسی رایج در سطح کشور، فرایندهای تولید، صادرات و جذب سرمایه را تسهیل کنند؛ اما بروز تداخل در وظایف و اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد با سایر سازمان‌های مستقر در منطقه، یکی از چالش‌های مهم مناطق آزاد محسوب می‌شود که تأثیر قابل توجهی بر عملکرد این مناطق دارد.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

مهم‌ترین ویژگی‌های سازمان‌های مناطق آزاد عبارت‌اند از:

· مستثنا بودن از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت؛

· انتخاب نشدن مدیرعامل توسط هیئت‌مدیره (انتصاب مدیرعامل توسط رئیس‌جمهور از میان اعضای هیئت‌‌مدیره)؛

· تعیین اعضای هیئت‌مدیره توسط مجمع عمومی یعنی هیئت‌ وزیران؛

· تجمیع جایگاه رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل منطقه در یک نفر؛

· متعلق بودن تمام سهام سازمان به دولت؛

· اعطای جایگاه و وظایف شرکتی و حاکمیتی به مدیرعامل سازمان منطقه (بالاترین مقام اجرایی منطقه)؛

· تفویض وظایف دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در منطقه به مدیرعامل سازمان؛

· تعیین و تصویب بودجه مناطق توسط هیئت وزیران (تأمین منابع خارج از ساختار قانون بودجه و سازمان برنامه و بودجه کشور).

ارتقای عملکرد مناطق آزاد نیازمند اصلاحاتی از قبیل بهبود قواعد، تأمین زیرساخت‌ها و تعیین مأموریت‌های هر منطقه براساس مزیت‌های نسبی و نیازهای کشور است و صرفاً با مرتفع کردن چالش تداخل وظایف و اختیارات سازمان منطقه با سایر سازمان‌ها، هدف مذکور محقق نمی‌شود؛ اما بررسی‌ها نشان می‌دهد بدون تعیین تکلیف و حل چالش حکمرانی، ارتقای عملکرد مناطق آزاد میسر نخواهد بود.

قوانین متعددی به‌منظور افزایش اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد به تصویب رسیده است که در مهم‌ترین مصوبه در بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور آمده است: «مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنهاست».

این حکم قانونی که بر الگوی مدیریت مناطق آزاد مبتنی‌بر مدل «دولت‌های محلی» تأکید دارد، علاوه‌بر به رسمیت شناختن استقلال سازمان‌های مناطق آزاد در محدوده مصوب، اختیارات گسترده‌ای را به‌منظور تسهیل رویه‌ها و یکپارچگی مدیریتی به ایشان اعطا کرده است.

بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد تفویض تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه به سازمان‌های مناطق آزاد، در اغلب موارد به دلایل زیر قابلیت اجرا نداشته است:

· تبیین و تدوین نشدن سازوکار دقیق تفویض اختیارات، مسئولیت‌ها و وظایف؛

· انگیزه‌های ناظر به حفظ منابع درآمدی و تمایل به واگذاری هزینه‌ها در دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی؛

· سیاست‌ها و رویکردهای متفاوت دستگاه‌های اجرایی با سازمان مناطق آزاد؛

· وظایف تخصصی برخی از دستگاه‌ها و عدم امکان واگذاری آن به سازمان منطقه آزاد؛

· بروز حاکمیت چندگانه درخصوص منابع و مسائل مشترک با سرزمین اصلی (به دلایلی از قبیل عدم تفکیک نظام اقتصادی مناطق آزاد از سرزمین اصلی)؛

· تعارض و تزاحم قوانین و مقررات؛

· نبود سازگاری با مدل حکمرانی سرزمین اصلی.

علاوه‌بر موارد مذکور، باید توجه داشت مناطق آزاد کشور از لحاظ ظرفیت‌ها، موقعیت جغرافیایی و سایر شرایط، همگن نیست و نمی‌توان نسخه واحدی درخصوص تفویض تمام مسئولیت‌ها در همه مناطق تجویز کرد؛ شایان ذکر است، ایجاد نهادهای موازی در محدوده‌هایی از کشور که لزوماً براساس مطالعات آمایشی تبدیل به منطقه آزاد نشده و غالباً با فشارهای سیاسی و منطقه‌ای ایجاد شده‌اند، نه‌فقط ارزش‌افزوده‌ای برای کشور ندارد، بلکه به حاکمیت چندگانه در کشور منجر می‌شود.

تجربه تعیین سازمان مستقل برای مناطق آزاد و انتزاع مابقی دستگاه‌ها از این مناطق که با هدف بهبود ارائه خدمات و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی صورت پذیرفت، عملاً دو نتیجه در پی داشت: ابتدا آنکه دستگاه‌های ملی مسائل مناطق آزاد را خارج از حیطه سازمان متبوع خود می‌دانند و غالباً دغدغه جدی برای حل آن ندارند؛ دوم آنکه در مواردی سازمان منطقه آزاد را به‌عنوان دستگاه رقیب تلقی کرده، به مقابله با آن پرداخته یا حوزه امتیازات آن را محدود کرده‌اند.

ساختاری فرادستگاهی با نام شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی (به نمایندگی از هیئت‌ وزیران) نیز نتوانست این تنازعات را به‌صورت کامل مدیریت کند.

تجربه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی سایر کشورها به ما نشان می‌دهد که ساختار اداره انواع مناطق اقتصادی در یک کشور، لزوماً یکسان نیست و باتوجه‌به شرایط و مأموریت‌های هر منطقه، ممکن است متفاوت باشد؛ امروزه بسیاری از مناطق آزاد موفق دنیا براساس حکمرانی شبکه‌ای اداره می‌شوند؛ شبکه‌ای از دولت، بخش خصوصی، نهادهای ملی و محلی در اداره مناطق آزاد مشارکت دارند و حوزه هرکدام در قبال وظایف خود و سایر دستگاه‌ها تعیین شده است. لذا الگوی «دولت محلی» تنها مدل اداره مناطق آزاد بین‌المللی نیست و سایر سازوکارها از طریق مدیریت فرایندها و تعامل با بخش‌های خصوصی و دولتی نیز در اداره مناطق استفاده شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی ، نظارتی یا سیاستی

تجربه ساختاری و عملکردی مناطق آزاد نشان می‌دهد الگوی ایجاد یک سازمان جدید با اختیارات بالا به‌گونه‌ای‌که تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌ها به آن تفویض شود، موفق نبوده و تناقضات و پیچیدگی‌های متعددی را در ساختار اداری و اجرایی کشور پدید آورده است؛ لذا استفاده از این مدل برای پاسخ به سایر نیازها، ازجمله توسعه سواحل مکران، پیشنهاد نمی‌شود.

به‌منظور طراحی سازوکار بهینه مدیریت در مناطق آزاد، ابتدا باید مأموریت اصلی یا اولویت‌های هر منطقه تعیین، و براساس آن، حوزه‌ها و سازمان‌های مرتبط با آن شناسایی شوند؛ سپس درخصوص موارد مرتبط (نظیر مدیریت بنادر، مدیریت پایانه‌ها، مدیریت فرودگاه‌ها، صدور مجوزها، کنترل‌های گمرکی، فرایندهای مالیاتی و...) سازوکار انتصاب، اجرا، سیاستگذاری، منابع و هزینه‌ها متناسب با هر سازمان دولتی و در هر منطقه آزاد، استخراج خواهد شد.

علاوه‌بر این موارد، درصورت تعیین مأموریت در سطوح ملی برای یک یا دو منطقه آزاد راهبردی کشور، می‌توان به‌صورت محدود از مدل دولت‌های محلی (با استفاده از ظرفیت‌هایی نظیر اصل (127) قانون اساسی و انتصاب مدیرعامل منطقه به‌عنوان نماینده ویژه رئیس‌جمهور به‌صورت موقت یا تعریف سازوکار دولت - شرکتی) به‌منظور تحقق اهداف و پروژه‌های ملی و افزایش یکپارچگی در منطقه، استفاده کرد.

بررسی دستاوردها و مخاطرات این الگوی آزمایشی از حکمرانی محلی می‌تواند در توسعه اختیارات مسئولان استانی و تفویض مسئولیت‌ها مورد استفاده قرار گیرد.

1. مقدمه

در تعاریف مختلفی که از مناطق آزاد ارائه شده، به عباراتی نظیر «تسهیل رویه‌های اداری» و «ساده‌سازی» به‌عنوان یکی از اهداف یا کارکردهای مناطق آزاد، اشاره شده است. به‌عنوان مثال براساس تعریف آنکتاد: مناطق آزاد مجزا از قلمرو گمرکی محسوب می‌شوند که علاوه‌بر معافیت از عوارض و تعرفه‌ها، غالباً خدماتی از قبیل مشوق‌های مالی، مقررات تجاری مناسب درمورد دسترسی به زمین، مجوزها، قوانین استخدامی و تسهیل و ساده‌سازی رویه‌های اداری ارائه می‌دهند.

علاوه‌برآن بانک جهانی نیز معتقد است مناطق آزاد مشوق‌های مالی، مقررات مناسب برای کسب‌وکار و ساده‌سازی (یا تسهیل رویه‌های) اداری را ارائه می‌دهند [1].

بنابراین یکی از فلسفه‌های اصلی مناطق آزاد، ‌ایجاد محدوده‌هایی است که فارغ از بوروکراسی رایج در سطح کشور، فرایندهای تجاری و اقتصادی در آن تسهیل، و در نتیجه، اهداف اصلی مناطق آزاد نظیر توسعه تولید، صادرات و ‌سرمایه‌گذاری محقق می‌‌شود؛ براین‌اساس، در کشور ما سازمان‌های مناطق آزاد با اختیارات کافی در زمینه‌هایی نظیر صدور مجوز فعالیت، اخذ عوارض، واگذاری زمین، ثبت شرکت، تأمین زیرساخت و... ایجاد، و متولی امور مناطق آزاد تجاری - صنعتی شدند؛ درعین‌حال، نظامات اداری و رسمی مشخصی در کشور مستقرند که از قواعد مرتبط با خود در حوزه‌های تنظیم مقررات، صدور مجوز،‌ توزیع سهمیه، اعطای تسهیلات و... تبعیت می‌کنند. بروز تعارض در منافع یا رویکردهای سازمان‌های مناطق آزاد با سایر سازمان‌های هم‌جوار، به یکی از موانع پیشرفت این مناطق تبدیل شده است.

چالش‌های سطح حکمرانی، نشان‌دهنده وجود نارسایی‌های اساسی در بُعد اجرا و مدیریت است. این بدان معناست که حتی با فرض مرتفع شدن تمام چالش‌های سطح نهادی، درصورتی‌که توجه لازم به چالش‌های سطح حکمرانی نشود و بازنگری جدی در ساختار مدیریتی، اجرایی و نظارتی به‌عنوان مهم‌ترین مؤلفه‌های سطح حکمرانی، صورت نپذیرد، بازهم نمی‌توان نسبت به تحقق اهداف و حصول دستاوردهای مطلوب، خوش‌بین بود [2].

تجربه جهانی نشان داده است که صرفاً ارائه مشوق‌های اقتصادی برای موفقیت یک منطقه آزاد کافی نیست و کیفیت نهادها و ساختار حکمرانی نقشی حیاتی دارد. نظریه نهادگرایی نوین بر اهمیت قواعد بازی یعنی قوانین، مقررات، حقوق مالکیت و نحوه اجرای آنها در عملکرد اقتصاد تأکید دارد. مناطق آزاد موفق،‌ دارای نهادهای باکیفیت هستند؛ یعنی قوانین شفاف و باثبات، بوروکراسی کارآمد، حمایت قوی از حقوق مالکیت و قراردادها و فساد اداری پایین [3].

به‌عبارت‌دیگر، ارتقای عملکرد مناطق آزاد نیازمند اصلاحاتی از قبیل بهبود قواعد، تأمین زیرساخت‌ها و تعیین مأموریت‌های هرمنطقه براساس مزیت‌های نسبی و نیازهای کشور است و صرفاً با مرتفع کردن چالش تداخل وظایف و اختیارات سازمان منطقه با سایر سازمان‌ها، هدف مذکور محقق نمی‌شود؛ اما بررسی‌ها نشان می‌دهد بدون تعیین تکلیف و حل چالش حکمرانی، ارتقای عملکرد مناطق آزاد میسر نخواهد بود.

برای حل این چالش، قوانین و مقررات متعددی به تصویب رسیده‌اند، لکن این مصوبات عملاً در بیش از سه دهه‌ای که از آغاز فعالیت مناطق می‌گذرد، نتوانسته‌اند به رفع آن کمک کنند.

چالش حکمرانی در اغلب مناطق آزاد کشور وجود دارد، اما در مناطق مختلف، با شدت و ضعف همراه است؛ به‌عنوان مثال در مناطق آزادی نظیر کیش و انزلی، به‌واسطه وسعت و محدوده منطقه،‌ تقریباً کمترین تداخل وجود دارد. همچنین برخی از مناطق آزاد اخیری که در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۲ به تصویب رسیده‌اند، به‌دلیل وسعت محدود و خروج آنها از محدوده‌های شهری و روستایی، احتمال می‌رود چالش کمتری در این زمینه داشته باشند؛ در مقابل، در مناطق آزاد منفصل یا مناطق وسیعی که شامل چند شهرستان می‌شوند (نظیر ارس، ماکو و اروند)، این چالش تشدید می‌شود.

وجود مناطق مسکونی در محدوده مناطق آزاد ایران، به انحراف مناطق آزاد از اهداف اصلی خود و گسترش برخی از تخلفات دامن زده است؛ برای مثال محصورسازی منطقه و مبارزه با قاچاق کالا در محدوده‌های مسکونی و دارای تردد بالای بومیان، تقریباً غیرممکن است و افزایش نظارت‌ها موجب نارضایتی عمومی خواهد شد. ازسوی‌دیگر، سازمان منطقه آزاد که وظیفه اصلی آن توجه به اهداف چهارگانه سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است، متأسفانه درگیر معضلات و مشکلات منطقه‌ای می‌شود و از رسیدگی به امور اصلی بازمی‌ماند؛ همچنین وجود سایر دستگاه‌ها نظیر فرمانداری، شهرداری و .. موجب بروز تداخل وظایف و اختیارات و منازعات بین‌سازمانی خواهد شد [4].

در مناطق آزاد با وسعت محدود و خارج از محدوده‌های مسکونی، طبیعتاً چالش تداخل با دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه کاهش می‌یابد، اما چالش مدیریت و هماهنگی در سایر سطوح نیز وجود دارد؛ به‌عنوان مثال، جایگاه و کارکرد دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد در تعامل با سازمان‌های مناطق آزاد و پاسخ‌گویی در برابر دستگاه‌های نظارتی و حاکمیتی، از فرایند مدوّنی تبعیت نمی‌کند؛ همچنین چالش‌هایی در حوزه هماهنگی مناطق آزاد با وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ملی وجود دارد که نیازمند تحلیل و بررسی خواهد بود. علاوه‌بر چالش‌های ساختاری در اداره مناطق آزاد، آسیب‌هایی در حوزه انتصابات این مناطق وجود دارد که در سایر گزارش‌ها به آن اشاره شده است؛ به‌عنوان مثال دوران کوتاه‌مدت اغلب مدیران عامل (میانگین حدود 2.5 سال) و تعیین نشدن ضوابط و شاخص‌های اولیه برای احراز صلاحیت‌های مدیرعامل منطقه، از مهم‌ترین عوامل مؤثر در عدم ثبات و عملکرد نامطلوب مناطق آزاد محسوب می‌شود.

لذا مشکلات ساختاری و اداری مناطق آزاد، حداقل در سه سطح قابل تحلیل و بررسی است:

· ارتباط با دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه؛

· ارتباط با دستگاه‌های ملی (نظیر بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی و...)؛

· ارتباط با هیئت وزیران (مجمع عمومی یا همان شورای‌عالی مناطق آزاد و دبیرخانه شورای‌عالی).

البته تمرکز و هدف این گزارش بر تحلیل سطح اول، یعنی چالش‌های سازمان منطقه آزاد با دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه، قرار دارد. شکل 1، جایگاه سازمان‌های مناطق آزاد را در نظام اداری کشور نمایش می‌دهد. 

شکل 1. جایگاه سازمانی سازمان‌های مناطق آزاد]5[

گفتنی است، باتوجه‌به تعداد بالای مناطق آزاد کشور و درخواست‌هایی که به‌منظور افزایش تعداد و وسعت مناطق آزاد مطرح می‌شود، عدم رفع این چالش به توسعه مشکلات ساختاری و اداری در کشور منجر خواهد شد. ازسوی‌دیگر، با عنایت به استفاده از این الگو درخصوص توسعه سواحل مکران (براساس تصریح ماده (۶۸) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور)، بررسی آسیب‌های این شیوه حکمرانی اهمیت مضاعفی پیدا خواهد کرد.

همچنین رهبر شهید انقلاب(ره) در بند «۱۱» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی به اهداف اصلی مناطق آزاد اشاره کردند و همچنین در سخنان اخیر خود، بر لزوم استفاده صحیح از ظرفیت مناطق آزاد (و نه براساس رویه نادرست سابق) تأکید داشتند که این موضوع اهمیت اصلاح سازوکارهای مناطق آزاد را به‌منظور تحقق اهداف و بهره‌مندی از ظرفیت‌های این مناطق نمایش ‌می‌دهد. با عنایت به مطالب مذکور، بررسی جایگاه سازمان‌های مناطق آزاد و نحوه اداره این مناطق از چند منظر دارای اهمیت است:

1. عدم امکان بهره‌مندی کشور از ظرفیت‌های مناطق آزاد (به‌رغم تأکیدات رهبری شهید(ره))؛

2. اتلاف منابع و زمان دولت و بخش خصوصی در تداخلات بین سازمانی؛

3. روند افزایشی تعداد و وسعت مناطق آزاد کشور؛

4. استفاده از مدل اداره مناطق آزاد در توسعه سواحل مکران.

در حال حاضر 18 منطقه آزاد مصوب در کشور وجود دارد. جدول 1 اطلاعات این مناطق را نمایش می‌دهد:

جدول 1. معرفی مناطق آزاد ایران

مأخذ: یافته‌های پژوهش (براساس مصوبات مجلس شورای اسلامی و گزارش‌های دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد).

در گزارش پیش‌رو، پس از بررسی پیشینه مطالعاتی و تقنینی، در بخش سوم با ساختار سازمان‌های مناطق آزاد آشنا می‌شویم. پس از آن در بخش چهارم، تاریخچه‌ای از روند مصوبات قانونی درخصوص جایگاه سازمان‌های مناطق آزاد را بررسی می‌کنیم؛ سپس در بخش‌های پنجم و ششم به‌ترتیب چالش‌های سازمان‌های مناطق آزاد با سازمان‌های هم‌جوار و همچنین مطالعه تجربه سایر مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جهان بررسی خواهد شد. در بخش هفتم به تحلیل و بررسی موضوع، و نهایتاً در بخش پایانی به جمع‌بندی گزارش و ارائه پیشنهاد خواهیم پرداخت. در پیوست این گزارش نیز به نظرات و پیشنهادهای برخی از دستگا‌ه‌های اجرایی در حوزه اداره مناطق آزاد و اصلاح قوانین مربوطه، به‌صورت مختصر اشاره شده است.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

در اغلب مطالعاتی که درخصوص چالش‌های مناطق آزاد ایران صورت گرفته است، ساختار اداره مناطق آزاد و موضوع تداخل وظایف و اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد با سازمان‌های هم‌جوار، به‌عنوان یکی از چالش‌های اصلی به‌صورت مختصر مطرح شده است که در بخش‌های مختلف این گزارش به آنها اشاره می‌شود. جدول 2 اطلاعات برخی از این گزارش‌ها را نمایش می‌دهد؛ البته گزارش یا مقاله‌ای که به‌صورت تخصصی و مجزا به این چالش پرداخته باشد، یافت نشده است؛ لذا با عنایت به پیچیدگی‌های موجود در تعامل سازمان‌های مناطق آزاد با ذی‌نفعان مختلف از قبیل دستگاه‌های دولتی، این موضوع نیازمند تحلیل و بررسی دقیق و جداگانه‌ای است که در این گزارش به‌صورت اختصاصی و تفصیلی به موضوع تعارض مدیریتی در محدوده مناطق آزاد، سیر قوانین و تحلیل زوایا و چالش‌های مربوطه پرداخته می‌شود.

جدول 2. پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش. 

2-2. سوابق تقنینی

درخصوص شیوه اداره مناطق آزاد و ارتباط آن با سایر سازمان‌های هم‌جوار، قوانین و مقررات متعددی به تصویب رسیده است که به‌عنوان مثال می‌توان به اساسنامه‌ هر سازمان منطقه آزاد اشاره کرد. اما برخی از قوانین و مقررات مرتبط با این حوزه، از اهمیت بیشتری برخوردار است که در جدول 3 نمایش داده شده است. در بخش چهارم گزارش، به‌تفصیل روند تصویب و تغییر قوانین بررسی خواهد شد.

جدول 3. پیشینه تقنینی

مأخذ: همان. 

3. آشنایی با ساختار سازمان‌های مناطق آزاد

3-1. ماهیت و چارچوب سازمان منطقه آزاد

هر منطقه آزاد، توسط سازمانی که به‌صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌شود و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا بوده و منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و اساسنامه‌های مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش‌بینی نشده در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و اساسنامه هر منطقه، تابع قانون تجارت خواهند بود. هیئت وزیران مسئولیت و اختیار مجامع عمومی سازمان هر منطقه را به عهده دارد.

3-1-1. سازوکار انتصاب و عزل

سازمان هر منطقه آزاد توسط هیئت‌مدیره متشکل از سه یا پنج نفر اداره خواهد شد. اعضای هیئت‌مدیره توسط هیئت وزیران انتخاب خواهند شد. مدیرعامل سازمان که ریاست هیئت‌مدیره را به عهده خواهد داشت، به موجب حکم ریاست‌جمهوری و از میان اعضای هیئت‌مدیره منصوب می‌شود و بالاترین مقام اجرایی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی منطقه است. انتخاب مدیرعامل و اعضای هیئت‌مدیره برای مدت سه سال، و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. عزل مدیرعامل و اعضای هیئت‌مدیره با همان مراجع انتخاب‌کننده است.

3-1-2. وظایف و اختیارات

در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و آیین‌نامه‌های اجرایی آن، وظایف و اختیارات متعددی برای سازمان در نظر گرفته شده است که می‌توان به مواردی نظیر صدور مجوز،‌ اخذ عوارض، ثبت شرکت و مالکیت‌های صنعتی و معنوی، تأمین و تضمین اعتبار، ایجاد شرکت، اجرای مقررات مربوط به اراضی مناطق آزاد و... اشاره داشت.

جدول 4. مهم‌ترین وظایف و اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد [5]

3-2. ارکان سازمان منطقه آزاد

مطابق اساسنامه‌های سازمان‌های مناطق آزاد، ارکان سازمان به این ترتیب‌اند که در ادامه به بررسی بیشتر هرکدام از ارکان سازمان منطقه آزاد پرداخته خواهد شد:

· مجمع عمومی (هیئت وزیران یا شورای‌عالی مناطق آزاد)؛

· هیئت‌مدیره؛

· مدیرعامل و رئیس هیئت‌مدیره؛

· بازرس یا بازرسان قانونی.

شکل 2. ارکان سازمان منطقه آزاد [5]

3-2-1. مجمع عمومی و شورای‌عالی مناطق آزاد

همان‌گونه که اشاره شد، هیئت‌ وزیران به‌عنوان مجمع عمومی سازمان‌های مناطق آزاد تعیین شده است. مطابق اصل (۱۳۸) قانون اساسی، دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار کند و مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین، پس از تأیید رئیس‌جمهور لازم‌الاجراست. براین‌اساس، دولت‌ها مصوبات متعددی درخصوص ایجاد شورای هماهنگی یا شورای‌عالی مناطق آزاد داشته‌اند که وظایف هیئت‌ وزیران درخصوص مناطق آزاد را به آن تفویض کرده‌اند. در آخرین مصوبه (به تاریخ 1401/10/14 با اصلاحات بعدی) آمده است: ]6[«به‌منظور ایجاد هماهنگی، هدایت، سیاستگذاری و نظارت بر سازمان‌‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی، شورای‌‌عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی، که در این تصویب‌‌نامه به‌اختصار «شورا» نامیده می‌‌شود، متشکل از رئیس‌‌جمهور (رئیس شورا)، وزیران امور اقتصادی و دارایی، کشور، صنعت، معدن و تجارت، امور خارجه، تعاون، کار و رفاه اجتماعی، راه و شهرسازی و جهاد کشاورزی و رئیس سازمان‌ برنامه و بودجه کشور، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دبیر شورا تشکیل می‌شود. درصورت عدم حضور رئیس‌‌جمهور، جلسه شورا به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود... .

دبیرخانه شورا دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و ساختار تشکیلاتی آن در وزارت امور اقتصادی و دارایی مستقر می‌باشد و بودجه مورد نیاز آن از محل اعتبارات مصوب مربوط تأمین می‌شود.

وظایف و اختیارات هیئت وزیران در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و... به وزیران عضو شورا تفویض می‌شود». لذا مسئولیت و اختیارات مجامع عمومی سازمان‌های مناطق آزاد و سایر تکالیف و اختیارات هیئت وزیران در حوزه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، بر عهده شورای‌عالی مناطق آزاد (به نمایندگی از هیئت‌ وزیران) قرار گرفته است.

براساس ماده (۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد،‌ هیئت وزیران انجام این امور را بر عهده دارند:

الف) تصویب آیین‌نامه‌ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت‌های هر منطقه.

ب) تصویب اساسنامه سازمان و شرکت‌های تابعه.

ج) تصویب برنامه‌های عمرانی، فرهنگی، بودجه سالانه و عملکرد صورت‌های مالی سازمان‌های مناطق.

