خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

حریم شهری به‌عنوان ناحیه‌ای پیرامونی و عملکردی اطراف شهر شناخته می‌شود که به‌طور مستقیم بر کیفیت محیط‌زیست، توسعه شهری و فعالیت‌های اجتماعی تأثیر می‌گذارد. در واقع حریم شهری به‌عنوان منطقه‌ای حفاظتی یا به تعبیری عرصه پیرامون شهرها در نظر گرفته می‌شود که علاوه‌بر جلوگیری از توسعه بی‌رویه، از منابع طبیعی و زیست‌محیطی نیز صیانت کند. بررسی در پیشینه قوانین مرتبط با محدوده و حریم بر طبق اسناد و مطالعات فرادست، نشان می‌دهد که از ابتدای تصویب قانون شهرداری مصوب سال 1334 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن در سال 1345 در مواد 99 تا 101 موضوع حریم شهرها مطرح شده است.

به‌نظر می‌رسد که مهم‌ترین چالش موجود در حریم و مناطق پیرامونی کلان‌شهرهای کشور، شکل‌گیری مهاجرت‌های عمدتاً روستا به شهر و جذب و افزایش جمعیت در این مناطق طی حدود نیم‌قرن گذشته بوده است. این پدیده موجب شده تا فضاهای زیستی واقع در حریم و اطراف کلان‌شهرها (مانند شهرها و روستاهای قرار گرفته در این محدوده‌ها) تحت فشار جمعیت مهاجر قرار گیرد. این وضعیت، چالش‌های متعدد و پیچیده‌ای را برای کلان‌شهرها، سکونتگاه‌های موجود و همچنین برنامه‌ریزان و مدیران این حوزه‌ها به همراه داشته است.

حریم شهرها به‌عنوان فضایی پیرامونی با کارکردهای زیست‌محیطی، حفاظتی و راهبردی، در سیاستگذاری و مدیریت فضایی حائز اهمیت است و در شرایط وقوع جنگ و مخاطرات به‌طور طبیعی به نقطه‌ای راهبردی برای جابه‌جایی جمعیت، ارائه خدمات اضطراری و مدیریت منابع تبدیل می‌شود. با وجود این قابلیت‌ها و ظرفیت‌ها، تاکنون سیاستگذاری جامع و منسجمی برای استفاده از حریم شهرها به‌عنوان فضای پشتیبان شهری صورت نگرفته است. تجربه دو جنگ تحمیلی اخیر (جنگ دوازده‌روزه و جنگ رمضان) نشان داد که بالفعل نمودن این ظرفیت‌ می‌تواند راهگشا باشد.ازاین‌رو، پیش‌بینی مراکز اسکان اضطراری و موقت در حریم و مبادی ورودی و خروجی شهرها، به‌عنوان یکی از الزام‌های مدیریت بحران، نقش مؤثری در ساماندهی جمعیت، ارائه خدمات اولیه و ارتقای تاب‌آوری شهری دارد. حریم کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ به‌دلیل تراکم جمعیتی کمتر نسبت به محدوده شهر، ظرفیت توسعه زیرساخت‌ها، امکان استقرار تأسیسات پشتیبان و فاصله نسبی از اهداف راهبردی، بستر مناسبی برای استقرار این مراکز محسوب می‌شود.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

طبق بررسی‌ها و مطالعات انجام شده اهم چالش‌های حریم شامل موارد ذیل است:

•       ابهامات و خلأها در نحوه تعیین محدوده حریم (انطباق یا عدم انطباق با مرز تقسیمات سیاسی/ وجود روستاها در حریم شهرها) در قوانین؛
•      تعدد قوانین و نهادهای مرتبط با موضوع حریم (در تعریف محدوده و حریم، تعیین حریم و نظارت و رسیدگی به تخلفات در حریم)؛
•      عدم هماهنگی و یکپارچگی نهادهای مختلف مرتبط با موضوع حریم؛
•      فقدان قانون یکپارچه مدیریت حریم شهرها به‌ویژه در خصوص پایتخت و مناطق کلان‌شهری؛
•      عدم وجود هماهنگی بین برخی قوانین بخشی و موضوعی با سایر قوانین و مصوبات؛
•      عدم انطباق تقسیمات سیاسی با قلمروهای شهری- منطقه‌ای (مجموعه شهری) در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ و تناقض با قانون تعریف حریم؛
•      تناقض و ابهامات فراوان در قوانین و مقررات طرح‌های توسعه و عمران؛
•      نگرش بخشی به دستگاه‌های متولی حریم در قانون؛
•      عدم تعریف منابع درآمدی دستگاه‌های متولی حریم شهرها؛
•      وجود قوانین موازی یا متناقض حریم و در نتیجه کاهش قدرت اجرایی قانون؛
•      عدم توجه به نقش مردم در قوانین موضوعه حریم؛
•      تعارضات قانونی و برداشت‌ها و تفاسیر احتمالی در قوانین و مقررات در حل معضلات محدوده و حریم شهرها و مسائل و مشکلات حقوقی حریم و پیرامون شهرها؛
•      ناکارآمدی کمیسیون ماده (99) قانون شهرداری‌ و عدم نظارت مناسب بر ساخت‌وساز غیرمجاز و تغییر کاربری در حریم شهرها؛
•      نحوه ارتباط شهرداری‌ها با سایر دستگاه‌های دولتی با توجه به فرابخشی بودن حریم و آسیب‌شناسی مشکلات موجود در زمینه مدیریت یکپارچه حریم شهرها.

پیشنهاد راهکار تقنینی،نظارتی یا سیاستی

با توجه به چالش‌های موجود در حریم شهرها اقدام‌های تقنینی، اجرایی و نظارتی ذیل می‌تواند در راستای برطرف شدن این چالش‌ها و مشکلات راهگشا باشد:

•  تسریع در تعیین تکلیف پیش‌نویس اصلاح و الحاق یک تبصره به ماده (۲) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال ۱۳۸۴ توسط وزارت کشور و استثنا کردن حریم کلان‌شهرهای کشور از محدود بودن به مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش؛
•  تدوین قانون جامع با هدف مدیریت یکپارچه بر اراضی شهری و غیرشهری؛
•  پیگیری لایحه جامع تقسیمات کشوری از وزارت کشور جهت اصلاح و افزودن تعریف سطوح جدید تقسیماتی همچون مجموعه شهری، کلان‌شهر و ... به آن و تعریف سازوکار روابط و تعاملات و هماهنگی افقی سطوح تقسیماتی باهم؛
•  بازنگری در ضوابط و مقررات مربوط به تغییر کاربری و جلوگیری از تغییر کاربری‌ اراضی زراعی و کشاورزی؛
•  ایجاد سیستم نظارتی کارآمد و قانونی برای کنترل، نظارت و مدیریت ساخت‌وسازهای حریم شهرها؛
•  تدوین رویه‌های اقدام و مداخله مشخص در موضوع حریم ازطریق بررسی یکپارچه قوانین، مصوبات و برنامه‌های مرتبط با موضوع حریم؛
•  تدوین و اجرای برنامه‌های ملی افزایش جاذبه‌های زیستی و ایجاد اشتغال در روستاها و شهرهای کوچک و متوسط در کشور در جهت جلوگیری از مهاجرت به شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها؛
•  تعیین تکلیف املاک و اراضی واقع در حریم و محدوده شهرها (اجرای طرح کاداستر) با هدف جلوگیری از رشد و گسترش حریم شهرها؛
•  الزام شهرداری‌ها به اجرای قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها با ظرفیت‌سازی در شهرداری‌ها برای کنترل ساخت‌وسازهای غیرمجاز در محدوده و حریم شهرها؛
•  پشتیبانی دستگاه‌های قضایی در برخورد با متصرفین و زمین‌خواران به‌عنوان یکی از عوامل تشدید گسترش ساخت‌وسازهای غیرمجاز؛
•  بهره‌گیری از فناوری اطلاعات مکانی و ایجاد سامانه سیستم اطلاعات جغرافیایی (GIS) متمرکز برای پایش لحظه‌ای و تجزیه و تحلیل تغییرات کاربری اراضی و استفاده از تصاویر ماهواره‌ای و پهباد برای نظارت مستمر بر اجرای ضوابط شناسایی تخلفات؛
•  تشکیل پنجره واحد صدور مجوز، یکپارچه‌سازی فرایندها با هدف حذف تعارض قوانین و دستگاه‌ها و بازنگری چارچوب‌های قانونی حریم به‌صورت عدالت‌محور و تعریف دقیق نقش هر نهاد در مدیریت آن.

1. مقدمه

رشــد، پویایى و تحول از ویژگى‏هاى عمومى نظــام شهرى اسـت. اگرچـه سـرعت رشـد شهرنشـینى در کشـورهاى توسـعه‌یافتـه در وضعیـت مناسـب و کنتـرل شـده‌اى قـرار دارد، لیکـن ادامــه رشــد شــتابان آن در کشــورهاى در حــال توســعه ازجمله کشور ایران، مشــهود اســت. ایــن امــر موجــب رشــد مناطـق کلان‌شهری در این‌گونه کشـورها شـده کـه تبعات و نشــانه‌هاى آن چه در درون شــهر و نظــام کالبــدى و چــه در بـیرون آن و عناصـر پیرامونـى ظاهر شده [1] که این امر گسترش کالبدی محدوده شهرها و تعرض به حریم را سبب گردیده است.

مطالعات و بررسی‌های قوانین و مقررات مرتبط با حوزه حریم نشان می‌دهد قوانین متعددی که در زمینه حریم و محدوده‌های شهری وجود دارد؛  تاکنون برای جلوگیری از توسعه پراکنده شهرها کارآیی لازم را نداشته و این امر منجر به توسعه‌های بی‌رویه و حاشیه‌نشینی به‌خصوص در اطراف کلان‌شهرها شده‌‌ است. موضوع قابل توجه دیگر مربوط به محدوده‌های شهری خصوصاً حریم شـهر، تـداخل حـریم شهرها با یکدیگر است. قانون، مرجع اختلاف را پیش‌بینی کرده و اعلام می‌دارد: محدوده‌هـا و حریم‌های تعیین شده برای شهرهای مجاور نباید باهم تداخل داشته باشند؛ در غیـر ایـن صورت مرجع حـل اخـتلاف، مراجـع تصویب‌کننده طـرح‌هـای هـادی و جـامع هسـتند [2]. همچنین گاه به‌دلیل تغییرات مداوم و تعدد مجریان و قوانین هم عرض، شاهد نقض قانون در تصمیمات و مجوزهای قبلی بوده و اعمال قانون جدید با عناصر ساخته شده قبلی، حتی به شکل قانونی در تعارض قرار می‌گیرد؛ به‌نحوی‌که عناصر کالبدی قبلی به شکل ناهمگون در فضای شهری ظاهر می‌شوند که با عناصر ساخته شده و جدیدالتأسیس هماهنگی و هم‌سویی ندارند. چه‌بسا هم‌جواری این عناصر از نظر عملکردی نیز در تعارض قرار گرفته و فعالیت یکی در گرو نابودی یا تعطیلی دیگری قرار دارد.

بنابراین راهکارهای متفاوتی جهت کاهش معضلات و مشکلات ناشی از روند روبه‌رشد و گسترش شهرها به نواحی اطراف ارائه شده که یکی از آنان شناخت مفهوم حریم شهری است. موضوع حریم شهر از چند جنبه ازجمله تعریف حریم و تعیین محدوده آن، نهادهای مرتبط با تعیین حریم، نحوه نظارت بر حریم و نهادهای ناظر بر آن، بر رشد و گسترش شهرها تأثیرگذار است. به همین جهت این گزارش در تلاش است با بررسی موضوع حریم شهر از منظر قوانین و مقررات، بازبینی آنها و شناسایی خلأها و تداخلات، گامی در جهت حل مشکلات گسترش شهرها به نواحی پیرامون خود و نظارت بر آن بردارد.

از ابتدای تصویب قانون شهرداری‌ در سال 1334 (و الحاقی آن در سال 1345) تا آخرین قانون مصوب تعاریف محدوده و حریم شهر در سال 1384، برای حریم شهر تعاریف متعددی درنظر گرفته شده است. «محدوده قانونی»، «محدوده خدمات شهری»، «محدوده استحفاظی»، «محدوده نفوذی»، «حریم استحفاظی» و عبارات مشابه ازجمله تعاریفی بوده که براساس نیازها و منفعت هر یک از نهادهای مرتبط با حریم در طی سال‌‌های مختلف مطرح شده است.

در سال 1384 با تصویب قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» به تمامی تعاریف گذشته خاتمه داده شده و محدوده‌های شهری در دو تعریف «محدوده» و «حریم شهر» خلاصه گشته است. طبق قانون فوق «حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی پیرامون شهر که کنترل و نظارت شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید.». برای حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی کشاورزی، باغات و جنگل‌ها، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر، تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح‌های جامع و هادی امکان‌پذیر خواهد بود. نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به موجب طرح‌ها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به‌استثنای شهرک‌های صنعتی (که درهرحال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداری مستثنا می‌باشند) برعهده شهرداری مربوط می‌باشد. هرگونه ساخت‌وساز غیرمجاز در این حریم تخلف محسوب شده و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد. شکل زیر به صورت شماتیک محدوده و حریم شهرها را نشان می‌‌دهد.

شکل ۱. معرفی محدوده و حریم شهر

وجود تنوع حوزه‌های تصمیم‌گیر و گستردگی حریم از یک‌سو و همچنین وجود انواع شهرک‌ها و سکونتگاه‌های روستایی ازسوی دیگر زمینه را برای دخالت هر یک از دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های مختلف فراهم کرده است. ازجمله این دستگاه‌ها می‌توان به وزارت راه و شهرسازی، استانداری، فرمانداری، بخشداری، شهرداری‌ها و سایر سازمان‌ها و نهادهای تصمیم‌گیر اشاره کرد که هر یک از این سازمان‌های مذکور به‌دلیل عدم یکپارچگی و نبود مدیریت واحد باعث افزایش مدیریت بخشی شده است و هر یک بنا به مقتضیات خود تصمیم‌گیری و سیاستگذاری‌های لازم را انجام می‌دهند [3].

بررسی‌ها نشان می‌دهد که ابعاد تخریب عرصه حریم بسیار گسترده است و این امر در حالی وقوع می‌یابد که بیشتر این عرصه هم‌زمان مشمول انواع حفاظت‌های قانونی مانند پارک ملی، منطقه حفاظت شده، زمین‌های زراعی و باغ، حریم رودخانه‌ها و راه‌هاست. همین امر نشان می‌دهد که قوانین و مقررات حفاظتی مانند «قانون اصلاح قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست» (مصوب 1353/03/28) مجلس شورای ملی برای حفاظت اندوختگاه‌های تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط‌زیست، «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» (مصوب 1374/03/31) مجلس شورای اسلامی و «قانون حفاظت و بهره‌‌‌برداری از جنگل‌ها و مراتع» (مصوب 1346/05/25) مجلس شورای ملی، ماده (2) «آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی» (مصوب 1379/08/11) هیئت‌‌وزیران و موارد دیگر، هرچند ضروری است؛ اما به‌تنهایی نمی‌توانند راهگشا باشند و علاوه‌بر موارد فوق‌الذکر به‌کارگیری سازوکار مدیریتی قدرتمند و کاملاً یکپارچه برای اجرای مؤثر ضوابط قانونی امری لازم و ضروری است. بنابراین هدف از گزارش حاضر واکاوی چالش‌ها و موانع مدیریت حریم در شهرها و ارائه راهکارهای تقنینی، اجرایی و نظارتی در این حوزه است.

2. پیشینه

در این بخش ابتدا سوابق مطالعاتی انجام شده درخصوص موضوع حریم در مرکز پژوهش‌های مجلس مورد مداقه قرار گرفته، سپس سوابق تقنینی در سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، قوانین و مقررات بررسی و در ادامه در جداول ارائه شده است.

2-1. سوابق مطالعاتی

مهم‌ترین پژوهش‌های صورت گرفته که هم‌سو با موضوع این پژوهش هستند؛ به شرح جدول 1 است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: نگارنده.

همان‌گونه که جدول فوق نشان می‌دهد گزارش‌های تدوین شده در این حوزه موضوعاتی از قبیل حریم شهر تهران و بحران موجود در آن، بررسی لایحه تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک  و الحاق موادی به آن قانون و نحوه تعیین آن حوزه‌ها را در برگرفته است.

2-2. سوابق تقنینی

بررسی جایگاه حریم شهرها در قوانین و مقررات متعدد حاکی از آن است که این امر در اسناد و قوانین گوناگونی مورد توجه قرار گرفته‌است. بنابراین در ادامه، سوابق تقنینی مربوط به حریم در چند حوزه بررسی شده است که شامل موارد ذیل است:

-     سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران،

-     برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران،

-     قوانین، مقررات و مصوبات مرتبط.

2-2-1. سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران

موضوع محدوده، حریم و ساماندهی سطوح خدمات و استقرار جمعیت، به‌صورت کلی در بند «و» سیاست‌های کلی آمایش سرزمین و همچنین موضوعات «توسعه شهرها در چارچوب طرح آمایش سرزمین»، «تعیین ابعاد کالبدی شهرها»، «توسعه موزون شهر و روستا»، «جلوگیری از گسترش حاشیه‌نشینی» و «سطح‌بندی شهرهای کشور و جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها» ازجمله موارد مرتبطی است که در بندهای «1»، «2» ، «6» و«10» سیاست‌های کلی شهرسازی عنوان شده است.

جدول 2. موارد مرتبط با موضوع حریم شهر در سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران

مأخذ: همان.

2-2-2. برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

موضوع حریم شهر از برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار گرفته است. در برنامه چهارم توسعه به‌صورت خیلی جزئی و تنها از منظر رعایت ایمنی ساختمانی -در محدوده، حریم و خارج حریم شهر و روستا- مطرح شده‌؛ اما می‌توان گفت این موضوع در برنامه پنجم توسعه بیشتر مورد توجه بوده است. در این برنامه وزارت راه و شهرسازی موظف شده برای تحقق توسعه پایدار در مناطق شهری و روستایی، تعاملات اقتصادی، اجتماعی و کالبدی فی‌مابین شهرهای با جمعیت بیش از یک‌صد هزار نفر یا روستاهای واقع در حریم آنها، ازطریق تهیه و اجرای طرح‌های مجموعه شهری، جامع و تفصیلی شهری با رویکرد اولویت توسعه درونی شهرها، بهره‌گیری از ظرفیت‌های توسعه روستاهای مستعد، صیانت از اراضی کشاورزی و باغ‌های واقع در داخل و حاشیه شهرها و روستاها را در دستور کار قرار دهند. علاوه‌بر آن موضوعات ساماندهی حاشیه‌نشینی و سکونتگاه‌های غیرمجاز، کنترل محدوده روستاهای واقع در حریم کلان‌شهرها، کمربند سبز پیرامون مراکز جمعیتی نیز در این برنامه مورد توجه قرار گرفته‌است. علاوه‌بر آن در ماده (173) برنامه، «مدیریت یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها» بیان شده بود..همچنین مدیریت، احداث، نگهداری، توسعه و بهره‌برداری پارک‌های جنگلی و مراتع قابل درختکاری، نهالستان‌های متروکه و اراضی واقع در کاربری‌های سبز و کمربند سبز شهرها در محدوده و حریم شهرها برای توسعه فضای سبز و استفاده بهینه در ماده (147) بیان شده‌ و.در نتیجه می‌توان گفت موضوع حریم در برنامه پنجم بسیار مورد توجه بوده است.

در برنامه ششم توسعه و در تبصره بند «ث» ماده (۳۸)، نظارت سازمان حفاظت محیط‌زیست بر اقدام‌های شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در اجرای طرح‌های جامع مدیریت پسماند در محدوده حریم شهرها و روستاها  بیان شده است. همچنین برای ارتقای شرایط محیطی پایدار و فراگیر ساکنان مناطق حاشیه‌نشین و برخورداری آنها از مزایای شهرنشینی و پیش‌نگری و پیشگیری از ایجاد سکونتگاه‌های غیرمجاز، تهیه و اجرای طرح هادی برای روستاهای واقع در حریم شهرها با رویکرد کنترل محدوده روستاهای مذکور در حد رشد طبیعی آنها و طراحی و در حکم دیگری ایجاد کمربند سبز در اطراف مراکز جمعیتی توسط شهرداری‌ها با مشارکت دولت در قالب بودجه سنواتی بیان شده است.

در برنامه هفتم پیشرفت، در جز اول، بند «ح» ماده (48) به موضوع شهرک‌های صنعتی و صنایع مستقر در محدوده و حریم شهرها اشاره شده است:

برای ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه‌های صنعتی در رشد اقتصادی، اقدام‌های زیر انجام می‌شود:

1. وزارت صنعت، معدن و تجارت (شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران) مجاز است حسب مورد با همکاری وزارتخانه‌های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، ارتباطات و فناوری اطلاعات و جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، در چارچوب طرح جامع شهری و هادی روستایی، نسبت به ایجاد شهرک‌ها، نواحی و مجتمع‌های تخصصی در داخل حریم و محدوده شهری و روستایی در حوزه‌های فناوری اطلاعات (آی.تی)، صنایع خلاق، صنایع‌دستی و صنفی تولیدی و خدماتی، صنایع پاک و پسماندهای صنعتی اقدام نماید.

همچنین در این برنامه در بند «ث» ماده (83) اشاره شده است:

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف است با همکاری وزارت راه و شهرسازی و سایر دستگاه‌های مربوط با رعایت قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار نسبت به ساماندهی صدور مجوز ایجاد طرح (پروژه)های گردشگری با کاربری ترکیبی (تجاری یا اداری یا مسکونی یا گردشگری) و فراهم نمودن امکان فروش و پیش‌فروش تأسیسات و واحدها براساس طرح مصوب، در محدوده و حریم شهرها و روستاها با اخذ مجوز از دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط صرفاً در اراضی با کاربری گردشگری مندرج در طرح‌های جامع و تفصیلی شهر یا طرح هادی روستا با لحاظ برقراری مشوق‌های لازم در چارچوب قوانین در تعیین تعرفه برای کلیه کاربری‌های یک طرح (پروژه) ترکیبی اقدام نماید.

جدول ذیل موارد مرتبط با موضوع حریم در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران را نشان می‌دهد.

جدول 3. موارد مرتبط با موضوع حریم شهر در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه

مأخذ: همان. 

2-2-۳. بررسی طرح‌ها و لوایح مرتبط با موضوع حریم

بررسی طرح‌ها و لوایح مرتبط با موضوع حریم که تاکنون در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده در جدول ذیل فهرست شده است:

جدول 4. فهرست طرح‌ها و لوایح مربوط به حوزه حریم شهرها

مأخذ: همان.

