بیان / شرح مسئله

یکی از مؤلفه‌‌های مهم رویه‌های پارلمانی، طراحی فرایندی کارآمد در شیوه تصویب متون قانونی و چگونگی ارائه پیشنهادهای نمایندگان در وضع قوانین است. کیفیت قوانین بستگی به چگونگی وضع متون قانونی دارد. بااین‌حال ممکن است گاهی در فرایند تصویب قانون، پیشنهادهای ارائه شده به ایجاد تناقض یا هم‌پوشانی در متن منجر شود یا تصویب برخی از این پیشنهادها برای اصلاح متن یا الحاق به آن با هدف اصلی طرح یا لایحه در تغایر باشد. همچنین می‌توان یکی از علت‌های طولانی بودن فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح در صحن را نحوه رسیدگی به پیشنهادهای نمایندگان دانست. تعداد این پیشنهادها در برخی موارد به صدها مورد می‌رسد و بررسی هریک از آنها زمان زیادی را به خود اختصاص می‌دهد. بااین‌حال، در نهایت تعداد کمی از پیشنهادهای چاپ شده تصویب می‌شود. همچنین باتوجه‌به بررسی نشدن این پیشنهادها در کمیسیون، سخن‌گوی کمیسیون الزاماً نمی‌تواند نظر اعضای آن- که عمدتاً ماحصل بحث‌های مفصل کارشناسی با حضور صاحب‌نظران و ذی‌نفعان نیز است- را منتقل کند و تکلیف وی به بیان نظرات کمیسیون درباره هریک از این پیشنهادها صحیح نیست؛ لذا نحوه رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده در صحن، مغایر بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مبنی‌بر رعایت اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی به‌نظر می‌رسد.

البته شایان ذکر است که در قانون آیین‌نامه داخلی، فرایند رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده در موارد اعاده شده از شورای نگهبان و نیز در لوایح برنامه و بودجه متفاوت از فرایند عادی رسیدگی به طرح‌ها و لوایح است. این پژوهش صرفاً به بخش اخیر، یعنی ضوابط عمومی آن، توجه دارد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

رسیدگی به تمام پیشنهادهای نمایندگان در صحن علنی ممکن است دربردارنده هزینه‌های زیادی برای نظام تقنینی باشد؛ لذا باید فرایند رسیدگی به این پیشنهادها دقیق‌تر تنظیم شود. در طراحی فرایند رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده باید ضمن افزایش کیفیت پیشنهادها، دیدگاه طراحان یا مبتکران متن طرح یا لایحه را نیز در نظر گرفت تا در نهایت سیاست تقنینی واحدی در متون قانونی دیده شود. افزون‌بر این، در طراحی این فرایند باید حق تمام نمایندگان در ارائه پیشنهاد در همه مراحل رسیدگی به‌رسمیت شناخته شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور اصلاح وضعیت موجود، یکی از حالت‌های زیر به‌ترتیب پیشنهاد می‌شود:

•  حالت اول: تغییر ترتیب رسیدگی با اولویت مصوبه کمیسیون اصلی

به این نحو که ترتیب رسیدگی در صحن با رویکرد اولویت دادن به مصوبه کمیسیون اصلی اصلاح شود و درصورت تصویب نشدن مصوبه کمیسیون، تمام پیشنهادهای چاپ شده، اعم از بازگشت به طرح یا لایحه، حذف جزء یا کل، اصلاح جزء و کل در صحن بررسی شوند. در نهایت پس از تصویب هر ماده، پیشنهادهای الحاقی رسیدگی شود.

•  حالت دوم: حفظ ترتیب فعلی رسیدگی در صحن با تعیین شرایطی برای پیشنهادهای چاپ شده

به این صورت که همانند وضعیت فعلی، ابتدا پیشنهادهای کمیسیون‌های فرعی و نمایندگان و سپس مصوبه کمیسیون اصلی رأی‌گیری شود، ولی شرایطی برای پیشنهادهای قابل بررسی در صحن تعیین شود؛ مانند آنکه صرفاً پیشنهادهای دارای حداقل 15 امضا و عدم مغایرت با قانون اساسی در صحن رسیدگی شود. سایر پیشنهادهای چاپ شده، که فاقد شرایط مذکورند، قبل از رسیدگی در صحن برای بررسی به کمیسیون ارجاع ‌شود. به‌این‌ترتیب، تعداد پیشنهادها برای رسیدگی در صحن کاهش قابل توجهی خواهد یافت.

•  حالت سوم: حفظ ترتیب فعلی رسیدگی در صحن با تغییر تشریفات شکلی آن

به این شرح که همانند وضعیت فعلی، ابتدا پیشنهادهای کمیسیون‌های فرعی و نمایندگان و سپس مصوبه کمیسیون اصلی رأی‌گیری شود. بااین‌حال، قبل از جلسه رسیدگی در صحن، کمیسیون‌ها موظف باشند که تمام این پیشنهادها را بررسی کنند و نتیجه آن را به پیشنهاددهنده اطلاع دهند. تمام پیشنهادهایی که در کمیسیون به تصویب نرسیده باشند، درصورت اصرار پیشنهاد‌دهنده در صحن قابل طرح هستند.