د) تصویب مقررات امنیتی و انتظامی مناطق با تأیید فرماندهی کل قوا.

هـ) اعمال نظارت عالیه بر فعالیت‌های مناطق.

در ماده (۸) اساسنامه مناطق آزاد کیش، قشم و چابهار نیز به این موارد به‌عنوان وظایف و اختیارات هیئت‌ وزیران (شورای‌عالی مناطق آزاد) اشاره شده است:

الف) موافقت با تأسیس و انحلال شرکت‌های تابعه.

ب) تصویب، اصلاح و تغییر اساسنامه سازمان و شرکت‌های تابعه با رعایت اصل (85) قانون اساسی.

ج) اعمال نظارت عالیه بر فعالیت‌های سازمان.

د) تصویب برنامه‌های عمرانی، فرهنگی، بودجه سالانه، صورت‌های مالی و عملکرد سازمان.

ﻫ.) تصویب آیین‌نامه‌های سازمان.

و) تصویب مقررات امنیتی و انتظامی منطقه با تأیید فرماندهی کل قوا.

ز) اتخاذ تصمیم نسبت به افزایش و یا کاهش سرمایه.

ح) نصب و عزل اعضای هیئت‌مدیره.

ط) انتخاب بازرس و یا بازرسان و تعیین حق‌الزحمه آنها.

ی) تعیین خط‌مشی عمومی سازمان.

ک) تعیین حقوق، مزایا و هرگونه پاداش اعضای هیئت مدیره و مدیرعامل.

ل) تعیین میزان و نحوه اخذ عوارض در محدوده منطقه آزاد تجاری - صنعتی.

م) اتخاذ تصمیم نسبت به هر موضوعی که با رعایت مفاد این اساسنامه در دستور جلسه مجمع عمومی قرار گیرد.

ن) اتخاذ تصمیم درباره واریز تمام یا قسمتی از سود سالیانه سهم سهام‌داران به حساب اندوخته‌های سازمان.

3-2-2. هیئت‌مدیره

در اساسنامه‌های مناطقی نظیر کیش، قشم و چابهار، این موارد به‌عنوان وظایف و اختیارات هیئت‌مدیره سازمان منطقه آزاد تصریح شده است:

الف) تعیین روش‌های اجرایی انعقاد هرگونه قرارداد و مشارکت با اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از داخلی و خارجی.

ب) چگونگی و نحوه ثبت شرکت‌ها و مالکیت‌های صنعتی و معنوی، همچنین ثبت کشتی‌ها، شناورها و هواپیماها در منطقه، براساس آیین‌نامه‌های مربوط و بدون ایجاد حق امتیاز و انحصار.

ج) موافقت‌ با تأسیس دفتر نمایندگی در محل‌های لازم.

د) چگونگی و نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن در محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی براساس قانون و آیین‌نامه اجرایی مصوب مجمع عمومی.

هـ) اخذ تصمیم نسبت به خرید و فروش و اجاره و پیمانکاری و انجام کلیه امور تجاری و تولیدی و مبادرت به صادرات و واردات در چارچوب آیین‌نامه‌های مصوب.

و) تهیه و پیشنهاد برنامه و بودجه سالانه سازمان به مجمع عمومی جهت تصویب.

ز) تهیه و تأیید گزارش هیئت‌مدیره، صورت‌های مالی و عملکرد سالانه سازمان و ارائه آن به مجمع عمومی جهت تصویب.

ح) بررسی و تدوین آیین‌نامه‌های داخلی و ارائه آن به مجمع عمومی جهت تصویب.

ط) تشکیل یا انحلال شرکت‌های فرعی براساس موازین قانون تجارت با تصویب مجمع عمومی.

ی) موافقت با اعطا و قبول ضمانت و ظهرنویسی و تضمینات تجاری و رهن و وثیقه اموال منقول و غیرمنقول در چارچوب آیین‌نامه‌های مربوط.

ک) هیئت‌مدیره می‌تواند بعضی از اختیارات خود را به رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل تفویض نماید.

3-2-3. مدیرعامل و رئیس هیئت‌مدیره

مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنهاست.

همچنین در اساسنامه مناطق آزاد کیش، قشم و چابهار آمده است: «رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل در اجرای مصوبات و تصمیمات هیئت‌مدیره دارای همه‌گونه حقوق، اختیارات و اعتبارات بوده و نمایندگی سازمان را در مقابل اشخاص ثالث دارد. سایر وظایف و اختیارات وی به این شرح است:

الف) کلیه مکاتبات عادی و جاری سازمان با امضای رئیس هیئت‌مدیره و مدیر عامل معتبر می‌باشد.

ب) عزل و نصب کارکنان سازمان.

ج) تعیین حقوق و مزایا، ارتقا و اعطای پاداش و اضافه حقوق کارکنان و اخذ تصمیم درباره کلیه امور استخدامی کارکنان طبق آیین‌نامه‌های مربوط.

د) دریافت مطالبات و پرداخت بدهی‌ها و افتتاح حساب ریالی و ارزی در بانک‌های داخلی و خارجی با امضای مجاز سازمان.

ﻫ.) صدور مجوز برای انجام هر نوع فعالیت اقتصادی مجاز در محدوده منطقه آزادی تجاری - صنعتی.

و) صدور روادید برای اتباع خارجی به‌موجب آیین‌نامه‌های مربوط.

ز) تعیین متصدی برای انواع مشاغل که در محدوده منطقه آزاد تجاری – صنعتی متصدی مستقیم ندارد.

ح) رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل می‌تواند برخی از اختیارات خود را به اعضای هیئت‌مدیره و یا کارکنان سازمان به تشخیص و مسئولیت خود واگذار نماید.

ط) رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل مسئول حسن اجرای کلیه امور منطقه آزاد تجاری - صنعتی و حفظ حقوق و منافع و اموال سازمان می‌باشد.»

3-2-4. بازرس یا بازرسان قانونی

مجمع عمومی (یعنی هیئت وزیران یا شورای‌عالی مناطق آزاد) یک بازرس اصلی و یک بازرس علی‌البدل را از میان اشخاص حقیقی یا حقوقی ذی‌صلاح برای مدت یک سال انتخاب می‌کند. بازرس قانونی می‌تواند هرگونه رسیدگی و بازرسی را در حدود اختیارات قانونی و وظایف محوله انجام دهد، به تمام دفاتر و پرونده‌ها و قراردادهای سازمان مراجعه کند و اسناد و مدارک مربوط به سازمان را مورد رسیدگی قرار دهد. اهم وظایف و اختیارات بازرس به این شرح است:

الف) تطبیق عملیات سازمان با بودجه مصوب.

ب) رسیدگی به صورت‌های مالی سازمان و تصدیق و مطابقت آنها با دفاتر سازمان و تهیه گزارش و اظهارنظر درمورد عملیات سازمان برای تقدیم به مجمع عمومی؛ گزارش مزبور حداقل 20 روز قبل از جلسه مجمع عمومی به رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل تسلیم می‌شود.

ج) اظهارنظر درمورد صحت و سقم گزارش هیئت مدیره به مجمع عمومی.

د) اجرای وظایف بازرس که طبق مقررات این اساسنامه تعیین شده، نباید به‌هیچ‌وجه مانع جریان عادی کار سازمان شود.

براساس مصوبات هیئت وزیران، معمولاً سازمان حسابرسی به‌عنوان حسابرس قانونی و بازرس مستقل، تعیین می‌شود.

3-3. مهم‌ترین ویژگی‌ها

با عنایت به نکات این بخش،‌ مهم‌ترین ویژگی‌های سازمان‌های مناطق آزاد عبارت‌اند از:

· مستثنا بودن از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت؛

· انتخاب نشدن مدیرعامل توسط هیئت‌مدیره (انتصاب مدیرعامل توسط رئیس‌جمهور از میان اعضای هیئت‌‌مدیره)؛

· تعیین هیئت وزیران به‌عنوان مجامع عمومی هر سازمان منطقه؛

· تعیین اعضای هیئت‌مدیره توسط هیئت‌ وزیران؛

· تجمیع جایگاه رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل منطقه در یک نفر؛

· متعلق بودن تمام سهام سازمان به دولت؛

· اعطای جایگاه و وظایف شرکتی و حاکمیتی به مدیرعامل سازمان منطقه (به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی منطقه)؛

· تفویض وظایف دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در منطقه به مدیرعامل سازمان؛

· تعیین و تصویب بودجه مناطق توسط هیئت وزیران (و تأمین منابع خارج از ساختار قانون بودجه و سازمان برنامه و بودجه کشور).

4. سیر تحول قوانین حوزه مدیریت مناطق آزاد

بروز معضل تداخل وظایف و اختیارات در مناطق آزاد، از سال‌های ابتدایی فعالیت این مناطق آشکار شد و به‌تدریج، شدت گرفت. در گزارشی که سال ۱۳۷۴ منتشر شده، آمده است: ازجمله مشکلات مهم دیگر، وجود برخی قوانین و مقررات اداری درمورد شیوه مدیریت مناطق آزاد است. تداخل وظایف رئیس منطقه آزاد و سایر نهادهای انتظامی و کشوری موانعی در جهت کارکرد مناسب این مناطق به وجود آورده است که ضرورت طرح شیوه‌های تازه‌تری برای مدیریت اجرایی مناطق را می‌طلبد. در این رابطه نبود انسجام و وحدت مدیریت مناطق ازجمله علل کارکرد ناموفق مناطق ذکر شده است [7].

همچنین سه سال پس از تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، دبیر وقت شورای‌عالی مناطق آزاد (در سال ۱۳۷۵) می‌گوید: «بسیاری از دستگاه‌ها که همه آنها گرفتار بوروکراسی و کاغذبازی متداول هستند، تمایل دارند که سیطره و خدمت خود را در مناطق آزاد نیز ادامه دهند. نتیجه این تفکر، تداخل یا برخورد مدیریت مناطق آزاد با دستگاه‌های اجرایی بوده که در عمل فعالیت‌های اقتصادی را در آنجا کُند می‌کرده است»  [8]

بر همین اساس، قوانین حوزه مدیریت مناطق آزاد دستخوش تغییرات مختلفی شد که در ادامه به سیر تحول قوانین این حوزه پرداخته می‌شود.

4-1. بالاترین مقام اجرایی در زمینه اقتصادی و زیربنایی

در ابتدای ایجاد مناطق آزاد و تصویب قانون چگونگی اداره مناطق در سال ۱۳۷۲، انتظار می‌رفت جایگاه بالای مدیرعامل و اعضای هیئت‌مدیره به‌واسطه انتصاب توسط رئیس‌جمهور و هیئت‌ وزیران، و همچنین معرفی مدیرعامل به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی، بتواند مانع از بروز چالش‌های اجرایی در مناطق آزاد شود؛ در ماده (۶) قانون مذکور آمده است: «سازمان توسط هیئت مدیره متشکل از سه یا پنج نفر اداره خواهد شد. اعضای هیئت‌مدیره توسط هیئت‌ وزیران انتخاب خواهند شد. مدیر عامل سازمان که ریاست هیئت‌مدیره را به عهده خواهد داشت، به موجب حکم ریاست‌جمهوری و از میان اعضای هیئت‌مدیره منصوب و بالاترین مقام اجرایی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی منطقه می‌باشد...».

اما در همان ابتدای فعالیت مناطق آزاد، ناهماهنگی‌های متعددی میان سازمان‌های مناطق آزاد و دستگاه‌های اجرایی مستقر به وجود آمد. در سال 1375 دولت در لایحه‌ای خواستار حذف عبارت «در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی» از ماده (6) قانون شد که براساس آن، مدیرعامل منطقه در همه زمینه‌ها بالاترین مقام اجرایی منطقه محسوب می‌شد؛ اما این پیشنهاد توسط شورای نگهبان، مغایر اصل (60) قانون اساسی تشخیص داده شد (البته در مصوبات بعدی نظیر قوانین برنامه چهارم و پنجم توسعه و قانون احکام دائمی که به آن اشاره خواهد شد، این مفهوم با مغایرت شورای نگهبان مواجه نشد).

4-2. همکاری در انتصاب یا تفویض اختیار

در ادامه برای حل این چالش، دو رویکرد مطرح شد: رویکرد اول ناظر به تفویض اختیارات و مسئولیت‌ها به سازمان منطقه آزاد بود؛ به‌گونه‌ای‌که فرایندهای اجرایی در منطقه توسط سازمان منطقه انجام پذیرد؛ رویکرد دوم بر ادامه فعالیت سازمان‌های هم‌جوار در منطقه با دخالت سازمان منطقه در فرایند انتصابات تأکید داشت. در نهایت ماده (27) در سال 1375 با محوریت این دو رویکرد، به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد الحاق شد که در آن آمده است:

«به‌منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های مناطق آزاد، حسب مورد با تأیید وزیر ذی‌ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد:

الف) دستگاه‌های اجرایی (وابسته به قوه مجریه) اختیارات خود در منطقه را به رئیس هیئت‌مدیره و مدیر عامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض نمایند.

ب) مدیران، رؤسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به پیشنهاد رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب می‌شوند».

اما این ماده نیز نتوانست چالش‌های میان دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه با سازمان‌های مناطق آزاد را به‌صورت کامل حل کند و در اغلب موارد، سازمان‌های هم‌جوار تمکین نکردند و عملاً تابع سیاست‌های سازمان اصلی خود بودند. ازسوی‌دیگر، سازمان‌های نوپای منطقه آزاد نیز این قابلیت را نداشتند که متناظر تمام دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه را ذیل ساختار خود ایجاد کنند؛ چراکه با چالش تأمین نیروی متخصص، پرداخت حقوق و مزایا، متورم شدن سازمان منطقه و افزایش بوروکراسی مواجه می‌شدند. تأکید بر عبارت تأیید وزیر ذی‌ربط در صدر ماده (27) و همراهی نکردن وزرا نیز می‌تواند یکی از دلایل عدم اجرای آن باشد.

4-3. بالاترین مقام اجرایی در همه زمینه‌ها (به‌جز امنیتی و دفاعی)

در ادامه، ماده (35) قانون برنامه پنج‌ساله‌ چهارم توسعه (مصوب 1383) تصویب شد که در آن علاوه‌بر تأکید بر ماده (27) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مدیر سازمان منطقه آزاد را به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی منطقه تعیین کرد. در این قانون عملاً قید امور زیربنایی و اقتصادی (که در ماده (۶) قانون مقید شده بود) حذف شد تا بهانه‌ای بر عدم همکاری ازسوی تمام دستگاه‌های اجرایی (به‌جز امنیتی و دفاعی) وجود نداشته باشد. همچنین دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند نسبت به اصلاح مقررات خود در راستای اجرای این ماده اقدام کنند.

در ماده (۳۵) قانون برنامه چهارم توسعه آمده است: «مدیریت سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام اجرایی منطقه محسوب شده و کلیه دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به‌استثنای ‌دستگاه‌های نهادی دفاعی و امنیتی مکلف هستند ضمن رعایت ماده (27) قانون‌ چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1372/6/7 نسبت به اصلاح و رفع ‌مغایرت‌های مقرراتی خود با مقررات مناطق آزاد اقدام نمایند».

4-4. تفویض تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌ها (به‌جز امنیتی و دفاعی)

پس از آنکه مصوبه مذکور نیز نتوانست مشکلات بین دستگاهی را مرتفع کند، در ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه (مصوب ۱۳89) و همچنین ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه (مصوب 1396)، علاوه‌بر تأکید بر جایگاه مدیرعامل منطقه به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی، صراحتاً همه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه به مدیران مناطق آزاد تفویض شد تا جای هیچ‌گونه شک و شبهه‌ای درخصوص جایگاه برتر سازمان‌های مناطق آزاد در برابر سایر سازمان‌های موازی باقی نماند؛ در این قوانین آمده است: «مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است. سازمان‌های مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌شوند...».

4-5. انتقال دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد به وزارت اقتصاد

همان‌گونه‌که در بخش سوم گزارش اشاره شد، پس از تفویض امور مناطق آزاد توسط هیئت‌ وزیران به شورای‌عالی مناطق آزاد (مرکب از وزرای مربوطه)، دبیرخانه‌ای به‌منظور انجام تکالیف قانونی ایجاد شد که دبیر آن توسط رئیس‌جمهور تعیین می‌شد و ساختار آن ذیل نهاد ریاست‌جمهوری تعریف شده بود؛ در این ساختار، دبیرخانه وظیفه‌ای نسبت به پاسخ‌گویی در قبال عملکرد مناطق آزاد به نهادهای نظارتی ازجمله مجلس شورای اسلامی نداشت؛ به دلایلی ازجمله افزایش پاسخ‌گویی مناطق آزاد به مجلس، افزایش همکاری‌ها و کاهش تنش‌ها با مهم‌ترین سازمان‌های اقتصادی هم‌جوار (از قبیل گمرک، مالیات، بیمه، بانک و بورس)، تبصره ماده (23) قانون برنامه ششم توسعه به تصویب رسید که براساس آن، دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل و وزیر مربوطه، به‌عنوان مسئول اجرای قوانین در مناطق تعیین شد. در این تبصره آمده است: «کلیه وظایف، اختیارات، ساختار و تشکیلات دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل و وزیر ذی‌ربط مسئول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی خواهد بود».

این حکم در برخی از قوانین بودجه سنواتی سال‌های اخیر نیز تکرار شد. گفتنی است، پس از ابلاغ این قانون از سال 1396، غالباً دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد (که توسط وزیر اقتصاد تعیین می‌شود)، به‌عنوان مشاور رئیس‌جمهور در امور مناطق آزاد نیز معرفی می‌شود تا در پیگیری امور و برگزاری جلسات، از حوزه نفوذ و قدرت بیشتری برخوردار باشد.

با اینکه بیش از هفت سال از ابلاغ این قانون می‌گذرد، بررسی‌ها نشان می‌دهد در یکی از اهداف اصلی تبصره ماده (۲۳) قانون برنامه ششم، یعنی هم‌افزایی دستگاه‌های ذیل وزارت اقتصاد و کاهش تنش‌ها با سازمان‌های مناطق آزاد، توفیق چندانی حاصل نشده است.

اینکه مناطق آزاد ذیل چه نهادی اداره شوند، ارتباط مستقیمی به اهداف سیاستگذار از ایجاد و توسعه مناطق آزاد دارد؛ در شرایط فعلی و براساس ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، سیاستگذار مدل توسعه منطقه‌ای در مناطق محروم و مرزی را نیز در نظر داشته که غالباً با اهداف و تجربیات جهانی شباهتی نداشته و فاقد اثربخشی لازم برای اقتصاد ملی بوده است.

ازسوی‌دیگر، در مدلی که مناطق آزاد ذیل دستگاه اجرایی مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی اداره شوند، به‌دلیل آنکه اغلب اهداف ایجاد مناطق آزاد در ماده (1) قانون فوق‌الذکر فراتر از اختیارات وزارت امور اقتصادی و دارایی است، تناسبی بین ساختار و اهداف اداره مناطق آزاد در حالت فعلی وجود ندارد. 

4-6. تأکید بر ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد

آخرین تلاش قانونگذار برای رفع تداخلات مدیریتی در مناطق آزاد، مربوط به قانون برنامه هفتم پیشرفت (توسعه) است که در آن، خود دولت مکلف است نسبت به ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی، تعیین تکلیف کند؛ در ماده (119) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، دولت آمده است: «دولت مکلف است حداکثر ظرف یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون نسبت به موارد زیر با تأکید بر ایجاد نهاد پیش‌ران مطابق نظر هیئت‌ عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و تعیین تکلیف نسبت به ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی، اقدام لازم را در چارچوب قوانین به عمل آورد...».

تکلیف ماده (119) قانون برنامه هفتم پیشرفت درخصوص مناطق آزاد، کلی و غیرشفاف نگارش شده است و اینکه سیاستگذار با چه سازوکاری به دنبال تحقق این ماده قانونی است، محل ابهام بوده و از این منظر،‌ بعید به‌نظر می‌رسد این ماده قانونی نیز نقش مؤثری در کاهش تداخلات بین سازمانی داشته باشد.

جدول 5. سیر تحول در مقررات ناظر به اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

جدول 5 روند تحولات قانونی را نشان می‌دهد که علی‌رغم صراحت، در هیچ برهه‌ای به‌صورت کامل اجرایی نشده است؛ این موضوع می‌تواند ناشی از عدم ضمانت اجرایی کافی، وجود قوانین متناقض و متعارض با قوانین فوق یا اصولاً عدم امکان‌پذیری اجرای آن باتوجه‌به ساختارهای داخلی کشور باشد.

در فصل بعدی، به علل و مصادیق عدم اجرای قانون که به بروز تداخل وظایف و اختیارات میان سازمان‌های مناطق آزاد با سایر دستگاه‌ها منجر شده است، اشاره خواهد شد.

5. تداخل وظایف و اختیارات میان دستگاه‌های مستقر در منطقه

درخصوص عملکرد مناطق آزاد چهار مؤلفه اصلی باید به‌صورت مستمر بررسی و بازنگری شوند؛ این مؤلفه‌ها عبارت‌اند از:

· بهبود چارچوب نظارتی؛

· افزایش جذابیت‌ها و مشوق‌های سرمایه‌گذاری و فعالیت اقتصادی؛

· ارتقای زیرساخت‌ها؛

· بهبود تعامل‌ها.

درخصوص مؤلفه چهارم، یعنی بهبود تعامل، باید تعامل بین اجزای مختلف مناطق آزاد بررسی و تقویت شود تا اطمینان حاصل شود که آنها به‌طور مؤثر با هم کار می‌کنند. چنین رویه‌ای می‌تواند شامل افزایش همکاری و هماهنگی بین سازمان‌های دولتی مختلف مسئول در حوزه مدیریت مناطق آزاد و بهبود جریان شکل‌گرفته بین کسب‌وکارها و سایر ذی‌نفعان باشد [1].

لذا در این فصل، به بررسی کیفیت تعامل‌ سازمان‌های مستقر در مناطق آزاد پرداخته می‌شود؛ بررسی‌ها نشان می‌دهد در مقاطع مختلف، برخی از دستگاه‌های اجرایی نسبت به تفویض وظایف و اختیارات خود به سازمان‌های مناطق آزاد اقدام کرده‌اند؛ البته ارتباطات و میزان نفوذ مدیران وقت سازمان‌های مناطق آزاد در تحقق این موضوع، بی‌تأثیر نبوده است. در برخی از مناطق نظیر منطقه آزاد کیش نیز تفویض اختیارات توسط تعدادی از دستگاه‌های اجرایی انجام شده است. برخی از سازمان‌ها نیز با تعامل و انعقاد تفاهم مکتوب یا شفاهی با سازمان منطقه آزاد، نسبت به تقسیم وظایف و اختیارات میان طرفین اقدام کرده و در بازه‌هایی این چالش را کاهش داده‌اند؛ اما آنچه مسلم است، قانون به‌صورت کامل اجرایی نشده و تداخلات بین سازمانی در محورهای اصلی فعالیت مناطق آزاد، همچنان گریبان‌گیر این مناطق است.

در ادامه، به بررسی برخی از دلایل و مصادیق بروز تداخل وظایف و اختیارات پرداخته می‌شود؛ این موارد از طریق مصاحبه با خبرگان و مسئولان اجرایی، مطالعه قوانین و مقررات و شناسایی تعارضات قانونی استخراج شده است.

5-1. تمایل به حفظ درآمدها و واگذاری هزینه‌ها

برخی از مدیران مناطق آزاد معتقدند پس از تصویب این قوانین، غالباً دستگاه‌های هزینه‌ای (نظیر وزارت آموزش و پرورش و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی) نه‌فقط مخالفتی با آن نداشتند، بلکه در تفویض امور مربوطه پیش‌قدم بودند؛ اما درخصوص دستگاه‌های درآمدی یا اقتصادی که اهمیت بیشتری دارند، همچنان چالش‌های جدی وجود دارد. مطابق ادعای برخی از مسئولان مناطق آزاد، باآنکه امکانات و خدمات مختلفی به دستگاه‌های مستقر در منطقه اعطا می‌شود (نظیر خودرو سازمانی، منزل سازمانی، ساختمان اداری و...)، متأسفانه در موارد بسیاری همکاری مناسبی با سازمان منطقه آزاد ندارند؛ همچنین دستگاه‌های هم‌جوار در برخی از موارد برای اجرای وظایف خود، هزینه‌های سنگینی از سازمان منطقه آزاد مطالبه می‌کنند.

در مقابل، دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه معتقدند سازمان منطقه آزاد به سازمان‌های درآمدی تمایل دارند و از تفویض سازمان‌های هزینه‌ای استقبال نمی‌کنند؛ لذا یکی از پیش‌نیازهای اساسی برای امکان‌پذیر شدن تفویض وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی به سازمان منطقه آزاد، تعیین تکلیف درخصوص درآمدها و هزینه‌ها (مخصوصاً هزینه‌های تأمین زیرساخت، حقوق و مزایای کارمندان و...) است.

به‌عنوان مثال درصورت ایجاد یک نیروگاه برق توسط دولت در محدوده منطقه آزاد، درآمدهای حاصل از آن نصیب کدام سازمان شده و هزینه‌های مربوطه (نظیر ساخت، پشتیبانی، حقوق و دستمزد و ...) توسط چه نهادی باید تأمین شود؟

5-2. محدود بودن ظرفیت مناطق آزاد جهت پذیرش تمام وظایف تخصصی

یکی دیگر از موانع تفویض اختیارات را می‌توان وظایف تخصصی دستگاه‌های اجرایی دانست؛ به‌عنوان مثال اگر وظایف و اختیارات سازمان‌هایی از قبیل سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان هواپیمایی کشور، سازمان امور مالیاتی، گمرک، استاندارد، وزارت نیرو، دام‌پزشکی، شیلات، محیط زیست و... به سازمان منطقه آزاد تفویض شود، سازمان منطقه آزاد در ابتدا فاقد منابع انسانی متخصص در این زمینه‌ها بوده است؛ لذا باید نسبت به آموزش و استخدام نیروهای فنی و تخصصی در هر زمینه اقدام کند که بسیار هزینه‌بر و زمان‌بر است.