با توجه به این امر که طرح‌ها و لوایح متعددی در مورد اصلاح قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» تاکنون ثبت شده است؛ لیکن متأسفانه هیچ‌کدام از موارد فوق تاکنون به نتیجه نرسیده است. در صورتی‌که تصویب طرح‌ها و لوایح فوق‌الذکر می‌توانست در برطرف کردن بخشی از مشکلات حریم به‌خصوص موضوع نبود انطباق و تضاد با ماده (2) (عدم تجاوز مرز حریم از محدوده بخش و شهرستان) و ماده (8) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شــهرک و نحوه تعیین آنها (عدم تداخل مرز محدوده‌های تعریف شده با هم) مؤثر واقع شود.

2-2-4. بررسی قوانین و مقررات مرتبط با موضوع حریم

بررسی و جستجوی واژه حریم در عنوان قوانین و مقررات در سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران 267 یافته داشته است. در مرحله اول یافته‌های به دست آمده غربالگری شده و بخشی از موارد نامرتبط حذف شدند. فراوانی کلیدواژه حریم به تفکیک قانون و مقرره شامل موارد ذیل است:

•  فراوانی واژه حریم در عنوان قوانین شامل 8 مورد است که از این تعداد 2 مورد در ارتباط با «حریم شهرها» است و سایر موارد درخصوص حریم رود، اماکن حفاظتی، راه و ... است.
•  فراوانی واژه حریم در عنوان مقررات شامل 259 مورد است که از این تعداد 105 مورد در ارتباط با «حریم شهرها» و به‌صورت موضوعی در ارتباط با یک شهر یا محدوده خاص است. 33 مورد نیز در ارتباط با عنوان کلی«حریم شهرها» است و سایر موارد درخصوص حریم رود، اماکن حفاظتی، راه و ... است.

همچنین در برخی از قوانین واژه حریم در عنوان ذکر نشده؛ اما قانون فوق به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم بر حریم شهرها اثرگذار بوده؛ لذا این قوانین نیز مورد واکاوی و بررسی قرار گرفته شده است.

الف) قوانین مرتبط با حوزه حریم شهرها

در این بخش قوانین موجود مورد مداقه و واکاوی قرار گرفته و در بخش بعدی به آیین‌نامه‌های اجرایی، بخشی و سایر مصوبات موجود در این زمینه پرداخته شده است.

•  قانون شهرداری (مصوب 04/11/ 1334) با اصلاحات و الحاقات بعدی

نخستین بار در ایران در مواد (99) تا (101) قانون شهرداری (مصوب 1334/04/11) با اصلاحات و الحاقات بعدی موضوع حریم مطرح شده است. چنانچه در ماده (99) قانون مزبور اقدام‌های شهرداری در این پهنه تصریح شده است: «شهرداری‌ها مکلف‌اند در مورد حریم شهر اقدام‌های زیر را در دستورکار قرار دهند:

۱. تعیین حدود حریم و تهیه نقشه جامع شهرسازی با توجه به توسعه احتمالی شهر؛

۲. تهیه مقرراتی برای کلیه اقدام‌های عمرانی از قبیل قطعه‌بندی و تفکیک اراضی، خیابان‌کشی، ایجاد باغ و ساختمان، ایجاد کارگاه و کارخانه.

همچنین تهیه مقررات مربوط به حفظ بهداشت عمومی مخصوص حریم شهر با توجه به نقشه عمرانی شهر، حریم و نقشه جامع شهرسازی و مقررات مذکور پس از تصویب انجمن شهر و تأیید وزارت کشور برای اطلاع عموم آگهی و به‌موقع به اجرا گذاشته خواهد شد» در این تعریف، حریم، محدوده توسعه احتمالی شهر و محدوده وضع مقرراتی برای کلیه اقدام‌های عمرانی است و در آن صحبتی از حفاظت و کارکردهای مدنظر قرار گرفته شده در آن نیست.

•   قانون نوسازی و عمران شهری (مصوب 09/07/ 1347) با اصلاحات و الحاقات بعدی

قانون فوق برای نوسازی و عمران و اصلاحات اساسی شهرها به تصویب رسیده است و براساس ماده (23) این قانون اختیار نظارت بر طرز استفاده از اراضی داخل محدوده و حریم شهر ازجمله تعیین تعداد طبقات و ارتفاع و نماسازی و کیفیت ساختمان‌ها براساس نقشه جامع شهر و منطقه‌‌بندی آن با رعایت ضوابط و معیارهایی که از طرف شورای‌عالی شهرسازی و معماری تعیین و به وسیله وزارت‌ کشور ابلاغ خواهد شد، شهرداری‌ها هستند و شهرداری‌ها با استفاده از اختیارات فوق مکلف به مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها و تأمین تسهیلات لازم برای زندگی‌ اجتماعی خواهند بود.

همچنین طبق تبصره «۱» ذیـل ایـن مـاده که در سال 1351 اصلاح شده؛ شهرداری‌ها مجازند مادام که نقشه جامع شهر تهیه و تصویب نشده است ایجاد ساختمان و احداث هرگونه بنا و تأسیساتی را در قسمتی از‌ محدوده شهر فقط برای یکبار و با ذکر علت از تاریخ اجرای قانون نوسازی حداکثر برای مدت سه سال ممنوع اعلام کنند و پس از تهیه و تصویب نقشه ‌جامع شهر مکلفند حداکثر ظرف دو سال نقشه‌‌های تفصیلی را تهیه و اراضی و باغ‌ها و املاکی را که براساس نقشه مذکور در معرض طرح‌های احداث و توسعه ‌معابر و میادین واقع می‌شود مشخص کرده و احداث هرگونه بنا و تأسیسات را در این‌گونه اراضی ممنوع کنند. این‌گونه اراضی و همچنین اراضی بایر‌ و مزروعی و باغ‌ها واقع بین محدوده خدمات شهری مصوب انجمن شهر و محدوده قانونی شهر مادام که اجازه ساختمان داده نمی‌شود از پرداخت عوارض‌ نوسازی معاف هستند.

براساس ماده (31) این قانون نیز شهرداری‌ها می‌توانند برای تأمین نیازمندی‌های شهری و عمومی و عمران و نوسازی با تصویب انجمن شهر و تأیید وزارت کشور اراضی و املاک واقع‌بین حد مصوب فعلی هر شهر تا حد نهایی مشخص در نقشه جامع آن شهر را ظرف پنج سال پس از تصویب نقشه جامع با پرداخت به تملک در آورده و تصرف کنند. در تبصره «1» همین ماده نیز بیان شده هرگاه تمام یا قسمتی از اراضی و املاکی که در اجرای این ماده خریداری می‌شود در مناطق صنعتی که در نقشه جامع شهر منظور شده است واقع شده باشد شهرداری‌ها می‌توانند برای انتقال کارگاه‌ها و کارخانجات و امثال آن از داخل شهر به مناطق صنعتی از اراضی مزبور به میزانی که برای استقرار آنها ضروری تشخیص داده می‌شود به صاحبان مؤسسات مذکور منتقل کرده و بهای آن را به مأخذ تمام شده به‌اضافه ده درصد از آنان دریافت دارد. ماده (31) قانون فوق دارای آیین‌نامه اجرایی بوده که در بخش آیین‌نامه‌های اجرایی به آن پرداخته شده است.

•   قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب 1351/12/22) با اصلاحات و الحاقات بعدی

براساس قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، این شورا از طریق بررسی، تصویب و اعمال نظارت بر طرح‌های جامع شهری، در تعیین و مدیریت حریم شهرها نقش و صلاحیت قانونی دارد. مطابق تبصره‌های «2» و «3» ماده (2) قانون مذکور، شورای‌عالی موظف است نسبت به پیشنهادها، لوایح و مقررات مرتبط با طرح‌های جامع شهری، ازجمله منطقه‌بندی، نحوه استفاده از اراضی، تعیین کاربری‌های صنعتی، بازرگانی، اداری، مسکونی، تأسیسات عمومی، فضاهای سبز و سایر نیازهای عمومی شهر اظهارنظر کرده و همچنین طرح‌های جامع شهری و تغییرات آنها (به‌استثنای نقشه‌های تفصیلی) را بررسی و به‌صورت نهایی تصویب کند.

علاوه‌بر این، به موجب تبصره «1» ماده (3)، در فرایند بررسی طرح‌های جامع شهری و اصلاحات آنها، اخذ و لحاظ نظرات استاندار یا فرماندار کل، انجمن شهرستان، انجمن شهر، شهردار و کارشناسان ذی‌صلاح الزامی است.

همچنین، براساس بندهای «1» و «3» ماده (4)، دبیرخانه شورای‌عالی از طریق کمیته‌های فنی، مسئول بررسی و اظهارنظر کارشناسی درباره طرح‌های جامع شهری بوده و بر فرایند تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی نظارت می‌کند. در این راستا، جلب نظر شهرداری و انجمن شهر ذی‌ربط در مراحل تهیه طرح‌های تفصیلی نیز از وظایف این مرجع به شمار می‌آید.

در نهایت، مطابق ماده (7) قانون یادشده، شهرداری‌ها مکلف به اجرای مصوبات شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران هستند. همچنین، در موارد بروز ابهام، اشکال یا اختلاف‌نظر در نحوه اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی، موضوع در شورای‌عالی مطرح شده و تصمیم این شورا قطعی، لازم‌الاجرا و برای تمامی مراجع ذی‌ربط لازم‌الاتباع خواهد بود.

•  قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن (مصوب 1358/04/05 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران)

طبق ماده (1) این قانون دولت مکلف است در داخل محدود قانونی (۲۵‌ساله) شهرها در نقاطی که محدود قانونی وجود دارد و در سایر شهرها در محدوده‌ای که از‌طرف وزارت مسکن و شهرسازی تعیین و اعلام خواهد شد. به تدریج و با رعایت طرح تفصیلی شهر در هر منطقه به کسانی که طبق موازین رژیم سابق‌مالک این گونه اراضی شناخته می‌شدند اعلام کند تا ظرف مدت معینی نسبت به عمران و آبادی این گونه اراضی اقدام کنند. چنانچه در مهلت مقرر ‌اقدام لازم به عمل نیاورند هیچگونه اولویتی برای آنها منظور نخواهد شد و بلاعوض به تصرف دولت در خواهد آمد.

•   قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری (مصوب 1362/04/15 مجلس شورای اسلامی)

ماده (4) این قانون در ابتدا شهر را تعریف نموده و اشعار می‌دارد: شهر، محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده و از نظر بافت ساختمانی، اشتغال و سایر عوامل، دارای ‌سیمایی با ویژگی‌های خاص خود بوده به‌طوری‌که اکثریت ساکنان دائمی آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزی، خدمات و فعالیت‌های اداری‌ اشتغال داشته و در زمینه خدمات شهری از خودکفایی نسبی برخوردار و کانون مبادلات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی حوزه جذب و نفوذ‌ پیرامون خود بوده و حداقل دارای ده هزار نفر جمعیت باشد. طبق تبصره «1» این ماده که در مورخ 1400/11/10 منسوخ شده است؛ تعیین محدوده شهری به پیشنهاد شورای شهر و تصویب وزارتین کشور و راه و شهرسازی خواهد بود.

•   قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (مصوب 1374/۳/31)

یکی از مهم‌ترین قوانین اثرگذار بر استقرار انواع کاربری‌ها در حریم، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و اصلاحیه و آیین‌نامه‌های اجرایی آن است. براساس ماده (۱) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، با هدف صیانت از کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و استمرار بهره‌وری و تولید در این اراضی، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها، جز در موارد ضروری، ممنوع است. تشخیص ضرورت تغییر کاربری در هر استان، مطابق تبصره «1» ماده مذکور، در صلاحیت کمیسیونی متشکل از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط‌زیست استان و یک نفر نماینده استاندار است که ریاست آن برعهده رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان قرار دارد. نماینده دستگاه اجرایی ذی‌ربط نیز می‌تواند بدون حق رأی در جلسات کمیسیون حضور یابد.

ازسوی دیگر، به موجب تبصره «2»، تشخیص اراضی زراعی و باغ‌ها در صلاحیت وزارت جهاد کشاورزی قرار گرفته است و مراجع قضایی و اداری مکلف‌اند در این خصوص از سازمان جهاد کشاورزی ذی‌ربط استعلام کنند. مراجع اداری نیز موظف به رعایت نظر سازمان جهاد کشاورزی هستند و نظر سازمان جهاد کشاورزی استان در مراجع قضایی، در حکم نظر کارشناس رسمی دادگستری محسوب می‌شود.

همچنین براساس تبصره «3»، ادارات ثبت اسناد و املاک، دفاتر اسناد رسمی و سایر هیئت‌‌ها و مراجع ذی‌ربط مکلف‌اند در موارد مربوط به تفکیک، افراز و تقسیم اراضی زراعی و باغ‌ها و نیز تغییر کاربری آنها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها، از سازمان جهاد کشاورزی استعلام کرده و نظر وزارت جهاد کشاورزی را ملاک عمل قرار دهند.

بااین‌حال، مطابق تبصره «4»، احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، تأسیسات پرورش ماهی، سایر فعالیت‌های تولیدی بخش کشاورزی و کارگاه‌های صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها، در صورت رعایت ضوابط زیست‌محیطی و اخذ موافقت سازمان جهاد کشاورزی استان، تغییر کاربری محسوب نمی‌شود و از حکم ممنوعیت مقرر در ماده (۱) مستثنی است.

بنابراین، با توجه به قلمرو جغرافیایی حکم ماده (۱)، ممنوعیت تغییر کاربری مقرر در این قانون ناظر بر اراضی زراعی و باغ‌های واقع در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌هاست. در نتیجه، اراضی واقع در حریم شهرها، مادامی که خارج از محدوده قانونی شهر قرار داشته باشند، مشمول مقررات قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها بوده و هرگونه تغییر کاربری آنها باید با رعایت تشریفات، ضوابط و صلاحیت‌های مقرر در این قانون و از طریق مراجع قانونی ذی‌صلاح، به‌ویژه وزارت جهاد کشاورزی و کمیسیون موضوع تبصره «1» ماده (۱)، صورت پذیرد. براین‌اساس، تغییر کاربری در حریم شهرها می‌باید براساس مفاد این قانون باشد.

•   قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها (مصوب 1384/10/14) با اصلاحات و الحاقات بعدی

اغتشاش در تعاریف مربوط به قلمروهای مدیریت شهری در قوانین مربوط به کنترل توسعه شهری به حدی بوده است که با مرور قوانین مختلف در این زمینه بیش از 15 عنوان مختلف برای آن می‌توان یافت. قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، با دو هدف یکپارچه کردن مفاهیم و تعاریف متعدد و همچنین ایجاد زمینه مناسب برای نظارت و جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها و روستاها به تصویب رسیده است [4].

قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» یکی از مهم‌ترین اسناد قانونی مؤثر بر حفاظت از باغات و اراضی سبز پیرامون شهرها محسوب می‌شود. مطابق ماده (1) این قانون، محدوده شهر شامل حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی آن در دوره طرح جامع (و تا زمان تهیه آن، طرح هادی) است که در آن ضوابط و مقررات شهرسازی لازم‌الاجرا بوده و شهرداری علاوه‌بر اجرای طرح‌های عمرانی، مسئولیت کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان، تأسیسات و سایر اقدام‌های مرتبط با توسعه و عمران شهری را برعهده دارد. براساس حکم مندرج در این ماده نخست این‌که حریم برای توسعه موزون شهر در آینده است. دوم، اراضی زراعی، باغ و جنگل در محدوده حریم حفاظت می‌شوند. سوم، در حریم شهر تنها احداث ساختمان‌ها و تأسیساتی مجاز است که در طرح جامع یا هادی مجاز شناخته شده باشند و چهارم اینکه نظارت بر ساختمان‌ها و تأسیسات مجاز و حفاظت از حریم به‌استثنای شهرک‌های صنعتی به عهده شهرداری است و از همه مهم‌تر اینکه حریم نباید ورای تقسیمات کشوری باشد [5]. براساس ماده (2)، حریم شهر به اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر اطلاق می‌شود که اعمال نظارت و کنترل شهرداری در آن ضروری است. قانون با تأکید بر حفظ اراضی کشاورزی، باغات و جنگل‌ها، هرگونه ساخت‌وساز و احداث تأسیسات در حریم شهر را صرفاً در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح‌های جامع و هادی مجاز دانسته و حفاظت از حریم و نظارت بر ساخت‌وسازهای مجاز و برخورد با تخلفات ساختمانی را از وظایف شهرداری اعلام کرده است.

ماده (3) قانون نیز محدوده روستا را شامل بافت موجود و توسعه آتی آن در قالب طرح هادی روستایی تعریف کرده و مسئولیت کنترل ساخت‌وساز در این محدوده را برعهده دهیاری‌ها قرار داده است. همچنین در تبصره‌های این ماده، استقلال مدیریتی روستاهای واقع در حریم شهر، نحوه اداره روستاهایی که در آینده به شهر ملحق می‌شوند، شیوه تعیین محدوده روستاهای فاقد طرح هادی و اختصاص درآمدهای ناشی از عوارض ساخت‌وساز به دهیاری‌ها مورد تأکید قرار گرفته است.

همچنین در ماده (8) قید شده است که محدوده‌ها و حریم‌های تعیین شده برای شهرهای مجاور و محدوده روستاهای مجاور و محدوده شهرک‌های مجاور، نباید باهم تداخل داشته باشند. در صورت تداخل، مرجع حل اختلاف و رفع تداخل، مراجع تصویب‌کننده طرح‌های هادی و جامع حسب مورد خواهند بود.

در نهایت، ماده (10) این قانون، تمامی اصطلاحات پیشین مرتبط با محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک را نسخ کرده و «محدوده شهر»، «حریم شهر» و «محدوده روستا» را به‌عنوان عناوین قانونی معتبر جایگزین کرده است. این ماده با یکسان‌سازی تعاریف قانونی، مبنای حقوقی مشخصی برای اعمال ضوابط شهرسازی، حفاظت از اراضی کشاورزی و باغات و مدیریت توسعه شهری فراهم ساخته است.

•   قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 1374/3/31 (مصوب 01/08/1385)

قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب سال ۱۳۸۵، با هدف صیانت از اراضی زراعی و باغی، جلوگیری از تغییر کاربری‌های غیرمجاز، حفظ ظرفیت‌های تولیدی بخش کشاورزی و ایجاد سازوکار منسجم برای تشخیص ضرورت و صدور مجوز تغییر کاربری به تصویب رسیده است. این قانون با تعیین ضوابط، فرایندها و ضمانت اجراهای مشخص، اصل را بر حفظ کاربری کشاورزی اراضی موضوع قانون قرار داده و تغییر این کاربری را صرفاً در موارد ضروری و پس از طی تشریفات قانونی مجاز دانسته است. براساس این قانون، مرجع تشخیص ضرورت تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در هر استان، کمیسیونی است که با ترکیبی از نمایندگان دستگاه‌های ذی‌ربط تشکیل می‌شود. این کمیسیون متشکل از رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست استان و نماینده استاندار بوده و ریاست آن برعهده رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان قرار دارد. کمیسیون مذکور موظف است درخواست‌های تغییر کاربری را با لحاظ ضرورت، آثار اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و الزامات برنامه‌ریزی سرزمینی بررسی کرده و حداکثر ظرف مدت مقرر قانونی نسبت به اعلام تصمیم اقدام کند.

همچنین، طبق این قانون تشخیص ماهیت اراضی از حیث زراعی یا باغی بودن، در صلاحیت وزارت جهاد کشاورزی قرار دارد و کلیه مراجع قضایی و اداری مکلف‌اند در موارد مرتبط از سازمان جهاد کشاورزی ذی‌ربط استعلام کنند. نظر اعلامی این سازمان در مراجع قضایی در حکم نظر کارشناس رسمی دادگستری تلقی شده و مراجع اداری نیز موظف به رعایت آن هستند. علاوه‌بر این، ادارات ثبت اسناد و املاک، دفاتر اسناد رسمی و سایر مراجع مرتبط در فرایندهایی مانند تفکیک، افراز، تقسیم و تغییر کاربری اراضی مشمول قانون، مکلف به اخذ استعلام از مراجع صلاحیت‌دار وزارت جهاد کشاورزی و رعایت نظر اعلامی آنها می‌باشند.

در این قانون قانونگذار در راستای حمایت از توسعه فعالیت‌های تولیدی بخش کشاورزی، برخی فعالیت‌ها را از شمول مقررات تغییر کاربری خارج کرده است. براین‌اساس، احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، واحدهای پرورش آبزیان، تأسیسات مرتبط با تولیدات کشاورزی و همچنین صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی، در صورت رعایت ضوابط زیست‌محیطی و اخذ موافقت‌های لازم از مراجع ذی‌صلاح، تغییر کاربری محسوب نمی‌شود. همچنین اراضی واقع در محدوده قانونی روستاهایی که دارای طرح هادی مصوب هستند، تابع ضوابط و مقررات طرح هادی بوده و حسب مقررات قانونی، از شمول برخی احکام قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مستثنی هستند. در مواردی که تغییر کاربری مطابق قانون مجاز شناخته شود، اخذ مجوزهای لازم و پرداخت عوارض قانونی حسب مورد الزامی است. بااین‌حال، قانونگذار برخی موارد را از پرداخت عوارض معاف کرده است؛ ازجمله تأمین سکونت شخصی مالک تا سقف پانصد مترمربع برای یک‌بار، احداث تأسیسات تولیدی بخش کشاورزی، صنایع تبدیلی و تکمیلی، صنایع دستی و همچنین اراضی مورد نیاز برای اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و خدمات عمومی مورد نیاز جامعه.

یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، پیش‌بینی ضمانت اجراهای مؤثر برای مقابله با تغییر کاربری غیرمجاز است. براساس مقررات این قانون، هرگونه تغییر کاربری اراضی مشمول قانون بدون اخذ مجوز از کمیسیون ذی‌صلاح، غیرمجاز بوده و دارای وصف کیفری است. در این موارد، مرتکب علاوه‌بر الزام به قلع و قمع بناها و مستحدثات ایجادشده و اعاده وضعیت زمین به حالت اولیه، به پرداخت جزای نقدی متناسب با ارزش روز اراضی با کاربری جدید محکوم خواهد شد. در صورت تکرار جرم نیز مجازات‌های شدیدتری ازجمله حبس پیش‌بینی شده است. قانونگذار همچنین برای جلوگیری از تخلفات احتمالی توسط مأموران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی، شهرداری‌ها و نهادهای مرتبط، مسئولیت و ضمانت اجراهای خاصی مقرر کرده است. براین‌اساس، صدور مجوز یا اقدام برخلاف مقررات قانونی توسط کارکنان دستگاه‌های ذی‌ربط می‌تواند علاوه‌بر ابطال مجوز صادرشده، موجب اعمال مجازات‌های مالی و اداری، ازجمله انفصال از خدمت در موارد مقرر قانونی شود. همچنین برای سردفتران اسناد رسمی که برخلاف الزام‌های قانونی اقدام کنند، ضمانت اجراهای انتظامی و کیفری پیش‌بینی شده است.

کمیسیون‌های موضوع قانون در بررسی درخواست‌های تغییر کاربری مکلف‌اند ضرورت تغییر کاربری را با رعایت ضوابط قانونی، فنی، محیط‌زیستی و برنامه‌های توسعه‌ای احراز کنند. در این فرایند، عواملی از قبیل اخذ مجوزهای لازم از دستگاه‌های اجرایی مرتبط، انطباق با طرح‌های کالبدی، منطقه‌ای و ناحیه‌ای مصوب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، رعایت الزام‌های زیست‌محیطی، حفظ استمرار تولید کشاورزی و رعایت استانداردهای فنی کاربری پیشنهادی باید مورد توجه قرار گیرد.

بنابراین، تصمیم‌گیری درباره تغییر کاربری صرفاً یک اقدام اداری ساده نیست، بلکه فرایندی چندبعدی است که باید میان ضرورت‌های توسعه‌ای و الزام‌های حفاظت از منابع سرزمینی تعادل برقرار کند. مطابق مقررات قانون، صدور هرگونه پروانه احداث بنا و همچنین تأمین یا واگذاری خدمات زیربنایی مانند آب، برق، گاز و تلفن در اراضی مشمول قانون، منوط به احراز قانونی بودن تغییر کاربری و تأیید کمیسیون ذی‌صلاح است. هرگونه اقدام دستگاه‌های اجرایی برخلاف این حکم، مشمول ضمانت اجراهای مقرر قانونی خواهد بود.

همچنین، برای حمایت از استمرار فعالیت کشاورزی در اراضی واقع در محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها که در طرح‌های جامع و تفصیلی دارای کاربری کشاورزی هستند، دولت و شهرداری‌ها مکلف شده‌اند خدمات و تسهیلات لازم را مطابق ضوابط مربوط به فضای سبز شهری در اختیار مالکان این اراضی قرار دهند. در مواردی که عملیات تغییر کاربری بدون مجوز قانونی آغاز شود، مأموران وزارت جهاد کشاورزی مکلف‌اند ضمن توقف عملیات، موضوع را به مراجع قضایی اعلام کنند. در صورت استمرار تخلف، نیروی انتظامی نیز موظف است بنا به درخواست وزارت جهاد کشاورزی از ادامه عملیات جلوگیری کند. همچنین مأموران ذی‌صلاح وزارت جهاد کشاورزی با رعایت تشریفات قانونی می‌توانند نسبت به تنظیم صورت‌جلسه، قلع و قمع مستحدثات غیرمجاز و اعاده وضعیت زمین به حالت اولیه اقدام کنند.

ب) آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل و مصوبات در حوزه حریم شهرها

در این بخش، آیین‌نامه‌ها، ضوابط اجرایی و مصوبات مرتبط با موضوع حریم شهرها مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است. در نظام حقوقی و شهرسازی کشور، مقررات متعددی به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم ناظر بر تعیین، حفاظت، ساماندهی و مدیریت حریم شهرهاست. در برخی از قوانین مورد بررسی ازجمله قانون نوسازی و عمران شهری و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی برای تبیین و تعیین نحوه اجرای احکام قانونی مربوط مدنظر قرار گرفته شده است. بررسی آیین‌نامه‌های اجرایی مذکور، از حیث تعیین حدود اختیارات مراجع ذی‌صلاح و نحوه اعمال ضوابط قانونی در محدوده و حریم شهرها، واجد اهمیت است.

علاوه‌بر قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی، مصوبات شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران نیز از منابع مهم و مؤثر در تنظیم نظام حقوقی حریم شهرها به شمار می‌رود. این مصوبات، ضمن تبیین مفهوم، ماهیت و جایگاه «سند پهنه‌بندی حریم»، چارچوب‌های لازم برای حفاظت، کنترل، ساماندهی و مدیریت حریم شهرها را تعیین کرده و ضوابط و الزام‌های مربوط به نحوه بهره‌برداری از اراضی واقع در حریم را مشخص می‌کنند.

براین‌اساس، بررسی مجموعه قوانین، آیین‌نامه‌ها و مصوبات مذکور، با هدف تبیین مبانی قانونی و مقرراتی حریم شهرها، حدود صلاحیت و مسئولیت مراجع ذی‌ربط و نیز الزام‌های حاکم بر حفاظت و مدیریت این پهنه، در ادامه ارائه می‌شود.

•  آیین‌نامه اجرایی ماده (31) قانون نوسازی و عمران شهری (مصوب 1347/09/07)

آیین‌نامه اجرایی ماده (31) قانون نوسازی و عمران شهری باتوجه به تبصره «3» این ماده توسط وزارت کشور تهیه و در مورخ 26 آذر 1348 توسط مجلس شورا تصویب شد. در ماده (1) این آیین‌نامه شهرداری مکلف شده پس از تصویب نقشه جامع هر شهر در زمینه اولویت نیازمندی‌های شهری و عمومی و عمران و نوسازی در آن قسمت از‌ اراضی موضوع ماده (31) قانون نوسازی و عمران شهری که در نقشه جامع برای نیازمندی‌های مذکور تعیین و مشخص شده است اقدام به مطالعه کرده و‌ بهای آن را برآورد و امکان پرداخت آن را با توجه به بنیه مالی شهرداری بررسی و تصمیم لازم اتخاذ کند. همچنین طبق ماده (2) این آیین‌نامه شهرداری باید نقشه کاملی از اراضی و املاک مورد نیاز (‌موضوع ماده یک) تهیه و سپس توسط هیئت یا هیئت‌های ارزیابی به‌شرح مذکور در ‌آیین‌‌نامه اجرای تبصره «2» ماده (۶) قانون نوسازی و عمران شهری فهرست جامعی حاوی مساحت عرصه و اعیان و نوع و مشخصات اعیان و تعداد ‌اشجار و حق ریشه هر ملک با تعیین بهای هر یک از آنها تنظیم کند و همچنین نوع استفاده‌ای که از اراضی و املاک مورد نیاز به‌عمل خواهد آمد و در‌صورت امکان نام مالک و شماره پلاک ملک را ضمن تأمین اعتبار کافی برای تصویب به انجمن شهر بفرستد و پس از تصویب انجمن شهر برای تایید به وزارت کشور ارسال دارد.

•  آبین‌نامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها (مصوب 1355,02,27) با اصلاحات و الحاقات بعدی

طبق ماده (1) این آیین‌نامه، اصطلاحات «محدوده قانونی شهر» و «حریم شهر (محدوده استحفاظی یا نفوذی)» در معانی زیر به کار رفته‌اند:

۱. محدوده قانونی شهر: در شهرهایی که دارای طرح جامع یا طرح هادی مصوب هستند، محدوده قانونی شهر از مجموع محدوده خدماتی و محدوده توسعه آینده شهر که در طرح‌های مذکور پیش‌بینی شده، تشکیل می‌شود. بااین‌حال، اگر حدود حوزه شهرداری که مطابق ماده (۲) قانون شهرداری تعیین شده است، از محدوده یادشده وسیع‌تر باشد، همان حدود حوزه شهرداری، محدوده قانونی شهر محسوب خواهد شد. در شهرهایی که فاقد طرح جامع یا طرح هادی هستند، محدوده قانونی شهر همان حدود حوزه شهرداری است که براساس ماده (۲) قانون شهرداری تعیین می‌شود.

۲. حریم شهر: در شهرهایی که طرح جامع یا طرح هادی آنها به تصویب مراجع ذی‌صلاح رسیده و در این طرح‌ها محدوده استحفاظی یا نفوذی مشخص شده باشد، حریم شهر همان محدوده تعیین‌شده در طرح‌های مذکور است. اما در شهرهایی که فاقد طرح جامع یا طرح هادی هستند یا در طرح‌های مصوب آنها حریم یا محدوده استحفاظی و نفوذی تعیین نشده است، حریم شهر بر مبنای ماده (۹۹) الحاقی قانون شهرداری تعیین خواهد شد.

با تصویب آیین‌نامه مربوط به استفاده از اراضی و احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها در سال 1355 تلاش شد تا مفهوم محدوده قانونی و حریم شهر تعریف و ضوابط آن مشخص شود، ولی بنابر صدر ماده یک آن، تعاریف ارائه شده باتوجه به عبارت «از لحاظ اجرای مقررات مندرج در این آیین نامه ...» به آیین‌نامه مذکور مقید و فاقد جنبه عام و شمول جامع است.

•   تصویب‌نامه راجع به تعاریف محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهر‌ها مورد عمل در قانون زمین شهری (مصوب 1367/12/10 هیئت‌‌وزیران)

هیئت‌‌وزیران در جلسه مورخ 1367/12/10 با توجه به پیشنهاد مورخ 1367/9/30 وزارت کشور و به استناد ماده (17) قانون زمین شهری «تعاریف محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهر‌ها مورد عمل قانون زمین شهری» را جهت ‌الحاق به آیین‌نامه اجرائی قانون مزبور به شرح زیر تصویب کردند:

۱. محدوده قانونی شهرها مورد عمل قانون زمین شهری محدوده‌ای است که مطابق تبصره «1» ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362 تعیین می‌شود بدیهی است در تصویب محدوده مزبور طرح‌های جامع معتبر شهر‌ها لحاظ خواهد شد.

۲. «حریم استحفاظی موضوع قانون زمین شهری عبارت است از حریم مصوب شهرها که بزرگ‌تر و دربرگیرنده محدوده قانونی بوده و در اجرای ماده (99) قانون شهرداری تعیین شده یا می‌شود چنانچه محدوده نهایی مشخص شده در طرح مصوب جامع یا هادی شهر بزرگ‌تر از محدوده قانونی مصوب شهر و در شهرهای دارای حریم مصوب بزرگ‌تر از حریم شهر باشد محدوده نهایی طرح‌های مذکور حریم استحفاظی محسوب خواهد شد. در این صورت انجام اقدام‌هایی از قبیل صدور پروانه ساختمان مساحت زیر بنا و ... موضوع آیین‌نامه مربوط به استفاده از اراضی و احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب سال 1355 بر روی اراضی حد فاصل بین محدوده قانونی یا حریم مصوب شهر و محدوده نهایی طرح‌های مذکور براساس مقررات آیین‌نامه مزبور و با رعایت تصمیمات شورای‌عالی شهرسازی صورت خواهد گرفت».

•  آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (مصوب 1386/۰۳/02)

در آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، طرح‌های خدمات عمومی مورد نیاز عموم معرفی شده‌اند که امکان استقرار در اراضی موضوع این قانون (ازجمله حریم شهرها) را دارند. آخرین اصلاحیه این آیین‌نامه اجرایی مربوط به سال 1404 است که جدول کاربری‌های قابل استقرار به 33 فعالیت رسیده است. آخرین اصلاحات آیین‌نامه فوق در تاریخ 1397/۱۲/05 به همراه دستورالعمل‌های مرتبط تدوین شده است. در این آیین‌نامه، منظور از «قانون»، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب سال ۱۳۷۴ و اصلاحیه آن مصوب سال ۱۳۸۵ است و محدوده شهر، حریم شهر، محدوده شهرک و محدوده روستا نیز همان محدوده‌هایی است که مطابق قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال ۱۳۸۴، به تصویب مراجع قانونی ذی‌صلاح رسیده یا خواهد رسید.

اراضی زراعی و باغ‌ها شامل کلیه اراضی زیر کشت، آیش، باغ، نهالستان و قلمستان، اعم از آبی یا دیم و دایر یا بایر، مشروط بر وجود سابقه بهره‌برداری قانونی، و همچنین اراضی مشمول تبصره «۴» الحاقی ماده (۱) قانون است. در این چارچوب، کمیسیون موضوع تبصره «۱» ماده (۱) قانون، «کمیسیون» و کمیسیون موضوع تبصره «۳» الحاقی ماده (۲) قانون، «کمیسیون تقویم» نامیده می‌شود. همچنین تفکیک به معنای تقسیم مال غیرمنقول به قطعات کوچک‌تر، افراز به معنای جدا کردن سهم شریک یا شرکای مشاع و تقسیم، مفهومی عام شامل تفکیک، افراز و سایر طرق تقسیم مال غیرمنقول است.

تغییر کاربری عبارت است از هرگونه اقدام که موجب جلوگیری از بهره‌برداری یا استمرار فعالیت کشاورزی در اراضی زراعی و باغ‌ها شود؛ ازجمله احداث بنا، برداشت یا افزایش شن و ماسه و سایر اقدام‌هایی که وزارت جهاد کشاورزی، با توجه به آثار و ماهیت آن، تغییر کاربری تشخیص دهد. مالک یا صاحب زمین نیز شخص حقیقی یا حقوقی است که مالکیت وی نسبت به اراضی زراعی یا باغی با سند مالکیت، گواهی اداره ثبت یا حکم قطعی دادگاه احراز شده باشد. در اراضی فاقد سابقه ثبت عمومی نیز، در صورت احراز تصرف مالکانه توسط شورای اسلامی محل و تأیید مستثنی بودن زمین از اراضی ملی و دولتی توسط مراجع ذی‌صلاح، شخص متصرف مالک تلقی می‌شود.

طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز طرح‌های ملی یا استانی دارای موافقت‌نامه مبادله‌شده میان دستگاه اجرایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور یا استان، حسب مورد، هستند. طرح‌های خدمات عمومی مورد نیاز مردم صرفاً شامل موارد مندرج در جدول پیوست آیین‌نامه بوده و اجرای آنها مستلزم رعایت ضوابط قانونی ازجمله اخذ موافقت اصولی یا جواز تأسیس از دستگاه ذی‌ربط، احراز ضرورت تغییر کاربری توسط کمیسیون، تعیین کاربری ازسوی مراجع برنامه‌ریزی و توسعه استان و در موارد مقرر وزارت راه و شهرسازی و نیز اخذ پروانه یا مجوز ساخت از مرجع قانونی مربوط است. دستگاه اجرایی صادرکننده موافقت اصولی یا جواز تأسیس مکلف است در تمام مراحل احداث و بهره‌برداری بر اجرای صحیح طرح نظارت کرده و در صورت مشاهده تخلف یا تغییر غیرمجاز طرح، موضوع را به سازمان جهاد کشاورزی اعلام کند تا اقدام‌های قانونی لازم، ازجمله توقف عملیات و مطالبه عوارض تغییر کاربری، انجام شود.

افزایش محدوده ناشی از تصویب یا بازنگری طرح‌های توسعه و عمران مصوب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین طرح‌های هادی روستایی، مشمول عوارض تغییر کاربری موضوع ماده (۲) قانون نخواهد بود. بااین‌حال، چنانچه طرح خدمات عمومی به طرح دیگری تغییر یابد، درخواست جدید پس از طرح در کمیسیون، حسب مورد مشمول عوارض قانونی تغییر کاربری خواهد بود. همچنین واحدهای اقامتی واقع در مناطق و مجتمع‌های موضوع ردیف‌های ۲۶ و ۲۸ جدول پیوست، جزء لاینفک طرح محسوب شده و تفکیک، افراز، فروش و نقل‌وانتقال آنها به اشخاص حقیقی یا حقوقی دیگر ممنوع است.

موافقت اصولی یا جواز تأسیس صادرشده توسط دستگاه اجرایی ذی‌ربط، مجوز موضوع ماده (۷) قانون محسوب می‌شود و مجوز یا پروانه ساخت نیز مجوزی است که مراجع ذی‌صلاح برای احداث بنا و تأمین یا واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی از قبیل آب، برق، گاز و تلفن صادر می‌کنند. همچنین اراضی واقع در محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب، شامل بافت موجود روستا و محدوده توسعه آتی پیش‌بینی‌شده در دوره اجرای طرح هادی است. در نهایت، تعیین نصاب‌ها، تعاریف، مکان‌یابی و درجه‌بندی فعالیت‌های موضوع ردیف‌های ۲۶، ۲۷ و ۲۸ جدول پیوست نیز مطابق دستورالعملی است که توسط مراجع مقرر تهیه و ابلاغ می‌شود.

جدول ۵. مصادیق طرح‌های خدمات عمومی مورد نیاز عموم

مأخذ: برگرفته از آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (مصوب 1386/۰۳/02)

موارد 26، 27 و 28 به موارد جدول در تاریخ 1397/۴/06 الحاق شده است.

جدول ۶. مصادیق طرح‌‌های خدمات عمومی مورد نیاز عموم الحاقی سال ۱۳۹۷

موارد۲7،۲6و ۲8در تاریخ1397/4/06الحاق شده است .
مأخذ: همان

در تاریخ 1404/02/24 جدول موضوع بند «ز» ماده (1) آیین‌‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها اصلاح و پنج مورد به مصادیق آن الحاق شد.

جدول 7. مصادیق طرح‌‌های خدمات عمومی مورد نیاز عموم الحاقی سال 1404

مأخذ: همان

•  دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده (10) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها مصوب 1385/۸/1 مجلس شورای اسلامی (موضوع ماده (۱۱) تصویب‌نامه شماره ۵۹۸۷۹ /ت ۳۷۱۱۰هـ مورخ 1386/04/19 هیئت‌وزیران) مصوب 1386/06/13 با اصلاحات و الحاقات بعدی

طبق بند «1» دستورالعمل فوق، اقدامات شمرده شده در جدول ذیل درصورتی که در اراضی زراعی و باغ‌‌های موضوع قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها و بدون رعایت ضوابط و مقررات مربوطه و اخذ مجوز از کمیسیون تبصره یک ماده یک و یا موافقت سازمان جهاد کشاورزی در قالب بهره‌‌برداری و استمرار کشاورزی شود به عنوان مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز تلقی می‌شود.

جدول ۸. تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده (10) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها مصوب 1385/۸/1

مأخذ: همان

طبق تبصره این بند تشخیص سایر مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز به عهده سازمان امور اراضی کشور بوده و سازمان جهاد کشاورزی استان موظف است در صورت ابهام نظریه سازمان مذکور را استعلام و براساس آن عمل کند. همچنین تغییر هر یک از فعالیت‌ها و طرح‌‌های موضوع تبصره «4» الحاقی به ماده یک قانون به خارج از مصادیق و ضوابط تبصره مذکور بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره «1» ماده (1) قانون تغییر کاربری غیرمجاز تلقی می‌‌شود.

در تبصره بعدی این ماده تغییر فعالیت‌‌ها و طرح‌‌‌های موضوع تبصره «4» الحاقی به ماده یک قانون به سایر طرح‌‌‌های مندرج در تبصره مذکور مستلزم اخذ گواهی لازم از اداره کل محیط‌زیست استان و موافقت رئیس سازمان جهاد کشاورزی است.

•   مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون سند پهنه‌بندی حریم (مصوب ۱395/۱۱/18)

مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص سند پهنه‌بندی حریم که در سال 1395 به تصویب رسید، یکی از اسناد مهم در نظام برنامه‌ریزی و مدیریت حریم شهرها به شمار می‌رود. این مصوبه، ضمن تبیین مفهوم و جایگاه سند پهنه‌بندی حریم، ضوابط لازم برای حفاظت و مدیریت حریم شهرها را مشخص کرده است. براساس این مصوبه، سند پهنه‌بندی حریم یکی از اسناد لازم‌الاجرای طرح جامع شهری است که در چارچوب ماده (۲) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک تهیه می‌شود و با اولویت حفاظت از اراضی زراعی، باغات، جنگل‌ها، منابع طبیعی و محیط‌زیست پیرامونی، مبنای تمامی برنامه‌های اجرایی و استقرار فعالیت‌ها در افق طرح جامع قرار می‌گیرد. ازاین‌رو، هرگونه اقدام عمرانی یا توسعه‌ای در حریم شهر توسط شهرداری‌ها و سایر مراجع ذی‌صلاح، صرفاً در چارچوب احکام، ضوابط و نقشه‌های این سند مجاز خواهد بود.

در این مصوبه، حریم شهر به پنج پهنه اصلی شامل پهنه حفاظت، کشاورزی، مراتع، طبیعی و سطوح آبی تقسیم شده و تصریح شده است که تخصیص هرگونه پهنه‌ای خارج از این تقسیم‌بندی مجاز نیست. همچنین صدور هرگونه پروانه ساختمانی یا مجوز فعالیت در حریم شهر، منوط به انطباق با ضوابط سند پهنه‌بندی حریم و اخذ مجوز از کارگروه تخصصی امور زیربنایی و شهرسازی است. در مواردی که اجرای طرح‌ها موجب مغایرت اساسی با سند پهنه‌بندی حریم شود، اخذ مصوبه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و طی مراحل قانونی مربوط الزامی بوده و تشخیص وجود این مغایرت برعهده مراجع استانی ذی‌ربط است. طبق ماده (4) مصوبه فوق پهنه‌‌های حریم شهرها شامل تمام یا برخی از موارد زیر خواهد بود:

پهنه حفاظت: پهنه‌‌ای است که در آن تأکید بر حفظ وضعیت طبیعی موجود و جلوگیری از دخل و تصرف در آن است و مشتمل بر: مناطق چهارگانه حفاظت محیط‌‌زیست، محدوده‌‌های آب‌‌خوان و سفره‌‌های آب زیرزمینی، جنگل و اراضی جنگلی، عرصه‌‌ها و حرایم آثار با ارزش تاریخی، فرهنگی و طبیعی ثبتی و ارزشمند، سایر عرصه‌‌هایی که به هر دلیل حفاظت از آنها ضروری است.

پهنه کشاورزی: پهنه‌‌ای است شامل کلیه عرصه‌‌های باغی، زراعی مرتبط با تولید محصولات کشاورزی.

پهنه مراتع: پهنه‌‌ای است شامل مراتع درجه یک و دو و سه.

پهنه طبیعی: پهنه‌‌ای است شامل عرصه‌‌های منابع طبیعی فاقد پوشش مرتعی و جنگلی.

پهنه سطوح آبی شامل: سطوح آبی طبیعی و مصنوعی، نظیر دریاچه‌‌ها، تالاب‌ها، رودخانه‌‌ها و مسیل‌‌ها مخازن سدها و حرایم کمی و کیفی آنها و غیره.

مطابق ماده (7) این مصوبه، استقرار هرگونه فعالیت در پهنه‌های مختلف حریم تنها براساس ضوابط اختصاصی هر پهنه و با رعایت ملاحظات فنی، شهرسازی و الزام‌های قانونی امکان‌پذیر است. براین‌اساس، مشاوران تهیه‌کننده طرح‌های جامع شهری موظف‌اند تمامی فعالیت‌های قابل استقرار در حریم شهر، ازجمله فعالیت‌های صنعتی، کارگاهی، حمل‌ونقل، انبارداری، تأسیسات و تجهیزات شهری و خدمات فراغتی را شناسایی کرده ضمن انطباق با قوانین و ضوابط دستگاه‌‌های بخشی به‌‌عنوان شرط لازم و سایر ملاحظات فنی و شهرسازی و مصوبات شورای‌عالی به‌‌عنوان شرط کافی درخصوص وضعیت مجاز، ممنوع یا مشروط بودن استقرار آنها در هریک از پهنه‌‌های حریم اظهارنظر کند. همچنین در تبصره‌های این ماده، استقرار یگان‌های نیروهای مسلح براساس مصوبات ستاد کل نیروهای مسلح بلامانع اعلام شده و بار دیگر بر لزوم اخذ مجوز برای صدور پروانه در حریم و طی تشریفات قانونی در صورت ایجاد مغایرت اساسی با سند پهنه‌بندی حریم تأکید شده است.