بر همین اساس، غالباً عدم تفویض در حوزه سازمان‌های تخصصی مشاهده می‌شود؛ به‌عنوان مثال، مؤسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی درخصوص تفویض اختیارات خود به شرکت استاندارد و نظارت بر ضوابط بهداشت انسانی سازمان منطقه آزاد قشم، تمایلی نداشته است [9].

در حوزه مدیریت بنادر نیز سازمان بنادر و دریانوردی معتقد است ضرورت اداره تخصصی امور بندری و دریایی بازرگانی کشور به دست سازمان بنادر و دریانوردی (به‌عنوان مرجعی کاملاً تخصصی در اداره امور مذکور) به‌ویژه باتوجه‌به ابعاد سیاسی و بین‌المللی آن (از قبیل ثبت و اعطای تابعیت به کشتی‌ها و اعمال مقررات مربوط به آب‌های بین‌المللی نسبت به کشتی‌های تحت پرچم)، موضوعی نیست که بتوان به‌یکباره با تصویب یک بند قانونی آن را از صلاحیت این سازمان خارج کرد. وظایف سازمان بنادر و دریانوردی در امور مذکور، نوعاً دارای جنبه‌های فنی و تخصصی دریایی است که انجام آن ازسوی سایر مراجع قانونی، متعذر است. سازمان مذکور به‌عنوان مرجع ملی و نماینده دولت در مراجع و سازمان‌های بین‌المللی مربوط در امور بندری و دریایی بازرگانی و مجری مقررات بین‌المللی مربوط فعالیت می‌کند. توضیح آنکه اداره تخصصی بنادر بازرگانی کشور علاوه‌بر جنبه‌های اقتصادی و تجاری، از این حیث که بنادر کشور پایگاه اعمال صلاحیت دولت در امور دریایی و نظارت بر اجرای قواعد و کنوانسیون‌های بین‌المللی دریایی درمورد انواع کشتی‌های تجاری (ازجمله کشتی‌های خارجی) بوده، حائز اهمیت ویژه است [10].

برخی از کارشناسان و مدیران راهکاری میانی پیشنهاد می‌کنند که براساس آن برخی از نیروهای زبده دستگاه‌‌های مذکور به سازمان منطقه آزاد مأمور شوند یا ذیل دستگاه منطقه فعالیت کنند، ولی با هماهنگی منطقه منصوب شده و اضافه دریافتی (در قالب اضافه کار و...) از سازمان منطقه آزاد اخذ کنند؛ اما در عمل، دستگاه‌‌های اجرایی به‌سادگی حاضر به انتقال نیروهای زبده خود نیستند و همچنین ایرادات حقوقی و قانونی به مأموریت یا اضافه پرداخت توسط سازمان منطقه وجود دارد.

لذا ایجاد ده‌ها معاونت موازی با سازمان‌های تخصصی کشور در هریک از ۱۸ منطقه آزاد کشور، عملاً بهینه و امکان‌پذیر نیست و بار سنگینی را بر دوش سازمان‌های مناطق آزاد تحمیل می‌کند.

5-3. سیاستگذاری غیرهم‌گرا در سازمان‌های اجرایی

نکته مهم دیگری که باید به آن توجه کرد، همسو نبودن یا مغایر بودن سیاست‌های سازمان منطقه با دستگاه‌های هم‌جوار است؛ مثلاً ممکن است ضوابط مدنظر سازمان ملی استاندارد، سازمان محیط زیست، سازمان غذا و دارو، سازمان گمرک، وزارت امور خارجه و... با سیاست‌های سازمان منطقه آزاد همسو نباشد و موجب ایجاد خلل در فرایندهای اجرایی منطقه شود.

به‌عنوان مثال، در یک منطقه، ظرفیت یا هزینه تأمین آب و انرژی (سوخت یا برق) متناسب با برنامه‌های توسعه‌ای سازمان منطقه آزاد نیست؛ در این شرایط تکلیف دستگاه مستقر در منطقه مشخص چه خواهد بود؟ آیا باید باتوجه‌به زیرساخت‌های موجود و سیاست‌های کشوری، از دستگاه سرزمین اصلی (که غالباً از منظر منابع و انتصاب به آن وابسته است)، یا از سازمان منطقه آزاد که طبق قانون بالاترین مقام اجرایی منطقه است، پیروی کند؟

به‌عنوان مثالی دیگر، سازمان غذا و دارو مبتنی‌بر سیاست حفظ سلامت مردم، بر اخذ انواع مجوزها، گواهی‌ها و تأییدیه‌های بهداشتی در اقلام وارداتی به منطقه، تأکید دارد؛ اما ممکن است سازمان منطقه آزاد با رویکرد تسهیل تجارت یا حتی توسعه صادرات مجدد، اخذ تمام مجوزهای مذکور را مخل اهداف و سیاست‌های منطقه آزاد تشخیص دهد.

از این منظر، دستگاه‌های اجرایی مختلف کشور،= از تفویض مسئولیت‌های سازمان متبوع به مناطق آزاد خودداری می‌کنند؛ چراکه حداقل در ۱۸ نقطه از کشور، امکان نقض سیاست‌های سازمان مربوطه فراهم می‌شود.

بنابراین در حوزه تفویض مسئولیت‌ها نیز باید سازوکار و متولی سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف منطقه آزاد تبیین و تعیین تکلیف گردد.

5-4. تعارض و تزاحم قوانین

باوجود تأکید بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی بر جایگاه سازمان منطقه آزاد، در قوانین و مقررات دستگاه‌های دیگر (که گاهی قانون خاص آن دستگاه تلقی می‌شود) نیز وظایف و اختیارات مربوطه را منحصراً بر عهده دستگاه مذکور قرار داده است؛ لذا قوانین و مقررات خاص سایر دستگاه‌ها در مغایرت با بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی است. به‌عنوان مثال وجود قوانین خاص برای سازمان‌هایی نظیر استاندارد، محیط زیست، بنادر و دریانوردی، غذا و دارو، شیلات، دام‌پزشکی، ‌استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و...، و همچنین حیطه شمولیت آنها بر کل کشور (ازجمله مناطق آزاد)، ابهامات و تعارضاتی را به همراه داشته است. در ادامه به برخی از تعارضات اشاره خواهد شد؛ همچنین در پیوست گزارش که حاوی نظرات و پیشنهادهای دستگاه‌های اجرایی است، به برخی دیگر از تعارضات قانونی اشاره شده است.

5-4-1. تعارض اختیارات قانونی استانداری‌ها و فرمانداری‌ها با قوانین مناطق آزاد

مطابق مقررات، استانداران‌ به‌ پیشنهاد وزیر کشور و تصویب‌ هیئت وزیران،‌ با حکم‌ رئیس‌جمهور منصوب‌ می‌شوند. استانداران‌ در قلمرو مأموریت‌ خویش‌ به‌عنوان‌ نماینده‌ عالی‌ دولت‌، مسئولیت‌ اجرای‌ سیاست‌های‌ عمومی‌ کشور در ارتباط‌ با وزارتخانه‌ها، ‌مؤسسات‌ و شرکت‌های‌ دولتی‌ و سایر دستگاه‌هایی‌ که‌ به‌ نحوی‌ از بودجه‌ عمومی‌ دولت‌ استفاده‌ می‌کنند، نهادهای‌ انقلاب‌ اسلامی‌، نیروهای‌ انتظامی‌، شوراهای‌ اسلامی‌ شهر و شهرداری‌ها و ‌مؤسسات‌ عمومی‌ غیردولتی‌ را عهده‌دار خواهند بود. برگزاری شورای تأمین و شورای اداری، از مهم‌ترین وظایف استانداری محسوب می‌شود. همچنین همه‌ وظایف‌ و اختیاراتی‌ که‌ بر عهده‌ استانداران‌ محول‌ شده‌ است،‌ فرمانداران‌ نیز همان‌ وظایف‌ و اختیارات‌ را در شهرستان‌ محل‌ مأموریت‌ خود دارا هستند. گفتنی است، عزل و تغییر مدیران حوزه استان و شهرستان نیز معمولاً با اطلاع (یا پیشنهاد) استاندار و فرماندار صورت می‌پذیرد.

مقررات مذکور نشان می‌دهد در محدوده مناطق آزاد، دولت حداقل دو نماینده عالی دارد؛ استاندار (فرماندار) و مدیرعامل منطقه آزاد؛ به‌عبارت‌دیگر، ساختارهایی نظیر استانداری و فرمانداری نیز در حوزه قوانین خود، نماینده عالی دولت محسوب شده و از این منظر، در تعارض با بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی قرار دارند. همچنین گفتنی است، مطابق تبصره «2» بند «الف» ماده (65) احکام دائمی، صرفاً «اختیارات فرماندار درمورد مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیرسازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود» و درخصوص تفویض سایر وظایف فرماندار، قانون سکوت کرده است که می‌تواند به‌معنای عدم تفویض سایر وظایف باشد.

5-4-2. تعارض اختیارات قانونی سازمان بنادر و دریانوردی با قوانین مناطق آزاد

یکی دیگر از تعارضات قانونی را می‌توان در قانون تسریع در امر تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر مصوب 1395/02/20 دید؛ براساس این قانون وظیفه مدیریت تسریع در امر تخلیه و بارگیری بر عهده سازمان بنادر و دریانوردی گذاشته شده است. همچنین در بند «۲» این قانون آمده است: «سازمان بنادر و دریانوردی موظف است جهت کاهش انتظار نوبت کشتی‌های تجاری نسبت به توسعه و تکمیل بنادر و تأسیسات بندری و تأمین تجهیزات مورد نیاز دریایی و بندری کشور در چارچوب قوانین و مقررات حاکم بر مناطق ویژه اقتصادی و آزاد تجاری ـ صنعتی از محل منابع داخلی خود مندرج در بودجه سنواتی اقدام نماید».

در این بند، از یک سو وظیفه تجهیز بنادر و تأمین تجهیزات بر عهده سازمان بنادر قرار داده شده است؛ اما ازسوی دیگر در بند «الف» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، همه وظایف و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه بر عهده مدیرعامل سازمان منطقه گذاشته شده است؛ لذا مشخص نیست تکمیل بنادر مناطق آزاد و تسریع در امر تخلیه و بارگیری در این مناطق، بر عهده سازمان منطقه آزاد است یا سازمان بنادر؟

به‌عنوان مثال، بندری با سرمایه‌گذاری سازمان بنادر و دریانوردی در محدوده مناطق آزاد احداث می‌شود یا یکی از بنادر فعال این سازمان، با تصویب مجلس در محدوده یک منطقه آزاد قرار می‌گیرد؛ باتوجه‌به آنکه سازمان بنادر به‌صورت هزینه - درآمدی فعالیت می‌کند، درآمدهای حاصل از فعالیت این بندر باید در اختیار کدام سازمان قرار گیرد؟ هزینه‌ها و حقوق کارمندان توسط کدام نهاد پرداخت خواهد شد؟ مدیریت بندر و تعیین تعرفه‌ها بر عهده کدام سازمان خواهد بود؟

شایان ذکر است، در بند «پ» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور آمده است: «هزینه‌های بندری مربوط که طبق قوانین جاری از کشتی‌ها و شناورها بابت خدمات بندری دریافت می‌‌شود، درصورتی‌که این بنادر توسط بخش‌های خصوصی، تعاونی و مناطق آزاد تجاری - صنعتی در محدوده مناطق آزاد ایجاد شده باشند، توسط سازمان‌های مناطق آزاد مربوطه اخذ می‌شود...».

لذا می‌توان این‌گونه برداشت کرد که بنادر سازمان بنادر و دریانوردی در زمینه مدیریت، منابع و هزینه‌های بنادری که در منطقه آزاد احداث کرده است، مستقل است و صرفاً بنادر ایجاد شده توسط سازمان منطقه آزاد یا بخش غیردولتی، می‌توانند تحت مدیریت سازمان منطقه آزاد فعالیت کند که این بند نیز به‌گونه‌ای در تعارض با بند «الف» ماده (65) قرار دارد.

5-4-3. تعارض اختیارات شوراهای اسلامی شهر و شهرداری‌ها با قوانین مناطق آزاد

چالش تداخل مسئولیت‌ها، صرفاً ناظر به دستگاه‌های اجرایی دولتی نیست و در مواردی تداخل وظایف سازمان منطقه آزاد با شوراهای اسلامی شهر و شهرداری‌ها نیز مشاهده می‌شود؛ موازی بودن وظایف شهرداری‌ها و مناطق آزاد، یکی از مشکلات اساسی اغلب مناطق آزاد کشور است و سه منطقه آزاد ارس، قشم و انزلی بیش از سایر مناطق از این موضوع رنج می‌برند [9]. به‌عنوان مثال، درخصوص موضوع عوارض شهری از طرفی اهم فعالیت اجرایی شوراها در تعیین عوارض، صدور مجوز بنا و مواردی از این قبیل متبلور می‌شود و از طرف دیگر به‌موجب ماده (۱۰) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، وصول هرگونه عوارض در قبال انجام خدمات شهری و غیره به سازمان مناطق آزاد محول شده است. این موضوع باعث ایجاد تنش بین شوراهای شهر و سازمان‌های مناطق آزاد در برخی از مناطق آزاد کشور شده است [11].

براین‌اساس، در حوزه‌هایی نظیر صدور مجوز یا پروانه ساخت‌وساز و اخذ عوارض شهری تعارضات قانونی میان مناطق آزاد و شهرداری‌ها وجود دارد که جدول 6 تعارضات قانونی درخصوص حوزه اختیارات و وظایف سازمان‌های مناطق آزاد با شوراهای شهر و شهرداری‌ها را نمایش می‌دهد.

جدول 6. تعارضات قانونی مدیریت شهری و مناطق آزاد [12]

برخی از صاحب‌نظران معتقدند شورای شهر نهاد مقنن در امور محلی است و شهرداری بازوی اجرایی و عامل مصوبات شوراست؛ درحالی‌که سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی یک نهاد ملی اجرایی است؛ بنابراین باتوجه‌به اصل تفکیک و توازن قوا و اصل (103) قانون اساسی که مقرر می‌دارد: «استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند»، لذا سازمان مناطق آزاد نیز باید در امور محلی در چارچوب مصوبات شورا عمل کند [13]. گفتنی است براساس قانون مدیریت خدمات کشوری، شهرداری‌ها نیز در زمره دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌شوند، اما در بند «الف» ماده (۱۱۲) قانون برنامه پنجم توسعه و بند «الف» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، به لزوم تفویض دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در منطقه آزاد، تصریح شده که عملاً شهرداری‌ها را از زمره آن خارج کرده است.

5-4-5. تعارض اختیارات و صلاحیت‌های قانونی سازمان حفاظت از محیط زیست با قوانین مناطق آزاد

بررسی‌ها نشان می‌دهد تعارضات مختلفی میان سازمان حفاظت از محیط زیست و برخی از سازمان‌های مناطق آزاد وجود دارد. به‌عنوان مثال، تناقض بین تصمیمات سازمان حفاظت از محیط زیست و منطقه آزاد ارس یکی از نمونه‌های بارز در عدم مدیریت یکپارچه مناطق آزاد است [9].

در زمینه تعارضات با سازمان محیط زیست و شورای‌عالی حفاظت محیط زیست، به رأی دیوان عدالت اداری درخصوص مدیریت تالاب بوجاق اشاره می‌شود که در این رأی، ضمن رد مدیریت سازمان منطقه آزاد انزلی بر این تالاب، به مصادیق متعددی از تعارض قوانین در این زمینه اشاره شده است: «مطابق مواد (2) و (3) قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب سال 1354، تعیین مناطق پارک ملی و تحدید حدود آن از افزایش و کاهش با شورای‌عالی حفاظت محیط زیست است. مقام واضع در مصوبات مورد شکایت خارج از حدود اختیارات عمل نموده و با افزایش محدوده مناطق آزاد تجاری انزلی موجب کاهش محدوده پارک ملی انزلی و منطقه حفاظت شده گردیده است. از طرفی داخل شدن محدوده پارک ملی و منطقه حفاظت شده انزلی به محدوده منطقه آزاد تجاری انزلی مطابق مادتین (4) و (5) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری، صنعتی جمهوری اسلامی ایران مستلزم خروج مدیریت و اداره پارک ملی و منطقه حفاظت شده از شورای‌عالی حفاظت محیط زیست به مدیریت سازمان شرکت‌های تجاری منطقه آزاد تجاری خواهد بود که مخالف با بند «ب» ماده (3) قانون شکار و صید بوده که تعیین محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های زمانی و مکانی شکار و صید پارک ملی و مناطق حفاظت شده اختصاصاً با شورای عالی حفاظت محیط زیست قرار دارد. لذا باتوجه‌به حساسیت مدیریت زیستگاه حیات وحش، قرار گرفتن آن در محدوده منطقه آزاد تجاری با مدیریت افراد غیرمتجانس با محیط زیست، تخریب بیشتر زیستگاه‌های حساس کشور را به همراه خواهد داشت. باتوجه‌به مراتب و با استناد به بند «1» ماده (12) و ماده (88) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 حکم بر ابطال مصوبات مورد اعتراض صادر و اعلام می‌شود».

5-4-6. تعارض اختیارات قانونی جایگاه‌های ویژه با قوانین مناطق آزاد

علاوه‌بر سازمان منطقه آزاد و مدیرعامل آن، که بالاترین مقام اجرایی در منطقه‌اند، جایگاه‌هایی نظیر استاندار ویژه، نماینده ویژه رئیس‌جمهور (براساس اصل (127) قانون اساسی)، سازمان توسعه سواحل مکران، دستگاه‌های نظامی و امنیتی و... در منطقه حضور دارند که با حوزه اختیارات وسیع، معارض مدیر عامل سازمان منطقه آزادند.

به‌عنوان مثال، مطابق اصل (127) قانون اساسی، رئیس‌جمهور می‌تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصویب هیئت‌ وزیران نماینده، یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین کند. در این موارد تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رئیس‌جمهور و هیئت‌ وزیران خواهد بود.

همچنین در ماده (68) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور درخصوص مکران آمده است: «تمام وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی، نهادها و مؤسسات عمومی به‌ غیر از دفاعی، امنیتی، قضایی و امور خارجه و همچنین تمام دارایی‌‌های دولت و دستگاه‌های اجرایی اعم از منقول و غیرمنقول و تمام طرح‌ها و پروژه‌‌ها (درحال بهره‌برداری یا اجرا)،‌ در منطقه سواحل مکران به این سازمان واگذار می‌شود. این ‌محدوده در چارچوب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران و قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی در ایران اداره می‌‌شود. چگونگی ارتباط مناطق آزاد این محدوده با سازمان، در اساسنامه تعیین می‌شود».

همان‌گونه‌که مشاهده می‌شود، ماده (65) قانون قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مبنی‌بر جایگاه مدیرعامل سازمان منطقه آزاد به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی منطقه، در تعارض با موارد فوق قرار دارد.

5-5. عدم تطابق محدوده مناطق آزاد با تقسیمات کشوری

محدوده مناطق آزاد کشور لزوماً بر تقسیمات کشور منطبق نبوده و غالباً بخشی از یک شهرستان به‌عنوان منطقه آزاد تعیین شده است (به‌جز منطقه آزاد ماکو)؛ حتی در مواردی مرز منطقه آزاد از میان یک شهر یا روستا عبور کرده است.

براین‌اساس، عملاً امکان حذف ادارات یا ادارات کلی که براساس حوزه جغرافیایی شهرستان، بخش یا شهر فعالیت می‌کنند، وجود ندارد؛ چراکه جهت اعمال وظایف سازمانی (حداقل در مابقی حوزه مسئولیت خود که در محدوده منطقه آزاد محسوب نمی‌شود)، باید حضور داشته باشد. لذا اگر امکان واگذاری تمام مسئولیت‌های دستگاه‌ها در حوزه تقسیمات کشوری وجود داشت، تحقق منظور قانون مبنی‌بر حذف دستگاه موازی و تفویض تمام امور به سازمان منطقه آزاد از احتمال بیشتری برخوردار بود؛ ولی در شرایط فعلی، امکان حذف سازمان موازی وجود ندارد و دستگاه مستقر به‌دلیل کوچک شدن حوزه مسئولیت خود،‌ در برابر تفویض مسئولیت مقاومت می‌کند.

ازسوی‌دیگر، شوراهای تأمین یا اداری براساس تقسیمات کشوری یعنی حوزه استان و شهرستان تشکیل می‌شوند؛ براین‌اساس، ریاست مدیرعامل منطقه آزاد بر این شوراها ممکن نبوده؛ چراکه بخشی از محدوده مدنظر، منطقه آزاد نیست؛ همچنین منطقی نیست دستگاه‌های مربوطه برای یک موضوع واحد (در یک شورا)، در دو جلسه با دو رئیس متفاوت شرکت کنند.

5-6. مشخص نبودن رویکرد کلان دولت و غلبه رویکرد تمرکزگرایانه

علی‌رغم تصریح قانون درخصوص جایگاه سازمان منطقه آزاد و چالش‌هایی که در سه دهه اخیر درخصوص مدیریت مناطق آزاد وجود داشته است، در عمل دولت‌ها نیز پیگیری مجدانه‌ای برای اجرای این قانون را دستور کار خود قرار نداده‌اند؛ بلکه مصوباتی برخلاف آن نیز به تصویب رسانده‌اند که می‌توان به مصوبه‌های لزوم ثبت سفارش و ثبت آماری با منشأ ارز مورد تأیید بانک مرکزی برای واردات کالا به مناطق آزاد، استقرار گمرک جمهوری اسلامی ایران در مناطق آزاد و ارائه اظهارنامه مالیاتی فعالان مناطق (با نرخ صفر) به اداره کل مالیات اشاره کرد. عدم پیگیری و توسعه بخشنامه تشکیل جلسات شورای تأمین با ریاست مدیرعامل سازمان نیز در همین پازل تعریف می‌شود. گفتنی است، صدور احکام مدیران عامل در دوره‌های اخیر نیز به وزیر امور اقتصادی و دارایی و یا دبیر شورای‌عالی مناطق آزاد تفویض شده است که طبیعتاً برخلاف منطق ماده (۶۵) قانون احکام دائمی، جایگاه مدیران عامل مناطق آزاد را (در مقایسه با زمانی که احکام ایشان توسط رئیس‌جمهور صادر می‌شد) به‌شدت تنزل می‌دهد.

حتی با بررسی عملکرد تقنینی و نظارتی مجلس شورای اسلامی نیز می‌توان رفتار مشابهی را ملاحظه کرد که در بخش‌های قبلی با عنوان تزاحم و تعارض قوانین، به برخی از مصادیق آن اشاره شد.

این رویکرد می‌تواند ناشی از چند عامل اصلی باشد: ابتدا آنکه مناطق آزاد ایران به‌دلیل وسعت و تعداد بالایی که در کشور دارند، لزوماً از سرزمین اصلی مجزا نیستند و حداقل از منظر اقتصادی، سیاسی و امنیتی، مشابهت و وابستگی زیادی به سایر نقاط کشور دارند؛ لذا در این زمینه‌ها مرزی وجود ندارد و ایجاد هرگونه استثنا در مناطق آزاد، می‌تواند به محلی برای نقض قوانین و دور زدن مقررات کشور تبدیل شود؛ عملکرد مناطق آزاد و بروز تخلفاتی در حوزه واگذاری زمین، قاچاق کالا و ارز، فرار مالیاتی، اتلاف منابع سازمان و... نیز بر این ادعا صحه می‌گذارد.

نکته دیگری که باید به آن توجه داشت، آن است که مناطق آزاد ایران در جذب سرمایه‌گذاری و صادرات موفقیت چندانی نداشته و اغلب واحدهای تولیدی یا بازرگانی که برای انجام فعالیت، وارد منطقه شده‌اند، داخلی بوده‌اند و بازار هدف آنها، سرزمین اصلی است؛ از این منظر باید با سازوکارها و سازمان‌های داخلی ارتباط داشته باشند؛ ازسوی‌دیگر، علاوه‌بر مشوق‌های مناطق آزاد، تقاضای بهره‌مندی از مزایای کشور (نظیر اخذ تسهیلات، سهمیه انرژی با نرخ حمایتی، خرید از بورس کالا، تخصیص ارز با نرخ حمایتی و ...) را نیز دارند.

باتوجه‌به وضع تحریم‌های ظالمانه، محدودیت منابع و لزوم مدیریت واحد آن در کشور، طبیعتاً ایجاد نهاد موازی و رسمیت‌بخشی به آن، می‌تواند با چالش‌هایی همراه باشد؛ لذا عموماً تمایل دولت و دستگاه‌های اجرایی، بر مدیریت متمرکز است و در عمل، تمایلی برای تفویض این اختیارات به سازمان‌های مناطق آزاد وجود ندارد.

دلیل سوم، نبود اتفاق‌نظر دستگاه‌های اجرایی درخصوص مأموریت و کارکرد مناطق آزاد است؛ بی‌توجهی به رسالت مناطق آزاد و ابهام در عملکرد این مناطق، منجر می‌شود به اینکه دستگاه‌های اجرایی همکاری مناسبی با مناطق آزاد نداشته باشند. رجوع به نظرات و پیشنهادهای دستگاه‌های اجرایی در حوزه مناطق آزاد (که در پیوست این گزارش آمده) نشان می‌دهد میان اهداف مدنظر قانونگذار با دیدگاه‌های اغلب دستگاه‌های اجرایی، فاصله زیادی وجود دارد و همین موضوع به تمرکزگرایی و عدم تفویض اختیارات به سازمان‌های مناطق آزاد دامن زده است.