•   مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون تعیین محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها (مصوب 1396/10/04) با اصلاحات و الحاقات بعدی

شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، در پی مباحث مطرح‌شده در جلسه مورخ 1396/07/17 و با لحاظ رأی مورخ 1396/03/02 دیوان عدالت اداری، در جلسه مورخ 1396/10/04 موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را مورد بررسی قرار داد. این شورا ضمن تأکید بر ضرورت اقدام فوری و هماهنگ وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در راستای اصلاح تبصره «1» ماده (3) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا، شهرک و نحوه تعیین آنها، با هدف حذف حریم روستاهای واقع در حریم شهرها، تا زمان اصلاح قانون یادشده، ضوابطی را برای تعیین محدوده و حریم این دسته از روستاها به تصویب رساند.

براساس این مصوبه، از آنجا که تعیین حریم برای روستاهای واقع در حریم شهرها می‌تواند موجب تغییر در حریم مصوب شهر شود و مطابق ماده (6) قانون مذکور، تعیین و تصویب حریم شهر در صلاحیت طرح جامع شهری و شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران است، هرگاه حریم پیشنهادی روستا در استان‌های شمالی بیش از 20 درصد محدوده مصوب روستا و در سایر استان‌های کشور بیش از یک برابر محدوده آن باشد، این امر به منزله مغایرت اساسی با طرح جامع شهر تلقی می‌شود. در چنین مواردی، موضوع پس از تصویب در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، حسب مورد باید برای شهرهای با جمعیت بیش از 50 هزار نفر به شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران و برای شهرهای با جمعیت کمتر از 50 هزار نفر به کمیته انطباق مصوبات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها با سیاست‌های شورای‌عالی مذکور ارجاع شود.

برای ایجاد رویه‌ای واحد در تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهرها، مقرر شده است کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی، دستورالعمل نحوه تعیین حریم، پهنه‌بندی، مراجع نظارتی، کنترل و صدور پروانه را تدوین و از طریق وزارت کشور و بنیاد مسکن به مراجع ذی‌ربط ابلاغ کند. همچنین، با توجه به ماهیت حفاظتی حریم روستا، مقرر شده است این اراضی همواره در قالب پهنه حفاظتی تعریف شده و ضوابط حاکم بر آنها نیز تابع الزامات این پهنه باشد.

درخصوص رسیدگی به تخلفات ساختمانی واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهرها نیز، مصوبه مقرر می‌دارد که صلاحیت رسیدگی با کمیسیون موضوع تبصره «2» بند «3» ماده (99) قانون شهرداری‌ها است. همچنین، مرجع کنترل و نظارت بر اراضی واقع در این حریم‌ها، به استناد ماده (10) آیین‌نامه استفاده از اراضی و احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده و حریم شهرها، توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین می‌شود. وزارت کشور نیز مکلف شده است با اتخاذ تدابیر لازم، از تداخل وظایف و ایجاد مدیریت‌های موازی در حریم روستاهای واقع در حریم شهرها جلوگیری کند.

از دیگر الزام‌های این مصوبه آن است که تعیین حریم روستا نباید موجب تداخل با محدوده شهر یا خدشه به کارکرد و ماهیت حریم شهر شود. همچنین، با استناد به بند «پ» ماده (62) قانون برنامه ششم توسعه، افزایش محدوده این دسته از روستاها صرفاً در حدود نرخ رشد طبیعی جمعیت مجاز است. افزون بر این، هرگونه تعیین یا تغییر در محدوده و حریم طرح هادی روستاهای واقع در حریم شهر، علاوه‌بر طی تشریفات قانونی، باید به تأیید شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان نیز برسد؛ زیرا چنین تغییراتی به‌طور مستقیم بر اسناد طرح جامع شهری و حریم مصوب شهر تأثیرگذار خواهد بود.

•   مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ساخت‌وسازهای غیرمجاز در حریم شهرها (1397/01/20)

شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 20/01/1397، در جریان بررسی مواردی از ساخت‌وسازهای غیرمجاز در حریم شهرها، ضمن ابراز نگرانی از روند ساخت‌وسازهای غیرمجاز صورت گرفته در پیرامون برخی شهرهای کشور، که منجر به کم‌اثر شدن سیاست‌های شهرسازی و توسعه بی‌رویه و غیرقانونی شهرها می‌شود. مقرر نموده دبیرخانه شورای‌عالی ضمن انجام آسیب‌شناسی، گزارشی از دلایل شکل‌گیری تخلفات را به تفکیک مناطق مختلف کشور به همراه راهکارهای پیشگیری و مقابله با تخلف و همچنین پیشنهادهای لازم برای افزایش ضمانت اجرایی مصوبات شورای‌عالی و جرم‌انگاری تخلفات شهرسازی در سطوح مختلف را ظرف مدت چهارماه به شورای‌عالی ارائه نماید.

•   مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ضوابط مکان‌یابی و استقرار شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان و واحدهای فناور در محدوده، حریم و خارج از حریم شهرها (مصوب 1398/10/24)

مطابق مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ضوابط مکان‌یابی و استقرار شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان و واحدهای فناور در محدوده، حریم و خارج از حریم شهرها (مصوب 1398/10/24)، ضوابط استقرار این دسته از فعالیت‌ها در حریم شهرها در ماده (4) مصوبه تبیین شده است. براساس این ماده، مؤسسات و شرکت‌های دانش‌بنیان تولیدی و واحدهای فناور مجازند در حریم شهرها، صرفاً در چارچوب ضوابط سند پهنه‌بندی حریم شهر مربوط و با رعایت مقررات حاکم بر فعالیت‌های مجاز در هر پهنه، استقرار یابند.

در تبصره «1» ماده مزبور نیز تصریح شده است که پارک‌های علم و فناوری، همانند شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان، می‌توانند با رعایت ضوابط سند پهنه‌بندی حریم شهر و متناسب با کاربری‌های مجاز هر پهنه، در حریم شهرها مستقر شوند. همچنین، به موجب تبصره «2»، مشاوران تهیه‌کننده طرح‌های جامع شهری مکلف‌اند هنگام تهیه سند پهنه‌بندی حریم شهر، امکان استقرار پارک‌های علم و فناوری و فعالیت‌های دانش‌بنیان را مورد بررسی قرار داده و نتایج آن را در ضوابط پهنه‌بندی حریم منعکس کنند.

علاوه‌بر این، تبصره «3» ماده یادشده، استقرار فعالیت‌های دانش‌بنیان را در داخل کارخانجات و سایر واحدهای صنعتی، کشاورزی و دام‌پروری مجاز واقع در حریم شهرها یا در مجاورت بلافصل این واحدها، مشروط بر انطباق با ضوابط سند پهنه‌بندی حریم شهر و عدم نیاز به ایجاد زیرساخت‌های جدید، مجاز اعلام کرده است.

در مجموع، مفاد این مصوبه بیانگر آن است که استقرار مؤسسات و شرکت‌های دانش‌بنیان تولیدی، واحدهای فناور و پارک‌های علم و فناوری در حریم شهرها، در اصل مجاز شناخته شده است؛ بااین‌حال، تحقق این امر منوط به رعایت ضوابط سند پهنه‌بندی حریم شهر، انطباق با مقررات فعالیت‌های مجاز در هر پهنه و رعایت سایر الزامات پیش‌بینی‌شده در اسناد و مقررات شهرسازی است.

•   مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون تعیین محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها (مصوب 1400/11/18)

شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 1400/11/18، با توجه به دادنامه شماره 2349 همان تاریخ صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورخ 1396/10/04 خود با موضوع «تعیین محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها» را مورد بازنگری قرار داد. این بازنگری در اجرای مفاد دادنامه مذکور و در پی ابطال بندهای «1» و «2» مصوبه پیشین صورت گرفت و اصلاحات لازم در قالب مصوبه جدید به تصویب رسید.

براساس این مصوبه، بندهای «1» و «2» مصوبه مورخ 1396/10/04 اصلاح شد و سایر احکام مصوبه بدون تغییر به قوت خود باقی ماند. مطابق بند «1» اصلاحی، از آنجا که تعیین حریم برای روستاهای واقع در حریم شهرها موجب تغییر در حریم مصوب شهر می‌شود و براساس ماده (6) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، تعیین حریم شهر در صلاحیت طرح جامع شهری است، هرگونه افزایش حریم روستاهای واقع در حریم شهر، در صورتی که در استان‌های شمالی بیش از 20 درصد محدوده مصوب روستا و در سایر استان‌های کشور بیش از یک برابر محدوده روستا باشد، به‌عنوان مغایرت اساسی با طرح جامع شهر تلقی خواهد شد. در چنین مواردی، موضوع پس از تصویب در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، حسب مورد باید برای شهرهای با جمعیت بیش از 50 هزار نفر به شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران و برای شهرهای با جمعیت کمتر از 50 هزار نفر به کمیته انطباق مصوبات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها با سیاست‌های شورای‌عالی ارجاع شود.

همچنین، به موجب بند «2» اصلاحی، برای ایجاد رویه‌ای واحد در تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهرها، مقرر شد کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی تشکیل شود. این کارگروه موظف است با رعایت مفاد این مصوبه، مصوبه مورخ 1396/10/04 شورای‌عالی و سایر مقررات قانونی مرتبط، دستورالعمل نحوه تعیین حریم روستاها، پهنه‌بندی حریم، و همچنین ضوابط مربوط به مراجع نظارتی، کنترل و صدور پروانه را تدوین و از طریق وزارت کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به مراجع مسئول تهیه و اجرای طرح‌های هادی روستایی ابلاغ کند.

2-2-5. قوانین و مقررات مربوط به حریم شهر تهران

مدیریت حریم کلان‌شهرها با تعارضات پیچیده‌ای در الزامات حفاظت فضایی، حقوق مالکیت خصوصی و فشارهای توسعه شهری مواجه است. رویکردهای رایج برنامه‌ریزی و ابزارهای مدیریتی که عمدتاً بر کنترل کالبدی و تنظیم کاربری زمین تمرکز دارند، اغلب قادر به تبیین و مدیریت پویایی‌های اجتماعی، نهادی و حقوقی حاکم بر فضاهای حریم نیستند. در برخی رویکردها، شاخص‌هایی نظیر تراکم جمعیت، فعالیت‌های اقتصادی و کاربری اراضی مبنای تحلیل قرار می‌گیرند؛ درحالی‌که پژوهش‌های دیگر بر ابعاد کیفی، همچون جامعه، هویت و وابستگی ساختاری تأکید دارند. این تفاوت در مفهوم‌سازی، نشان‌دهنده شکاف در دانش برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای در مواجهه با فضاهای حریم شهرها است [6].

آنچه موضوع برنامه‌‌ریزی برای حریم شهر تهران و حفاظت از این اراضی را ضروری می‌‌سازد، مسائل ناشی از رشد کلان‌شهر تهران، پیدایش و رشد شتابان سکونتگاه‌‌های پیرامونی در این محدوده است؛ به‌‌طوری‌‌که نوعی ناپایداری در ابعاد مختلف اجتماعی، مدیریتی، کالبدی در این پهنه پدیده آمده و حریم تهران را به مسئله‌‌ای محلی و ملی بدل ساخته است؛ بنابراین برنامه‌‌ریزی و مدیریت حفظ و صیانت حریم از ضرورت و اهمیت خاصی برخوردار است [3].درنتیجه به‌دلیل اهمیت این امر قوانین و مقررات مرتبط با حریم شهر تهران نیز مورد مداقه و بررسی قرار گرفته شده است.

•   قانون نظارت بر گسترش شهر تهران (مصوب 1352/5/17 با اصلاحات و الحاقات بعدی)

این قانون باهدف تعیین سیاست‌های توسعه شهری، ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی و جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهر تهران تصویب شده است. براساس آن، شورای اقتصاد با حضور وزرای ذی‌ربط و شهردار تهران مسئول تعیین سیاست‌های مربوط به توسعه شهر، صدور پروانه‌های ساختمانی، احداث مراکز اداری، صنعتی، خدماتی و مسکونی، تفکیک اراضی و تأمین خدمات زیربنایی در محدوده بین مرز خدمات شهری و محدوده ۲۵ ساله تهران است.

همچنین، شهرداری تهران موظف شده است از هرگونه ساخت‌وساز غیرمجاز در خارج از محدوده خدمات شهری جلوگیری کرده و بناهای احداث‌شده بدون پروانه را تخریب کند. هرگونه تغییر در محدوده ۲۵ ساله شهر نیز باید پس از طی مراحل قانونی و تصویب مراجع ذی‌صلاح اجرا شود. در نهایت، آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون توسط وزارتخانه‌های مربوط تهیه و پس از تصویب هیئت‌وزیران به اجرا گذاشته می‌شود.

اولین اقدام‌ها برای ایجاد کمربند سبز در ایران، در سال 1356 و با مصوبات شورای نظارت بر گسترش شهر تهران صورت گرفت. این سیاست در ابتدا فقط برای تهران اعمال شد، اما در برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور در سال 1374، ایجاد کمربند سبز برای هفت کلان‌شهر کشور برای کاهش آلودگی هوا تصویب شد. سایر زمینه‌های قانونی طرح مفهوم کمربند سبز در ایران به دو قانون برمی‌گردد: نخست، قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب سال 1374 که احداث فضای سبز در اطراف شهرها را برای جلوگیری از آلودگی هوای شهر لازم دانسته است. دوم ضوابط جلوگیری از افزایش محدوده شهرها، مصوب سال 1378 که کمربند سبز را به‌عنوان ابزار کنترل‌کننده محدوده شهرها در نظر گرفته است [7].

•  آیین‌‌نامه اجرایی ماده (5) قانون نظارت بر گسترش شهر تهران (مصوب 1353/5/19 با اصلاحات و الحاقات بعدی)

این آیین‌نامه اجرایی، نحوه تشکیل و اداره شورای نظارت بر گسترش شهر تهران را تعیین می‌کند. براساس آن، جلسات شورا به ریاست نخست‌وزیر تشکیل شده و تصمیمات آن با رأی اکثریت اعضا لازم‌الاجرا است. مصوبات شورا ازسوی شهردار تهران به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود و دبیرخانه شورا نیز تحت نظر شهردار فعالیت کرده و مسئول هماهنگی، بررسی پیشنهادها و آماده‌سازی دستور جلسات است.

همچنین، دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند پیشنهادهای خود را همراه با گزارش‌های توجیهی، مدارک و اطلاعات لازم به دبیرخانه ارائه کنند و در صورت درخواست، مطالعات و نظرات کارشناسی خود را برای بررسی در اختیار شورا قرار دهند. جلسات شورا نیز به دعوت شهردار تهران تشکیل و موضوع‌های مطرح‌شده پس از بررسی مدارک و پیشنهادهای ارائه‌شده، مورد تصمیم‌گیری قرار می‌گیرند.

•   لایحه قانونی راجع به لغو مالکیت اراضی موات واقع بین محدوده بیست و پنج‌ساله قانونی شهر تهران و حریم استحفاظی آن (مصوب 1359/1/6 با اصلاحات و الحاقات بعدی)

این ماده واحده مقرر می‌دارد که کلیه اراضی موات واقع در محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهر تهران که تا زمان تصویب قانون فاقد هرگونه عمران و آبادانی بوده‌اند، از تاریخ ابلاغ قانون، از مالکیت اشخاص خارج می‌شوند. بااین‌حال، زمین‌‌هایی که در مهرماه ۱۳۵۸ به‌صورت مزروعی یا باغ مورد بهره‌برداری بوده و این موضوع به تأیید کمیسیون ذی‌صلاح برسد، از شمول حکم مزبور مستثنی بوده و مالکان آنها می‌توانند با اخذ مجوز قانونی به فعالیت کشاورزی ادامه دهند. همچنین، قانون پیش‌بینی کرده است که اراضی موات براساس برنامه‌ای مشترک میان شهرداری تهران و وزارت کشاورزی و عمران روستایی به فضای سبز تبدیل شوند. افزون بر این، هرگونه فروش، تصرف، احداث بنا یا واگذاری این اراضی به دیگران جرم تلقی شده و مرتکبان علاوه‌بر پرداخت جریمه مالی، به مجازات مقرر در قانون نیز محکوم خواهند شد. برای آغاز تعقیب کیفری نیز شکایت هر یک از دستگاه‌های ذی‌ربط، ازجمله وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشاورزی و شهرداری تهران، کافی خواهد بود.

•   مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ایجاد شهرک‌های صنعتی غیردولتی واقع در حریم و محدوده شهرهای استان تهران (1397/03/28)

مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ایجاد شهرک‌های صنعتی غیردولتی در حریم و محدوده شهرهای استان تهران (رباط‌کریم، شهر قدس، صفادشت، گلستان و نصیرشهر) بوده و در بند «الف» آن اشعار می‌دارد: تبدیل مجموعه‌های صنعتی و کارگاهی موجود در محدوده و حریم شهرهای استان تهران به شهرک صنعتی، ضمن این که موجب تشویق و تشدید بارگذاری صنعتی و جمعیتی در پیرامون پایتخت خواهد شد، شکل‌گیری و تکمیل ظرفیت شهرک‌های صنعتی از پیش برنامه‌ریزی شده در مجموعه شهری تهران را با چالش جدی مواجه می‌کند. شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران با توجه به مغایرت صریح این موضوع با همه موازین و احکام فرادستی در سطح مجموعه شهری تهران و در راستای ایفای تکالیف قانونی در تعادل‌بخشی فضایی در عرصه سرزمین، ضمن اعلام مخالفت با ایجاد شهرک صنعتی جدید در استان تهران مقرر می‌کند؛ عنداللزوم ساماندهی ساخت‌وسازهای کارگاهی و صنعتی موجود در حریم و محدوده شهرهای استان در قالب طرح‌های ساماندهی صنوف و مشاغل مزاحم شهری با رعایت ضوابط و مقررات مرتبط انجام گیرد. همچنین در جزء «1» بند «ب» بیان نموده که ایجاد شهرک صنعتی مختص به ساماندهی واحدهای صنعتی و کارگاهی موجود و بدون استقرار واحد جدید بوده است، تبعاً کلیه ساخت‌وسازهای بعد از تاریخ مذکور و همچنین عرصه‌های خالی پیرامون این شهرک‌ها مشمول مصوبه نیستند. لذا مقرر شد نقشه محدوده شهرک‌های فوق با رعایت اصل مذکور پس از تدقیق توسط اداره کل راه و شهرسازی استان تهران به تأیید مشترک نمایندگان دبیرخانه شورای‌عالی و وزارت جهاد کشاورزی و وزارت کشور و سازمان حفاظت محیط‌زیست برسد.

در جزء «۲» نیز اعلام می‌دارد: با عنایت به اینکه شهرک‌های مزبور عمدتاً بدون هرگونه خدمات شکل گرفته‌اند کلیه اراضی خالی مابین قطعات ساخته شده به سطوح خدماتی اختصاص یابد. همچنین نقشه پیشنهادی کاربری اراضی شهرک‌های صنعتی با رعایت سطوح و سرانه کاربری‌های خدماتی با رعایت مفاد بند «۱» به تأیید دبیرخانه شورای‌عالی برسد. و در جزء «3» اخذ رأی موافق کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی برای همه قطعات الزامی دانسته است. در این راستا مطابق جزء «۴» مصوبه فوق رعایت ضوابط و مقررات اعلام شده توسط اداره کل حفاظت و محیط‌زیست استان تهران به هنگام تهیه نقشه کاربری اراضی پیشنهادی در مورد هرکدام از شهرک‌های صنعتی الزامی است. در جزء «5» این بند اشعار می‌دارد: حریم و محدوده شهرهای گلستان، نصیرشهر، رباط‌کریم، صفادشت و قدس کماکان به قوت خود باقی است. لذا به استناد ضوابط زیست‌محیطی صدور مجوز برای صنایع و کارگاه‌ها واقع در شهرک‌های مذکور در محدوده شهرها تنها شامل صنایع گروه «الف» و در حریم شهرها، شامل صنایع تا رده «ج» خواهد بود.

نحوه تعیین مصادیق صنایع غیرمجاز مشمول این تصویب‌نامه و نیز جلوگیری از تکرار تخلف در محل استقرار غیرمجاز صنایع مذکور، براساس دستورالعمل مشترک وزرای صنعت، معدن و تجارت و کشور و رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست طبق جزء «6» تعیین خواهد شد.

جزء «8» نیز رعایت ملاحظات و الزامات پدافند غیرعامل در استقرار صنایع در این شهرک‌ها را مورد توجه قرار داده‌است.

•   مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص اقدامات لازم برای صیانت از حریم تهران و شهرهای پیرامون (حریم پایتخت) (مورخ 1404/04/30)

شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ ۳۰ تیر ۱۴۰۴، در اجرای تکلیف هیئت‌ وزیران درباره ساماندهی حریم شهر تهران و نحوه نظارت بر ساخت‌وساز در آن، ضمن بررسی سوابق مصوبات پیشین و گزارش عملکرد دبیرخانه شورا، به این جمع‌بندی رسید که اهداف پیش‌بینی‌شده در اسناد فرادست ازجمله طرح مجموعه شهری تهران (۱۳۸۲) و طرح جامع شهر تهران (۱۳۸۶) در زمینه استقرار مدیریت یکپارچه حریم پایتخت تحقق نیافته است. همچنین، ایجاد واحدهای جدید تقسیمات کشوری و تعدد مراجع تصمیم‌گیری، موجب تشدید تداخل وظایف، کاهش انسجام مدیریتی و تضعیف نظام حفاظت از عرصه‌های طبیعی و زیست‌محیطی حریم تهران شده است.

شورا با تأکید بر اینکه تعدد اسناد اجرایی و ناهماهنگی میان دستگاه‌های مسئول، حریم پایتخت را به بستری برای درآمدزایی مدیریت‌های محلی و تشدید ساخت‌وسازهای غیرمجاز تبدیل کرده است، الگوی «برنامه و طرح واحد برای کل عرصه حریم» همراه با «مدیریت هماهنگ و یکپارچه» را به‌عنوان راهکار قابل اجرا در چارچوب قوانین موجود تصویب کرد. براین‌اساس، استانداری تهران با همکاری شهرداری تهران و سایر شهرداری‌های ذی‌ربط، مسئولیت نظارت عالیه بر اجرای برنامه و جلوگیری از انحرافات را برعهده خواهد داشت.

در راستای تحقق این رویکرد، شورای‌عالی بر اصلاح قوانین مرتبط با مدیریت یکپارچه مجموعه‌های شهری، به‌ویژه قانون تعاریف محدوده و حریم شهرها و قوانین تقسیمات کشوری، تأکید کرد. همچنین مقرر شد تا زمان اصلاح قوانین، حریم قانونی شهر تهران براساس ظرفیت‌های موجود و با همکاری وزارت راه و شهرسازی، شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر تهران تعیین و پس از تصویب در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، برای تأیید نهایی به شورای‌عالی ارائه شود.

مصوبه همچنین بر رفع تداخل حرایم شهرهای پیرامونی، تهیه و تصویب «طرح ساختاری حریم پایتخت» به‌عنوان سند یکپارچه هدایت و کنترل کاربری اراضی، ایجاد ساختار مدیریتی و نظارتی با محوریت استانداری تهران، و هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی تأکید دارد. این طرح پس از تصویب، مبنای عمل تمامی شهرداری‌ها و دستگاه‌های ذی‌ربط در مدیریت، کنترل و جلوگیری از ساخت‌وسازهای غیرمجاز در حریم پایتخت خواهد بود.

از دیگر احکام مصوبه می‌توان به الزام اخذ مجوز از کارگروه امور زیربنایی برای صدور هرگونه پروانه ساختمانی در حریم، محدود شدن توسعه روستاهای واقع در حریم متناسب با نرخ رشد طبیعی، و رسیدگی قانونی به ساخت‌وسازهای غیرمجاز با رعایت قوانین حفاظت از اراضی کشاورزی و سایر اسناد فرادست اشاره کرد.

در پایان، شورای‌عالی تصریح کرده است که تمامی احکام این مصوبه ماهیتی به‌هم‌پیوسته دارند و اجرای همزمان و هماهنگ آنها برای تحقق اهداف مدیریت یکپارچه حریم پایتخت ضروری است. همچنین، این مصوبه تا زمان اصلاح قوانین مرتبط با مدیریت مجموعه‌های شهری معتبر بوده و پس از تصویب مقررات جدید، تصمیم‌های متناسب توسط شورای‌عالی اتخاذ خواهد شد.

•   طرح برنامه راهبردی مدیریت و برنامه ریزی حریم پایتخت

تهیه طرح برنامه راهبردی مدیریت و برنامه‌‌ریزی حریم پایتخت در اسفندماه 1388 ازسوی نهاد توسعه شهری تهران به شرکت مهندسی طرح و کاوش واگذار شد و پس از انحلال نهاد، در مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران پیگیری شد. در نهایت پس از گذراندن فرازونشیب‌‌های مختلف در تاریخ 1395/03/17 به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران رسید.

«گستره حریم پایتخت»، با شهر تهران به مساحت نزدیک 6 هزار کیلومترمربع، اراضی پیرامون شهر تهران شامل شهرستان‌های تهران، شمیرانات، پردیس، ری، اسلامشهر، قدس، شهریار، رباط‌کریم و بهارستان کنونی است که شهرستان‌های بهارستان و پردیس بعد از پایان مطالعات طرح راهبردی تأسیس شده‌اند. طرح راهبردی حریم پایتخت، در تعریف پهنه‌بندی (زونینگ) اراضی و در پیشنهاد برای ارتقای کارکرد سازمان فضایی گستره حریم پایتخت، سه اصل را مطرح کرده و به آنها پایبند است؛ که منتج از دانش جهانی هستند و آرمانِ قرارگیری تهران در زمره شهرهای جهانی را جستجو می‌کنند که به این شرح است:

1.   اصل حفاظت: به معنای نگهداشت و پاسداشت ارزش‌های زیست‌بوم شهر تهران، از بلندای رشته‌کوه البرز تا کویر مرکزی ایران؛ ازطریق نظارت بر این گستره، کنترل وضعیت کاربری و پوشش زمین، پیش‌بینی تغییرات احتمالی و مدیریت آن طبق برنامه، تا انتقال به نسل‌های آینده،

2.   اصل ساماندهی: به معنای ترمیم تخریب‌ها، تنظیم کاربری‌ها، تنسیق فعالیت‌ها و اصلاح رفتارهای نابهنجار جاری در پیرامون شهر تهران و ساماندهی سکونتگاه‌های شهری و روستایی واقع در حریم، ازطریق اجرای برنامه راهبردی و طرح‌های تفصیلی، به شکل هماهنگ و یکپارچه در سرتاسر گستره حریم پایتخت و بهبود کیفیت فضایی- کالبدی پیرامون تهران و پایش تحولات آن، تا انتقال به نسل‌های آینده،

3.   اصل ارتقای کیفیت: به معنای بازگرداندن فضاهای طبیعی تخریب شده به حالت اصلی، شامل فضای زندگی انسان، فضای زیست حیات‌وحش، ازطریق اجرای برنامه راهبردی و طرح‌های پالایش کارکردی، به شکل هماهنگ و یکپارچه در سرتاسر گستره حریم پایتخت و نظارت بر تحقق آن، تا انتقال به نسل‌های آینده [8].

درخصوص حریم شهر تهران در طرح راهبردی حریم پایتخت، دو پهنه کلان‌شهری و حفاظت تعریف شده که پهنه حفاظت شامل: 1. باغداری و کشاورزی، 2. اندوختگاه‌های محیط‌زیست، 3. عناصر طبیعی و آب‌ها، 4. پردیس خدماتی است و پهنه شهری شامل: 1. سکونت، 2. صنعت، 3. تجهیزات است. که برخی از مهم‌ترین ضوابط و مقررات کلی درخصوص حریم تهران عبارت‌اند از:

•        هرگونه پیشنهاد، فعالیت و اجرای طرح‌ها و برنامه‌ها در حریم پایتخت، فقط پس از اخذ تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران مجاز است.
•        اختیار هر نوع تغییر در عرصه محدوده مصوب شهرها، فقط با شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران است.
•        هرگونه تفکیک و افراز اراضی در حریم پایتخت صرفاً براساس قوانین و آیین‌نامه‌ها و ضوابط وزارت جهاد کشاورزی (ازجمله قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی و اصلاحات بعدی و آیین‌نامه‌های آنها ) مجاز خواهد بود.
•        هرگونه ساخت‌وساز مسکونی جدید در حریم پایتخت اعم از مجتمع، شهرک یا تعاونی، دولتی و غیردولتی، نظامی و انتظامی و خصوصی ممنوع است.
•        ایجاد خدمات مرتبط با گردشگری روستایی در روستاهای هدف گردشگری که در نقشه سازمان فضایی درج‌شده‌اند، جهت جذب توریست مجاز است.
•        احداث ساختمان و تأسیسات، در شهرها و روستاهای درون حریم پایتخت، فقط در چارچوب طرح‌های جامع و هادی مصوب آنها مجاز است.
•        هرگونه ساخت‌وساز تجاری در حریم پایتخت به شکل انفرادی یا مجموعه یا مجتمع توسط بخش عمومی یا بخش خصوصی یا بخش‌های دولتی تحت هر عنوان و توسط هر دستگاه اجرایی ممنوع است.
•        استقرار، توسعه و تثبیت هرگونه صنایع آلاینده، تحت هر عنوان، در حریم پایتخت مطلقاً ممنوع است.
•        در محدوده نوار سبز شهر تهران (کمربند سبز تهران) هرگونه تغییر کاربری فضای سبز یا تغییر پهنه‌بندی سبز به غیر ممنوع است و هرگونه برنامه‌ریزی فعالیت یا اقدام اجرایی بایستی در جهت احداث کمربند سبز هدایت و هماهنگ شود.
•        ضوابط ساخت‌وساز (مرمت، احیا، بهسازی، نوسازی و بازسازی) در کلیه آثار و محوطه‌های تاریخی و فرهنگی ثبت شده توسط سازمان میراث فرهنگی، تابع ضوابط و مقررات سازمان میراث فرهنگی است.
•        در استقرار هرگونه خدمات، تأسیسات‌وتجهیزات که دارای تردد عمومی هستند (نظیر تفرجگاه‌ها و اردوگاه‌ها، مراکز آموزشی، مراکز فرهنگی و ...) در حاشیه راه‌های بین‌شهری در حریم پایتخت علاوه‌بر رعایت ماده (17) قانون ایمنی راه‌ها و راه‌آهن (100متر حاشیه به‌علاوه حریم قانونی) رعایت نوار حفاظتی نیز ضروری است.
•        استقرار خدمات در اراضی که طبق بررسی‌های زمین‌شناسی دارای پتانسیل بالای سوانح طبیعی هستند، مجاز نیست.
•        هرگونه ساخت‌وساز خارج از موارد مندرج در ضوابط و مقررات عام و خاص حفاظت و ساماندهی حریم پایتخت، سرپیچی و تخلف محسوب می‌شود و ضابط اجرایی در کمیسیون مواد (99) و (100) قانون شهرداری موظف است با توجه به حساسیت موضوع صیانت از حریم پایتخت، برای کلیه تخلفات در کلیه پهنه‌های حفاظت کشاورزی و باغداری، حفاظت اندوختگاه‌های محیط‌زیست، حفاظت عناصر طبیعی و آب‌ها و حفاظت پردیس خدماتی، با سیاست انقباضیِ قلع و قمع مورد تخلف عمل کند [8].

بنابراین بررسی‌‌ها بیانگر آن است که با وجود قوانین متعدد درخصوص حریم شهر تهران و تهیه طرح‌‌ در این موضوع، ضعف در اجرایی نشــدن قوانین، اعمال قوانین متضاد در پهنه حریم، روند نســبتاً کند اصلاح قوانین، ضعف در برنامه‌ریزی، مدیریت و کنترل حریم، نبود مدیریت واحد در صدور مجوز و نظارت بر ساخت‌وساز، عدم هماهنگی و یکپارچگی در سیاســتگذاری، برنامه‌ریزی و اجرا در محدوده حریم و تبعات آن، ضعف در مدیریت و ساماندهی سکونتگاه‌های اطراف کلان‌شهرها، فقدان قوانین و سازوکارهای کارآمد جهت برخورد با متخلفان در پهنه حریم، حاکی از نبود کارایی نظام تقسیم‌های موجود و همچنین الگوی فعلی مدیریت کلان‌شهرها و حریم آنها و در کل نبود یک مرجع واحد برای برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در کل گستره کلان‌شهر و حریم آن است.

از اهم موارد موجود در این زمینه می‌‌توان به نبود انطباق و تضاد با ماده (2) و ماده (8) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شــهرک و نحوه تعیین آنها اشاره کرد که از همان بدو تصویب قانون مذکور محل مسئله جدی بین مدیریت شهری تهران با شهرها و روستاهای پیرامونی از یک‌سو و ســطوح دولت محلی (فرمانداری‌ها و بخشداری‌ها) ازسوی دیگر بوده است.

شکل ۲. وضعیت حریم شهر تهران و شهرها و شهرستان‌‌های پیرامون[40]

بررسی‌‌ها حاکی از آن است که مناطق کلان‌شهری و حریم آنها در نظام تقسیمات کشوری ایران و حتی در قانون تعاریف محدوده و حریم شهر (مصوب سال ۱۳۸۴) فاقد جایگاه مدیریتی و اجرایی مستقل‌اند؛ به همین دلیل اداره حریم به‌صورت پراکنده و جزیره‌ای از طریق نهادهای متولی روستاها، شهرها، بخش‌ها، شهرستان‌ها و استان انجام می‌شود.

2-2-6. جمع‌بندی قوانین و مقررات مرتبط با حریم شهرها

به‌صورت کلی قوانین، ضوابط و مصوبات مرتبط با موضوع حریم را می‌توان در جدول ذیل خلاصه کرد:

جدول 9. اهم قوانین مرتبط با موضوع حریم

مأخذ: نگارنده.

در ادامه در جدول (10) به اهم آیین‌‌نامه‌‌ها، دستورالعمل‌‌ها و مصوبات در حوزه حریم شهرها پرداخته شده است.

جدول ۱۰. اهم آیین‌‌نامه‌‌ها، دستورالعمل‌‌ها و مصوبات در حوزه حریم شهرها

مأخذ: همان.

بررسی‌‌ها حاکی از آن است که نظام مدیریت حریم شهرها در ایران مبتنی بر مجموعه‌ای از قوانین، مقررات و مصوبات نهادهای مختلف است که هر یک بخشی از فرایند تعیین حدود، برنامه‌ریزی، کنترل و نظارت بر این پهنه را برعهده دارند.

در رأس این نظام، قوانین و مقررات بالادستی قرار دارند که مبنای صلاحیت مراجع تصمیم‌گیر و نحوه مداخله دستگاه‌های اجرایی را مشخص می‌کنند. از مهم‌ترین این قوانین می‌توان به قانون شهرداری، قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، قانون نوسازی و عمران شهری، لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها، قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران و قوانین مرتبط با مدیریت شهری و حفاظت از اراضی اشاره کرد. این قوانین، چارچوب کلی تعیین حریم، وظایف دستگاه‌ها و فرایند تصویب طرح‌های توسعه شهری را تعیین می‌نمایند.

در سطح بعدی، شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران به‌عنوان مرجع سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در حوزه برنامه‌ریزی فضایی کشور، نقش محوری در تصویب ضوابط و اسناد مرتبط با حریم شهرها دارد. این شورا از طریق تصویب طرح‌های جامع شهری، ضوابط پهنه‌بندی حریم و سایر مصوبات تخصصی، چارچوب‌های لازم برای حفاظت از اراضی، کنترل توسعه کالبدی و تعیین نحوه استقرار فعالیت‌ها در حریم را فراهم می‌کند.

درنتیجه می‌توان بیان داشت مواردی که در قوانین و مقررات مختلف درخصوص حریم شهرها مطرح شده است شامل سه موضوع است: تعریف محدوده و حریم شهر، نهادهای تعیین‌کننده محدوده و حریم شهر و نظارت بر ساخت‌وساز در حریم شهر.

شکل 3. دسته‌بندی موضوع‌های مطروحه در قوانین و مقررات مرتبط با حریم شهرها

مأخذ: همان.

3-1. تعریف حریم

مفهوم حریم که در بسیاری از رشته‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد در تعداد زیادی از حوزه‌های مختلف فعالیت‌های انسانی در جامعه کاربرد دارد. این مفهوم معادل واژه "Privacy" است و از کلمه لاتین "Privatus" مشتق شده و "Privo" به معنی محروم کردن و بی‌نصیب شدن است. در فرهنگ زبان انگلیسی Privacy به معنی بیرون کشیده شدن از دید جامعه، زندگی خصوصی، خلوت، آرامش و آسایش ترجمه شده است. در بیان دیگر، مفهوم این لغت به معنی پیرامون، گرداگرد خانه و مکانی است که حمایت و دفاع از آن واجب باشد. از دیدگاه حقوقدانان حریم آن مقداری از مساحت‌های مجاور است که برای دوام و بقای رقبه احیا شده در اراضی موات، عرفاً و عادتاً ضروری است که تعیین آن حسب تشخیص عرف و خبره یا کارشناس است [9].

تعریف و تعیین حریم برای شهرها، ابزار رسمی و قانونی سیاستگذاری و برنامه‌ریزی برای هدایت، کنترل توسعه و نظارت بر ساخت‌وسازها در پیرامون شهرها به حساب می‌آید. از منظر اکولوژیکی و زیست‌محیطی تعریف حریم متفاوت از تعاریف پیشین است. به این صورت که در محدوده‌های کلان‌شهری، حریم بیشتر نقش اکولوژیک و تأمین‌کننده سلامت شهر را بازی می‌کند. اگر از این زاویه نگاه شود، همان چیزی که به آن هاله شهری می‌گویند و در کلان‌شهر در قالب حریم کلان‌شهر معنی می‌دهد [10].

در حال حاضر از مفهوم حریم، بیشتر استنباط محیط‌زیستی می‌شود که به‌دلیل مترادف قرار دادن حریم با کمربند سبز است. تعریفی که در ایران از حریم وجود دارد صددرصد حفاظتی است، درصورتی‌که می‌توان برخی کاربری‌هایی را که منافاتی با ماهیت حریم ندارند؛ همچون باغ‌وحش، رستوران و فروشگاه‌های کم تراکم با فضای سبز گسترده و کاربری‌های گردشگری انتفاعی را در حریم ایجاد کرد [11]. فلسفه و ماهیت حریم در شهرهای کوچک یا در کلان‌شهرها یکی است؛ اما به‌لحاظ ویژگی‌ها، مختصات و کارکردها می‌تواند متفاوت باشد. در شهرهای کوچک، شهر به‌دلیل وسعت کم، حریم حفاظتی و حریم زندگی کمتری لازم دارد. بنابراین فعل و انفعالات شهرها بر روی یکدیگر در مرتبه بینابینی خیلی تأثیر نمی‌گذارد. اما محدوده‌های کلان‌شهری همراه با تعداد زیادی شهر در یک منطقه به نسبت محدود و مشخص قرار دارند [12]. در اینجا حریمی که تعیین می‌شود مثل شهرهای کوچک فقط حریم حفاظتی نیست؛ بلکه حریمی است که بتوان از آن برای توسعه آینده درازمدت شهر استفاده کرد یا بعضی از کاربری‌های غیرمرتبط و مزاحم شهر را به آن منتقل کرد. حریم معادل مفهوم کمربند سبز گستره‌ای پیرامون کلان‌شهر که حفاظت از طبیعت آن اصل است و جلوگیری از تبدیل‌شدن کاربری اراضی طبیعی واقع در آن به سایر کاربری‌ها ضرورت تام دارد مگر کاربری‌هایی که با رسالت حفاظت از طبیعت منافات ندارند و چه‌بسا موجب تقویت آن‌هم هستند. این تعریف منافاتی با ادامه حیات و افزایش نظام‌مند جمعیت درون محدوده قانونی کنونی سکونتگاه‌هایی که هم‌اکنون در حریم واقع شده‌اند ندارد. حریم فضایی است که به‌واسطه آن شهر هم ازلحاظ مادی (ساخت‌وساز) و هم از نظر الگوسازی حیات ذهنی و اجتماعی امتداد می‌یابد. بنابراین، زمین بخشی از آن است و اساساً همه‌چیز حول محور زمین است که زمینه‌ساز چالش در میان ذی‌نفعان مختلف، از مالکیت تا استفاده از زمین می‌شود [13].

در ادبیات جهانی سه تعریف برای حریم رایج بوده است، که عبارت‌اند از:

•      ذخیره گسترش آینده شهرها (محدوده توسعه 25 ساله)،
•      محدوده خدمات‌رسانی شهرداری‌ها،
•      کمربند سبز،

که در کشور ما برای حریم دو تعریف اول رایج بوده است [8].

درواقع مفهوم حریم شهری در ارتباط مستقیم با مفهوم محدوده شهری تعریف می‌شود؛ ازاین‌رو، ابتدا لازم است مفهوم محدوده شهر تبیین شود. محدوده شهر به مرز کالبدی موجود شهر و همچنین عرصه پیش‌بینی‌شده برای توسعه آن در دوره اجرای طرح جامع اطلاق می‌شود و تا زمان تهیه طرح جامع، این محدوده براساس طرح هادی شهر تعیین می‌گردد. در این محدوده، کلیه ضوابط و مقررات شهرسازی لازم‌الاجرا است. شهرداری‌ها علاوه‌بر اجرای طرح‌های عمرانی، ازجمله احداث و توسعه معابر، تأمین خدمات شهری و ایجاد تأسیسات زیربنایی، مسئولیت نظارت و کنترل بر احداث هرگونه ساختمان، تأسیسات و سایر فعالیت‌های مرتبط با توسعه و عمران شهری را در محدوده شهر برعهده دارند و حریم شهر به اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر گفته می‌شود که اعمال نظارت و کنترل شهرداری در آن ضروری است. این حریم نباید از مرزهای تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط فراتر رود. هدف از تعیین حریم، حفظ اراضی مناسب برای توسعه متوازن شهرها و در عین حال صیانت از اراضی کشاورزی، باغ‌ها و جنگل‌هاست. ازاین‌رو، هرگونه ساخت‌وساز یا احداث تأسیسات در حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح‌های جامع و هادی امکان‌پذیر خواهد بود.

جدول 11. اهم قوانین و مقررات مرتبط با تعریف حریم شهرها

مأخذ: همان. 

3-2. عوامل مؤثر در تعیین حریم شهر

بنابر نگرش نظام‌مند به حریم، مهم‌ترین خرد نظام‌های مؤثر در مشخص شدن اندازه و اراضی مشخص شده برای حریم شهرها، به دسته‌های زیر تقسیم می‌شود:

1.   عوامل اقتصادی

•      اقتصاد پایه شهری،
•      سیاستگذاری‌های آتی،
•      مالکیت زمین،
•      منابع درآمد شهرداری،
•      قیمت زمین،
•      هزینه‌های مسکن،
•      هزینه‌های مرتبط با حمل‌ونقل.

2.   عوامل جمعیتی، اجتماعی و فرهنگی

•      اندازه جمعیت و مشخصات آن (رشد جمعیت، الگوی مهاجرت، ساختار سنی و جنسی)،
•      تحرک‌های شهری (مهاجرت، جابه‌جایی و جدایی گزینی)،
•      عوامل طبیعی (محیطی)،
•      عوارض طبیعی (کوه، رودخانه و جنگل)،
•      تهدیدهای زیست‌محیطی (گسل، مناطق سیل‌گیر و دامنه کوه‌ها)،
•      توپوگرافی،
•      عوامل کالبدی،
•      شبکه حمل‌ونقل و نظام دسترسی‌ها،
•      نظام تقسیمات و عملکرد شهر،
•      میزان خدمات و تسهیلات شهری و پراکنش فضایی آنها،
•      نظام سکونت و فرم شهر،
•      استعداد اراضی و نظام کاربری اراضی.

3.   عوامل سیاسی (حقوقی)

•      قلمروهای سیاسی.

4.   قوانین، مقررات، برنامه‌ها و طرح‌های ادارات و سازمان‌ها

•       قوانین و مقررات خاص و عام،
•     موارد قانونی و مستثنیات [14].

علاوه‌بر موارد ذکر شده در تعیین حریم شهرها باید یک سری الزام‌ها و ملاحظات مدنظر قرار گیرد. به‌طور مثال از نظــر مامفورد، محدودیـت‌های فیزیکی محض در برابر گـسترش مادرشهر بــه سه شرط برقرار می‌شوند:

•       میزان آبی کــه توسط مردم مورد بهره‌برداری قــرار می‌گیرد، بدون اینکه به همسایه رقیب تجاوز شود.
•      میـزان زمین آماده، پیش از آنکه یک مادرشهر به دیگـری بپیونـدد و درهم ادغام شوند.
•       هزینه‌های حمل‌ونقل هم از نظر زمانی و هم مالی، زیرا با افزایش فاصله از مرکز بـه نقطه‌ای می‌رسیم کـه در آنجا، کشـش جاذبـه‌ای مادرشهر کم می‌شود و حمل‌ونقل به سایر مراکز قابـل دسترسی را مطلوب‌تر می‌سـازد، مشـروط بر این‌که این مراکز مزایای اقتصادی قابل مقایسه‌ای را ارائه دهند [15].