5-7. جمع‌بندی بخش پنجم

مطالب این بخش نشان داد انگیزه‌های مختلفی برای بروز تداخل در وظایف و اختیارات سازمان‌های هم‌جوار وجود دارد که تعارضات قانونی و سازمانی، به این موضوع دامن زده است؛ اصلی‌ترین ریشه‌های احصا شده در این گزارش عبارت‌اند از:

· تبیین و تدوین نشدن سازوکار دقیق تفویض اختیارات، مسئولیت‌ها و وظایف؛

· انگیزه‌های ناظر به حفظ منابع درآمدی و تمایل به واگذاری هزینه‌ها در دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی؛

· سیاست‌ها و رویکردهای متفاوت دستگاه‌های اجرایی با سازمان مناطق آزاد؛

· وظایف تخصصی برخی از دستگاه‌ها و عدم امکان واگذاری آن؛

· وجود قوانین و مقررات متناقض و متعارض؛

· بروز حاکمیت چندگانه درخصوص منابع و مسائل مشترک با سرزمین اصلی (به دلایلی از قبیل عدم تفکیک نظام اقتصادی مناطق آزاد از سرزمین اصلی)؛

· ناسازگاری با مدل حکمرانی در سرزمین اصلی و مشخص نبودن رویکرد کلان قانونگذار و مجری درخصوص استقلال مدیریت مناطق آزاد.

براین‌اساس، به‌نظر می‌رسد تفویض کامل مسئولیت‌های اجرایی به تمام سازمان‌های مناطق آزاد، اجرایی نیست و براساس تجربه 30 سال گذشته، امکان پیاده‌سازی آن در اغلب مناطق آزاد کشور وجود نخواهد داشت. به‌عبارت‌دیگر، حل این چالش با ارائه پیشنهادهای کلی و عمومی به نتیجه نخواهد رسید و یافتن راهکار اجرایی، در ابتدا نیازمند شناخت کامل از شرایط و اولویت هر منطقه آزاد و همچنین آشنایی با وظایف و مأموریت اصلی‌ترین دستگاه‌های هم‌جوار است.

 6. بررسی سازوکار اداره مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جهان

براساس گزارش فراتحلیل مناطق آزاد، امروزه مناطق آزاد دنیا با ساختارهای متفاوتی اداره می‌شوند که مهم‌ترین آنها به این ‌شرح‌اند (رفیعی 1388) [2]:

شکل 3. نمودار ساختارهای اداره مناطق آزاد در دنیا [2]

•   ساختار دولتی

دولت به‌صورت مستقیم اداره امور را برعهده دارد و گاهی دپارتمان‌هایی در بدنه دولت ایجاد می‌شود که عهده‌دار انجام این وظایف می‌شود. در این‌گونه ساختارها تدوین قوانین مربوط به مناطق آزاد، برعهده قوه مقننه است.

•  حاکمیت دولت‌های محلی

 در کشورهای فدرالی، نوعی ساختار اداره مناطق آزاد وجود دارد که در آن دولت محلی ضمن پیروی از کلیات مصوب در نظام فدرال، خود به‌تنهایی اقدام به ایجاد و اداره مناطق آزاد می‌کند.

•   کنسرسیوم

در این روش دولت مؤسس بخش قابل توجهی از سهام خود را به اعضای کنسرسیوم منتقل می‌کند. انتخاب اعضا به روش‌های متفاوت ازجمله فراخوان برگزاری مزایده صورت می‌گیرد. گفتنی است در این‌گونه ساختارها دولت‌های مؤسس و نهادهای قانونگذاری دخالتی درخصوص تدوین سیاست‌های راهبردی منطقه آزاد، ازجمله محدودیت‌های پذیرش سرمایه و سرمایه‌گذار، انتقال سود، سرمایه و ارز، تعرفه‌ها و سرویس‌های خدماتی و... نخواهند داشت.

•   ساختار خصوصی

این مناطق پس از صدور مجوز توسط حکومت‌های مرکزی، تأسیس و در قوانین کلان تابع تصمیمات قوه مقننه کشور بوده، ولی در تعیین و تدوین سازوکارهای اجرایی و سیاستگذاری عملکرد خود در بلندمدت مستقل می‌کنند.

•  ساختار مشارکتی

در این حالت دولت‌های مؤسس بخشی از سهام مناطق آزاد خود را در قالب‌های متفاوتی همچون خصوصی‌سازی به سرمایه‌گذاران عموماً حقوقی واگذار می‌کنند. فعالیت‌های مناطق آزاد با ساختار مشارکتی عموماً در راستای یک محور متمرکز است [2].

همچنین در سلسله‌گزارش‌های «مروری بر تجربه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جهان» به بررسی تعاریف، عملکرد و ساختار مناطق آزاد کشورهای مختلف ازجمله امارات [14]، ترکیه [15]، ‌آمریکا [16]، قزاقستان [17]، چین [18] [19] و لهستان پرداخته شده است. در ادامه این بخش، به‌صورت مختصر به ساختار و نحوه مدیریت این مناطق اشاره خواهد شد.

6-1. امارات

کشور امارات از سال ۱۹۸۵ میلادی به ایجاد مناطق آزاد اقدام کرده است و در حال حاضر بیش از ۴۵ منطقه آزاد یا ویژه اقتصادی در این کشور وجود دارد. بخش زیادی از این مناطق در زمینه‌هایی نظیر رسانه، آموزش، نمایشگاه، بهداشت و درمان، فناوری، خدمات مالی و مشاوره‌ای، خدمات فرودگاهی و... فعالیت می‌کنند؛ به‌عبارت‌دیگر تعداد محدودی از مناطق آزاد این کشور (حدود پنج منطقه) در زمینه تولید کالا، صادرات و صادرات مجدد فعالیت دارند که بخش زیادی از شاخص‌های مثبت تجاری امارات مربوط به این مناطق است. اغلب مناطق آزاد صنعتی امارات در بنادر یا فرودگاه‌های این کشور قرار دارند و تمام مؤسسه‌های خصوصی محلی و خارجی پس از تأمین الزامات اولیه، امکان فعالیت تجاری در این مناطق را خواهند داشت.

6-1-1. صلاحیت‌های دولت فدرال و حاکم هر امارت

طبق ماده (۱۲۱) قانون اساسی امارات متحده عربی که در سال ۲۰۰۹ اصلاح شده است، مقرره‌گذاری عمومی در‌خصوص مناطق آزاد تجاری، روش ایجاد آنها و حدود استثنا شدن آنها از قوانین سرزمین اصلی، در صلاحیت دولت فدرال است؛ باوجود این، قانون اساسی امارات به هر امارت اجازه می‌دهد تا منطقه آزاد عمومی یا تخصصی (مربوط به صنایع یا فعالیت‌ها) را سامان‌دهی کند.

در پی اجازه کلی که برای امیر هر امارت در نظر گرفته شده است، تشکیل مناطق آزاد تجاری در هر امارت بدون نیاز به قانون فدرال، با حکم امیر آن امارت صورت می‌گیرد و در حکم مذکور علاوه‌بر تجویز تشکیل منطقه آزاد، مرجع اداره‌کننده آن منطقه نیز تأسیس و رئیس آن تعیین می‌شود. هر منطقه آزاد ازسوی یک سازمان مستقل منطقه‌ای اداره می‌شود که وظیفه آن ایجاد زیرساخت، خدمات فرعی و نظارت بر فعالیت‌ها و فراهم آوردن امکانات برای تجار و شرکت‌هاست.

در این زمینه اداره مستقل منطقه آزاد علاوه‌بر فراهم آوردن زیرساخت‌ها و سامان‌دهی امور مربوط به شرکت‌های ثبت شده، بر رعایت قوانین مربوطه در حوزه تجارت بین‌الملل و همچنین قواعد خاص موجود در زمینه فعالیت در مناطق آزاد هر امارت تأکید می‌کند.

خدمات و تسهیلات اداری ارائه شده ازسوی مناطق آزاد عمدتاً شامل تجهیز دفاتر اداری با فضاهای اداری مطلوب، همراه با گزینه‌های متعدد به شکل دفاتر مبله یا نیمه‌مبله است. سازمان منطقه آزاد پس از انجام تمام الزامات مربوط به مجوزها و اخذ تأییدیه‌های لازم توسط سرمایه‌گذار، مابقی خدمات ضروری مورد نیاز کسب‌وکار از قبیل اتصالات برق، آب‌کشی و... را نیز فراهم می‌کند. ارائه خدمات اطلاعات و فناوری، اتصال دستگاه‌های ارتباطی و اتصال شبکه‌های اینترنتی با مشخصات استاندارد و سرعت بالا، اتصالات شبکه اطلاعات و فناوری‌های ارتباطی بی‌سیم، امکان بازاریابی برای کار و تبلیغات از‌جمله دیگر خدماتی است که سازمان مستقل منطقه آزاد به شرکت‌های سرمایه‌گذار ارائه می‌دهد.

جذابیت اصلی در تشکیل شرکت در مناطق آزاد امارات این است که هیچ محدودیتی برای مالکیت خارجی وجود ندارد و شرکت‌ها با یک سازمان مستقل منطقه آزاد، که مسئولیت صدور مجوزهای فعالیت و تنظیم فعالیت شرکت‌های داخل منطقه آزاد را بر‌عهده دارد، اداره می‌شوند.

مقررات مربوط به شرکت‌های مناطق آزاد در هر امارت متفاوت است و هر منطقه آزاد مجموعه‌ای از رویه‌ها و محدودیت‌های خاص خود را دارد؛ اما به‌طور‌کلی، شرکتی که در منطقه آزاد مربوطه ثبت شده است، به انجام تجارت در خارج از منطقه آزاد و در سرزمین اصلی (امارات) مجاز نیست. با‌این‌حال، چنانچه شرکت تمایل به گسترش حوزه فعالیت خود در امارات داشته باشد، ‌باید مجوز اولیه را از سازمان منطقه آزاد مربوطه دریافت کند؛ پس از آن شرکت برای انجام الزامات مجوز باید به اداره توسعه اقتصادی محلی در امارت مربوطه مراجعه کند.

6-1-2. متولی فرایندهای گمرکی

درخصوص فرایندهای گمرکی، هر کالایی که وارد منطقه آزاد می‌شود، خارج از محدوده گمرکی محسوب می‌شود و مشمول کنترل و رویه‌های معمول گمرکی نخواهد بود؛ مدارک مورد نیاز از قبیل بارنامه،‌ مجوز واردات، فاکتور و... در مراکز گمرکی مناطق آزاد تحت کنترل گمرک دبی پردازش می‌شود و «جواز ترانزیت منطقه آزاد»، که قبض ورود به منطقه آزاد است، به‌عنوان سند ترخیص کالا صادر می‌شود [14].

مطالب مذکور نشان می‌دهد مناطق آزاد کشور امارات به‌صورت دولت محلی و توسط حاکم امارت مربوطه، که دارای اختیارات کافی است، اداره می‌شود. البته زیرساخت‌ها توسط دولت امارات تأمین، و برخی از فرایندها نظیر فرایند گمرکی مناطق آزاد، تحت نظارت گمرک این کشور اعمال می‌شوند.

امکان ایجاد مناطقی با ساختار دولت محلی و ثبات مدیریت، از مهم‌ترین ویژگی‌های مناطق آزاد کشور امارات محسوب شده که باتوجه‌به ساختار اداری و حاکمیتی این کشور، قابل اجرا بوده است؛ سلطان بن سلیم، مدیرعامل منطقه آزاد جبل‌علی امارات و مدیر شرکت سرمایه‌گذاری بنادر جهانی دبی، بیش از سه دهه است که اداره این منطقه را بر عهده دارد.

6-2. ‌آمریکا

در کشور ‌آمریکا از عبارت مناطق تجارت خارجی (FTZ) نیز برای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی استفاده می‌شود. این کشور دارای بیش از ۲۵۰ منطقه آزاد تجاری است که براساس آمارهای سال ۲۰۲۱ فقط حدود 356 واحد تولیدی در ۱۹۷ منطقه فعال بوده‌اند. در حالت کلی مناطق آزاد ‌آمریکا را می‌توان در دو گروه دسته‌بندی کرد؛ مناطق آزاد مکان‌محور و مناطق آزاد تحت الگو؛ مناطق آزاد مکان‌محور، در محدوده‌ای معین از کشور ایجاد می‌شوند، اما در مناطق آزاد تحت رژیم یا الگو، محل قرارگیری شرکت یا کارخانه از اهمیت کمتری برخوردارند و درصورت تبعیت از ضوابط و الگوی اعلامی، قادر خواهند بود از مزایای مناطق آزاد بهره‌مند شوند. بر همین اساس، برخی از مناطق آزاد ‌آمریکا (مناطق فرعی) مکان‌محور نیستند و فعالان اقتصادی درصورت دارا بودن شرایط تعیین شده، می‌توانند درخواستی مبنی‌بر ایجاد منطقه آزاد در محدوده واحد اقتصادی خود را ارائه کنند.

مناطق تجارت خارجی ‌آمریکا بر‌اساس قانون مناطق تجارت خارجی و دو مجموعه مقررات زیر راهبری می‌شوند:

· مقررات هیئت‌رئیسه مناطق تجارت خارجی،

· مقررات گمرک ‌آمریکا.

در حالت کلی، هیئت‌رئیسه مناطق تجارت خارجی مسئولیت تأسیس، نگهداری و مدیریت مناطق تجارت خارجی را بر‌اساس قانون این مناطق برعهده دارد. به‌علاوه هر نوع سؤال یا درخواستی در زمینه‌های مختلف تولیدی، فعالیت‌های مجاز و اجزای این مناطق صرفاً توسط هیئت‌رئیسه پاسخ داده می‌شود. این در‌حالی است که گمرک ‌آمریکا صرفاً مسئولیت اجرای قانون حقوق و عوارض و سایر قوانین مرتبط با آن را بر‌عهده دارد. در ادامه به بررسی وظایف و اختیارات نهادهای مربوطه در مناطق تجارت خارجی ‌آمریکا پرداخته می‌شود.

6-2-1. آشنایی با هیئت‌رئیسه در مناطق ‌آمریکا

ریاست هیئت مناطق تجارت خارجی بر‌عهده وزیر بازرگانی است. هیئت‌رئیسه منطقه تجارت خارجی (FTZ) اختیارات، وظایف و مسئولیت‌های قانونی زیر را بر‌عهده دارد:

· تجویز قوانین و مقررات مرتبط با این مناطق؛

· اعطای کمک‌های مالی به مناطق و تأیید اصلاحات در پروژه اصلی منطقه؛

· تأیید فعالیت‌های تولیدی و پردازشی در منطقه؛

· تعیین مصادیق و مواردی که صرفاً محل تصمیم هیئت‌رئیسه است؛

· تجدید نظر کردن در‌خصوص تصمیمات معاون یا دستیار اجرایی وزیر بازرگانی در زمینه واردات؛

· بازرسی از دارایی‌ها، فعالیت‌ها و حساب‌های صاحب‌امتیاز و یا بهره‌بردار؛

· الزام صاحبان امتیاز به ارائه گزارش به FTZ؛

· گزارش سالیانه عملکرد مناطق به کنگره؛

· محدودیت یا ممنوعیت فعالیت‌های مناطق؛

· اعمال جریمه نسبت به تخلفات از قانون مناطق تجارت خارجی؛

· لغو امتیاز دارنده امتیاز مناطق.

هیئت‌رئیسه موظف است ارزیابی‌های لازم را درمورد فعالیت‌های این مناطق به عمل آورد و مشخص کند چه مصادیقی از فعالیت‌ها در راستای تأمین منافع عمومی، و چه مصادیقی از آن برای منافع عمومی زیان‌آور است.

6-2-2. چارچوب عملکرد مدیر بندر و گمرک در مناطق ‌آمریکا

مدیر بندر ورودی در هر منطقه‌، نماینده محلی هیئت‌رئیسه FTZ محسوب ‌می‌شود. مدیر بندر مسئولیت فراخوانی نمایندگان سایر دستگاه‌های دولتی در موارد لازم در زمینه مدیریت، نگهداری و بهره‌برداری از مناطق، و همچنین مسئولیت انجام نظارت عمومی بر فرایندها و رویه‌های جاری منطقه و فعالیت‌های صاحبان امتیاز، بهره‌برداران و کاربران آن را بر‌عهده دارد.

اکثر امور مربوط به حقوق و عوارض و مسئولیت‌های وزارت خزانه‌داری در این مناطق بر‌اساس قانون FTZ بر‌عهده گمرک است. این فعالیت‌ها شامل آماده‌سازی و اجرای قوانین و مقررات تأیید شده توسط وزارت خزانه‌داری و تخصیص نیروی گمرکی لازم برای انجام وظایف در این مناطق می‌شود. با‌این‌حال گمرک ‌آمریکا در موارد غیرگمرکی مرتبط با این مناطق، نماینده وزارت خزانه‌داری محسوب نمی‌شود. این موارد عبارت‌اند از:

· موارد دارای ماهیت سیاستگذاری؛

· وظایف سایر ادارات زیر نظر وزارت خزانه‌داری که اختیارات خود را به گمرک واگذار نکرده باشند، مانند سرویس درآمدهای داخلی.

دغدغه‌ها و اهداف اصلی گمرک ‌آمریکا در این مناطق عبارت‌اند از: کنترل ورود و خروج کالاها به این مناطق، محافظت از منافع تجاری دولت، و حصول اطمینان از رعایت الزامات قانونی در فعالیت‌های این مناطق.

مطابق با نقش گمرک به‌عنوان یک نهاد با اختیارات قانونی، این نهاد از هر نوع تشویق یا عدم تشویق نسبت به تأسیس یا استفاده از مناطق تجارت خارجی پرهیز می‌کند. کارمندان گمرک حق ندارند هیچ نوع پیشنهادی به طرفین، نسبت به اولویت دادن یک منطقه نسبت به مناطق دیگر یا استفاده از یک منطقه به‌جای استفاده از سایر امکانات و مکانیسم‌های موجود در قلمرو گمرکی ارائه بدهند.

6-2-3. آشنایی با صاحبان امتیاز، بهره‌برداران و کاربران در مناطق ‌آمریکا

هیئت‌رئیسه FTZ هیچ مالکیت و حق اجرایی در این مناطق ندارند و می‌توانند حق تأسیس، حق بهره‌برداری و حق نگهداری از این مناطق را به متقاضیان واجد شرایط واگذار کنند.

صاحبان امتیاز می‌توانند از طریق یک قرارداد، که معمولاً با بخش خصوصی بسته می‌شود، امور اجرایی مربوط به منطقه را به دیگری واگذار کنند. افراد دیگر نیز می‌توانند منطقه‌ای را درون محدوده اجاره کرده، یا ساختمان احداث کنند و امور اجرایی خود را در آن انجام دهند؛ این در‌حالی است که سایر استفاده‌کنندگان باید هزینه خدمات مربوط به پردازش کالاهای خود در این مناطق را به بهره‌بردار پرداخت کنند. در ادامه به بررسی مسئولیت‌ها و وظایف نقش‌های مذکور یعنی صاحبان امتیاز، بهره‌برداران و کاربران پرداخته می‌شود.

• صاحبان امتیاز

صاحب‌امتیاز، یک شرکت خصوصی یا دولتی است که امتیاز تأسیس، بهره‌برداری و نگهداری پروژه منطقه به وی اعطا می‌شود. مسئولیت‌های عمده وی عبارت‌اند از:

· تأمین و حفاظت از تسهیلات مرتبط با یک منطقه بر‌اساس قانون؛

· بهره‌برداری از منطقه به‌عنوان سرمایه عمومی با نرخی عادلانه و منطقی، در نظر گرفتن هزینه مشخص برای استفاده از خدمات و امتیازات این مناطق؛ ابلاغ آن به هرکسی که درخواست استفاده از آنها را دارد و همچنین تنظیم دستورالعمل‌های یکپارچه برای بهره‌برداری از این مناطق؛

· تنظیم گزارش‌های سالیانه برای ارائه به هیئت‌رئیسه مطابق با نیازها و اطلاعات مورد نیاز ایشان؛

· نگهداری حساب‌ها، اسناد و سوابق بر‌اساس الزامات قانونی؛

· تنظیم درخواست برای هیئت‌رئیسه نسبت به ایجاد منطقه فرعی، گسترش یا اصلاح پروژه - منطقه؛

· صدور مجوز احداث ساختمان‌های ضروری برای پیشبرد پروژه - منطقه‌های مصوب؛

· بهره‌برداری، نگهداشت و مدیریت پروژه منطقه بر‌اساس قانون FTZ و سایر قوانین و مقررات که سایر آژانس‌های دولتی و گمرک ‌آمریکا متولی آنها هستند، مطابق با جدول هزینه‌ها و تعرفه‌ها که توسط خود صاحب‌امتیاز تنظیم می‌شود؛

· تنظیم اعلامیه کتبی به مدیر بندر نسبت به تأیید بهره‌بردار جدید؛

· چنانچه صاحب‌امتیاز خودش بهره‌بردار هم باشد، مسئولیت تنظیم تقاضانامه‌ها و انجام تعهدات مربوط به درخواست‌های فعال‌سازی، غیرفعال‌سازی و بازفعال‌سازی با وی خواهد بود.

• بهره‌برداران

بهره‌بردار یک شرکت یا یک شخص حقیقی است و بر‌اساس موافقت‌نامه‌ای که با صاحب‌امتیاز تنظیم می‌کند، از یک منطقه (اصلی) یا زیر‌منطقه (فرعی) بهره‌برداری می‌کند. در ادبیات گمرکی، «بهره‌بردار» شامل صاحب‌امتیازی نیز می‌شود که از منطقه خودش بهره‌برداری می‌کند. فعال‌سازی یک منطقه نیاز به تأمین ضمانت از‌سوی بهره‌بردار دارد که این مهم از طریق تکمیل فرم گمرک صورت می‌پذیرد. بهره‌بردار از این طریق اصول موافقت‌نامه‌ای را که با صاحب‌امتیاز منعقد کرده است (مبنی‌بر تطابق فعالیت‌ها با قوانین مربوطه و مقررات گمرکی) ضمانت می‌کند و از‌سوی‌دیگر میزان مسئولیت‌های وی (بهره‌بردار) به‌صورت شفاف معین می‌شود؛ به‌عبارت‌دیگر، آغاز فعالیت منطقه منوط به موافقت و تأیید گمرک خواهد بود. در حالت کلی آغاز فعالیت یک منطقه فرایندی دومرحله‌ای است: مرحله اول عبارت است از اخذ مجوز تأسیس، بهره‌برداری و نگهداشت منطقه از هیئت‌رئیسه منطقه (که صاحب‌امتیاز نیز می‌تواند به بهره‌بردار واگذار کند) و مرحله دوم عبارت است از اخذ مجوز گمرک برای فعال‌سازی و آغاز ورود کالاها به منطقه. تنها بعد از پشت سر گذاشتن مرحله دوم و اخذ مجوز گمرکی است که کاربران می‌توانند از مزایای اعطا شده در منطقه بهره‌مند شوند.

• کاربران

کاربر می‌تواند به یکی از سه شکل: شرکت (شخصیت حقوقی)، شخصیت حقیقی یا شریک (شراکت) در منطقه حضور داشته باشد. وی بر‌اساس موافقت‌نامه‌ای که با صاحب‌امتیاز یا بهره‌بردار امضا می‌کند، قادر است از امکانات یک منطقه در زمینه‌های ذخیره‌سازی، پردازش و تولید کالاهای داخلی یا خارجی با وضعیت منطقه استفاده کند؛ معمولاً کاربران به افرادی اطلاق می‌شود که درخواست اخذ مجوز پذیرش کالا در منطقه یا خروج کالای با وضعیت منطقه را تنظیم می‌کنند. در مناطق فرعی معمولاً بهره‌بردار و کاربر یکی‌اند. آنها می‌توانند با اجازه صاحب‌امتیاز و بر‌اساس قانون اقدام به ساخت تجهیزات و ساختمان‌های مورد نیاز برای انجام فعالیت‌هایشان کنند [16].

با عنایت به مطالب مذکور، مسائلی نظیر صدور مجوز در اختیار هیئت‌رئیسه (متشکل از دستگا‌های دولتی) قرار دارد و مابقی امور به نقش‌های دیگر نظیر صاحب امتیاز، بهره‌بردار یا کاربر (که می‌تواند از بخش خصوصی باشد)، واگذار می‌شود. ریاست هیئت‌ فوق با وزارت بازرگانی بوده و در مناطق دارای مرز آبی، متصدی بنادر کشور به‌عنوان نماینده هیئت‌‌رئیسه در منطقه حضور خواهد داشت. همچنین ضوابط گمرکی توسط گمرک ‌آمریکا اعمال می‌شود.

6-3. ترکیه

6-3-1. جایگاه هیئت‌ وزیران و وزارت بازرگانی در ایجاد و اداره مناطق آزاد ترکیه

کشور ترکیه دارای ۱۸ منطقه آزاد فعال است که همانند شهرک‌های صنعتی، غالباً دارای وسعت محدود و خارج از مناطق مسکونی هستند، اقامت در آنها ممنوع بوده و ورود به این مناطق نیازمند اخذ مجوزهای قبلی است. مناطق آزاد ترکیه ذیل وزارت بازرگانی این کشور فعالیت می‌کنند، ولی زیرساخت آن توسط بهره‌برداران یا کاربران (اپراتور) بخش خصوصی نیز ایجاد می‌شود.

مطابق ماده (2) قانون مناطق آزاد ترکیه، صلاحیت تعیین محل و محدوده مناطق آزاد (که براساس قانون ایجاد شده‌اند) برعهده هیئت‌ وزیران است. هیئت‌ وزیران مجوز تأسیس و بهره‌برداری از مناطق آزاد را به آژانس‌ها و مؤسسات عمومی، اشخاص حقیقی یا حقوقی مقیم یا غیرمقیم می‌دهد.

همچنین براساس ماده (6) مقررات مناطق آزاد ترکیه، تبادل کالا میان مناطق آزاد دارای بندر، به شرط آنکه منطقه مبدأ و مقصد تحت نظارت گمرک باشند، از نظر تشریفات گمرکی از مقررات مناطق آزاد تبعیت می‌کند.

براساس ماده موقت شماره (۲) قانون مذکور، تاریخ شروع به کار رسمی منطقه آزاد روزی است که ایجاد حصارکشی محیطی، برج مراقبت و دروازه ورودی به پایان برسد و اداره اجرایی منطقه، پلیس و گمرک وظایف خود را شروع کنند.

گفتنی است، اداره کل مناطق آزاد در سال 1983 در چارچوب سازمان نخست‌وزیری تأسیس شد. پس از کش‌وقوس‌های فراوان و انتقال‌ به معاونت‌های خزانه‌داری یا بازرگانی نخست‌وزیری، نهایتاً اداره کل مناطق آزاد در ساختار وزارت بازرگانی جایگاه خود را تثبیت کرده است.

6-3-2. وظایف و ترکیب اعضای هیئت‌ هماهنگی مناطق آزاد ترکیه

هیئت هماهنگی مناطق آزاد با ریاست معاون وزارت بازرگانی خارجی و عضویت نمایندگان اداره کل مناطق آزاد، وزارت مالیه، معاونت امور گمرکی، معاونت امور دریایی (اداره کل حمل‌ونقل دریایی و اداره کل کشتی‌سازی)، وزارت امور داخله (اداره پلیس)، آژانس حمایت و ترویج سرمایه‌گذاری ترکیه، مجمع صادرکنندگان ترکیه و اتحادیه اتاق‌ها و کالاهای ترکیه (رئیس مجمع مناطق آزاد ترکیه) تشکیل می‌شود.

هیئت مذکور حداقل سالی یک بار به دعوت رئیس تشکیل جلسه می‌دهد؛ دبیرخانه هیئت‌، توسط اداره کل مناطق آزاد دایر می‌شود. هیئت‌ هماهنگی به طور کلی فعالیت‌های انجام شده در مناطق را ارزیابی و راهبردها و پیشنهادهایی را به‌منظور بهبود مناطق و حل مشکلات آنها تدوین می‌کند. تصمیمات اتخاذ شده در صورت‌جلسه، گزارش شده و با امضای اعضا متعاقباً به اداره کل مناطق آزاد ارسال می‌شود.

6-3-3. آشنایی با ادارات کل مناطق آزاد در ترکیه

ادارات مناطق آزاد به‌موجب ماده (5) مقررات (شماره 4059) مستقیماً تابع معاونت بازرگانی خارجی (وزارت بازرگانی ترکیه)اند. برخی از وظایف و اختیارات ادارات مناطق آزاد به این شرح است:

الف) اعطای تمام مجوزها درخصوص استفاده از حریم اراضی، برنامه‌ریزی، ساخت و بهره‌برداری از ساختمان‌ها و تأسیسات؛

ب) تأمین درآمدهای منطقه آزاد برای واریز به حساب ویژه، افتتاح حساب نزد بانک‌ها و انجام مراحل مربوط؛

ج) اطمینان از هماهنگی برای انجام وظایف درجهت منافع عمومی از قبیل گمرک، امنیتی، کارگری، تأمین اجتماعی، بهره‌برداری بندری، خدمات ارتباطی و بهداشتی؛

د) نظارت و کنترل بر رویه‌های انجام شده براساس شرایط «قراردادهای بهره‌برداری» و «قراردادهای تأسیس و بهره‌برداری» مصوب بین معاونت بازرگانی خارجی و شرکت‌های بهره‌بردار یا مجری یا مؤسس - بهره‌بردار و نیز مواردی که بین شرکت‌های مذکور وضع می‌شود، و قراردادهایی که بین سایر کاربران، شرکت‌های دولتی و خصوصی وضع شده‌اند؛

هـ) آماده‌سازی و تهیه هزینه‌های خدمات، اجاره یا قیمت فروش که توسط بهره‌بردار یا مؤسس - بهره‌بردار تهیه شده است؛

و) اعطای مجوز ورود و مجوز ورود ویژه؛

ز) تأیید قراردادهای اجاره یا فروش اشخاص حقوقی یا حقیقی که برای اخذ پروانه بهره‌برداری مناسب تشخیص داده می‌شوند؛

ح) ارزیابی فعالیت‌های منطقه و ارائه نتایج فعالیت‌های انجام‌ شده سالیانه در گزارش‌های میان‌دوره‌ای، ارائه گزارش فعالیت‌ها و حساب‌های سالیانه همراه با جداول، پیوست‌ها و توضیحات لازم مبنی‌بر عواید حساب ویژه به اداره کل؛

ط) خروج کالاهای قابل مبادله و دارایی‌های ثابت بنگاه‌هایی که پروانه بهره‌برداری آنها باطل یا منقضی شده است (در مهلت‌های مقرر در آیین‌نامه).

مدیر منطقه تمام اقدامات لازم را برای اطمینان از انجام وظایف مندرج در آیین‌نامه و اجرای رویه‌هایی که باید مطابق با قانون باشد، انجام می‌دهد. مدیر منطقه مسئولیت تمام نظارت‌ها، بازرسی‌ها و اجرای این وظایف را بر عهده دارد.

براساس ماده (50) مقررات مناطق آزاد ترکیه، انجام فعالیت‌های خدماتی مختلف از قبیل نمایندگی بیمه، کارگزاران حمل‌ونقل، کارگزاران گمرک، مشاوران مالی، حسابداران رسمی، حسابداران و کارشناسان خوداشتغال و سایر فعالیت‌های خدماتی که به تأیید اداره کل می‌رسد، با اخذ «پروانه بهره‌برداری» و همچنین با تهیه «مجوز ورود» (از اداره منطقه) می‌تواند در منطقه انجام شود.

لذا ادارات کل مناطق آزاد وظایفی نظیر صدور مجوز فعالیت، هماهنگی، کنترل و نظارت بر مناطق را برعهده دارند، ولی شرکت‌های بهره‌بردار (اپراتور) که به ایجاد (‌مؤسس - اپراتور) و یا تکمیل زیرساخت‌های هر منطقه آزاد اقدام کرده‌اند، از بخش خصوصی‌اند؛ این شرکت‌ها غالباً از طریق قراردادهای ساخت و بهره‌برداری یا  BOTدر هر منطقه به ارائه خدمات، اخذ درآمد و سود و تکمیل زیرساخت‌های مورد نیاز مناطق اقدام می‌کنند.

براساس ماده (۷) قانون مناطق آزاد ترکیه، درآمد مناطق آزاد از محل‌های زیر تأمین می‌شود:

· صدور مجوز‌ها؛

· اخذ عوارض به میزان 0.1 درصد ارزش گمرکی (CIF) کالای وارداتی (به منطقه از خارج از کشور) و هزینه 0.9 درصد از ارزش کالای صادراتی از منطقه آزاد ترکیه؛

· پرداخت‌هایی براساس قراردادهای بسته شده با افراد حقیقی و موجودیت‌های حقیقی فعال در مناطق آزاد؛

· سایر دریافتی‌ها از طریق سرمایه‌گذاری و ....

براساس ماده (۱۳) قانون مذکور، ازآنجاکه ترتیبات اجرایی این قانون به آیین‌نامه‌های دولتی واگذار شده است، درنظر گرفتن موارد مربوط به سازمان‌ها، مالیات‎ها، قدرت و مسئولیت هریک از اپراتورهای مناطق آزاد، یا اعطا و لغو کردن مجوز هریک از اپراتورهای مناطق، در نظر گرفتن نگهداری صنایع و برندهای تجاری، در نظر گرفتن هرگونه حقوق و پرداختی به حساب ویژه، در نظر گرفتن اصول مربوط به اداره فعالیت‌های مناطق آزاد، در نظر گرفتن اجازه ورود به منطقه و کارت‌های شناسایی، و در نظر گرفتن اصول کاری و هرگونه موضوع مرتبط دیگر به مناطق آزاد، توسط مقررات دولتی مشخص می‌شود [15].

6-4. چین

6-4-1. انواع مناطق اقتصادی در چین

کشور چین به ایجاد انواع مختلفی از مناطق اقتصادی اقدام کرده است که تعداد آنها در برخی از گزارش‌ها به بیش از 2500 منطقه می‌رسد. البته پنج منطقه اصلی چین که از مناطق اولیه‌اند و بنادری با ظرفیت بالا دارند عبارت‌اند از: شنژن، ژوهای، شانتو، شیامن و هاینان؛ بقیه مناطق، غالباً مناطق محدود مشابه شهرک‌های صنعتی یا پارک‌های علم و فناوری‌اند.

 سازمان‌های مختلفی نسبت به طبقه‌بندی مناطق اقتصادی اقدام کرده‌اند که جدول 7، طبقه‌بندی سازمان جهانی کار و آنکتاد را نمایش می‌دهد.

جدول 7. نوع‌شناسی مناطق اقتصادی در چین [20]

6-4-2. متولیان مناطق ویژه اقتصادی در چین

براین‌اساس، مناطق متنوع چین ساختارهای مختلفی دارند. به‌عنوان مثال، مناطق توسعه صنعتی با فناوری بالا که در دوران رونق مناطق پردازش صادرات (سال‌های 1991 تا 1993) و با هدف ارتقای سطح تکنولوژی در مناطق ویژه اقتصادی ایجاد شدند، تحت مدیریت وزارت علوم و فناوری هستند، درحالی‌که سایر مناطق توسعه تحت مدیریت وزارت بازرگانی قرار دارند.

جدول 8. طبقه‌بندی آنکتاد از مناطق اقتصادی چین [21]

از منظر وسعت بالای مناطق اقتصادی چین، مناطق وسیع به ۶ دسته تقسیم شده‌اند که عبارت‌اند از: مناطق ویژه اقتصادی، مناطق جدید ملی، مناطق ملی نوآوری تهاجمی، مناطق ملی کلید تجربه برای توسعه و گشایش، مناطق آزاد آزمایشی، مناطق آزمایشی تجارت الکترونیک فرامرزی.

مناطق آزاد و ویژه، که معمولاً برای تعیین مرز قلمرو گمرکی جداگانه حصارکشی می‌شوند، از نظر مساحت محدودند؛ لذا وسعت اغلب مناطق ویژه اقتصادی در سراسر جهان از کمتر از صد هکتار تا چند صد هکتار (به‌طور متوسط حدود 1 کیلومتر مربع معادل ۱۰۰ هکتار) تعیین می‌شود؛ اما مناطق با وسعت استانی، که هدف اصلی آنها اجرای آزمایشی اصلاحات اقتصادی یا تجاری بود، رژیم‌های نظارتی متمایزی را ارائه می‌کنند؛ لذا یک استان را نیز می‌توان یک منطقه تعریف شده در نظر گرفت که زیرساخت‌های این‌گونه مناطق از زیرساخت‌های موجود شهری یا استانی تشکیل شده است و لزوماً به منطقه اختصاص ندارد. مناطق ویژه با وسعت استانی در اصل توسط چین طراحی شده‌اند و این مناطق می‌توانند شامل چند زیرمنطقه یا منطقه فرعی باشند.

در ادامه به بررسی ساختار منطقه ویژه شنژن واقع در استان گواندوگ پرداخته می‌شود. براساس ماده (3) قانون مناطق ویژه استان گواندوگ، «کمیته استان گواندوگ برای اداره مناطق ویژه» باید تشکیل شود تا از طرف مسئولان ایالات گواندوگ، مدیریت واحدی روی مناطق ویژه اعمال شود. این کمیته مسئول اجرای پروژه‌های تسطیح زمین، ساخت‌وساز امکانات عمومی مانند عرضه آب، زه‌کشی، جاده، عرضه انرژی، ارتباطات و غیره است. برای اجرای این پروژه‌ها درصورت نیاز می‌توان از مشارکت سرمایه‌گذار خارجی استفاده کرد.

ماده (23) قانون تشکیل مناطق ویژه استان گواندوگ، در هفت بند وظایف کمیته اداره مناطق ویژه استان گواندوگ را مشخص کرده است. براساس این ماده، کمیته اداره مناطق ویژه استان گواندوگ باید فعالیت‌های زیر را انجام دهد:

1. تدوین برنامه‌های توسعه برای مناطق ویژه و سامان‌دهی اجرای آن،

2. بررسی و تصویب پروژه‌های سرمایه‌گذاری توسط سرمایه‌گذاران در مناطق ویژه؛

3. مسئولیت تخصیص زمین و ثبت‌نام پروژه‌های صنعتی و تجاری؛

4. ایجاد هماهنگی در روابط بین بانک‌ها، بیمه، اداره مالیات، بازرسی مرزها، گمرک، پست، ارتباطات و سایر نهادها و ارگان‌هایی که در مناطق ویژه ایجاد می‌شود؛

5. فراهم کردن نیروی کار مورد نیاز بنگاه‌های موجود در مناطق ویژه و همچنین دفاع از حقوق کارگران و کارمندان در این مناطق؛

6. ایجاد و راه‌اندازی مراکز تفریحی، فرهنگی و بهداشتی عمومی و نهادهای رفاهی در مناطق ویژه؛

7. حفظ نظم عمومی در مناطق ویژه و بر طبق قانون محافظت از اشخاص و اموال، در برابر موارد نقض قانون.

براساس ماده (24)، منطقه ویژه اقتصادی شنژن تحت مدیریت مستقیم کمیته اداره مناطق ویژه استان گواندوگ قرار دارد و درخصوص دو منطقه دیگر، یعنی شانتو و ژوهایی، دفاتر لازم برای اداره مناطق در این دو منطقه ازسوی کمیته اداره مناطق ویژه اقتصادی گواندوگ تأسیس خواهد شد.

6-4-3. استفاده از ظرفیت دستگاه‌های دولتی

در ماده (۵) قانون ایجاد و مدیریت مناطق آزاد تجاری نیز تصریح شده است به‌منظور متمرکز کردن عملیات و مدیریت یک منطقه آزاد تجاری و ارائه خدمات مختلف برحسب نیاز در این مناطق، باید یک سازمان دولتی مناسب انتخاب (با رضایت سازمان مافوق) و به یوان اجرایی پیشنهاد شود. مطابق ماده (۱۲) این قانون، فعالیت‌های زیر در یک منطقه آزاد تجاری باید توسط دفاتر شعب ایجاد شده یا نمایندگان تمام‌وقت منصوب شده توسط مقامات دولتی مربوطه (و با همکاری مقام مدیریتی آن منطقه آزاد تجاری) انجام شود:

•  امور مالیاتی؛
•  امور گمرکی؛
•  قرنطینه و امور آزمایشی؛
•  امور انتظامی (پلیس)؛
•  امور مالی؛
•  تأمین برق و آب؛
•  فعالیت‌های پستی و مخابراتی؛
•  سایر فعالیت‌های رسمی در ارتباط با سازمان‌های دولتی [18].

شهرداری یا دولت محلی شنژن، که زیرساخت‌های مختلف ازجمله شهر هوشمند، حمل‌ونقل، انرژی و... را تأمین می‌کند، منابع خود را از محل‌های مختلفی نظیر سرمایه‌گذاری خارجی، شرکت‌های سرمایه محلی (LIC)، ارزش زمین، مالیات، صندوق‌ها و نهادهای مالی دولت محلی، وصول می‌کنند [19].

شایان ذکر است، وسعت و نحوه مدیریت در مناطق تخصصی، متفاوت است و به‌عنوان مثال مناطق توسعه صنعتی با فناوری بالا (HIDZ) تحت مدیریت وزارت علوم و فناوری بوده و مناطق توسعه اقتصادی و فناوری (ETDZ) تحت نظارت وزارت بازرگانی قرار دارند؛ عملکرد هر دو منطقه HTDZ و ETDZ به‌طور منظم ارزیابی می‌شود. مطابق مصوبه اداری سال 1996، وزارت علوم و فناوری چین به ارزیابی دوره‌ای مناطق توسعه صنایع با فناوری بالا (HTDZ) ملزم است. به «مناطق با مدیریت ضعیف و به‌آرامی درحال‌توسعه» دستور داده شده است که عملکرد خود را در یک محدودیت زمانی اصلاح کنند؛ در غیر این صورت وضعیت HTDZ خود را از دست می‌دهند. سیستم شاخص ارزیابی سال 2013 شامل چهار دسته و 40 شاخص است [19].

باتوجه‌به تعاریفی که ارائه شد،‌ می‌توان پنج منطقه ویژه اقتصادی اصلی چین (شنژن، ژوهای، شانتو، شیامن و هاینان) را از منظر تعاریف معادل مناطق آزاد ایران (نظیر کیش، قشم و چابهار) دانست. بقیه مناطق اقتصادی چین (به‌جز مناطق وسیع)، تقریباً معادل شهرک‌های صنعتی، پارک‌های علم و فناوری یا مناطق ویژه اقتصادی در ایران هستند.

اما مناطقی از چین که تقریباً مشابهی در کشور ما ندارند، مناطقی‌اند که تحت عنوان مناطق استانی، آزمایشی، یکپارچه یا توسعه معرفی شدند. این مناطق که غالباً وسعت بالایی دارند، برای اصلاحات و تعمیم آنها به سایر نقاط کشور ایجاد می‌شوند. این مناطق ممکن است شامل چند منطقه اقتصادی دیگر در داخل خود شوند که به‌عنوان مثال در آن محدوده‌های کوچک و محصور، مقررات گمرکی خاصی اعمال شود، اما شیوه مدیریت و اعمال مقررات اصلاحی در محدوده‌های وسیع مناطق آزمایشی، منحصر به آن وسعت‌های محدود نیست. در این مناطق وسیع،‌ شیوه‌های مختلفی از مدیریت شهری، حکمرانی اقتصادی، توسعه گردشگری و... آزمایش و اجرا می‌شوند. لذا این مناطق از توسعه اقتصادی فراتر رفته‌اند و به دنبال توسعه اجتماعی، توسعه حکمرانی یا به‌عبارتی دیگر توسعه متوازن در همه زمینه‌ها هستند که در محیط آزمایشی با عنوان مناطق آزاد یا ویژه اجرا و ارزیابی می‌شوند.

در مناطق وسیع، باآنکه مدیریت سازمان منطقه در حوزه وسیع‌تری اعمال می‌شود، اما دستگاه‌های ملی مکلف‌اند برای انجام امور تخصصی، نسبت به معرفی نماینده یا ایجاد دفتر، اقدام کنند. فعالیت ایشان براساس مقررات مناطق ویژه اقتصادی انجام خواهد شد.

6-5. قزاقستان

از میان ۱۳ منطقه ویژه اقتصادی قزاقستان که در 21 سال اخیر به وجود آمده، تعداد ۹ منطقه از سال ۲۰۱۱ به‌بعد ایجاد شده‌اند؛ لذا کشور قزاقستان را می‌توان در زمره کشورهای نوپا در حوزه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی قلمداد کرد. اغلب مناطق ویژه قزاقستان (به‌جز مناطقی نظیر شهر جدید آستانه) دارای وسعت محدودند و خارج از محدوده‌های مسکونی قرار دارند.

6-5-1. متولی مناطق ویژه اقتصادی قزاقستان

به‌صورت کلی، امور مربوط به مناطق ویژه اقتصادی، توسط سه سازمان در دولت قزاقستان صورت می‌پذیرد که عبارت‌اند از آژانس کازاینوست (ذیل وزارت امور خارجه)، کمیته سرمایه‌گذاری (ذیل وزارت صنعت و امورز زیربنایی) و کمیته درآمدهای دولتی (ذیل وزارت امور مالی). ارتباط با سرمایه‌گذار خارجی و معرفی فرصت‌های سرمایه‌گذاری بر عهده آژانس کازاینوست است؛ بررسی درخواست‌ها، اعطای امتیاز ثبت شرکت، اعطای زمین و مجوزهای بهره‌برداری و ثبت اطلاعات سرمایه‌گذار برای معرفی به کمیته درآمدهای دولتی، توسط کمیته سرمایه‌گذاری انجام می‌پذیرد. کمیته درآمدهای دولتی نیز اعمال معافیت‌های مالی درخصوص سرمایه‌گذار در منطقه ویژه اقتصادی را بر عهده دارد؛ اما در قانون مناطق ویژه اقتصادی کشور قزاقستان، چندین نقش، نهاد و تشکل تعریف شده که به این شرح است:

• دولت: دولت کشور جمهوری قزاقستان.
•  نهاد مجاز: دستگاه اجرایی مرکزی مجری مقررات مربوط به ایجاد، بهره‌برداری و لغو مناطق ویژه اقتصادی.
•  مرکز هماهنگی واحد: یک شخص حقوقی است که وظایفش توسعه، ترویج و افزایش جذابیت سرمایه‌گذاری در مناطق ویژه اقتصادی است.
•  شرکت مدیریت: شخص حقوقی است که به‌موجب این قانون در وضعیت حقوقی شرکت سهامی برای تضمین عملکرد منطقه ویژه اقتصادی تأسیس شده ‌است (نهاد مدیریت منطقه ویژه اقتصادی یک شرکت مدیریتی، یک مؤسسه دولتی از دستگاه اجرایی محلی پایتخت یا یک صندوق خوشه‌ای مستقل است).
•  دستگاه‌های اجرایی محلی: شهرداری‌ها یا دولت‌های محلی که می‌توانند مسئولیت شرکت مدیریت را بر عهده گیرند.
•  شورای کارشناسی: یک نهاد مشورتی و مشورتی بین‌بخشی است که توسط مرجع مجاز برای رسیدگی به موضوع ایجاد یا لغو منطقه ویژه اقتصادی تشکیل ‌می‌شود.
•  تنظیم مقررات: سازمانی است که در تاریخ درخواست متقاضی، درخواست وی را درصورت تکمیل بودن اسناد ثبت می‌کند (بررسی انطباق اسناد ارائه شده با لیست اسناد تأیید شده توسط نهاد مجاز).
•  شرکت‌کننده یا فعال اقتصادی: مشارکت‌کننده بالقوه علاقه‌مند به اجرای طرح در منطقه ویژه اقتصادی است (بهره‌بردار).
•  متقاضی: شخصی که برای انجام فعالیت‌های اولویت‌دار یا فرعی به سازمان تنظیم مقررات منطقه ویژه اقتصادی درخواست می‌دهد.

6-5-2. وظایف ساختارهای کلیدی در اداره مناطق ویژه اقتصادی قزاقستان

در ادامه، به برخی از مهم‌ترین وظایف، نقش‌ها و ساختارهای کلیدی در مناطق ویژه اقتصادی قزاقستان ‌پرداخته می‌شود. براساس ماده (۴) قانون مناطق ویژه اقتصادی قزاقستان، دولت قزاقستان دارای این وظایف و اختیارات است:

· تدوین سیاست‌ها و دستورالعمل‌های دولت درخصوص ایجاد و بهره‌برداری از مناطق ویژه اقتصادی؛

· تصویب قوانین نظارتی که فعالیت مناطق ویژه اقتصادی را تنظیم می‌کند؛

· تعریف مرکز هماهنگی واحد؛

· تعیین نهاد مجاز؛

· ایجاد یا لغو منطقه ویژه اقتصادی؛

· اتخاذ تصمیم برای ایجاد یک شرکت مدیریت؛

· مشارکت در شرکت مدیریت.

صلاحیت نهاد مجاز شامل این موارد است:

· اجرای سیاست‌های دولت در زمینه ایجاد و بهره‌برداری از مناطق ویژه اقتصادی؛

· انجام هماهنگی فعالیت دستگاه‌های دولتی و شرکت‌های مدیریتی در زمینه ایجاد، بهره‌برداری و لغو مناطق ویژه اقتصادی به‌استثنای منطقه ویژه اقتصادی «آستانه شهر جدید»؛

· توسعه اقدامات قانونی نظارتی، تنظیم‌کننده فعالیت‌های مناطق ویژه اقتصادی؛

· تهیه و تصویب فرم درخواست و پرسش‌نامه برای ثبت‌نام به‌عنوان شرکت‌کننده در منطقه ویژه اقتصادی؛

· تصویب قراردادهای استاندارد برای اجرای فعالیت‌ها؛

· تعیین شرکت مدیریت (به روش رقابتی).

براساس ماده (6) مقررات مذکور، صلاحیت دستگاه‌های اجرایی محلی یک منطقه شامل این موارد است:

· اجرای سیاست دولت در حوزه عملیات مناطق ویژه اقتصادی؛

· ارائه پیشنهاد ایجاد منطقه ویژه اقتصادی به نهاد مجاز؛

· مشارکت در شرکت مدیریت به‌ترتیب مقرر در این قانون؛

· تهیه یک قطعه زمین برای قرار دادن منطقه ویژه اقتصادی طبق روال تعیین‌ شده توسط قانون زمین جمهوری قزاقستان و انعقاد قراردادهای اجاره زمین و تأسیسات زیربنایی ساخته شده با هزینه بودجه یا شرکت مدیریت یا یک صندوق خوشه‌ای مستقل؛

· جذب شرکت‌کنندگان منطقه ویژه اقتصادی برای شرکت در فعالیت‌های منطقه ویژه اقتصادی؛

· نظارت بر رعایت شرایط قراردادهای عملکرد و همچنین تجزیه و تحلیل داده‌های نظارت؛

· اعمال سایر اختیارات واگذار شده به دستگاه‌های اجرایی محلی.

اختیارات یک مرکز هماهنگی واحد عبارت‌اند از:

· تعامل با دستگاه‌های دولتی، سهام‌داران شرکت‌های مدیریت، دستگاه‌های مدیریت مناطق ویژه اقتصادی و شرکت‌کنندگان (فعالان اقتصادی) در مناطق ویژه اقتصادی درمورد ثبت‌نام شرکت‌کنندگان، توزیع قطعات زمین، تأمین مالی و توسعه زیرساخت‌های مناطق ویژه اقتصادی؛

· ارائه پیشنهادها به نهاد مجاز درمورد بهبود قوانین جمهوری قزاقستان درباره مناطق ویژه اقتصادی؛

· مدیریت سهام شرکت‌های مدیریت متعلق به دولت؛

· ارائه خدمات برای توسعه و ارتقای مناطق ویژه اقتصادی در جمهوری قزاقستان ازجمله: نظارت بر وضعیت تأسیسات زیربنایی مناطق ویژه اقتصادی و... .