تعریف حریم در نظام مدیریتی و برنامه‌ریزی شهرسازی کشور در قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» صورت گرفته است. ضــرورت توجه به حریم شهرها از ایـن نظر اسـت که ایـن اراضـی به‌عنوان قسمتی از اراضــی بلافصل پیرامون محدوده شهرها، انتظارات زیر را برآورده می‌کنند:

•       حفظ اراضی مناسب برای توسعه آتی و درازمدت شهر؛
•       حفاظت از پهنه‌های زیستی و اکولوژیکی اطراف شهرها به‌عنوان منبع تداوم حیات منطقه؛
•       حفاظت از شهر در مقابل آلاینده‌ها؛
•       جلوگیری از ایجاد و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی به‌صورت حاشیه‌نشینی؛
•       حفاظت از شهر در مقابل سوانح طبیعی؛
•       استقرار کاربری‌های بزرگ‌مقیاس و فراشهری که امکان استقرار آنها در محدوده شهر وجود ندارد؛
•       حفظ حقوق بیت‌المال و جلوگیری از تصاحب زمین‌های با کیفیت اطراف شهر؛
•       پایش توسعه کالبدی روستاهای موجود در حریم شهرها [16].

نهادهای مرتبط با تعیین و تصویب حریم شهرها براساس قوانین به‌صورت ذیل هستند:

شکل 4. نهادهای دخیل در تعیین حریم شهرها

مأخذ: همان.

همان‌گونه که در شکل ۴ نیز نشان داده شده است؛ طرح جامع شهری مهم‌ترین سند اجرایی در تعیین حریم شهر محسوب می‌شود. این طرح پس از تهیه توسط مشاوران ذی‌صلاح و بررسی در مراجع تخصصی، در فرایند قانونی تصویب قرار گرفته و مبنای اقدامات شهرداری‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی در محدوده و حریم شهر قرار می‌گیرد. در این فرایند، نقش کمیسیون‌های تخصصی، کارگروه‌های امور زیربنایی و شهرسازی و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در بررسی و انطباق پیشنهادها با ضوابط ملی و منطقه‌ای اهمیت ویژه‌ای دارد.

از منظر نهادی، مدیریت حریم میان دستگاه‌های متعددی توزیع شده است. شهرداری‌ها به‌عنوان متولی اصلی مدیریت شهری، مسئول اجرای ضوابط، کنترل ساخت‌وساز و نظارت بر فعالیت‌های واقع در حریم هستند؛ بااین‌حال، دستگاه‌هایی نظیر وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، سازمان جهاد کشاورزی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و سایر نهادهای مرتبط نیز براساس صلاحیت قانونی خود در فرایند تصمیم‌گیری و نظارت نقش دارند.

این ساختار چندلایه اگرچه امکان بهره‌گیری از ظرفیت تخصصی دستگاه‌های مختلف را فراهم می‌کند، اما در عمل می‌تواند موجب بروز چالش‌هایی نظیر تعدد مراجع تصمیم‌گیر، تداخل صلاحیت‌ها، طولانی شدن فرایندهای اداری و کاهش انسجام مدیریتی شود. به‌ویژه در مواردی که حریم شهرها با روستاها، اراضی کشاورزی، مناطق طبیعی یا محدوده عملکردی کلان‌شهرها تداخل پیدا می‌کند، نبود سازوکار هماهنگ‌کننده مؤثر می‌تواند زمینه ایجاد تعارض میان دستگاه‌های مسئول را فراهم کند.

درنتیجه نظام حقوقی موجود، از یک‌سو دارای مجموعه‌ای نسبتاً گسترده از ابزارهای قانونی برای حفاظت، کنترل و ساماندهی حریم شهرها است، اما ازسوی دیگر، پراکندگی مقررات و تعدد نهادهای مداخله‌گر، ضرورت حرکت به سمت مدیریت یکپارچه حریم را آشکار می‌سازد. بنابراین، اصلاح نظام مدیریت حریم شهرها نیازمند هماهنگ‌سازی قوانین، تعیین دقیق‌تر حدود صلاحیت دستگاه‌ها، تقویت نقش نهاد متولی و ایجاد سازوکارهای نظارتی مؤثر است.

نظارت بر حریم شهر شامل ساخت‌وساز در محدوده و حریم شهرها، صدور پروانه ساختمانی، تغییر کاربری و افراز و تفکیک در این محدوده است. طبق ماده (99) قانون شهرداری نظارت بر احداث ساختمان‌ها و تأسیساتی که مطابق طرح‌ها و ضوابط مصوب در حریم شهر مجاز شناخته شده‌اند، و نیز حفاظت از حریم شهر ــ به استثنای شهرک‌های صنعتی که از محدوده قانونی و حریم شهرها و شمول قانون شهرداری خارج هستند ــ برعهده شهرداری است. هرگونه ساخت‌وساز خارج از ضوابط و مقررات در حریم شهر، تخلف محسوب شده و با متخلفان مطابق قوانین و مقررات مربوط برخورد خواهد شد. به‌صورت خلاصه قوانین مرتبط با این موضوع را می‌توان به‌صورت ذیل نشان داد.

جدول 12. قوانین و مقررات مرتبط با قواعد ساخت‌وساز، تغییر کاربری، افراز و تفکیک در حریم شهرها

مأخذ: همان.                                                                                                                

با توجه به موارد مطرح شده در قوانین مرتبط با حریم شهر در این زمینه، می‌توان نهادهای مرتبط با این موضوع را شامل موارد ذیل برشمرد:

شکل 5. نهادهای دخیل در ساخت‌وساز، تغییر کاربری و افراز و تفکیک در حریم شهرها

مأخذ: همان.

بررسی قوانین و مقررات مرتبط با ساخت‌وساز، تغییر کاربری، افراز و تفکیک اراضی در حریم شهرها نشان می‌دهد که مدیریت این پهنه، متأثر از مجموعه‌ای از مقررات در حوزه‌های مدیریت شهری، شهرسازی، حفاظت از اراضی کشاورزی، منابع طبیعی و تقسیمات فضایی است. این مقررات، ضمن تعیین حدود صلاحیت دستگاه‌های اجرایی و مراجع نظارتی، چارچوب حقوقی لازم برای کنترل توسعه کالبدی، جلوگیری از تخلفات ساختمانی و صیانت از اراضی ارزشمند پیرامونی شهرها را فراهم کرده‌اند.

در حوزه کنترل ساخت‌وساز و نظارت بر فعالیت‌های عمرانی، قانون شهرداری ‌مهم‌ترین مبنای قانونی محسوب می‌شود. براساس مواد (۹۹) و (۱۰۰) این قانون، وظایف نظارتی و رسیدگی به تخلفات ساختمانی براساس موقعیت جغرافیایی اراضی میان مراجع مختلف تقسیم شده است. به‌گونه‌ای که نظارت بر ساخت‌وساز در محدوده و حریم شهرها و صدور پروانه ساختمانی در صلاحیت شهرداری قرار دارد و تخلفات ساختمانی در محدوده و حریم شهرها در کمیسیون ماده (۱۰۰) مورد رسیدگی قرار می‌گیرد؛ در حالی که تخلفات خارج از حریم شهرها در صلاحیت کمیسیون ماده (۹۹) قرار دارد. همچنین، ماده (۱۰۱) قانون شهرداری، فرایند تفکیک و افراز اراضی در محدوده و حریم شهرها را به تأیید نقشه‌های مربوط توسط شهرداری و رعایت ضوابط شهرسازی مرتبط کرده است.

در کنار قانون شهرداری‌، قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها نقش اساسی در تبیین جایگاه حقوقی حریم شهر دارد. مطابق ماده (۲) این قانون، حریم شهر به‌عنوان پهنه‌ای تحت مدیریت شهری شناخته می‌شود که هرگونه استفاده از آن برای احداث ساختمان و تأسیسات باید در چارچوب ضوابط و مقررات طرح‌های جامع و هادی انجام پذیرد. همچنین، نظارت بر احداث بنا و تأسیسات در حریم شهر و حفاظت از این محدوده، به استثنای شهرک‌های صنعتی، برعهده شهرداری قرار گرفته است. این حکم، جایگاه شهرداری را به‌عنوان متولی اصلی کنترل توسعه کالبدی در حریم تثبیت می‌کند.

در حوزه حفاظت از اراضی کشاورزی و کنترل تغییر کاربری، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، یکی از مهم‌ترین ابزارهای حقوقی محسوب می‌شود. این قانون با تعیین اصل ممنوعیت تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها، تغییر کاربری را صرفاً در موارد ضروری و پس از بررسی و تأیید کمیسیون ذی‌صلاح مجاز دانسته است. همچنین، برای فرایندهای ثبتی مانند تفکیک، افراز و تقسیم اراضی کشاورزی، اخذ استعلام از مراجع جهاد کشاورزی الزامی شده است. این مقررات نشان‌دهنده رویکرد قانونگذار در جلوگیری از تبدیل اراضی تولیدی و طبیعی به کاربری‌های غیرکشاورزی و کنترل آثار توسعه شهری بر پیرامون شهرها است.

ازسوی دیگر، قانون نوسازی و عمران شهری با تأکید بر نقش شهرداری در اجرای برنامه‌های نوسازی، اصلاحات شهری و ارائه خدمات عمومی، ارتباط میان مدیریت شهری و برنامه‌های توسعه کالبدی را تقویت کرده است. این قانون، اقدامات عمرانی شهری را در چارچوب طرح‌های جامع و برنامه‌های مصوب شهری ساماندهی می‌کند.

در خصوص شهر تهران، قوانین خاصی مانند قانون نظارت بر گسترش شهر تهران و قانون لغو مالکیت اراضی موات واقع در محدوده بیست‌وپنج‌ساله قانونی شهر تهران و حریم استحفاظی آن، نشان‌دهنده تلاش قانونگذار برای کنترل توسعه فیزیکی کلان‌شهر و جلوگیری از گسترش بی‌ضابطه آن است. این قوانین با ایجاد سازوکارهای خاص برای کنترل ساخت‌وساز، تفکیک اراضی و تعیین تکلیف اراضی فاقد عمران و آبادانی، رویکرد مداخله فعال دولت و مدیریت شهری در کنترل توسعه پیرامونی را نشان می‌دهند.

در سطح مقررات تخصصی شهرسازی، مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون سند پهنه‌بندی حریم نقش مهمی در تکمیل نظام حقوقی حریم ایفا کرده است. این مصوبه با الزام شهرداری‌ها و سایر مراجع به انجام هرگونه اقدام در حریم در چارچوب اسناد، احکام و ضوابط سند پهنه‌بندی حریم، تلاش کرده است فرایند استقرار فعالیت‌ها و صدور مجوزها را براساس ظرفیت‌های محیطی و فضایی هر پهنه ساماندهی کند. همچنین، صدور پروانه در حریم شهر را منوط به رعایت ضوابط سند پهنه‌بندی و اخذ مجوزهای لازم از مراجع تخصصی دانسته و در موارد مغایرت اساسی با سند، طی فرایندهای قانونی اصلاح طرح را الزامی کرده است.

موضوع روستاهای واقع در حریم شهرها نیز یکی از مسائل پیچیده نظام مدیریت حریم است که در مصوبات شورای‌عالی شهرسازی و معماری مورد توجه قرار گرفته است. این مقررات تلاش کرده‌اند ضمن جلوگیری از تداخل صلاحیت میان مدیریت شهری و مدیریت روستایی، مرجع کنترل، نظارت و رسیدگی به تخلفات در این مناطق را مشخص کنند. براساس این ضوابط، رسیدگی به تخلفات ساختمانی در حریم روستاهای واقع در حریم شهرها در صلاحیت کمیسیون موضوع تبصره «۲» بند «۳» ماده (۹۹) قانون شهرداری قرار گرفته و مرجع کنترل و نظارت بر اراضی این مناطق نیز مطابق مقررات مربوط تعیین می‌شود.

6. رویکردها و ابزارهای مدیریت حریم شهرها

با توجه به اینکه تحولات مربوط به شهرها به موازات فعالیت‌های انسانی شکل می‌گیرد، شهرها با جذب و جلب انسان‌ها موجب گسترش فضاها شده و نیاز به فضاهای جدیدتری را طلب می‌کند که این امر موجب تحولات حریم شهرها می‌شود. رویکردها و همچنین نظریات مختلفی درخصوص حریم شهرها در ایران و جهان مطرح است.

•         رویکرد مدیریت رشد شهری: بر اعمال محدودیت بر گسترش‌های حومه‌ای ازطریق تعریف خطوط محدودکننده یا احداث کمربندهای‌ سبز تأکید دارد. در این راستا مدیریت رشد در تلاش است برنامه‌هایی را تبیین کند که توازن میان توسعه و حفاظت از اراضی را برقرار سازد. از اهم این برنامه‌ها می‌توان به پهنه‌بندی، نظام تفکیک، مقررات استفاده از زمین، توجه به ظرفیت تحمل محیط، حدود رشد شهری یا حلقه‌های شهری اشاره داشت [10].
•         رویکرد برنامه‌ریزی و مدیریت راهبردی: در پی ایجاد تعادل بین راهبردهای بلندمدت و میان‌بخشی و تدبیر شیوه‌های دخالت کوتاه‌مدت در نواحی پیراشهری است. این‌گونه از رویکردها بیشتر جنبه‌های برنامه‌ریزی استراتژیک را در خود منعکس کرده و در تلاش هستند که نواحی حومه‌ای را با نگرشی هدفمند مدیریت کرده و کنترل کنند.
•        رویکرد محدودسازی شهری: به دنبال مدیریت رشد پراکنده شهری است. اغلب در این زمینه به سه سیاست مشخص اشاره شده است:

·      حریم به معنای مرزهای توسعه شهری: مرز توسعه شهری خطی است که به‌عنوان حدفاصل میان محدوده شهری و منطقه روستایی پیرامون آن، رسم شده است. پهنه‌بندی نواحی داخل خط برای کاربری‌های شهری و بیرون خط برای کاربری‌های روستایی است. وجه تمایز مرزهای توسعه شهری و کمربند سبز در این است که اولی قرار نیست دائمی باشد و محدوده برحسب نیاز گسترش می‌یابد. گاهی محدوده گسترش آینده نیز مشخص می‌شود [17].

·      حریم به معنای مرزهای خدمات شهری: مرز خدمات شهری سیاست دیگری برای مهار توسعه شهری است که از سیاست مرزهای توسعه شهری منعطف‌تر است. به این صورت که این مرز شامل محدوده‌ای است که فراتر از آن برخی از خدمات شهری زیرساختی همچون آب، فاضلاب و برق و مشابه این‌ها عرضه نمی‌شود؛ اما زمین‌های خارج از این محدوده قابل ساخت‌وساز هستند.

·      حریم به معنای کمربند سبز: کمربندهای سبز محدودکننده‌ترین شکل از سیاست‌های محدودسازی رشد شهری هستند. به کمک کمربند سبز می‌توان به الگوی توسعه شهری در مقیاس منطقه‌ای و زیرمنطقه‌ای شکل داد. این طرح‌ها به حفاظت مناطق روستایی «زمین‌های کشاورزی، جنگل و دیگر مصارف» کمک می‌کنند و در راستای توسعه پایدار شهری گام مهمی تلقی می‌شوند [18].

•         کمربند سبز: بسیاری از حکومت‌های شهری برخی اشکال سیاست برنامه‌ریزی را برای تحدید رشد شهری مورد استفاده قرار می‌دهند.در بخش‌هایی از اروپا مانند انگلیس و هلند، تحدید رشد شهری یک ایده قدیمی است که در بخش‌های متعددی از سیاستگذاری توسعه‌شهری آنجا ریشه دوانده است. در سال‌های بین جنگ، رشد و توسعه حمل‌ونقل باعث گسترش شهر فراسوی محدوده شهری شد که پاسخ حکومت لندن تعیین و تعریف کمربند سبز به عرض 30 کیلومتر پیرامون شهر بود. میزان خالص تغییر کاربری زمین از روستایی به شهری در انگلستان حدود هزار هکتار در سال است که این میزان در آلمان 47 هزار هکتار و در ایالات‌متحده حدود 600 هزار هکتار است که این اختلاف به‌دلیل اعمال سیاست کمربند سبز است [19][20]. در دهه 1990 آثار کمربند سبز مورد ارزیابی قرار گرفت و یافته‌ها حاکی از آن بود که این سیاست در تحدید پراکنده‌رویی شهری و جلوگیری از ادغام شهری بسیار مؤثر بوده است.
•         نواحی حومه‌ای: توسعه حومه‌ای، نشانگر تبدیل شدن زمین در طی یک دوره چندساله از روستایی به شهری‌ است. حومه‌ها اساساً به‌عنوان نواحی مسکونی در فاصله سفرهای آونگی روزانه به مقاصد اشتغال، خرید و سرگرمی شکل می‌گیرند. وجود سیستم حمل‌ونقل عمومی به ساکنان حومه‌ای اجازه می‌دهد تا در هاله شهری زندگی کنند و دسترسی مناسبی به محل کار در شهر مرکزی داشته باشند. با رشد حومه‌نشینی، خرده‌فروشان نیز کسب‌وکار خود را در نزدیکی مشتریان جدید مستقر می‌کنند و صنایع نیز شروع به استقرار در حومه‌ها می‌کنند، جایی که زمین هزینه‌های کمتری دارد و فرصت‌های گسترش فعالیت فراهم است. نواحی کلان‌شهری با ادامه رشد خود حلقه‌های دوم و سوم را تجربه می‌کنند و بسیاری از آنان اکنون به‌سوی نواحی فراشهری گسترش یافته‌اند. نواحی فراشهری در واقع حوزه تولید سفرهای آونگی محسوب می‌شود که به افزایش عمده‌ای در قابلیت دسترسی در نواحی کلان‌شهری منجر شده و امکان گسترش آن را فراهم نموده است [20][21].
•         نواحی پیراشهری: ویژگی اصلی این بخش‌ها افزایش هر روزه تراکم جمعیت سرشار از خانه‌های روستایی، آلونک‌نشینی کم، منابع درآمدی متعدد، عدم وجود مقررات، وجود مجادله بر سر حقوق تصرف زمین، تغییر ناهماهنگ زمین‌های کشاورزی به مسکونی، آلودگی مسائل زیست‌محیطی، بهره‌برداری شدید از منابع است. این مناطق، مناطق پیرامون شهری و نواحی اطراف و گرداگرد شهرهاست که شهرها در درون آن گسترش‌یافته و بر آن نفوذ دارند. نواحی پیرامون شهری را به‌راحتی می‌توان به‌عنوان حاشیه شهر و لبه نواحی شهری تعریف کرد که شهر در آن گسترش می‌یابد. تمامی توسعه‌های بیرونی زمین‌های شهری اساساً در نواحی پیرامون شهری روی می‌دهد. نواحی پیراشهری را می‌توان در ارتباط با ناحیه شهری در قالب مرز توسعه درونی آن، ناحیه روستایی و مرز بیرونی آن و نیز زمین‌های در بین تعریف کرد [22][23][24].
•         هاله شهری: منظور از این مفهوم ناحیه ساخته شده شده‌ای است که بیرون از مرزهای بلافصل محدوده شهرداری شکل گرفته است. هاله شهری یا هاله روستایی- شهری نشان از محدوده‌ای است که بین مرکز شهری یا کلان‌شهری در حال رشد و محدوده ساخته شده آن (ناحیه کاملاً شهر) با پسکرانه روستایی (ناحیه کاملاً روستایی) قرار دارد. این نواحی ترکیبی از کاربری‌های شهری، حومه‌ای و روستایی با ویژگی‌های اقتصادی_ اجتماعی مربوطه است. منابع مختلف هاله روستایی- شهری را ناحیه‌ای معرفی می‌کنند که در ابعاد جمعیت شناختی، اجتماعی و کاربری زمین به‌سرعت در حال گذار است [21] [25] [19].
•         محدوده اعمال قدرت فرامرزی: مفهوم محدوده اعمال قدرت فرا‌مرزی بیشترین شباهت را با مفهوم حریم شهری در ایران دارد.. در برخی کشورها همچون آمریکا قوانینی در جهت اجازه به حکومت شهری برای اعمال قدرت بر قلمروهای بلافصل پیرامون شهری وجود دارد. هرچقدر جمعیت و حوزه نفوذ شهر مرکزی بیشتر باشد گستره اعمال قدرت فرامرزی بیشتر خواهد گشت. در آمریکا املاک موجود در محدوده شهر تابع مالیات و مقررات شهرداری است و شهرداری به آنان خدمت‌رسانی می‌کند. نواحی بیرون از مرزهای شهر جزو نواحی تأسیس نیافته به‌لحاظ حقوقی است و در بسیار از ایالات تابع مالیات وضع شده ازسوی شهرستان است و خدمات خود را از آنجا دریافت می‌کند [21].
•   رویکرد مدیریت یکپارچه حریم: مدیریت یکپارچه مفهومی است که در برابر چندگانگی مراجع و عناصر مداخله‌‌گر در حوزه مدیریت شهری شکل گرفته است و با تداعی مفهوم دیگری چون حکومت محلی در پی ساماندهی حوزه مدیریت شهری در چارچوب سیستمی مشخص و جامع و با عناصری به هم پیوسته و یکپارچه می‌‌باشد [26]. برای حریم شهرهای بزرگ و شهرهای کوچک همجوار به این صورت که تمام ذی‌نفعان کلیدی، یعنی همان ساکنان شهرها، شهرک‌ها و روستاهای واقع در حریم با توجه به توانایی خود حق اظهارنظر و مشارکت در امر برنامه‌‌ریزی و مدیریت این پهنه را داشته باشند و از توانایی تمام ارگان‌‌ها، شهرداری‌‌ها، فرمانداری‌‌ها و ادارات ذی‌ربط برای نظارت بر برنامه‌‌های مصوب در خصوص حریم استفاده شود.

7. تجارب جهانی موضوع حریم کلان‌شهرها

بررسی تجارب جهانی مرتبط با موضوع حریم کلان‌شهرها، حاکی از آن است که تجارب جهانی بسیار متأثر از تحول تاریخی، ساختار حکومتی، تشکیلات دولتی، نوع تقسیمات کشوری و ... بوده و در نتیجه یافتن نمونه‌ای که از هر لحاظ با وضع کشور ما و مرکز سیاسی آن مطابقت داشته باشد، اگر نه غیرممکن، دست‌کم بسیار دشوار است. در بررسی مذکور، تنوع تجربه‌ها در سه زمینه- عنوان، مراجع تصمیم‌گیری یا مدیریت و وسعت و مرز حریم- ارائه شده است.

7-1. تنوع در عنوان

در بسیاری از کشورهای اروپایی و آمریکای شمالی (کانادا و ایالات‌متحده) به پیروی از انگلستان، عبارت «کمربند سبز» رایج شده است، بااین‌حال در هلند به فضای سبز و بازی که در میانه شهرهای آمستردام، روتردام، لاهه و اوترشت واقع شده است، «قلب سبز راندستاد» گفته می‌شود و در کپنهاگ دانمارک به‌دلیل شباهت محدوده حریم به پنج‌انگشت دست، عنوان برنامه انگشت‌ها به‌کاررفته است.