مطابق ماده (۱۸)، برخی از وظایف سازمان تنظیم مقررات منطقه ویژه اقتصادی عبارت‌اند از:

· تعامل با نهادهای دولتی درمورد مسائل مربوط به فعالیت‌های مناطق ویژه اقتصادی؛

· اعطای کاربری ثانویه زمین یا استفاده از قطعات زمین و اجاره تأسیسات زیربنایی به شرکت‌کنندگان در منطقه ویژه اقتصادی و افرادی که فعالیت‌های جانبی انجام می‌دهند؛

· انعقاد و فسخ قراردادها برای انجام فعالیت‌های تولیدی؛

· ارائه گزارش از نتایج فعالیت مناطق ویژه اقتصادی؛

· جذب شرکت‌کنندگان در منطقه ویژه اقتصادی؛

· جذب سرمایه‌گذاری برای احداث تأسیسات زیربنایی و انجام سایر انواع فعالیت‌های مناطق ویژه اقتصادی.

مطابق ماده (۱۵)، تأمین نیروی برق و حرارت، گاز، آب و سایر خدمات عمومی، برعهده همان تأمین‌کنندگان کشور (سرزمین اصلی) خواهد بود.

ازسوی‌دیگر، هیئت‌مدیره (شرکت مدیریت) منطقه ویژه اقتصادی این حق را دارد که درصورت کوتاهی شرکت‌کننده (بهره‌بردار) منطقه ویژه اقتصادی در انجام تعهدات تعیین ‌شده در موافقت‌نامه اجرای فعالیت‌ها، به‌طور یک‌جانبه توافق‌نامه انجام فعالیت‌ها را فسخ کند. درصورتی‌که شرکت‌کننده در منطقه ویژه اقتصادی به تعهدات خود عمل نکند، اقدامات مربوطه توسط نهاد مجاز تنظیم می‌شود [17].

با عنایت به مطالب مذکور، مناطق ویژه اقتصادی قزاقستان توسط یک شرکت مدیریت که در اختیار دستگاه‌ اجرایی مستقر در منطقه است، اداره می‌شود و با سایر نهادهای اجرایی کشور، همکاری دارد. سازوکارهایی نظیر شورای کارشناسی و تنظیم مقررات نیز ایجاد شده‌اند که به‌عنوان بازوهای اجرایی و کارشناسی مناطق ویژه اقتصادی، وظایف خود را انجام می‌دهند.

6-6. لهستان

در لهستان 14 منطقه ویژه اقتصادی وجود دارد که در سراسر کشور پراکنده شده‌اند و دارای مناطق فرعی یا زیرمنطقه‌های مختلفی‌اند؛ فعالیت مناطقی که بین سال‌های 1995 تا 2001 تأسیس شده‌اند، تا سال 2026 ادامه خواهد داشت. مناطق ویژه اقتصادی لهستان از مؤثرترین و موفق‌ترین مناطق آزاد در جهان محسوب می‌شوند ]22[.

از منظر حقوقی، چارچوب ایجاد و اداره مناطق ویژه اقتصادی در قانون ۲۰ اکتبر ۱۹۹۴ درباره مناطق ویژه اقتصادی تصریح شده است. طبق ماده (۴) این قانون، مناطق ویژه اقتصادی با تصویب آیین‌نامه شورای وزیران (هیئت وزیران) و بنا به پیشنهاد وزیر اقتصاد ایجاد می‌شوند. به‌موجب این قانون، مناطق ویژه اقتصادی به‌عنوان قلمروهای اداری مجزا شناخته می‌شوند که در آن مجموعه‌ای از مقررات خاص با هدف تسهیل فعالیت‌های اقتصادی و حمایت از توسعه به اجرا گذاشته می‌شود. این چارچوب حقوقی به ذی‌نفعان اجازه می‌دهد تا در مقایسه با فعالیت در خارج از این مناطق، از شرایط ترجیحی برای انجام کسب‌وکار برخوردار شوند.

6-6-1. سازوکار اداره مناطق ویژه اقتصادی قزاقستان

مناطق ویژه اقتصادی لهستان در قالب شرکت‌های سهامی عام اداره می‌شوند که اکثریت سهام آنها در اختیار خزانه‌داری دولتی یا دولت‌های منطقه‌ای قرار دارد. این شرکت‌ها مسئولیت اداره مناطق را بر عهده دارند و قطعاتی از زمین را برای اجاره یا توسعه در اختیار سرمایه‌گذاران قرار می‌دهند. در بسیاری از مناطق، زیرساخت‌های لازم از پیش آماده شده است، اما درصورت نیاز، امکان توسعه این زیرساخت‌ها با مشارکت دولت‌های محلی وجود دارد.

گفتنی است مدیر منطقه (رئیس هیئت‌مدیره) توسط هیئت ‌نظارت شرکت مدیریت SEZ و طبق اساسنامه و قانون هر منطقه انتخاب یا عزل می‌شود. ترکیب هیئت ‌نظارت تابع سهام‌داران اصلی است که شامل دولت (وزارت توسعه و فناوری) و دیگر نهادهای محلی یا سایر طرف‌های ذی‌نفع می‌شود [23].

6-6-2. ارتباط و تعامل مناطق ویژه اقتصادی لهستان با سایر نهادها

در قانون سال 2018، وزارت توسعه، کار و فناوری نقش مناطق ویژه اقتصادی را مجدداً مشخص کرده است. سازمان‌های مناطق ویژه اقتصادی به‌عنوان مدیران منطقه برای حمایت از سرمایه‌گذاری‌های جدید، تحت منطقه سرمایه‌گذاری لهستان (به نمایندگی از وزیر) مسئول صدور تصمیمات هستند. مدیران منطقه می‌توانند تصمیماتی برای حمایت از سرمایه‌گذاری‌های جدید در حوزه بسیار وسیع‌تری نسبت به مناطق ویژه اقتصادی صادر کنند.

هر منطقه ویژه اقتصادی به‌طور مستقل در قالب یک شرکت دولتی فعالیت می‌کند، درحالی‌که هماهنگی کلی و سیاستگذاری کلان از طریق آژانس سرمایه‌گذاری و تجارت لهستان انجام می‌شود [24].

از نظر سازمانی، مدیریت مستقیم مناطق به شرکت‌های مدیریتی واگذار شده است که معمولاً مالکیت دولتی یا نیمه‌دولتی دارند و در عمل مجری سیاست‌های ملی در سطح منطقه محسوب می‌شوند. مدیریت اجرایی هر منطقه معمولاً بر عهده مدیرعامل شرکت اداره‌کننده همان SEZ است.

سازمان‌های مناطق ویژه اقتصادی واسطه بین دولت مرکزی، سرمایه‌گذاران و مقامات محلی‌اند؛ در کشور لهستان سعی شده است با تقسیم وظایف دقیق، وجود مدیریت مرکزی (شرکت مدیریت SEZ)، انعقاد توافق‌نامه یا قراردادهای رسمی با سازمان‌های هم‌جوار و تشکیل کمیته‌های مشترک، تداخلات بین‌دستگاهی کاهش یابد. انعقاد توافق‌نامه همکاری  )MoUs(میان سازمان منطقه و دستگاه‌ها هم‌جوار،‌ یکی از رایج‌ترین اقدامات به‌منظور افزایش هماهنگی در مناطق ویژه اقتصادی است؛ توافق‌نامه در حوزه‌هایی نظیر تخصیص زمین، آماده‌سازی زیرساخت‌ها، آموزش، صدور مجوز و... [25].

6-7. جمع‌بندی بخش ششم

براساس گزارش‌های مذکور، در حالت کلی، شیوه مدیریت مناطق آزاد در چند دسته قابل بررسی است:

•   دسته اول، مناطقی که با وسعت محدود، به تولید کالا یا خدمت می‌پردازند. این مناطق شبیه شهرک‌های صنعتی، پارک‌های علم و فناوری یا محدوده بندری و گمرکی، وسعت محدود و فعالیت تخصصی، و حوزه تداخلات بسیار محدودی با سازمان‌های هم‌جوار دارند. این محدوده ذیل یک سازمان دولتی نظیر وزارت بازرگانی یا وزارت علوم و فناوری فعالیت می‌کند یا در مواردی، از ظرفیت بخش خصوصی برای بهره‌برداری از منطقه استفاده می‌شود. مناطق آزاد کشور ترکیه، اغلب مناطق قزاقستان و برخی از انواع مناطق چین، چنین سازوکاری دارند. در این مناطق، فرایندهای اجرایی نظیر فرایند گمرکی، توسط سازمان گمرک کشور (اما با سازوکارها، قواعد و معافیت‌های تعریف شده) انجام می‌پذیرد.
•   دسته دوم، مناطقی که لزوماً مکان‌محور نیستند و درصورت دارا بودن شرایط تعیین شده، می‌توانند از تمام یا برخی از امتیازات مناطق آزاد استفاده کنند. این مناطق که تحت عنوان مناطق فرعی، ثانویه یا زیرمنطقه تعریف می‌شوند، درصورت درخواست متقاضی، در یک محدوده تولیدی یا لجستیکی ایجاد و توسط بخش خصوصی (یا گاهی دولتی) اداره می‌شوند. البته برای دریافت مجوزها، در یک سازوکار مشخص باید به دستگاه‌های دولتی مراجعه کنند. مناطق تجارت خارجی ‌آمریکا در این قالب فعالیت می‌کنند و گمرک ‌آمریکا بر فرایند تبادل کالا در این مناطق نظارت دارد. مناطق فرعی در برخی از مناطق اقتصادی کشور چین نیز تعریف شده است.
•  دسته سوم، مناطقی که به‌صورت دولت محلی اداره می‌شوند و سازمان‌های مناطق آزاد، وظیفه و اختیار کامل در اداره تمام امور منطقه را بر عهده دارند؛ هرچند که ممکن است بخشی از محدوده منطقه به‌واسطه تولید کالا و خدمات و اعمال مقررات گمرکی، محصور باشد، محدوده منطقه می‌تواند شامل شهر یا یک استان (ایالت) شود. البته گفتنی است باوجود مختار بودن سازمان‌های مناطق آزاد، زیرساخت‌های مورد نیاز در این محدوده‌ها، ‌قبل از ایجاد منطقه آزاد توسط دولت تأمین شده است. برخی از مناطق کشور امارات و چین، در این قالب فعالیت می‌کنند.

جدول 9 خلاصه‌ای از نحوه مدیریت در محدوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در کشورهای مختلف را نمایش می‌دهد:

جدول 9. خلاصه‌ای از ساختار مدیریت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جهان

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

مطالعه ساختارهای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشورهای مختلف جهان حاوی چند نکته اساسی است که می‌تواند در بهبود حکمرانی مناطق آزاد ایران مورد توجه قرار گیرد:

· براساس مطالعه تطبیقی که در این پژوهش هم آمده است، امروزه بسیاری از مناطق آزاد موفق دنیا براساس حکمرانی شبکه‌ای اداره می‌شوند؛ یعنی نه تمرکز کامل و نه تفویض کامل. بلکه شبکه‌ای از دولت، بخش خصوصی، نهادهای محلی و نهادهای ملی در اداره مناطق آزاد مشارکت دارند؛

· تعیین مدل همکاری با سازمان‌های هم‌جوار، تنش‌های بین سازمانی را به‌شدت کاهش داده است؛

· در تمام مدل‌های اداره مناطق آزاد (ازجمله دولت‌های محلی)، وظایفی نظیر تأمین زیرساخت اولیه و حتی اعمال برخی از قواعد نظیر قواعد گمرکی، توسط دولت یا سازمان دولتی مربوطه صورت می‌پذیرد؛

· مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در یک کشور می‌توانند بنا به مأموریت‌ها، ظرفیت‌ها یا محدودیت‌های مختلفی که دارند،‌ از الگوی حکمرانی متفاوتی برخوردار باشند؛

· به‌منظور سامان‌دهی دستگاه‌های متولی در محدوده مناطق، ایجاد شورای هماهنگی فعال با شرح وظایف و اختیارات مشخص، نقش مؤثری در کاهش تداخلات بین دستگاهی در محدوده مناطق آزاد داشته است؛

· امکان بهره‌مندی از ظرفیت بخش خصوصی در بهره‌برداری و یا مدیریت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی وجود دارد.

7. تحلیل و بررسی

تحلیل نظری و مفهومی مناطق آزاد، فقط نیمی از ماجراست؛ ارزش واقعی این ابزار توسعه‌ای در کاربست عملی و نتایج ملموس آن نهفته است. موفقیت یا شکست یک منطقه آزاد، بیش از آنکه به فهرست مشوق‌های ارائه شده وابسته باشد، به «الگوی حکمرانی» و اکوسیستم نهادی حاکم بر آن بستگی دارد. حکمرانی کارآمد، پلی است که ایده‌های نظری «مزیت رقابتی» و «ادغام در زنجیره‌های ارزش جهانی» را به واقعیت‌های اقتصادی نظیر رشد صادرات، جذب سرمایه و خلق فناوری تبدیل می‌کند [3].

اصلاح الگوی حکمرانی مناطق آزاد و تدوین سازوکار بهینه این مناطق،‌ الزاماتی متعددی دارد؛ اجماع ملی در حوزه کارکرد مناطق آزاد و تعیین مأموریت این مناطق، از مهم‌ترین الزامات آن محسوب می‌شوند که در ادامه بررسی و سپس پیشنهادهایی در این خصوص ارائه خواهد شد.

7-1. اجماع ملی

در نتیجه تناقضات رویکردی در سطوح مختلف تصمیم‌گیری و اجرایی کشور، عملاً بروز ناهماهنگی و ناهمسویی در اقدامات دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه آزاد مشاهده می‌شود که در نتیجه آن، اهداف مورد نظر از مناطق آزاد محقق نمی‌شود و متولی مشخصی نیز برای پاسخ‌گویی وجود ندارد. خواجه نظام‌الملک طوسی در کتاب سیاست‌نامه می‌نویسد: «وزیران هشیار به همه‌ روزگار هرگز دو شغل یک مرد را نفرمودندی و یک شغل دو مرد را، تا کارهای ایشان همیشه به‌نظام و بارونق بودی ... هرگاه که دو مرد را یک شغل فرمایند این بدان و آن بدین افکند و همیشه آن کار ناکرده ماند، بدین معنی است که: خانه به‌ دو کدبانو نارُفته بُود، و از دو کدخدا ویران.»

به‌دلیل بی‌توجهی به بایسته‌های توسعه و فلسفه اساسی برنامه‌ریزی توسعه در ارتباط با مناطق آزاد و نادیده گرفتن برخی از روندهای گذشته، هماهنگی‌های لازم در ابعاد گوناگون توسعه مناطق آزاد ایجاد نشده و در نتیجه تزاحم‌های ناشی از ناهماهنگی‌ها، باوجود صرف هزینه، زمان، منابع، سرمایه انسانی و انرژی فکری کشور، دستاورد قابل ملاحظه‌ای حاصل نشده است. ازجمله مهم‌ترین این ناهماهنگی‌ها، عبارت‌اند از:

· ناهماهنگی در نظام تصمیم‌گیری و عدم اجماع ملی؛

· ناهماهنگی میان خواست ملی و خواست منطقه‌ای؛

· ناهماهنگی‌های اجرایی؛

· ناهماهنگی میان سیاست‌ها؛

· ناهماهنگی میان بخش دولتی و بخش خصوصی؛

· ناهماهنگی‌های فرهنگی - اجتماعی.

لذا به‌منظور تحقق اهداف مورد نظر، در وهله اول، باید ریشه‌های ایجاد و تداوم این ناهماهنگی‌ها شناسایی شود و در جهت برطرف ساختن آنها، اقدامات جدی در دستور کار قرار گیرد [2]. طبیعتاً در گام اول نیازمند اجماع ملی درخصوص لزوم بهره‌مندی از ظرفیت‌های مناطق آزاد کشور هستیم؛ هرچند که بررسی نظرات و پیشنهادهای دستگاه‌های اجرایی در حوزه مناطق آزاد (که در پیوست این گزارش به بخشی از آن اشاره شده است)، عدم اجماع و واگرایی در این زمینه را نمایش می‌دهد.

اجماع ملی به‌معنای اراده و وفاق ملی و بسیج تمام نیروها در راستای عملیاتی‌سازی برنامه‌های مدنظر است. این اجماع همه ابعاد سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه را دربرمی‌گیرد. به‌عبارتی اگر توسعه مناطق آزاد به‌عنوان راهبرد توسعه ملی مورد توجه قرار گیرد، نیاز است در عرصه سیاسی، مناسبات منطقه‌ای و بین‌المللی به‌منظور افزایش تحقق‌پذیری توسعه مناطق آزاد طرح‌ریزی شود که برقراری روابط بین‌المللی آرام و بدون تنش با سایر کشورها از ملزومات اولیه آن به شمار می‌رود. در عرصه اقتصادی، ضروری است نقش مناطق آزاد در برنامه توسعه ملی به‌روشنی مشخص شود، اعتبارات لازم تخصیص داده شود و تمام سیاست‌های اقتصادی در راستای حمایت از این مناطق جهت‌گیری شوند. براین‌اساس، هر چه مشارکت ذی‌نفعان افزایش یابد، هزینه‌ها کمتر و دستاوردها بیشتر خواهد بود. این درحالی است که براساس تجربه چندین‌ساله فعالیت مناطق آزاد در کشور، به‌نظر نمی‌رسد اعتقاد راسخی در همه ارکان تصمیم‌گیری کشور نسبت به کارآمدی راهبرد توسعه صادرات به‌طور عام و ابزار مناطق آزاد به‌طور خاص وجود داشته باشد و بنابراین مناطق آزاد به‌گونه‌ای شایسته، مورد حمایت قرار نگرفته‌اند. در این خصوص، عدم موفقیت در ایجاد زیرساخت‌ها و عدم جذب منابع سرمایه‌ای، گواهی بر این مدعاست. براین‌اساس، در تأسیس و راه‌اندازی مناطق آزاد به‌عنوان کانون‌های توسعه کشور، فقط به‌صورت ظاهری عمل شده است. این وفاداری به ظاهر تا بدانجا پیش رفته است که مناطق آزاد را از ابزاری برای توسعه ملی به مطالبه‌ای استانی‌بدل کرده است که در بهترین حالت، ایجاد برخی امتیازات و رفع محرومیت از منطقه‌ای خاص را دنبال می‌کنند [2].

لذا اجماع ملی باید در تمام ارکان و مراحل مناطق آزاد وجود داشته باشد؛ از مرحله تعیین اهداف و مأموریت‌ها تا مکان‌یابی، تأمین زیرساخت، تأسیس و مدیریت منطقه؛ لکن اغلب مناطق آزاد کشورمان با دو چالش جدی روبه‌رو هستند که عبارت‌اند از: اهداف کلی و مکان‌یابی غیرکارشناسی؛ دو چالشی که طراحی ساختار بهینه را با مشکل مواجه می‌کند. باتوجه‌به فرایند ایجاد و توسعه محدوده مناطق آزاد در کشورمان، که غالباً بر مبنای فشارهای سیاسی و محلی صورت پذیرفته و می‌پذیرد، سامان‌دهی مأموریت‌ها و وسعت هر منطقه آزاد، کار دشواری خواهد بود.

مناطق آزاد کشورمان، غالباً با رویکرد محرومیت‌زدایی و بهبود شرایط مناطق مرزی ایجاد شدند و در عمل، دو دستاورد مهم برای آن محدوده به همراه دارند: دستاورد اول، افزایش منابع و درآمدها در محدوده مرزی است که خارج از ساختار بودجه کشور وصول شده و از طریق سازمان منطقه آزاد (از محل‌هایی نظیر واردات کالا، فروش زمین، اخذ عوارض و...) حاصل می‌شود؛ میزان این منابع در اغلب مناطق، بسیار بیشتر از منابعِ در اختیار استانداری همان استان است. دستاورد دوم، ایجاد سازمان منطقه آزاد و شرکت‌های وابسته به آن است که موجب ایجاد جایگاه‌ها و پست‌های سازمانی متعددی در منطقه شده و محملی را جهت رایزنی و توصیه‌ها (برای تصدی مسئولیت‌ها در آن شهرستان)، فراهم می‌کند.

7-2. تعیین مأموریت

رویکرد مدیریت اقتضایی به‌عنوان رهیافت مدیریتی استدلال می‌کند که هیچ «بهترین راه» واحدی برای مدیریت وجود ندارد و رویکرد مدیریتی باید متناسب با شرایط محیطی و اقتضائات خاص هر موقعیت باشد. این رویکرد بر ضرورت پرهیز از یک الگوی یکسان برای همه مناطق آزاد تأکید دارد. برنامه توسعه و الگوی حکمرانی هر منطقه باید براساس استعداد و ظرفیت منحصربه‌فرد آن منطقه طراحی شود؛ برای مثال، الگوی توسعه‌ای مناسب برای کیش (با محوریت گردشگری و خدمات) با الگوی مناسب برای ماکو (با محوریت لجستیک و تجارت زمینی) متفاوت است [3].

تجربه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی سایر کشورها (بخش ششم گزارش) نیز به ما نشان داد که ساختار اداره انواع مناطق اقتصادی در یک کشور، لزوماً یکسان نیست و باتوجه‌به شرایط و مأموریت‌های هر منطقه، ممکن است متفاوت باشد.

در قالب مدل فعلی اداره مناطق آزاد، تمرکز بر وظایف اصلی مناطق با چالش‌هایی جدی مواجه است، به‌دلیل آنکه این مناطق هم‌زمان نقش توسعه منطقه‌ای (محرومیت‌زدایی) و ملی (توسعه تولید و تجارت) را دارند و اداره مناطق به این شکل، از کارآمدی لازم برخوردار نبوده است. از این جهت، هرچه اصلاحات قانونی به نحوی باشد که جنبه وظایف منطقه‌ای و توسعه شهری و روستایی در اغلب مناطق محدود شود، می‌تواند تمرکز سازمان‌های مناطق آزاد را بر وظایف اصلی افزایش دهد. در این میان، تخصصی شدن مناطق آزاد و مشخص شدن مأموریت اصلی هریک از مناطق (به‌طور مثال در حوزه‌های تولیدی، صادراتی، گردشگری و...) نیز می‌تواند در دستیابی به اهداف ذاتی مؤثر باشد [10].

بنابراین عدم اجماع ملی در حوزه مناطق آزاد و مبهم بودن مأموریت‌های هر منطقه آزاد،‌ از ریشه‌های بروز اختلاف‌نظر در حوزه‌هایی نظیر وسعت منطقه، تأمین زیرساخت‌ها، معافیت‌ها و حتی ساختار اداره منطقه محسوب می‌شود.

آلبرت اوتو هیرشمن، اقتصاددان آلمانی، در تئوری رشد نامتعادل خود عنوان می‌کند: هیچ کشور درحال‌توسعه‌ای وجود ندارد که به اندازه کافی سرمایه و دیگر منابع را در اختیار داشته باشد که آن را برای سرمایه‌گذاری هم‌زمان در تمام بخش‌های اقتصادی صرف کند. وی اعتقاد داشت که سرمایه‌گذاری باید در صنایع یا بخش‌های منتخب اقتصادی صورت گیرد. در این شرایط منافع سرمایه‌گذاری در آن دسته از صنایع و بخش‌های اقتصادی که حداکثر فایده اقتصادی اجتماعی را ایجاد می‌کنند، می‌تواند منابع لازم را برای سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌ها فراهم آورد. در این شرایط، اقتصاد به‌طور نظام‌مند و تدریجی رشد خواهد کرد. بنابراین سرمایه‌گذاری در وهله اول باید در آن دسته از بخش‌های اقتصادی صورت گیرد که پیوندهای پسین و پیشین بیشتری با سایر بخش‌ها دارد؛ سپس این بخش‌ها، سایر بخش‌های اقتصاد را به دنبال خود خواهد کشید [26].

این موضوع به طریق اولی درخصوص توسعه منطقه آزاد نیز صدق می‌کند و محدودیت زمان و منابع، مانع از تحقق اهداف و مأموریت‌های چندگانه در مناطق خواهد شد. لذا «تعیین مأموریت»، به‌مثابه دال مرکزی بوده که کل نظام معنایی گفتمان منطقه آزاد و سایر چارچوب‌ها نظری و عملی، بر حول آن استوار است؛ به عبارت دیگر، صرفاً درصورت تعیین مأموریت برای منطقه می‌توان پروژه‌ها و اولویت‌های زیرساختی، سازوکار مداخله و همکاری دستگاه‌های هم‌جوار، مدل تأمین مالی، نظام معافیت‌ها و امتیازات هدفمند و... را به‌صورت بهینه طراحی و تعیین کرد.

«تعیین مأموریت»، آثار و فواید جانبی دیگری نیز برای منطقه خواهد داشت؛ ‌ابتدا آنکه با تغییر مدیریت، اولویت‌ها و مأموریت‌ها تغییر نخواهد کرد و ثانیاً سرمایه‌گذاران با چشم‌انداز روشن‌تری درخصوص فعالیت اقتصادی در منطقه آزاد، تصمیم‌گیری خواهند کرد.

گونه‌شناسی مناطق آزاد نشان می‌دهد که این ابزار سیاستی از یک الگوی ساده و تک‌بعدی به مجموعه‌ای از الگوهای پیچیده، تخصصی و پویا تکامل یافته است. هر منطقه برای هدف خاصی طراحی شده و نیازمند زیرساخت‌ها،‌ قوانین و ساختار حکمرانی متفاوت است. انتخاب الگوی نامناسب یا تلاش برای تحمیل اهداف یک نوع منطقه به نوع دیگر، به ناکارآمدی و تحقق نیافتن ظرفیت‌ها منجر می‌شود. برای ایران درک عمیق این گونه‌شناسی و تمایز میان انواع مناطق، نخستین گام در مسیر بازنگری استراتژیک و حرکت به‌سمت توسعه کیفی و تخصصی‌سازی مناطق آزاد موجود و آتی است [3]. 

شکل 4. جایگاه تعیین مأموریت برای اصلاح سازوکارهای مناطق آزاد

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

براین‌اساس، تفویض تمام امور اجرایی به سازمان منطقه، لزوماً منفعتی برای منطقه آزاد ندارد، بلکه ممکن است سازمان منطقه را از اهداف اصلی خود منحرف کند و هزینه‌های سازمان را افزایش دهد؛ به‌عنوان مثال تفویض اموری نظیر آموزش و پرورش، آموزش عالی، فرهنگ و ارشاد اسلامی و حتی در مواردی ارائه خدمات شهری (نظیر جمع‌آوری زباله، نظافت معابر و...) در حالت کلی لزوماً کمکی به تحقق اهداف در همه مناطق آزاد نمی‌کند و تعیین ساختار تفویض یا انتصاب برای آنها بلاوجه خواهد بود.

7-3. اصلاح ساختار

با عنایت به مطالب مذکور، در فرایند اصلاح ساختار مدیریت مناطق آزاد ‌باید این موارد مورد نظر قرار گیرد:

1. تعیین مأموریت و اولویت‌های هر منطقه آزاد (متناسب با ظرفیت‌های منطقه و نیازهای کشور)؛

2.  استخراج دستگاه‌های مستقر در هر منطقه؛

3. تعیین و تفکیک دستگاه‌های مرتبط و غیرمرتبط با مأموریت و اولویت‌های هر منطقه؛

4. تدوین دستورالعمل فعالیت و همکاری به تفکیک هر دستگاه مرتبط شامل این موارد:

4-1. نصب و عزل مدیران؛

4-2. درآمدها (درآمدها و منابع ناشی از ارائه خدمات، اخذ عوارض و...)؛

4-3. هزینه‌ها (هزینه‌ها و مصارف عمرانی، زیرساختی، پشتیبانی، حقوق و دستمزد و...)؛

4-4. سیاستگذاری (تعیین برنامه و چشم‌انداز دستگاه مربوطه)؛

4-5. اجرا (صدور مجوز، عقد قرارداد، تأمین زیرساخت و...).

در این شیوه، تقریباً به‌ازای هر منطقه، یک الگو شامل الگوی مدیریتی و تفاهم با سازمان‌های هم‌جوار مرتبط، استخراج خواهد شد که احتمالاً نیازمند زمان قابل توجهی برای انجام اقدامات کارشناسی و مذاکرات بین‌دستگاهی خواهد بود.

7-3-1. تنظیم قواعد عمومی متناسب با حوزه خدمات

در زمینه اصلاح ساختار، می‌توان نسبت به تنظیم قواعد عمومی نیز اقدام کرد؛ به‌عنوان مثال، خدمات حوزه مناطق آزاد به دو دسته‌ خدمات عمومی و خدمات تخصصی - اقتصادی قابل تقسیم است: بسترسازی خدمات عمومی توسط سازمان منطقه آزاد (به‌عنوان یک نهاد توسعه‌گر) و ارائه خدمات عمومی (نظیر بیمارستان، مدرسه، شبکه آب و برق و...) توسط متولی عمومی آن در کشور صورت پذیرد؛ اما در حوزه خدمات تخصصی - اقتصادی سازمان منطقه آزاد باید نقش پررنگ‌تری در ارائه خدمات داشته باشد و سایر دستگاه‌های ملی و عمومی از طریق سازوکارهای تفاهم شده با منطقه آزاد همکاری کنند.

7-3-2. دسته‌بندی مناطق

شیوه دیگری که می‌تواند برای رفع چالش مذکور استفاده شود و به‌عنوان راهکاری میان‌مدت قابلیت اجرا داشته باشد، دسته‌بندی مناطق کشور براساس شرایط و شاخص‌های مشترک است که دستورالعمل واحدی برای هرکدام از دسته‌های تعیین شده استخراج گردد؛ به عبارت دیگر، می‌توان مناطق را براساس شاخص‌هایی نظیر وسعت، موقعیت و معارضین بالفعل، تقسیم‌بندی و مطابق آن، سناریوهای مختلف اداره منطقه آزاد را بررسی کرد؛ شیوه‌ای که در اظهار نظر دستگاه‌های اجرایی (پیوست گزارش) نیز به آن اشاره شده است.

 به‌عنوان مثال، جدول 10 شرایط مختلف مناطق آزاد کشور را براساس شاخص‌هایی نظیر وسعت، انفصال محدوده، مرز آبی و شمول محدوده مسکونی نشان می‌دهد:

جدول 10. مقایسه شرایط و موقعیت مناطق آزاد کشور

مأخذ: همان.

باتوجه‌به اطلاعات جدول 10، در نگاه اولیه می‌توان مناطق آزاد را در چهار گروه پیشنهادی دسته‌بندی کرد: مناطق جزیره‌ای (کیش و قشم)، مناطق وسیع (ماکو، چابهار، ارس، اروند، سیستان، بوشهر و اینچه‌برون)، مناطق محدود (انزلی، مهران، بانه-مریوان، قصرشیرین، اردبیل و دوغارون) و مناطق محدود دارای معارض مدیریتی (فرودگاه امام^(ره)، سرخس و مازندران).

در گروه اول، مناطق جزیره‌ای، به‌دلیل وجود حصار طبیعی و تفکیک منطقه از سرزمین اصلی، بیشتر و بهتر می‌توان از الگوهای مدیریت مستقل نظیر مدل دولت‌های محلی استفاده کرد. البته این مدل به‌معنای عدم مشارکت و سرمایه‌گذاری نهادهای ملی در مناطق جزیره‌ای نیست و با عنایت به مأموریت ملی مناطق مذکور، باید سازوکار تعامل با سازمان‌های دولتی ازجمله وزارت نفت، بانک مرکزی و سازمان بنادر و دریانوردی‌ برای بهره‌مندی کشور از ظرفیت این مناطق، طراحی و پیاده‌سازی شود. در مناطق جزیره‌ای می‌توان از ظرفیت فرمانداری برای هماهنگی و یکپارچگی دستگاه‌های مستقر در منطقه استفاده کرد؛ براین‌اساس، می‌توان مدیرعامل منطقه آزاد را به‌عنوان فرماندار شهرستان مربوطه معین کرد، یا فرماندار آن منطقه، با رعایت ملاحظاتی توسط سازمان منطقه آزاد تعیین شود.

در گروه دوم، یعنی مناطق وسیع، علاوه‌بر تأکید بر عدم دخالت در امور غیرمرتبط (نظیر آموزش، فرهنگ و...)، ‌باید تعیین تکلیف نحوه تعامل یا تفویض با سازمان‌های اصلی (در حوزه‌های مشخص و منطبق با اهداف) صورت پذیرد.

گروه سوم، که شامل مناطق دارای وسعت محدود می‌شوند، غالباً خارج از مناطق مسکونی‌اند و چالش‌های مدیریتی در آنها به‌مراتب کمتر از مناطق دیگر است. این مناطق همانند شهرک‌های صنعتی، می‌توانند در حوزه محدوده خود نسبت به اعمال قواعد مربوطه اقدام کنند و کمترین تداخل را دستگاه‌های اجرایی داشته باشند. البته دستگاه‌های ملی باید مکلف شوند که زیرساخت‌های مدنظر نظیر انرژی و آب را حداقل تا ورودی منطقه تأمین کنند (همانند شهرک‌ها و نواحی صنعتی). درصورتی‌که سازمان از توانمندی کافی برای تأمین زیرساخت خود برخوردار نباشد یا ایجاد زیرساخت موازی، فاقد صرفه اقتصادی باشد، می‌تواند از ظرفیت سازمان‌ها و زیرساخت‌های ملی استفاده کند که در این حالت همانند دسته دوم، باید سازوکار تعامل، مدیریت، اجرا، انتصابات، درآمدها و هزینه‌ها مشخص شود.

گروه چهارم، شامل مناطقی است که علی‌رغم وسعت محدود، دارای تعارضاتی نه در سطح اجرا، بلکه در سطح مدیریت منطقه‌اند؛ فرودگاه امام^(ره) (شرکت شهر فرودگاهی)، سرخس (آستان قدس رضوی) و مازندران (سازمان بنادر و دریانوردی) در این دسته قرار می‌گیرند. در این مناطق، چالش بر سر همکاری نکردن دستگاه مستقر در منطقه نیست، ‌بلکه چالش ناظر به سازمان متولی و ریاست منطقه است. مناطق این گروه،‌ قبل از آنکه تبدیل به منطقه آزاد شوند،‌ توسط یک سازمان تخصصی تجهیز می‌شدند و فعالیت می‌کردند؛ اما با تبدیل این مناطق به مناطق آزاد، قاعدتاً سازمان‌های مربوطه باید خلع ید شوند و براساس سازوکار مواد (۵) و (۶) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، نسبت به تعیین مدیرعامل و هیئت‌مدیره سازمان منطقه آزاد توسط دولت اقدام شود. طبیعتاً پس از تبدیل شدن این محدوده‌ها به مناطق آزاد، تمام اختیارات و حتی درآمدها، متعلق به سازمان منطقه آزاد خواهد بود. درخصوص این مناطق باتوجه‌به آنکه سازمان‌های مربوطه تخصصی بوده و نقش قابل توجهی در تأمین زیرساخت و فعال‌سازی منطقه داشته‌اند، ‌پیشنهاد می‌شود سازوکاری قانونی تعریف شود که ترجیحاً همان سازمان‌ها امکان اداره منطقه را داشته باشند.

در شیوه دوم،‌ تأکید بر روش حل مسئله از طریق دسته‌بندی مناطق آزاد، مدنظر است و درصورت افزودن شاخص‌های دیگر، می‌توان به تقسیم‌بندی‌های دیگری از مناطق آزاد دست پیدا کرد. به‌عنوان مثال دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد [27] پیشنهاد می‌کند این تقسیم‌بندی براساس شاخص‌های زیر صورت پذیرد:

• نیازهای توسعه‌ای: شناسایی و دسته‌بندی مناطق آزاد براساس نیازهای توسعه‌ای خاص آنها، مانند زیرساخت‌های حمل‌ونقل، تأسیسات تولیدی و نیاز به فناوری‌های نوین. برای مثال منطقه‌ای که به زیرساخت‌های بندری نیاز دارد با منطقه‌ای که به امکانات گردشگری بیشتر نیازمند است، به‌طور متفاوتی مدیریت می‌شود.
•  پتانسیل‌های اقتصادی: توجه به ظرفیت‌های اقتصادی هر منطقه، مانند منابع طبیعی، دسترسی به بازارهای بین‌المللی یا ظرفیت جذب سرمایه‌گذاری خارجی. این موضوع به شناسایی بهتر فرصت‌ها و بهره‌برداری حداکثری از قابلیت‌های موجود کمک می‌کند. برای مثال مناطقی با قابلیت تولید و صادرات به‌عنوان قطب‌های صنعتی و تجاری و دسته‌بندی می‌شوند.
•  اولویت‌های راهبردی و نقشه راه ملی: تعیین نقشه و جایگاه هر منطقه در استراتژی‌های توسعه ملی. برخی مناطق می‌توانند به‌عنوان قطب‌های صنعتی یا علمی تعریف شوند؛ درحالی‌که دیگر مناطق ممکن است برای مقاصد گردشگری یا فناوری اطلاعات تخصیص یابند. به‌این‌ترتیب، اهداف کلان کشور بهتر تحقق می‌یابد.

هرچند که در مکاتبه دبیرخانه، دسته‌بندی مناطق فعلی و جدید براساس شاخص‌های فوق‌الذکر ارائه نشده است، در ادامه به مزایای این تقسیم‌بندی از قبیل بهره‌برداری بهینه از منابع، افزایش کارایی و بهره‌وری، انعطاف‌پذیری بیشتر در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری، جلوگیری از تداخل وظایف و افزایش هماهنگی، بهبود مدیریت و مسئولیت‌پذیری و جذب سرمایه‌گذاری هدفمند اشاره شده است.

7-3-3. سایر شیوه‌های پیشنهادی

سازمان‌های مناطق آزاد، جنبه اقتصادی و حاکمیتی دارند؛ باتوجه‌به آنکه زمین، امتیاز واردات و صدور مجوزها به‌عنوان مهم‌ترین دارایی‌ها به این نهاد واگذار شده است، برای آنکه بتواند معامله و کسب درآمد داشته باشد، باید توان تشکیل ترازنامه را پیدا کند؛ در گام بعدی این نهاد ‌باید امکان مشارکت و سرمایه‌گذاری جدید از طریق تأسیس شرکت یا غیر آن را داشته باشد که باز هم تنها ساختار ممکن، شرکت است.

لذا ساختار شرکتی،‌ می‌تواند نیازهای اقتصادی ساختار مناطق آزاد را پوشش دهد. ولی در حوزه حاکمیتی، در قوانین فقط به جایگاه بالای مدیرعامل سازمان و همچنین تفویض تمام وظایف، اختیارات و وظایف دستگاه‌های مستقر در منطقه کفایت شده است. در این زمینه سازمان منطقه آزاد قشم [28] پیشنهاد می‌کند ساختار و موجودیت جدیدی تحت عنوان دولت‌ شرکتی در قانون خدمات کشوری تعریف شود که سازمان‌های مناطق آزاد از طریق آن، بتوانند نیازهای حاکمیتی و اقتصادی خود را پوشش دهند. در این سازوکار، صرفاً سازمان منطقه می‌تواند نسبت به قاعده‌گذاری در محدوده منطقه خود اقدام کند و فقط به مجمع عمومی خود (هیئت وزیران) پاسخ‌گو خواهد بود. البته جزئیات این طرح از قبیل چگونگی تعامل با سازمان‌های هم‌جوار و نحوه بهره‌مندی از تخصص و منابع سرزمین اصلی، تبیین نشده است. همچنین به‌نظر می‌رسد این الگو در برخی از مناطق آزاد کشور، که شرایط و قابلیت‌های ویژه‌ای دارند، قابلیت اجرای آزمایشی داشته باشد.

علاوه‌بر این موارد، درصورت تعیین مأموریت در سطوح ملی برای یک یا دو منطقه آزاد راهبردی کشور، می‌توان به‌صورت محدود از ظرفیت‌هایی نظیر اصل (127) قانون اساسی (نماینده ویژه رئیس‌جمهور) به‌منظور تحقق اهداف و پروژه‌های ملی و افزایش یکپارچگی در منطقه، استفاده کرد. در این پیشنهاد برخلاف پیشنهاد قبلی، استفاده از تخصص و ظرفیت دستگاه‌های ملی وجود خواهد داشت و سطح هماهنگی و پاسخ‌گویی در توسعه منطقه افزایش می‌یابد. بررسی دستاوردها و مخاطرات این الگوی آزمایشی از حکمرانی محلی می‌تواند در توسعه اختیارات مسئولان استانی و تفویض مسئولیت‌ها به کار گرفته شود.

8. جمع‌بندی و پیشنهادها

ساده‌سازی فرایندهای مناطق آزاد و افزایش قدرت اجرایی سازمان‌های مناطق آزاد در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی به‌منظور مقابله با تشریفات و بوروکراسی‌های زائد، امری ضروری محسوب می‌شود؛ اما تجربه تعیین سازمان مستقل برای مناطق آزاد و انتزاع بقیه دستگاه‌ها از این مناطق، عملاً دو نتیجه در پی داشت: ابتدا آنکه دستگاه‌های ملی مسائل مناطق آزاد را خارج از حیطه سازمان متبوع خود می‌دیدند و دغدغه جدی برای حل آن نداشتند؛ دوم آنکه در مواردی مناطق آزاد را به‌عنوان یک دستگاه رقیب تلقی کردند و به مقابله با آن پرداختند یا حوزه امتیازات آن را محدود ‌کردند. ساختاری فرادستگاهی با نام شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی با حضور سازمان‌ها و وزرای اقتصادی و زیربنایی مربوطه (به نمایندگی از هیئت‌ وزیران) نیز نتوانست این تنازعات را مدیریت کند؛ ازسوی‌دیگر، وابستگی مناطق به سرزمین اصلی از حیث منابع (اعم از منابع مالی، ارزی و مواد اولیه)، تخصص و گاهی مجوزها، استقلال مناطق آزاد کشور را با ابهام جدی مواجه کرده است.

منطقه آزاد نمی‌تواند یک «آنکلاو» یا منطقه محصور و جدا از اقتصاد سرزمین مادری باشد. اگرچه این مناطق برای موفقیت نیازمند استقلال مدیریتی و قانونی‌اند، هدف نهایی باید ایجاد پیوندهای مثبت و هوشمندانه با اقتصاد ملی باشد تا منافع حاصل از آن (مانند فناوری، دانش مدیریتی و اشتغال) به کل کشور سرریز کند [3].

لذا باتوجه‌به تجربه ساختاری و عملکردی مناطق آزاد می‌توان نتیجه گرفت الگوی ایجاد یک سازمان جدید با اختیارات بالا به‌گونه‌ای که تمام وظایف، اختیارات و مسئولیت‌ها به آن تفویض شود، در کوتاه‌مدت می‌تواند به‌واسطه افزایش منابع، تأثیراتی در کاهش محرومیت‌های منطقه‌ای داشته باشد، اما در بلندمدت، این الگو برای تحقق اهداف توسعه‌ای موفق نیست و تناقضات و پیچیدگی‌های متعددی بر ساختار اداری و اجرایی کشور تحمیل می‌کند. بر همین اساس، استفاده از این مدل برای پاسخ به سایر نیازها ازجمله توسعه سواحل مکران، پیشنهاد نمی‌شود.

نکته دیگری که باید مورد توجه تصمیم‌گیران قرار بگیرد، جلوگیری از ایجاد مناطق آزاد جدید مخصوصاً مناطقی با وسعت بالا و محدوده‌های منفصل است؛ تعدد و افزایش این مناطق، ساختار اداره کشور را با تداخلاتی مواجه می‌کند و درصورتی‌که این مناطق وسیع و منفصل باشند، چالش‌های آنها دوچندان خواهد بود. از این منظر، اصلاح محدوده مناطق آزاد فعلی نیز می‌تواند نقش مؤثری در کاهش مداخلات داشته باشد که البته ‌باید با در نظر گرفتن ملاحظات و تبعات مربوطه، در دستور کار قرار گیرد.

شایان ذکر است، کج‌کارکردی در اداره مناطق آزاد ریشه در نحوه تأسیس و جانمایی این مناطق دارد؛ قانونگذار به دلایل متعدد ازجمله توسعه مناطق مرزی و کمترتوسعه‌یافته در کشور، مدلی از مناطق آزاد را پایه‌گذاری کرد که فقط بخشی از درآمدهای دولت مرکزی در نقاط مورد نظر صرف تأمین زیرساخت‌‌های اولیه شود. در نتیجه‌ ایجاد چنین مناطق آزادی، دنبال کردن اهداف اصلی این مناطق، یعنی سرمایه‌گذاری خارجی، افزایش صادرات و انتقال فناوری، به اهداف فرعی تبدیل شد و این مناطق بخش قابل توجهی از انرژی خود را برای اصطکاک با دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه صرف کردند.

در مجموع، بررسی‌های صورت‌گرفته در این گزارش نشان می‌دهد سه مسئله اساسی و ریشه‌ای در اداره مناطق آزاد ایران عبارت‌اند از:

•  ابهام نهادی،
•  حاکمیت چندگانه،
•  تمرکز هم‌زمان نقش‌های سیاستگذاری، اجرا، تنظیمگری (و گاهی نظارت) در یک نهاد.

براین‌اساس، سه اصلاح راهبردی که باید در اولویت قرار گیرد:

· طراحی مجدد معماری حکمرانی مناطق آزاد بر مبنای تفکیک نقش‌ها؛

· بررسی موردی یا طبقه‌بندی مناطق آزاد و طراحی مدل حکمرانی متناسب برای هرکدام؛

· استقرار نظام پاسخ‌گویی، ارزیابی عملکرد و شایسته‌سالاری مدیریتی.

تجربه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی سایر کشورها نیز به ما نشان داد که اولاً ساختار اداره انواع مناطق اقتصادی در یک کشور، لزوماً یکسان نیست و باتوجه‌به شرایط و مأموریت‌های هر منطقه، ممکن است متفاوت باشد؛ ثانیاً اعمال یا اجرای مقررات و فرایندهای مناطق آزاد یا تأمین زیرساخت‌ها، غالباً توسط دستگاه‌های ملی انجام می‌گیرد؛ هرچند که سازمان‌های متولی منطقه آزاد و ویژه، در مدیریت منطقه مستقل باشند و درصورت لزوم، برخی از اختیارات به ایشان تفویض شده باشد؛ امروزه بسیاری از مناطق آزاد موفق دنیا براساس حکمرانی شبکه‌ای اداره می‌شوند؛ شبکه‌ای از دولت، بخش خصوصی، نهادهای محلی و نهادهای ملی در اداره مناطق آزاد مشارکت دارند و حوزه هرکدام در قبال وظایف خود و سایر دستگاه‌ها تعیین شده است.

لذا راهکار پیشنهادی این گزارش برای حل چالش سازمان‌های مناطق آزاد با دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه، شناسایی مسائل هر منطقه متناسب با نوع، وسعت، شرایط، موقعیت و اولویت‌های هر منطقه است؛ بنابراین تأکیدی بر تفویض تمام امور اجرایی وجود ندارد، بلکه ابتدا باید حوزه‌های اقتصادی، زیربنایی و (درصورت لزوم) سایر مسائل مرتبط با منطقه احصا شده، درصورت وجود تداخل، سازوکار تعامل (در زمینه‌هایی نظیر اجرا، سیاستگذاری، انتصاب، اجرا، درآمدها و هزینه‌ها)، تعیین شود. تعیین سازوکار می‌تواند توسط طرفین یا کارگروهی متشکل از دستگاه اجرایی مربوطه، سازمان منطقه آزاد و دبیرخانه شورای‌عالی تدوین شود. درصورت لزوم می‌توان براساس اصل (۱۳۸) قانون اساسی از ظرفیت شورای‌عالی مناطق آزاد (که با حضور رؤسای دستگاه‌ها و وزرای مربوطه تشکیل می‌شود)، برای تصویب نهایی این دستورالعمل‌ها استفاده کرد.

با این سازوکار، در ابتدا حوزه‌هایی نظیر آموزش، خدمات شهری و... در اغلب مناطق آزاد از حیطه مسئولیت سازمان‌های مناطق خارج می‌شود؛ سپس درخصوص موارد مرتبط با اهداف و مأموریت هر منطقه (نظیر مدیریت بنادر، مدیریت پایانه‌ها، مدیریت فرودگاه‌ها، صدور مجوزها، کنترل‌های گمرکی، فرایندهای مالیاتی و...) تدوین سازوکار تعامل، مطابق فرایند فوق انجام خواهد شد.

همچنین می‌توان از شیوه گروه‌بندی مناطق آزاد متناسب با شاخص‌هایی نظیر نیازهای توسعه‌ای، پتانسیل‌های اقتصادی، اولویت‌های راهبردی، وسعت، جمعیت، مرز دریایی و... استفاده و الگوی مدیریت شبکه‌ای را متناسب با هر نوع و گروه، استخراج کرد.

علاوه‌بر این موارد، درصورت تعیین مأموریت در سطوح ملی برای یک یا دو منطقه آزاد راهبردی کشور می‌توان به‌صورت محدود از مدل دولت‌های محلی (با استفاده از ظرفیت‌هایی نظیر اصل (127) قانون اساسی و انتصاب مدیرعامل منطقه به‌عنوان نماینده ویژه رئیس‌جمهور یا تعریف سازوکار دولت - شرکتی) به‌منظور تحقق اهداف و پروژه‌های ملی و افزایش یکپارچگی در منطقه، استفاده کرد؛ متناسب با افزایش حوزه اختیارات مدیران مناطق آزاد، ‌باید سازوکار انتصاب مدیران با لحاظ شایستگی و حرفه‌ای بودن ایشان مدنظر قرار گیرد و از الزاماتی برای ایجاد شفافیت در فرایندهای اجرایی در مناطق آزاد استفاده شود. بخشنامه صادره ازسوی سازمان اداری و استخدامی کشور ذیل ماده (54) و نیز ماده (56) قانون مدیریت خدمات کشوری درخصوص الزامی بودن تشکیل کانون‌های ارزیابی شایستگی مدیران حرفه‌ای (پیش از انتصاب)، یکی از سازوکارهایی است که می‌توان در انتخاب مدیران شایسته برای مناطق آزاد از آن بهره برد.

بررسی دستاوردها و مخاطرات این الگوی آزمایشی از حکمرانی محلی، می‌تواند در توسعه اختیارات مسئولان استانی و تفویض مسئولیت‌ها به کار رود.

9. پیوست:‌ نظرات و پیشنهادهای دستگاه‌های اجرایی در حوزه اداره مناطق آزاد و اصلاح قانون

در جریان بررسی طرح اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، و همچنین مطالعه منطقه آزاد قشم در سال‌های 1402تا ۱۴۰۴، نظرات و پیشنهادهای دستگاه‌های مختلف جمع‌آوری و برخی از آنها در گزارش مجزایی منتشر شد. [10] در این میان،‌ نظراتی درخصوص اصلاح ماده (۲۷) قانون، مأموریت‌ها و ساختار اداره مناطق آزاد ارائه شده است که مختصراً به آن ‌پرداخته می‌شود.