در جمهوری کره و هندوستان، کمربند سبز را ناحیه ساخت‌وساز دارای محدودیت در توسعه گفته‌اند. در پورتلند ایالات‌متحده به حریم، مرز گسترش شهری که در واقع همان اصطلاح «محدوده 25 ساله» است که در مورد تهران هم به کار می‌رفته است [27].

7-2. تنوع در مراجع تصمیم‌گیری و مدیریت

در تجربه جهانی، بیش‌ترین تنوع، در شیوه مدیریت حریم دیده می‌شود. در سئول، جمهوری کره، گذشته از شهرداری‌ها، در مدیریت حریم وزارت ساختمان و ترابری (معادل وزارت راه و شهرسازی کشور) این وظیفه را برعهده دارد. حتی در انتخابات ریاست جمهوری سال 1997، کمربند سبز یکی از شعارهای انتخاباتی بوده‌است. در کشور هند مدیریت حریم (که هرگز برنامه موفقی نبوده)، به عهده دولت‌های ایالتی و اغلب سازمان‌های توسعه (یا ساخت‌وساز) شهرها، مانند سازمان توسعه بنگلور، است. مرجع نهایی سیاستگذاری برای کمربندهای سبز در انگلستان «وزارت اجتماعات و حکومت‌های محلی» با همکاری «وزارت محیط‌زیست، غذا و امور روستایی» است. منتها وزارت اجتماعات با شعار «محلی‌گرایی» مدیریت عملی کمربندهای سبز را به حکومت‌های محلی بخش‌ها و باروها  واگذار کرده است.

در کمربند سبز پاریس علاوه‌بر شهرداری‌های محلی، مدیریت به عهده شورای منطقه‌ای (استانی) ایل-دو-فرانس با همکاری مؤسسه بسیار توانمند مطالعاتی و برنامه‌ریزی به نام مؤسسه آمایش و شهرسازی ایل- دو- فرانس یا یوریف است. باید توجه داشت که شورای منطقه‌ای ایل-دو-فرانس با 209 عضو منتخب مردم و 10 هزار کارمند، تشکیلات بزرگی است. در فرانکفورت آلمان کمربند سبز به وسیله دولت ایالتی ایجاد شده و شهرداری شهر فرانکفورت اختیارات مدیریتی خود را به شرکت وابسته به شهرداری به نام شرکت کمربند سبز فرانکفورت تفویض کرده است. در شهرهای کانادا مدیریت حریم متفاوت است و در اوتاوا حریم به وسیله کمیسیون ملی پایتخت شرکت دولتی (سازمان ملی زمین و مسکن) اداره می‌شود. این شرکت مالک سه چهارم زمین‌های حریم است و باواسطه «وزارت ترابری، زیرساخت‌ها و اجتماعات محلی» با مجلس ملی ارتباط دارد. اما در اونتاریو مرجع نهایی مدیریت حریم «وزارت امور شهری و مسکن» است و شورای کمربند سبز برای رایزنی با وزارت مذکور ایجاد شده است. در بخش‌هایی از حریم، مانند آبشار نیاگارا، وزارت منابع طبیعی نیز فعال است. دولت اونتاریو بنیاد دوستداران کمربند سبز را ایجاد کرده و برای فعالیت آن مبلغ 25 میلیون دلار اختصاص داده است. این بنیاد سازمان مستقل غیرانتفاعی در راستای حفاظت و ارتقای حریم بوده و اتحادیه کمربند سبز اونتاریو اتحادیه سازمان‌های مردم‌نهاد برای مراقبت از حریم تشکیل شده است. در سائوپولوی برزیل برای مدیریت کمربند سبز آن شورای مدیریتی ویژه تأسیس شده است و مؤسسه جنگل، سیاست‌های شورا را برنامه‌های اجرایی مبدل می‌سازد. در چین در امور مربوط به کمربند سبز پکن (بیجین)، کمیته امور شهری حزب کمونیست بالاترین نقش را دارد [27].

7-3. تنوع در مساحت و مرز حریم

بررسی تجربه جهانی قاعده خاصی را برای تشخیص مرز کمربند سبز به دست نمی‌دهند. حتی در داخل یک کشور تناسبی میان جمعیت و وسعت حریم‌ها دیده نمی‌شود. در جمهوری کره برای مثال وسعت حریم شهر دانجئون کره 441 کیلومترمربع در برابر جمعیت 1495 هزار نفری است. جمعیت سئول 6.6 برابر آن است و اگر قرار بود نسبت حریم به جمعیت رعایت شود، حریم سئول بایستی نزدیک به دو برابر مساحت کنونی باشد. در بنگلور هندوستان با جمعیت بیش از 5 میلیون نفر، مساحت کمربند سبز و نواحی کشاورزی آن، که در سال 1984 به 886 کیلومترمربع می‌رسید، اینک از 455 کیلومترمربع تجاوز نمی‌کند. در پکن چین کمربند سبز اینک 12308 کیلومترمربع و جمعیت آن نزدیک به 20 میلیون نفر است.

قاعده خاصی هم برای تشخیص مرز کمربند سبز وجود ندارد. در پاریس کمربند سبز محدوده واقع در میان دو دایره متحدالمرکز به شعاع 10 و 30 کیلومتری دروازه‌های شهر پاریس، تعیین شده سپس با مرز تقسیمات کشوری انطباق داده شده است. در سئول که کمربند سبز با الهام از تجربه لندن ایجاد شده، محدوده آن به تقریب نواری به پهنای متوسط 10 کیلومتر به مبدأ 15 کیلومتری مرکز شهر سئول است. نکته شایان توجه اینکه گاهی مجموعه شهری (متروپلی) مانند لندن داخل کمربند سبز شهر و در مواردی مانند تهران و پاریس، بیرون محدوده حریم شهر است [27].

بررسی تجارب جهانی نشان می‌دهد که به‌لحاظ منطقی می‌توان دو سیاست با کارکرد کاملاً متضاد در دو سوی یک طیف را درباره حریم کلان‌شهری متصور بود:

۱. سیاست ممانعت کامل از توسعه که نمونه‌های اروپایی یا آمریکایی با ایجاد با ایجاد قلمروهای فیزیکی (هاله سبز) دنبال می‌شود و ۲. سیاست آزادی کامل برای توسعه این محدوده. الگوی کمربند سبز، سیاستی است برای تحدید و ممانعت کامل در برابر توسعه شهری که در یک‌سوی این طیف قرار می‌گیرد.

البته لازم به یادآوری است که مقصود از ممانعت از توسعه در اینجا توسعه مسکونی است، زیرا برای مثال با توجه به شرایط شهری مثل لندن و نیازها و ضرورت‌ها، این محدوده می‌تواند برای برخی از انواع توسعه غیرمسکونی که برای پایداری شهر ضرورت دارد، به کار رود. نمونه الگوی دیگر مدلی ایده‌آلی است و در کمتر جایی قابل جستجو است. با این‌وجود شکلی از آن که به حریم به‌عنوان ذخیره توسعه آتی می‌نگرد. در آمریکا پیدا شدنی است که البته مدل حریم در ایران مبتنی‌بر این تلقی آمریکایی است تا انگلیسی.

الگوی کمربند سبز (برای مثال کمربند سبز لندن) در حقیقت تعریف حریم (نه صرفاً برای شهر مرکزی بلکه برای کل ناحیه کلان‌شهری) است که با هدف ارتقای کیفیت محیطی ساکنان این منطقه تعریف می‌شود.

در نمونه لندن شهرهای متعددی درون کمربند سبز قرار گرفته‌اند. این به معنی ممانعت توسعه هم برای لندن و هم شهرهای دیگر واقع در کمربند سبز است. از دید محیطی و کیفیت زندگی نیز کل منطقه از این کمربند سبز سود می‌برند. عقلانیت مورد نظر مجریان کمربند سبز لندن در بیانیه سیاستی مرتبط، به روشنی آمده است. مقابله با پراکنده رویی نامحدود در شکل توسعه افقی پیوسته به شهرک مرکزی و جلوگیری از ادغام شهرهای کوچک هم‌جوار و نیز حفاظت از نواحی روستایی و محدوده‌های تاریخی با ارزش پیراشهری در مقابل هرگونه دست‌اندازی ازجمله پایه‌های عقلایی این سیاست تعریف شده است. به‌نظر می‌رسد ادامه شرایط موجود و نگرش به حریم به‌عنوان فضای توسعه آتی در تهران شرایط بسیار ناپایدارتری را برای سکونت کلیه ساکنان منطقه در آینده‌ای نه چندان دور به بار خواهد آورد. این شرایط نتیجه تلقی از حریم به‌عنوان یک کالای قابل مبادله و منبعی برای درآمدزایی است که ازسوی کلیه نهادهای درگیر در مدیریت آن دنبال می‌شود [28].

8. چالش‌ها و مشکلات حریم شهرها و روستاها

8-1. چالش‌ها و مسائل حریم شهرها

چالش‌های حریم شهرها در کشور را می‌توان در ابعادی اعم از: حقوقی، مدیریتی، کالبدی، اقتصادی، اجتماعی، نظارتی و زیست‌محیطی طبقه‌بندی کرد. در بعد حقوقی، فقدان قوانین منسجم و هماهنگ‌کننده و نیز ابهام در وضعیت حقوقی اراضی از مسائل بنیادین است؛ در بعد مدیریتی، نبود مدیریت یکپارچه و تفرق نهادی میان دستگاه‌های متولی، اداره حریم را با مشکل روبه‌رو کرده است؛ در بعد کالبدی و توسعه‌ای، فشار رشد شهری، تغییر کاربری اراضی و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی حریم را با تهدید مواجه ساخته؛ و در بعد زیست‌محیطی نیز آلودگی، تخریب اراضی و تضعیف کارکردهای حفاظتی حریم از مهم‌ترین پیامدها به‌شمار می‌روند. درواقع  بررسی‌ها حاکی از آن است که حریم شهرها دچار چالش‌ها و مشکلاتی بوده که در ذیل به اهم آنها اشاره می‌شود:

•        ابهامات و خلأها در تعاریف مربوط به حریم (انطباق یا عدم انطباق با مرز تقسیمات سیاسی/ وجود روستاها در حریم شهرها)؛
•      مشخص نبودن نحوه تعیین حریم شهر در قوانین؛
•      تعدد قوانین و نهادهای مرتبط با موضوع حریم (در تعریف محدوده و حریم، تعیین حریم و نظارت و رسیدگی به تخلفات در حریم)؛
•      عدم هماهنگی و یکپارچگی نهادهای مختلف مرتبط با موضوع حریم؛
•      فقدان قانون یکپارچه مدیریت حریم شهرها به‌ویژه پایتخت و مناطق کلان‌شهری؛
•      عدم وجود هماهنگی بین برخی قوانین بخشی و موضوعی با سایر قوانین و مصوبات؛
•      عدم انطباق تقسیمات سیاسی با قلمروهای شهری- منطقه‌ای (مجموعه شهری) در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ و تناقض با قانون تعریف حریم؛
•      تناقض و ابهامات فراوان در قوانین و مقررات طرح‌های توسعه و عمران؛
•      نگرش بخشی به دستگاه‌های متولی حریم در قانون؛
•      عدم تعریف منابع درآمدی دستگاه‌های متولی حریم شهرها؛
•      وجود قوانین موازی یا متناقض حریم و در نتیجه کاهش قدرت اجرایی قانون؛
•      عدم توجه به نقش مردم در حریم؛
•      تعارضات قانونی و برداشت‌ها و تفاسیر احتمالی در قوانین و مقررات در حل معضلات محدوده و حریم شهرها و مسائل و مشکلات حقوقی حریم و پیرامون شهرها؛
•      ناکارآمدی کمیسیون ماده (99) قانون شهرداری‌ و عدم نظارت مناسب بر ساخت‌وساز غیرمجاز و تغییر کاربری در حریم شهرها؛
•      نحوه ارتباط شهرداری‌ها با سایر دستگاه‌های دولتی با توجه به فرابخشی بودن حریم و آسیب‌شناسی مشکلات موجود در زمینه مدیریت یکپارچه حریم شهرها.

با توجه به چالش‌ها و مشکلات مطرح شده در این زمینه، چالش‌های فوق‌الذکر پیامدهایی دارد که به شرح است:

تعدد قلمرو‌های مدیریتی و ناهماهنگی در قوانین حریم شهرها: رشد سریع شهرنشینی و گسترش فیزیکی بی‌ضابطه کلان‌شهرها و اراضی پیرامون آنها، موجب شده است که امر برنامه‌ریزی، مدیریت و نظارت بر حریم با چالش‌های زیادی همراه باشد. این طرح‌ها با چالش‌ها و مسائل مختلفی در تقابل است؛ موضوع حریم کلان‌شهرها و عدم انطباق و تضاد با مواد (2) و (6) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شــهرک و نحوه تعیین آنها، از همان بدو تصویب قانون مذکور محل مسئله جدی بین مدیریت شهری کلان‌شهرها با شهرها و روستاهای پیرامونی از یک‌سو و سـطوح دولت محلی (فرمانداری‌ها و بخشداری‌ها) ازسوی دیگر بوده است. اما ریشه اصلی مسئله به نظام تقسیمات کشور و نحوه سازماندهی سیاسی فضای کلان‌شهرها بازمی‌گردد [29]. در شهر تهران نیز براساس آنچه گفته شد و به استناد همان ماده (2) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، حریم شهر بایستی منطبق با مرز سیاسی باشد و نباید از مرز تقسیمات سیاسی تجاوز نماید. ایـن موضوع سبب ایجاد وقفه در امـور و تداخل وظایف و مسئولیت‌های شهرداری‌های یاد شده و بروز مشکلاتی مانند ساخت‌وساز غیرمجاز در داخل بافت روستاها و اراضی کشاورزی شده که ادامه روند فعلی، تهدید جدی برای حریم شهر محسوب می‌شود [30].

ساخت‌وساز غیرمجاز، تخریب اراضی کشاورزی، حاشیه‌نشینی و سکونتگاه‌های غیررسمی و افزایش مهاجرت در حریم شهرها: مدیریت شهرها در مرزهای قانونی و اداری آنها پایان نمی‌پذیرد. به همین دلیل لازم است برای اداره امور شهرها، حریمی در پیرامون آنها تحت کنترل و نظارت برنامه‌ریزان قرار گیرد. زیرا شهر همچنان که بر حریم پیرامون خود تأثیر می‌گذارد، از وقایع و تحولات آن نیز تأثیر می‌پذیرد. شهرداری‌ها به‌تبع چنین رابطه‌ای میان شهر و حریم، همان‌گونه که اصلی‌ترین نهاد در مواجه با مسائل داخل شهرها محسوب می‌شوند، می‌بایست در مدیریت حریم شهرها نیز نقش اصلی را ایفا کنند. اما اکنون بخش عمده‌ای از مشکلات شهرداری‌ها نه در محدوده داخلی که ریشه در حریم شهر دارد. ازجمله این مسائل و مشکلات می‌توان به رشد سکونتگاه‌های غیررسمی، ساخت‌وسازهای غیرقانونی و بی‌ضابطه، تغییر کاربری و تفکیک اراضــی کشاورزی، خارج شدن زمین‌ها از بهره‌دهی کشاورزی، استقرار واحدهای صنعتی و صنفی پراکنده در حریم شهرها اشاره کرد. به همین دلیل، ساماندهی حریم شهر می‌تواند بر ساماندهی کالبدی محدوده شهر تأثیر داشته باشد. همچنین اصلاح حریم بر کیفیت زندگی ساکنان شهر مؤثر بـوده و موجب حفاظت اراضی کشاورزی مرغوب می‌شود [31].

تغییر کاربری اراضی در حریم شهرها: بررسی‌‌ها حاکی از آن است که نقش اقتصادی شهر، طرح‌‌های توسعه شهری، نقدینگی بالا و انباشت سرمایه در شهرها، قیمت بالای اراضی تغییرکاربری یافته، وابستگی سیاسی- اقتصادی کشور، گسترش بازار مسکن، بورس بازی زمین، توپوگرافی و مهاجرت، از عوامل مؤثر بر تغییرات کاربری اراضی شهری است. مشکلات اقتصادی مردم شامل؛ تغییر نظام معیشتی، افزایش کاذب قیمت‌‌ها، افزایش هزینه‌‌های زندگی، درآمدهای پایین و نداشتن پشتوانه مالی و به صرفه نبودن فعالیت‌‌های کشاورزی در زمین‌‌های با متراژ پایین ناشی از تفکیک اراضی و انحصار ورثه و از سویی قیمت بالای اراضی واقع در محدوده و حریم شهر نسبت به اراضی دوردست موجب تمایل مالکان به سمت خرید و فروش اراضی واقع در حاشیه شهرها و اقدام به تغییرکاربری این اراضی شده است که از این طریق سودی به مراتب بیش از فعالیت‌‌های کشاورزی و باغی کسب کرده‌‌اند [32].

درواقع تغییر کاربری اراضی برای ساخت‌‌وسازهای بیشتر در حریم شهرها نمونه‌‌ای مهم از تأثیرگذاری انسان بر محیط‌‌زیست است که باعث پدید آمدن تغییرات ساختاری در ابعاد اجتماعی، اقتصادی و فیزیکی روستاها و شهرهای واقع در حریم می‌‌شود. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها در سال ۱۳۷۴ با هدف جلوگیری از تغییر کاربری اراضی زراعی و تثبیت امنیت غذایی جامعه، هرگونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها را بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره «1» ماده (1) قانون ممنوع اعلام کرده و برای مرتکب، علاوه‌بر قلع و قمع مستحدثات، کیفر نقدی و در مواردی حبس نیز مقرر کرده است. اجرای این قانون در رویه قضایی همواره از جهات مختلف موضوع بحث بوده است؛ ازجمله این موارد می‌‌توان به موضوع شمولیت یا عدم شمولیت مکانی قانون نسبت به اراضی واقع در حریم شهرها اشاره داشت. در حالی‌‌که برخی محاکم اراضی واقع در حریم شهرها را از دایره شمول این قانون خارج می‌‌دانند، برخی دیگر قایل به وصف جزایی تغییر کاربری اراضی حریم شهری هستند [33].

تغییر کاربری بی‌‌رویه اراضی کشاورزی به ویژه اراضی حاصلخیز از مهم‌‌ترین چالش‌‌هایی است که اقتصاد روستاها و تحقق اهداف خودکفایی را با چالش جدی مواجه کرده است. بنابر آمار اعلامی، به طور متوسط در دوره زمانی ۱۴۰۱-۱۳۷۴ روزانه حدود 6/7 هکتار زمین کشاورزی به شکل غیرمجاز مورد تغییر کاربری قرار می‌‌گیرد که البته آمار واقعی بیش از این میزان است. ازجمله عوامل حقوقی که سبب شده وضعیت تغییر کاربری اراضی کشاورزی به حد بحرانی برسد، می‏توان به مواردی ازجمله: ۱. تعدد و تنوع قوانین و مقررات (بیش از ۱۰۰ مورد)؛ ۲. تصویب احکام قانونی متناقض و معارض با حفظ کاربری اراضی کشاورزی، به ویژه ماده (۴) قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از خدمات آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز و آرای وحدت رویه شماره‌‌های ۷۵۹ و ۸۲۲ هیئت‌عمومی دیوان‌عالی کشور؛ ۳. خلأهای تقنینی در موضوع‌هایی مانند جذابیت‌زدایی از فعالیت‌‌های غیرمولد؛ ۴. عدم ضابطه‌‌مندی صحیح الحاق اراضی کشاورزی به محدوده شهرها، شهرک‌‌ها و روستاها و ۵. ضعف‌‌های قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌ها به‌ویژه از منظر فراهم‌‌سازی امکان تصمیم‌‌گیری سلیقه‌‌ای در تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری و شناسایی و مقابله با تغییر کاربری‌‌های غیرمجاز؛ اشاره داشت. بنابراین در حال حاضر، تصویب قانونی جامع با لحاظ تمامی جوانب اثرگذار بر حفاظت اراضی کشاورزی از ضروریات است [34].

نظارت بر حریم شهرها: موضوع فضای پیرامون شهرها، به‌خصوص کلان‌شهرها، همواره از درجه اهمیت بالایی برخوردار بوده است. این موضوع تنها منحصر به کشور ایران نبوده و نیست. به نحوی که در هر کشوری با توجه به موقعیت و نوع مدیریت تدابیر و ضوابط خاصی را در نظر می‌گیرند. با توجه به افزایش قیمت زمین و مسکن در سال‌های اخیر، موضوع کنترل و نظارت بر ساخت‌وساز در پیرامونی کلان‌شهرها، اهمیت ویژه‌‌ای یافته است. در این میان نقش نهادهای مختلف در کنترل و مدیریت حریم حائز اهمیت است. با توجه به بررسی‌های صورت گرفته، تفرق مدیریتی، چه از نوع سیاسی و چه از نوع عملکردی وضعیت حریم را با نگرانی‌هایی روبه‌رو کرده است. نبود هماهنگی و تشریک مساعی در ارائه خدمات توسط نهادهای خدماتی از یک‌سو و اختلافات دستگاه‌های حاکمیتی و مدیریت شهری ازسوی دیگر، سیمای متفرق و چند پاره را در حریم به‌‌وجود آورده است. در این راستا، معمولاً در مواقع اختلاف بین نهادها، قوانین و ضوابط می‌تواند راه چاره‌ای برای برون‌رفت از اختلافات و تنش‌ها باشد. به‌‌طوری‌‌که قوانین، فصل‌‌الخطاب دستگاه‌های مدیریتی بوده و باید همگی به قانون تمکین کنند. هر اندازه قوانین و مقررات بتوانند در اداره و مدیریت مطلوب حریم تأثیرگذار باشد نتیجه آن جلوگیری از اتلاف منابع مالی و انسانی، موازی‌‌کاری‌‌ها، دوباره‌‌کاری‌‌ها و رضایتمندی شهروندان و ساکنین بوده و در نتیجه چالش‌های کمتری را در حریم شاهد خواهیم بود. اگرچه قوانین تصویبی، در مواردی توانسته از برخی از مشکلات بکاهد. اما در بسیاری موارد دیگر نه تنها در کاهش چالش ها مؤثر نبوده، بلکه باعث بروز مشکلاتی هم در حریم شده است [34].

شکل 6. ابعاد و اهم چالش‌‌های مدیریت و نظارت بر حریم شهرها

مأخذ: همان.

8-2. چالش‌های سکونتگاه‌های روستایی حریم کلان‌شهرها

حریم روستاها، عرصه فضایی بین شهرها و روستاها هستند. این عرصه‌ها در روند توسعه‌شان با مسائل، تنگناها و چالش‌های متفاوتی روبه‌رو هستند که کمتر از منظر برنامه‌ریزان موردتوجه قرار گرفته‌اند.