هدف از بررسی مجزای نظرات دستگاه‌های، آشنایی با چارچوب فکری و سیاست‌های دستگاه‌های اجرایی در قبال موضوع مناطق آزاد است؛ این نظرات می‌تواند دید بهتری درخصوص زمینه‌ها و ریشه‌های تداخل، که در بخش قبلی بیان شد، به ما ارائه دهد؛ همچنین در میان نظرات و پیشنهادهای دستگاه‌ها، امکان تفحص درخصوص وجود یا فقدان اجماع ملی پیرامون کارکرد مناطق آزاد و تقدم منافع ملی بر منافع سازمانی وجود دارد. علاوه‌بر موارد فوق‌الذکر، معمولاً در میان نظرات و دیدگاه‌های مختلف، پیشنهادهای جذاب و قابل توجهی مشاهده می‌شود که در تدوین راهکار و سازوکار پیشنهادی مؤثر خواهد بود.  

9-1. وزارت امور اقتصادی و دارایی

یکی از چالش‌های مناطق آزاد عبارت است از ضعف در ساختار مدیریتی مناطق آزاد و تداخل مدیریتی مناطق آزاد با مدیریت سرزمین اصلی. تجربه نشان می‌دهد در سال‌های گذشته غالباً انتخاب و تعیین هیئت‌مدیره سازمان‌های مناطق آزاد با ملاحظات مربوط به تخصص اقتصادی و تجاری صورت نگرفته است. به‌علاوه باوجود تأکید قانون برنامه پنجم توسعه بر تعیین مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به‌عنوان بالاترین مقام مناطق آزاد، همچنان ناهماهنگی‌هایی در حوزه مدیریت دستگاه‌های مختلف در مناطق آزاد وجود دارد. ازسوی‌دیگر، در حال حاضر در کشورهای موفق دنیا در حوزه مناطق آزاد و ویژه، واگذاری مالکیت و مدیریت مناطق مذکور به بخش خصوصی مدنظر قرار گرفته است. اما در ایران مطابق ماده (5) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، سازمان‌های مناطق آزاد، سازمان‌هایی دولتی‌اند و براساس ماده (6) قانون مورد اشاره و اساسنامه سازمان‌های مزبور، مدیرعامل سازمان که ریاست هیئت‌مدیره را به عهده خواهد داشت، به‌موجب حکم ریاست‌جمهوری و از میان اعضای هیئت‌مدیره، منصوب می‌شود و بالاترین مقام اجرایی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی منطقه است. شایان توجه است که انتخاب مدیرعامل سازمان از بین اعضای هیئت‌مدیره با اصول حاکمیت شرکتی همخوانی ندارد.

به‌نظر می‌رسد تعیین یک یا دو هدف مشخص برای مناطق آزاد، اصلاح و تقویت مدیریت مناطق آزاد با تأکید بر فراهم‌سازی امکان مدیریت بخش خصوصی، تعیین منابع مالی مشخص برای ارتقای زیرساخت‌های مناطق آزاد و... از ضروریاتی است که ‌باید در اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد مورد توجه جدی قرار گیرد.

همچنین به‌منظور تقویت نظارت بر عملکرد سازمان‌های مناطق آزاد، پیشگیری از بروز فساد و اعمال اصول حاکمیت شرکتی در سازمان‌های مناطق، انتخاب مدیرعامل سازمان مستقل از اعضای هیئت‌مدیره پیشنهاد می‌شود (اصلاح ماده (6) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و اصلاح اساسنامه سازمان‌های مناطق).

9-2. سازمان بنادر و دریانوردی

در بخش‌ پنجم گزارش، به برخی از نظرات سازمان بنادر و دریانوردی در حوزه وظایف تخصصی و درآمدها، اشاره شد؛ در تکمیل و جمع‌بندی این نظرات آمده است:

سال‌ها پیش قانونگذار در بند «19» ماده (3) آیین‌نامه سازمان بنادر و کشتی‌رانی، یکی از وظایف این سازمان را «تعیین مناطق آزاد درصورت لزوم و تهیه مقررات و شرایط استفاده از آن با موافقت شورای‌عالی سازمان و تصویب مجلسین» برشمرده است. همچنین در سال‌های اخیر یکی از اقتضائات انجام وظایف حاکمیتی این سازمان در صدور مجوز ایجاد تأسیسات دریایی و مقابله با ساخت‌وسازهای غیرمجاز، موجب شده است قانونگذار در بند «7» ماده‌واحده قانون تسریع در امر تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر (مصوب 1395) مقرر کند: «سازمان بنادر و دریانوردی مکلف است با استفاده از پاسگان (گارد) بنادر به‌عنوان ضابط قوه قضائیه در محدوده بنادر و سواحل کشور به‌منظور اجرای ماده‌واحده قانون الحاق یک تبصره به بند «22» ماده (3) آیین‌نامه سازمان بنادر و دریانوردی مصوب 1387/10/25 براساس آیین‌نامه‌ای که به تصویب وزیر راه و شهرسازی می‌رسد، نسبت به تأمین امنیت و ایمنی بنادر کشور اعم از مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی و سرزمین اصلی اقدام کند»، زیرا مدیریت بنادری که بناست به‌صورت منطقه آزاد اداره شوند، جز توسط مرجع تخصصی مربوط، یعنی سازمان بنادر و دریانوردی، باعث نوعی ازهم‌گسیختگی در مدیریت و نظام اداری بنادر کشور خواهد شد.

به‌موجب بند «الف» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، اختیارات دستگاه‌های اجرایی واقع در مناطق آزاد تجاری - صنعتی، به سازمان مسئول منطقه واگذار شده است. عمل به اطلاق حکم مذکور یعنی واگذاری اختیارات و در واقع صلاحیت‌های سازمان بنادر و دریانوردی، به‌هیچ‌وجه با اقتضائات عملی و بین‌المللی انجام وظایف و مأموریت‌های این سازمان سازگاری ندارد.

دولت در بخش حاکمیتی باید برای اداره و تأمین نظم عمومی و جریان صحیح امور بندری و دریایی کشور، سرمایه‌گذاری‌های هنگفتی انجام دهد. به همین دلیل در قوانین و مقررات مربوط سازمان بنادر و دریانوردی پیش‌بینی شده است که درآمدهای ناشی از حقوق و عوارض و خدمات بندری و دریایی باید پشتوانه امکان و انجام امور حاکمیتی مزبور باشد. براین‌اساس، ساختار اداری و مالی سازمان بنادر و دریانوردی به‌صورت یک سازمان درآمد-هزینه‌ای طراحی شده است. به همین سبب اختصاص بخشی از درآمدهای مذکور به سازمان مناطق آزاد، عملاً موجب ایجاد خدشه در انجام وظایف قانونی سازمان بنادر و دریانوردی می‌شود.

مجدداً تأکید می‌شود ضرورت اداره تخصصی امور بندری و دریایی کشور به دست سازمان بنادر و دریانوردی (به‌ویژه باتوجه‌به ابعاد سیاسی و بین‌المللی آن، از قبیل ثبت و اعطای تابعیت به کشتی‌ها و اعمال مقررات مربوط به آب‌های بین‌المللی نسبت به کشتی‌های تحت پرچم)، موضوعی نیست که بتوان به‌یک‌باره با تصویب یک بند قانونی (بند «الف» ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور) آن را از صلاحیت این سازمان خارج کرد. نکات مذکور همگی بر ضرورت اصلاح بند فوق تأکید دارند؛ امری که درصورت بی‌توجهی مقتضی به آن، نه‌فقط قوه مجریه، بلکه کلیت نظام سیاسی کشور را می‌تواند با چالش‌ها و پیامدهای جبران‌ناپذیری مواجه سازد.

9-3. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

یکی از مشکلات اساسی در مناطق آزاد، بروز تعارضات قانونی است؛ تعارضاتی که بین قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری با مصوبات شوراهای میان‌بخشی (دولت محلی) وجود دارد. شوراهای میان‌بخشی که در ساختار اجرایی کشور هستند با هدف تسریع و تسهیل قوانین موضوعه کشور ایجاد شده‌اند و مجاز نیستند برخلاف اهداف قانونگذار عمل کنند. باتوجه‌به اینکه در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری این موضوع دیده نشده است، ازاین‌رو ضرورت دارد به‌منظور تعامل مؤثر، چنانچه وظایف مشترکی بین مدیریت مناطق آزاد با سایر دستگاه‌های اجرایی حاضر در منطقه وجود دارد، موارد احصا و تفکیک موضوعی شوند. همچنین در موارد خاص مرجع قانونی موجهی برای داوری موضوع به‌عنوان فصل‌الخطاب در قانون تعیین شود.

در ماده (10) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، هرگونه وصول عوارض به مدیریت مناطق آزاد محول شده است. چنانچه در مواردی، خدمات مشترکی ازسوی دو دستگاه انجام شده باشد، ممکن است عوارض به‌صورت مضاعف اخذ و موجبات نارضایتی عمومی از عملکرد دستگاه‌های اجرایی را سبب شود. ازاین‌رو تفکیک وظایف به‌راحتی این مشکل را مرتفع خواهد کرد. 

9-4. سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران

یکی از تجارب کشورهای موفق در جذب سرمایه به مناطق آزاد و ویژه، اختصاص مناطق ویژه خاص صنایع و حوزه‌های اولویت‌دار کشور است که با تجهیز مناسب و اختصاص مشوق‌های جذاب، این مناطق را صرفاً به پروژه‌های اولویت‌دار اختصاص می‌دهند. براین‌اساس، همه بخش‌ها و حوزه‌ها به شناسایی و معرفی اولویت‌های جذب سرمایه‌گذای خود ملزم‌اند که این امر ضمن ایجاد مزیت ترجیحی به این مناطق، باعث هدفمندی استفاده از مکانیسم مشوق‌ها صرفاً برای صنایع و حوزه‌های دارای اولویت می‌شود. پیشنهاد سازمان «ایجاد مناطق ویژه طرح‌های اولویت‌دار و تعریف مشوق‌های منحصر به این مناطق» است که می‌تواند مورد توجه قرار گیرد.

9-5. سازمان هواپیمایی کشوری

برابر مفاد مواد (11) و (12) قانون هواپیمایی کشوری مصوب 1328 برای اینکه هواپیمایی به تابعیت ایرانی شناخته شود، باید در دفتر مخصوص ثبت هواپیماها که در سازمان هواپیمایی کشوری نگهداری می‌شود، به ثبت برسد. همچنین مطابق منطوق و منصوص مندرج در کنوانسیون بین‌المللی شیکاگو 1944، ازجمله تکالیف مقرر در مواد (17) و (21) از فصل سوم این کنوانسیون، ثبت تابعیت هواپیماها برعهده سازمان هواپیمایی هر کشوری گذاشته شده است، همچنین براساس مفاد آیین‌نامه ثبت و تابعیت هواپیماهای کشوری مصوب 1343، تقاضای ثبت هواپیماها باید توسط متقاضی به سازمان هواپیمایی کشوری تقدیم و حسب تشخیص این سازمان مبنی بر رعایت شرایط ثبت، هواپیمای مزبور در دفتر مخصوص ثبت هواپیماها ثبت، و گواهینامه ثبت و تابعیت برای متقاضی صادر شود.

متأسفانه این امر درحالی است که ماده (22) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 1372 چنین مقرر کرده است: «ثبت شرکت‌ها و مالکیت‌های صنعتی و معنوی، همچنین ثبت کشتی‌ها، شناورها و هواپیماها در هر منطقه، توسط سازمان آن منطقه... انجام می‌شود». بنابراین به‌وضوح مستفاد است، مفاد ماده (22) قانون مزبور موجبات تزاحم و تعارض با احکام مندرج در قانون هواپیمایی کشوری و سایر مقررات موضوعه هوانوردی اعم از ملی و بین‌المللی را فراهم کرده است.

 ازطرفی سازمان هواپیمایی کشوری به‌عنوان تنها نماینده دولت در اعمال حاکمیت بر صنعت هوانوردی کشور، متولی اجرای قوانین و مقررات ملی و بین‌المللی مربوط به صنعت مذکور است. ازسوی‌دیگر، محرز است چنانچه هواپیمایی در دفتر مخصوص این سازمان ثبت مالکیت و تابعیت نشود، هم در مرحله صدور گواهینامه قابلیت پرواز و سایر مجوزهای لازم، قطعاً دچار معضلات و مشکلات عدیده‌ای خواهد شد و مهم‌تر اینکه پس از وقوع حادثه‌ای، چنانچه دادگاهی از باب شناسایی مالکیت و تابعیت وسیله نقلیه از این سازمان استعلامی به‌عمل آورد، بدیهی است که این سازمان از این بابت و نیز از منظر شناسایی و اعلام شرکت متصدی حمل‌ونقل درخصوص جبران خسارات جانی و مالی وارده بر سرنشینان هواپیما یا بار شهروندان، یقیناً با مشکل و تعارض قوانین مواجه خواهد شد.

9-6. استانداری هرمزگان

سازمان مناطق آزاد، دستگاه اجرایی محسوب می‌شود و سپردن وظایف دستگاه‌های امنیتی و حاکمیتی (نظیر ریاست شورای تأمین) به دستگاه اجرایی، خلاف قانون خدمات کشوری است. ازسوی‌دیگر، مطابق ماده (5) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی، سازمان مناطق آزاد ماهیت سازمانی دارد و قراردادهای کارکنان آن سازمان براساس قانون کار است، اما برای امور حاکمیتی باید مستخدمین رسمی در پست‌های ثابت سازمانی به‌کارگیری شوند. برخی از دستگاه‌ها نظیر فرمانداری، ادارات ذیل وزارت دادگستری، بانک‌های دولتی و... به‌عنوان دستگاه اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری، اساساً حاکمیتی محسوب می‌شوند و تفویض آن به سازمان منطقه آزاد با چالش همراه خواهد بود.

همچنین در تبصره «2» بند «الف» ماده (65) احکام دائمی آمده است: «اختیارات فرماندار درمورد مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود» و درخصوص تفویض سایر وظایف فرماندار، قانون سکوت کرده که به‌معنای عدم تفویض است.

به‌موجب ماده (4) آیین‌نامه معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی، درآمدهای سازمان منطقه به حساب‌های غیرقابل برداشت سازمان واریز می‌شود، اما به‌موجب اصل (53) قانون اساسی، درآمدها و دریافتی‌های دستگاه‌های دولتی به حساب خزانه کل واریز می‌شود. لذا انتقال وظایف و اختیارات دستگاه‌های درآمدی به منطقه آزاد (نظیر اداره مالیات، گمرک و ...) با ابهام و چالش همراه است [29].

9-7. سازمان محیط زیست

متن زیر به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد الحاق شود:

استقرار طرح‌های عمرانی و واحدهای صنعتی - خدماتی که به‌موجب مصوبه شورای عالی حفاظت محیط زیست مشمول تهیه گزارش ارزیابی زیست‌محیطی می‌شوند، منوط به اخذ مجوز از سازمان حفاظت محیط زیست خواهند بود.  

9-8. گمرک

صدر ماده (14) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد به این صورت اصلاح شود:

مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور و یا سایر مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور پس از ثبت گمرکی و ارائه اسناد و اطلاعات مورد نیاز به گمرک برای اجرای مقررات گمرکی، از شمول مقررات عمومی صادرات و واردات کشور مستثناست. تشریفات مربوط به نقل‌وانتقال، مبادله، به‌کارگیری و استفاده از کالا در محدوده هر منطقه به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید. مبادلات بازرگانی مناطق با سرزمین اصلی اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور است... .

9-9. دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی

درخصوص پیشنهادهای اصلاحی قوانین و مقررات مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی، با عنایت به اقدام‌های به‌عمل‌آمده از طریق ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی درباره اصلاح برخی از مقررات موجود و نیز ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395/11/10 مجلس شورای اسلامی، به‌نظر می‌رسد قوانین مصوب فعلی درصورت اجرای کامل، از ظرفیت مناسبی برای تسریع در اقدام‌های توسعه‌ای و بهبوددهنده در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی برخوردارند و آنچه از آن به‌عنوان موانع و چالش‌های نهادی موضوع توسعه و تحقق اهداف مناطق یاد می‌شود، صرفاً عدم پایبندی و تمکین به تکالیف و الزامات قانونی ازسوی دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط با حوزه فعالیت مناطق مذکور است. براین‌اساس، در شرایط فعلی ضرورتی به اصلاح قوانین نیست و باید نسبت به پیاده‌سازی کامل قوانین موجود به طرق مقتضی اهتمام لازم معمول شود.

دبیرخانه مذکور در مکاتبه‌ای دیگر [27] بیان می‌دارد: بخش مهمی از چالش‌های ناظر به عدم اجرای مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد، به جهت فقدان آیین‌نامه اجرایی بند «الف» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی است که به تبیین تکالیف هریک از دستگاه‌های اجرایی در قبال منطقه و بالعکس پرداخته و شیوه‌های اجرایی بند مذکور را با عنایت به ویژگی‌های دستگاه‌های محتلف، تعریف کند. فلذا به‌نظر می‌رسد تصویب آیین‌نامه اجرایی می‌تواند بدون نیاز به تغییر بند «الف» ماده (۶۵)، ابهامات و تعارضات را مرتفع کند. 

9-10. سازمان منطقه آزاد اروند

· درخصوص تعیین عوارض، همه اختیارات و وظایف ماده (50) قانون مالیات بر ارزش افزوده به این سازمان تفویض شود تا نسبت به تعیین هرگونه عوارض که مشخص نشده، تصمیم‌گیری صورت پذیرد.

·  اصلاح ماده (27) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران به نحوه ذیل: تفویض کلیه اختیارات ادارات و سازمان‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی و نیز تعیین مدیران و رؤسای آنها با تفویض اختیار رئیس‌جمهور و بدون تأیید وزیر مربوطه صورت پذیرد.

·  پیگیری موضوع حاکمیتی و تفویض کامل مأموریت‌ها، شرح وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی محدوده مناطق به بالاترین مقام اجرایی و نماینده دولت (مدیرعامل و رئیس هیئت‌مدیره سازمان مناطق آزاد) انجام گیرد؛ این مفاد براساس ماده (27) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی و ماده (65) احکام دائمی توسعه کشور تصریح و تبیین شده، اما تاکنون به‌صورت کامل اجرا نشده است.

·  معمولاً مناطق آزاد در مناطق مرزی احداث می‌شوند، اما به‌دلیل اینکه مناطق آزاد هیچ‌گونه نماینده‌ای در نهادهای تصمیم‌گیر اصلی ندارند، بنابراین به‌طور معمول نقش آنها در حالت ابهام قرار خواهد گرفت. به‌عنوان مثال مناطق آزاد در کار ویژه مرز شورای امنیت کشور فاقد نماینده‌اند که چالش‌های فراوانی برای منطقه آزاد اروند ایجاد کرده است.

·  نقش نهادهای عمومی و شورای اسلامی شهر در مناطق آزاد مشخص نیست.

·  ماده (27) قانون مناطق آزاد در قانون دائمی برنامه توسعه تغییر یافت و فقط بند «الف» در نظر گرفته شد، اما درحقیقت اختیارات همه دستگاه‌های اجرایی فایده‌ای برای مناطق آزاد ندارد، بلکه برخی از دستگاه‌ها اهمیت دارد؛ لذا پیشنهاد می‌شود بندهای «الف» و «ب» ماده (27) به‌طور دقیق، دستگاه‌های مشمول را به نام تعیین کنند.

·  عدم به‌روزرسانی قوانین و مقررات گمرکی مناطق آزاد متناسب با تغییرات قوانین و آیین‌نامه‌های گمرک جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین مرتبط.

·  عدم تمکین سازمان‌های هم‌جوار (سازمان بنادر و دریانوردی و گمرک جمهوری اسلامی ایران) درخصوص اجرای قوانین و مقررات گمرکی مناطق آزاد.

· تداخل یا موازی بودن برخی قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی سازمان‌های هم‌جوار (سازمان بنادر و دریانوردی و گمرک جمهوری اسلامی ایران و وزارت صنعت، معدن و تجارت) با قوانین و مقررات گمرکی مناطق آزاد (ازجمله، موارد مرتبط با کالاهای متروکه و رسوبی، کالای همراه مسافر، کنترل ورود و خروج کالا از و به داخل محدوده مناطق آزاد).

·  ابهام یا خلأ قوانین و مقررات گمرکی مناطق آزاد درخصوص برخی مسائل مرتبط با رویه‌های جاری گمرکی مناطق (مرجوعی، مسافری، بازبینی، ارزش‌گذاری و...).

·  نبود قانون و مقررات مدون درخصوص صادرات مجدد کالا در مناطق آزاد، با عنایت به اینکه مناطق آزاد تنها مرجع صادرکننده اظهارنامه‌های صادرات مجدد کالا هستند.

·  نبود قانون و مقررات درخصوص جرائم و تخلفات گمرکی (کم‌اظهاری، کسر یا اضافه تخلیه و...) 

9-11. سازمان منطقه آزاد ارس

یکی از مهم‌ترین عوامل قانونی ایجادکننده اختلال در عملکرد مناطق آزاد که به شکلی تمام حوزه‌های فعالیت را تحت تأثیر قرار می‌دهد، عدم شفافیت ماده (27) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران و نیز ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه کشور است که در آن قید شده است اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد به مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض شود؛ لکن نبود شفافیت این مواد موجب عدم درک صحیح از آن و ایجاد مشکلاتی در مرحله اجرا شده است. به‌طوری‌که فرایند تفویض اختیار یا صدور احکام رؤسای ادارات، بسیار پیچیده است و به‌کندی صورت می‌گیرد و در مقابل بدون انجام تفویض اختیارات، دستگاه متبوع به قطع ارائه خدمات در محدوده مناطق آزاد اقدام می‌کند که در نتیجه موجبات سردرگمی و نارضایتی ساکنان و فعالان اقتصادی می‌شود یا درصورتی‌که تفویض اختیار انجام گیرد، دستگاه‌های اجرایی انتظار دارند بودجه مربوطه توسط سازمان‌های مناطق آزاد هزینه شود، ولی درآمدهای حاصل به حساب دستگاه‌های جاری واریز گردد.

از دیگر چالش‌های قانونی مناطق آزاد عدم تعیین تکلیف نهادهای عمومی غیردولتی ازجمله شهرداری‌ها و شورای شهر است که به‌طور شفاف ذکر نشده است آیا رفتار سازمان‌های مناطق آزاد با این نهادها باید همانند دستگاه‌های اجرایی باشد؟ در این صورت لازم است چگونگی تفویض اختیارات آن مشخص شود. گفتنی است به‌موجب ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری، نهادهای عمومی غیردولتی به‌عنوان دستگاه اجرایی تلقی می‌شوند. همچنین به‌موجب بند «الف» تبصره «2» ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه «اختیارات فرماندار درمورد مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود» و بودجه‌ای از محل استانداری یا سایر ردیف‌های دولتی برای شهرداری‌های مناطق آزاد تعلق نمی‌گیرد؛ درمورد شهرداری‌ها نیز محل تأمین بودجه و تعلق درآمدهای حاصل و همچنین ضوابط حاکم بر شهرداری‌های مستقر در مناطق به‌صورت شفاف تعیین نشده است.

9-12. سازمان منطقه آزاد انزلی

براساس بند «الف» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، عملاً همه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی، به‌عهده سازمان‌های مناطق آزاد است که در اجرای وظایف و مسئولیت‌های منتقل شده هیچ‌گونه ابزاری ارائه نشده است؛ لذا پیشنهاد می‌شود این ماده با بهره‌گیری از مفاد بند «الف» ماده (65) احکام دائمی به این ‌شرح اصلاح شود:

ماده (27): به‌منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های مناطق آزاد، سازمان هر منطقه (هیئت‌مدیره) و وزیر ذ‌‌ی‌ربط موظفند طبق شرایط حاکم بر منطقه به یکی از دو روش زیر عمل کنند:

الف) دستگاه‌های اجرایی (وابسته به قوه مجریه) اختیارات خود در منطقه را با تدوین آیین‌نامه‌ای که هیئت وزیران تدوین و تصویب می‌کند به رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض کنند.

ب) مدیران، رؤسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به پیشنهاد رئیس هیئت‌مدیره و مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی با تدوین آیین‌نامه‌ای که هیئت وزیران تدوین و تصویب می‌کنند منصوب می‌شوند.  

9-13. جمع‌بندی نظارت دستگاه‌ها

مطابق مطالب مذکور،‌ سازمان‌های وابسته به مناطق آزاد، غالباً به اجرای قانون و واگذاری مسئولیت‌ها، اختیارات و وظایف به سازمان منطقه آزاد تأکید دارند و سایر سازمان‌های هم‌جوار، معتقد به عدم امکان واگذاری هستند. عدم انتصاب مدیران متخصص در مناطق آزاد، عدم تمکین به قانون، وظایف تخصصی برخی از دستگاه‌ها و معضلات ناشی از درآمدها و هزینه‌ها، مهم‌ترین علل مطرح شده در این نظرات بود.

 بااین‌حال، در میان این نظرات به ‌پیشنهادهای میانی و کاربردی قابل توجهی اشاره شده که در ارائه راهکارهای اصلاحی مورد توجه قرار گرفت؛ مهم‌ترین پیشنهادها عبارت‌اند از:

· تعیین مأموریت یا طرح‌های اولویت‌دار برای مناطق آزاد؛

· همکاری دولت در تأمین منابع مورد نیاز تکمیل زیرساخت‌های مناطق آزاد؛

· بی‌نیازی به تفویض مسئولیت‌های تمام دستگاه‌های اجرایی؛

· تعیین مصادیق نیازمند واگذاری مسئولیت‌ها (متناسب با مأموریت و شرایط هر منطقه)؛

· تعیین سازوکار تفویض یا انتصاب در دستگاه‌ها اجرایی مستقر در مناطق آزاد توسط هیئت وزیران؛

· استفاده از ظرفیت بخش خصوصی در اداره مناطق آزاد.