مطالعات انجام شده در روستاهای واقع در پیرامون و حریم کلان‌شهرهای ایران که در فرایند خزش و خورندگی شهری امکان و شرایط پیوستن به بافت شهری را دارا هستند، نشان می‌دهد که کارکردهای اجتماعی - اقتصادی این روستاها به‌شدت در حال دگرگونی است [35]. همچنین، روستاهای واقع در پیرامون شهرها به‌دلیل مجاورت و وابستگی فضایی با شهر، دارای نقاط قوت، ضعف، فرصت‌ها و تهدیدهای متعددی هستند که در دیگر روستاها کمتر دیده می‌شود. بهره‌مندی از شبکه ارتباطی مناسب، استفاده از زیرساخت‌ها و خدمات شهری را به‌ویژه در زمینه‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی، برای این‌گونه روستاها امکان‌پذیر می‌کند. دسترسی به فرصت‌های شغلی عمدتاً در بخش خدمات ازجمله زمینه‌هایی است که سبب تأمین کار و درآمد در این روستاها شده است. این الگو از تعامل بسترساز تغییر کارکرد تولیدی این گروه از روستاها، به کارکرد خوابگاهی شده است [36]. این ویژگی سبب شد تا آنها با افرایش نرخ رشد جمعیت روبه‌رو شوند. طبق آمار سرشماری‌های عمومی نفوس و مسکن انجام گرفته، رشد جمعیت روستاهای واقع در پیرامون کلان‌شهرها از متوسط رشد جمعیت سایر نقاط روستایی کشور به مراتب بالاتر است. به عبارت دیگر، این روستاها با پدیده مهاجرپذیری روبه‌رو شده‌اند که پدیده‌ای نوظهور و مختص به نیم‌قرن اخیر است [37].

در طرح‌های هادی روستایی به‌عنوان طرح توسعه روستاها درخصوص روستاهای واقع شده در حریم شهرها ضوابط و مقررات، بدون در نظر گرفتن زمینه‌ها و شرایط خاص هر روستا تدوین می‌شود. غیرواقعی بودن این ضوابط سبب شده تا قابلیت اجرایی طرح در عمل به حداقل ممکن برسد. این وضعیت، روستاییان را وادار می‌کند تا برای حفظ حقوق مکتسبه خود تقاضای تغییر ضوابط به‌ویژه در زمینه کاربری‌ها را بدهند. همچنین روند طولانی رسیدگی به تخلفات ساخت‌وسازها به‌دلیل ارجاع تخلفات به کمسیون ماده (99)، زمان‌بر بودن فرایند صدور پروانه ساخت‌وساز و ضعف ساخت‌وسازهای غیرقانونی در بافت و حریم روستا از دیگر موضوعات مبتلابه در این محدوده‌هاست. همکاری و زمینه‌سازی نهادهای دولتی با متخلفان در ایجاد ساخت‌وساز غیرقانونی، تغییر غیرقانونی کاربری اراضی کشاورزی با رانت و دور زدن قانون توسط سرمایه‌داران شهری، برخورد اغماض گونه سازمان‌های مسئول با زمین‌خواری، کاهش قبح تخلفات زمین‌خواری و ساخت‌وساز غیرمجاز در بین جامعه، عواملی هستند که نشان می‌دهند نظام دیوان‌سالاری موجود در چارچوب سند توسعه موجود از ظرفیت‌های لازم برای مدیریت تغییرات و تحولات برخوردار نیست [38].

بنابراین با در نظر گرفتن حفظ معیشت روستاهای واقع در این محدوده‌ها، موضوع‌هایی اعم از تغییر کاربری اراضی و مدیریت یکپارچه، عدم وجود نهاد نظارت‌کننده بر تحقق‌پذیری الزامات طرح‌های توسعه روستاهای حریم و سایر چالش‌های احصا شده، لازم است سیاست‌های موجود در این موضوع مورد بازنگری جامع و فراگیر قرار گیرد.

9. پتانسیل‌های موجود در حریم شهرها در زمان وقوع بحران‌

تجارب حاصل از جنگ‌های اخیر و همچنین رخداد بحران‌های طبیعی، ازجمله زلزله، سیل و سایر مخاطرات، نشان می‌دهد که در شرایط بحرانی، شهروندان، به‌ویژه ساکنان کلان‌شهرها، معمولاً بدون برنامه‌ریزی قبلی و عمدتاً با استفاده از وسایل نقلیه شخصی اقدام به ترک شهر می‌کنند. این جابه‌جایی‌های شتاب‌زده، که غالباً بدون تعیین مقصد، مسیر یا محل اسکان انجام می‌شود، موجب افزایش حجم ترافیک، سردرگمی عمومی، آشفتگی در مدیریت جمعیت و اختلال در عملکرد نیروهای امدادی، خدماتی و انتظامی می‌شود.

در چنین شرایطی، ایجاد مراکز اسکان اضطراری و موقت در مبادی ورودی و خروجی کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ، به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های اساسی مدیریت بحران، راهکاری مؤثر برای ساماندهی جمعیت در ساعات و روزهای نخست پس از وقوع بحران به شمار می‌رود. این مراکز با فراهم‌کردن فضایی امن برای استقرار موقت، ضمن کاهش مهاجرت‌های بی‌هدف و کنترل بار ترافیکی، امکان ارائه خدمات اولیه، ارزیابی وضعیت آسیب‌دیدگان، سازماندهی عملیات امدادرسانی و برنامه‌ریزی برای اسکان بعدی را فراهم می‌کنند. ازاین‌رو، توسعه و پیش‌بینی چنین فضاهایی می‌تواند نقش بسزایی در افزایش تاب‌آوری شهری، حفظ نظم عمومی و ارتقای اثربخشی مدیریت بحران ایفا کند.

حریم کلان‌شهرها ظرفیت بالایی برای مدیریت اسکان در شرایط جنگی دارد که در زیر به اهم آنها اشاره می‌شود:

وسعت و تراکم کمتر: حریم کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ تراکم جمعیتی پایین‌تر از مرکز شهر، امکان ایجاد زیرساخت‌های جدید و اسکان موقت را فراهم می‌کند.

فاصله از اهداف راهبردی: مناطق حریم، به‌ویژه شهرهای اقماری، از مراکز حساس نظامی و سیاسی تهران فاصله دارند و احتمال آسیب‌پذیری آنها کمتر است.

ظرفیت توسعه شهرهای جدید: شهرهای اقماری مانند پرند، پردیس و اندیشه می‌توانند به‌عنوان مراکز اسکان دائم یا موقت توسعه یابند. بااین‌حال، چالش‌هایی مانند نبود مدیریت یکپارچه، کمبود منابع مالی و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی این امکان را محدود ساخته است.

اضطراری جمعیت: ساماندهی و مدیریت اسکان موقت جمعیت در حریم و مبادی ورودی و خروجی شهر تهران در شرایط جنگی، یکی از مهم‌ترین جنبه‌های مدیریت خطرپذیری و مدیریت بحران بوده و مبنای تصمیمات هوشمند، قبل از وقوع جنگ و مدیریت حین و بعد از بحران محسوب می‌شود.

پراکندگی تأسیسات حیاتی: توزیع پناهگاه‌ها، انبارها و مراکز درمانی در نقاط مختلف حریم برای کاهش آسیب‌پذیری حائز اهمیت است.

استتار و حفاظت: در حریم تهران می‌توان با پیش‌بینی زیرساخت‌های ضروری و استفاده از مصالح استتارکننده و ایجاد موانع فیزیکی (مانند دیوارهای بتنی) تمهیدات مناسبی برای محافظت در برابر حملات احتمالی ایجاد کرد.

تاب‌آوری زیرساختی: رویکرد طراحی سازه‌ها و تأسیسات با استانداردهای مقاوم در برابر انفجار و زلزله از الزام‌های مدیریت خطرپذیری در حریم تهران است [39].

براین‌اساس، در زمان وقوع بحران می‌توان با بهره‌گیری از راهکارهایی نظیر احداث شهرک‌های کانکسی و ماژولار، ایجاد اردوگاه‌های سازمان‌یافته و از پیش طراحی‌شده و همچنین تأمین زیرساخت‌های موردنیاز این مراکز، شرایط لازم برای اسکان اضطراری و موقت آسیب‌دیدگان را فراهم کرد. این راهکارها ضمن پاسخ‌گویی به نیازهای اولیه جمعیت، زمینه مدیریت مؤثرتر بحران، کاهش آشفتگی و تسهیل ارائه خدمات امدادی و پشتیبانی را فراهم می‌آورند.

10. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

توسعه فیزیکی پایدار شهری از الزام‌های اساسی برنامه‌ریزی و مدیریت شهرهای در حال گسترش است. شناسایی محورهای مناسب توسعه و تعیین حریم‌های ایمن و پایدار، نقش مهمی در هدایت منطقی توسعه کالبدی شهرها دارد. بااین‌حال، محدودیت‌های ناشی از تقسیمات سیاسی و اداری، به‌ویژه در کلان‌شهرها، می‌تواند موجب بروز تعارضات فضایی و مدیریتی و اختلال در روند توسعه یکپارچه شهری شود. ازسوی دیگر، ضرورت بهره‌گیری بهینه از ظرفیت‌های مناطق پیرامونی و اصلاح تقسیمات کشوری، گاه با الزام‌های مربوط به حفظ حریم و توسعه آتی شهرها در تعارض قرار می‌گیرد. براساس ماده (2) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، حریم شهر نباید از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز کند؛ موضوعی که در برخی موارد می‌تواند توسعه فیزیکی شهر را محدود سازد. بنابراین، ایجاد هماهنگی میان نظام تقسیمات کشوری، تعیین حریم شهر و سیاست‌های توسعه شهری، برای تحقق توسعه‌ای متوازن، یکپارچه و پایدار ضروری است.

درواقع پس از یک دوره آشفتگی، انحطاط، گسترش بی‌برنامه‌ و به وجود آمدن تنگناها و موانع فیزیکی در توسعه شهرها و زوال ارزش‌های شهری، ضرورت حریم و ملاحظات کارکردی آن، بار دیگر برنامه‌ریزان و مدیران شهری را به‌سوی تحدید مجدد شهرها کشاند، چراکه تراکم و ازدحام شهری به حدی افزایش می‌یابد که هزینه‌های آن در ممانعت از فعالیت‌های اقتصادی ناحیه مادرشهر عمل می‌کند. این هزینه‌ها حتی اگر از نظر انسانی تحمل‌پذیر باشند، با آن دسته از معیارهای عقلانی- اقتصادی که در شکل دادن به افسانه مادرشهر، نقش مؤثری ایفا کرده‌اند، در تضاد قرار می‌گیرید. محدودیت‌های فیزیکی شهرهای بزرگ را مجبور به ایجاد و اعمال محدودیت‌های جدیدی در مرزهای پیرامون خود نموده است [37].

مدیریت حریم در شهرها از ابعاد گوناگون قابل بررسی است:

•   تعیین و تثبیت محدوده حریم

نخستین مرحله مدیریت حریم، تعیین دقیق و قانونی مرز آن است. تعیین دقیق مرز حریم از تداخل محدوده شهر با روستاها، شهرک‌ها و سایر تقسیمات جلوگیری می‌کند. بررسی قوانین و مقررات کشور نشان داد که موضوع تعریف محدوده و حریم شهرها و نحوه تعیین آنها مورد توجه قانونگذار بوده و در قوانین متعددی به آن اشاره شده است.

•   پهنه‌بندی و تعیین کاربری اراضی حریم

یکی از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت حریم، پهنه‌بندی این نواحی است. براساس دستورالعمل شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، حریم می‌تواند شامل پهنه‌های حفاظت، کشاورزی، مراتع، طبیعی و سطوح آبی باشد. برای هر پهنه نیز باید ضوابط مشخصی درباره نوع فعالیت‌های مجاز، مشروط یا ممنوع تعیین شود.

•   کنترل و نظارت بر ساخت‌وساز

کنترل ساخت‌وسازهای جدید، تفکیک اراضی، تغییرات کاربری و احداث تأسیسات از وظایف اساسی مدیریت حریم است. ساخت‌وساز در حریم تنها در چارچوب ضوابط طرح‌های توسعه امکان‌پذیر است و ساخت‌وساز غیرمجاز، تخلف محسوب می‌شود.

•   جلوگیری از گسترش پراکنده و بی‌ضابطه شهر

مدیریت حریم باید از گسترش افقی و پراکنده شهر جلوگیری کند. بررسی‌‌های صورت پذیرفته در این زمینه نشان می‌دهد که ابزارهایی مانند مرز رشد شهری می‌توانند به هدایت توسعه به سمت الگوی فشرده‌تر، حفاظت از فضاهای باز و کاهش تصرف اراضی پیرامونی کمک کنند.

•   حفاظت از اراضی کشاورزی، باغات و منابع طبیعی

حفاظت از اراضی زراعی، باغی، جنگلی، مراتع، منابع آب و سایر عرصه‌های طبیعی یکی از محورهای اساسی مدیریت حریم است. دستورالعمل پهنه‌بندی حریم نیز صراحتاً بر جلوگیری از تخریب این عرصه‌ها و ممانعت از دخل‌وتصرف غیرقانونی تأکید دارد.

•   حفاظت زیست‌محیطی و مدیریت منابع طبیعی

مدیریت حریم فقط به کنترل ساخت‌وساز محدود نیست؛ بلکه باید ظرفیت‌های اکولوژیک منطقه، آبخوان‌ها، رودخانه‌ها، مسیل‌ها، تالاب‌ها، مناطق حفاظت‌شده و سایر عناصر طبیعی را نیز در نظر بگیرد.

•   مدیریت روستاها و سکونتگاه‌های پیرامونی

در بسیاری از شهرها، روستاها در داخل یا مجاورت حریم قرار گرفته‌اند. مدیریت حریم باید رابطه میان شهر، روستا و سکونتگاه‌های پیرامونی را مشخص کند و از ایجاد تعارض میان شهرداری، دهیاری و سایر دستگاه‌های مسئول جلوگیری کند. قوانین ایران برای روستاهای واقع در حریم شهر نیز ترتیبات خاصی پیش‌بینی کرده‌اند.

•   هماهنگی بین دستگاه‌ها و مدیریت یکپارچه

از آنجا که در حریم موضوع‌هایی مانند کشاورزی، منابع طبیعی، محیط‌‌زیست، راه‌ها، آب، انرژی، روستاها و ساخت‌وساز مطرح است، مدیریت آن نیازمند هماهنگی میان شهرداری، وزارت راه و شهرسازی، استانداری، فرمانداری، جهاد کشاورزی، منابع طبیعی، سازمان محیط‌‌زیست، بنیاد مسکن و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط است. در جدول ذیل نهادهای متولی در هرکدام از پهنه‌‌های جغرافیایی مشخص شده است.

جدول 13. نهادهای متولی پهنه‌‌های مختلف جغرافیایی

مأخذ: همان.

یکی از اصلی‌‌ترین قوانینی که امکان بهره‌‌برداری از اراضی و تغییر کاربری‌‌ها در حریم را می‌‌دهد قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌‌‌ها می‌‌باشد. کارگروه تبصره «1» ماه (1) ذیل این قانون به تغییر کاربری اراضی در حریم رسیدگی می‌‌کند. رویکرد اصلی قانونگذار در قانون فوق‌‌الذکر، تثبیت اصل حفاظت از اراضی کشاورزی و محدود کردن تغییر کاربری به موارد استثنایی و ضروری است. براین‌اساس، هرگونه اقدام مادی یا حقوقی که بدون رعایت فرایندهای قانونی موجب تغییر وضعیت اراضی زراعی و باغی شود، علاوه‌بر ایجاد مسئولیت کیفری و مالی برای مرتکب، می‌تواند به قلع و قمع مستحدثات، ابطال مجوزهای صادرشده و اعاده زمین به وضعیت سابق منجر شود.

با وجود پیش‌بینی سازوکارهای قانونی متعدد، اجرای مؤثر این قانون نیازمند هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی، کاهش تعارض مقررات، تقویت نظام نظارتی، شفاف‌سازی فرایند صدور مجوزها و بهره‌گیری از سامانه‌های هوشمند پایش اراضی است تا ضمن حمایت از توسعه قانونی فعالیت‌های اقتصادی و عمرانی، از تخریب سرمایه‌های طبیعی و اراضی ارزشمند کشاورزی جلوگیری شود. همان‌گونه که بیان شد آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، چارچوب مشخصی برای حفاظت از اراضی کشاورزی و کنترل تغییر کاربری آنها تعیین کرده است. براساس این مقررات، تنها طرح‌ها و فعالیت‌های خدمات عمومی مندرج در جدول پیوست آیین‌نامه، که در آخرین اصلاحات به ۳۳ فعالیت رسیده‌اند، امکان استقرار در اراضی مشمول قانون را دارند و اجرای آنها منوط به طی مراحل و اخذ مجوزهای قانونی است.

مهم‌ترین شرایط اجرای این طرح‌ها شامل اخذ موافقت اصولی یا جواز تأسیس، احراز ضرورت تغییر کاربری توسط کمیسیون، تعیین کاربری ازسوی مراجع برنامه‌ریزی ذی‌صلاح و دریافت پروانه یا مجوز ساخت است. همچنین دستگاه صادرکننده مجوز موظف است بر اجرای طرح در مراحل احداث و بهره‌برداری نظارت کند و در صورت تغییر غیرمجاز یا تخلف، موضوع را به جهاد کشاورزی اعلام نماید.

ازسوی دیگر، تغییر کاربری مفهومی گسترده دارد و هر اقدامی که موجب توقف یا جلوگیری از استمرار فعالیت کشاورزی شود، ازجمله احداث بنا یا برداشت شن و ماسه، می‌تواند مشمول مقررات تغییر کاربری قرار گیرد. همچنین تفکیک، افراز و تقسیم اراضی نیز در چارچوب تعاریف و محدودیت‌های مقرر در آیین‌نامه بررسی می‌شود.

نکته مهم دیگر آن است که افزایش محدوده ناشی از طرح‌های توسعه و عمران مصوب و طرح‌های هادی روستایی، مشمول عوارض تغییر کاربری نیست؛ اما در صورت تغییر طرح خدمات عمومی به کاربری دیگر، درخواست جدید باید مجدداً در کمیسیون مطرح و حسب مورد عوارض قانونی پرداخت شود. همچنین واحدهای اقامتی مربوط به برخی فعالیت‌های مشخص‌شده در جدول پیوست، جزء لاینفک طرح بوده و تفکیک، فروش یا انتقال مستقل آنها ممنوع است.

بنابراین، می‌توان گفت هدف اصلی آیین‌نامه، ایجاد تعادل میان ضرورت اجرای طرح‌های عمومی و توسعه‌ای از یک‌سو و صیانت از اراضی زراعی و باغ‌ها ازسوی دیگر است؛ به‌گونه‌ای که تغییر کاربری تنها در موارد پیش‌بینی‌شده، پس از احراز ضرورت و با رعایت سلسله‌مراتب قانونی و نظارت دستگاه‌های ذی‌ربط امکان‌پذیر باشد.

11. پیشنهاد راهکارهای تقنینی، اجرایی یا نظارتی

با توجه به بررسی‌های انجام‌شده، چالش‌های موجود در مدیریت حریم شهرها عمدتاً ناشی از ناهماهنگی میان ساختار حقوقی، نظام مدیریت فضایی، تعدد مراجع تصمیم‌گیر و ضعف سازوکارهای نظارتی است. ازاین‌رو، رفع مشکلات موجود نیازمند مجموعه‌ای هماهنگ از اصلاحات تقنینی، نهادی، اجرایی و نظارتی است که اهم آنها به شرح زیر پیشنهاد می‌شود:

با توجه به مطالعات و بررسی‌های انجام شده اهم اقدام‌های تقنینی، نظارتی و اجرایی ذیل در حریم شهرها می‌تواند در راستای برطرف شدن چالش‌ها و مشکلات احصا شده راهگشا باشد:

•  تسریع در تعیین تکلیف پیش‌نویس اصلاح و الحاق یک تبصره به ماده (۲) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال ۱۳۸۴ توسط وزارت کشور و استثنا کردن حریم کلان‌شهرهای کشور از محدود بودن به مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش؛
•  تدوین قانون جامع با هدف مدیریت یکپارچه بر اراضی شهری و غیرشهری؛
•  در نظر گرفتن تمهیدات قانونی برای تمرکززدایی از مجموعه شهری تهران و البرز با توجه به تأکیدات سیاست‌های کلی نظام و اسناد فرادست؛
•  پیگیری لایحه جامع تقسیمات کشوری از وزارت کشور جهت اصلاح و افزودن تعریف سطوح جدید تقسیماتی همچون مجموعه شهری، کلان‌شهر و ... و تعیین سازوکار روابط، تعاملات و هماهنگی افقی سطوح تقسیماتی با یکدیگر؛
•  بازنگری در ضوابط و مقررات مربوط به تغییر کاربری و جلوگیری از تغییر کاربری‌ اراضی زراعی و کشاورزی؛
•  بررسی یکپارچه قوانین، مصوبات و برنامه‌های مرتبط با موضوع حریم و تدوین رویه‌های اقدام و مداخله مشخص در موضوع حریم؛
•  تدوین و اجرای برنامه‌های ملی افزایش جاذبه‌های زیستی و ایجاد اشتغال در روستاها و شهرهای کوچک و متوسط در کشور؛
•  تعیین تکلیف املاک و اراضی واقع در حریم و محدوده شهرها (اجرای طرح کاداستر) با هدف جلوگیری از رشد و گسترش حریم شهرها؛
•  سازگار کردن الگوها و قواعد موجود طراحی و برنامه‌ریزی شهری و مقررات و استانداردهای شهرسازی و ساختمانی با واقعیات محیط و استطاعت اقشار کم‌درآمد و با امکان ارتقای تدریجی آنها؛
•  الزام شهرداری‌ها به اجرای قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها با ظرفیت‌سازی در شهرداری‌ها برای کنترل ساخت‌وسازهای غیرمجاز در محدوده و حریم شهرها؛
•  ایجاد سیستم نظارتی کارآمد و قانونی برای کنترل، نظارت و مدیریت ساخت‌وسازهای حریم شهرها؛
•  پشتیبانی دستگاه‌های قضایی در برخورد با متصرفین و زمین‌خواران به‌عنوان یکی از عوامل تشدید گسترش ساخت‌وسازهای غیرمجاز؛
•  بهره‌گیری از فناوری اطلاعات مکانی و سامانه اطلاعات جغرافیایی متمرکز برای پایش لحظه‌ای و تجزیه و تحلیل تغییرات کاربری اراضی و استفاده از تصاویر ماهواره‌ای و پهباد برای نظارت مستمر بر اجرای ضوابط و شناسایی تخلفات؛
•  بازنگری و هماهنگی مقررات ازطریق تشکیل پنجره واحد صدور مجوز، یکپارچه‌سازی فرایندها با هدف حذف تعارض قوانین و دستگاه‌ها، بازنگری چارچوب‌های قانونی حریم به‌صورت عدالت‌محور و تعریف دقیق نقش هر نهاد در مدیریت آن.