1. مقدمه

پارلمان‌ها از دو نهاد صحن علنی و کمیسیون‌های تخصصی تشکیل شده‌اند. صحن علنی مجمعی از کل نمایندگان است و نمایندگان در آن فارغ از هرگونه نظام سلسله‌مراتبی و به‌طور برابر حق رأی و اظهارنظر درخصوص طرح‌ها و لوایح را دارند. برعکس، کمیسیون‌های تخصصی مجامعی کوچک‌ از نمایندگان مجلس‌اند. نمایندگان برحسب معیارهایی مانند تخصص، تجربه و علاقه‌مندی به موضوع تخصصی کمیسیون‌ها، به عضویت آنها درمی‌آیند و حق اظهارنظر، اصلاح، تصویب یا رد پیشنهادهای تقنینی ارجاع شده به آن کمیسیون را دارند. نحوه تعامل این دو نهاد در فرایند قانونگذاری بسیار اهمیت دارد. در پارلمان‌های صحن‌محور مهم‌ترین و اساسی‌ترین بخش فرایند قانونگذاری در صحن انجام می‌شود. برعکس، در پارلمان‌های کمیسیون‌محور حساس‌ترین و مهم‌ترین مراحل قانونگذاری در کمیسیون انجام می‌گیرد و صحن معمولاً بدون تغییرات اساسی، مصوبات کمیسیون را تأیید می‌کند. پارلمان انگلستان نمونه‌ای از مجالس صحن‌محور و پارلمان آمریکا نمونه‌ای از مجالس کمیسیون‌محور است[1]. البته تفکیک مجالس هریک از نظام‌های حقوقی براساس صحن‌محوری یا کمیسیون‌محوری دشوار است و هریک حسب مورد می‌توانند در میان طیفی که یک طرف آن صحن‌محوری و طرف دیگر آن کمیسیون‌محوری است، جای گیرند.

در مقایسه مزایا و معایب هریک از دو الگوی مذکور‌ باید گفت که معمولاً رأی‌گیری و مذاکره در صحن به‌دلیل شرایط و فضای حاکم بر آن، تعداد مشارکت‌کنندگان در مباحث و موارد دیگر، متفاوت از کمیسیون است که در فضایی آرام‌تر و با فرصت بیشتر به بررسی موضوعات پرداخته می‌شود. بااین‌حال، صحن علنی تجلی اراده عمومی است و تمام نمایندگان حق مشارکت در فرایند قانونگذاری در صحن را دارند. این درحالی است که در کمیسیون‌های تخصصی جمع محدودی از نمایندگان وجود دارند و نمایندگان غیرعضو حق رأی در آن را ندارند و علی‌رغم امکان قانونی، در عمل حضور نمایندگان غیرعضو نیز در کمیسیون کمتر مهیا می‌شود.

باتوجه‌به این تفکیک، براساس اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی مصوب 1358، مجلس شورای اسلامی صحن‌محور بود؛ چراکه به‌جز قوانین آزمایشی، در سایر موارد صحن علنی، مجلس عهده‌دار فرایند‌های قانونگذاری بود. نخستین گام برای حرکت به‌سمت اختیارات بیشتر کمیسیون‌ها در بازنگری سال 1368 برداشته، و عباراتی به اصل (85) الحاق شد. در این الحاق امکان تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت در کمیسیون‌های مجلس فراهم شد؛ لذا به‌موجب این بازنگری تا حدی به کمیسیون‌ها توجه بیشتری شد[2].

به‌نظر می‌رسد که ارائه پیشنهاد چاپ شده، یکی از اختیارات مهم نمایندگان است که نقش صحن را در رسیدگی به طرح‌ها و لوایح پررنگ‌تر، و امکان تغییرات گسترده در متون قانونی را فراهم می‌کند.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی 

علی‌رغم جست‌وجوهای انجام شده، موضوع اصلی هیچ گزارشی با این پژوهش هم‌پوشانی ندارد. لکن به‌صورت گذرا در گزارش‌ ذکر شده در جدول 1 مباحثی مطرح شده‌ است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

نحوه رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده نمایندگان در اصلاحیه‌های قانون آیین‌نامه داخلی مجلس متفاوت بوده است. در ادامه این تحولات بررسی خواهد شد.

2-2-1. فرایند رسیدگی به پیشنهادها در قانون مصوب سال 1361 با اصلاحات و الحاقات بعدی

در این قانون اصل بر رسیدگی دو شوری به طرح‌ها و لوایح است و در شور دوم پیشنهاد جدید از نمایندگان پذیرفته نمی‌شود. اگر پیشنهادهای دریافت شده از نمایندگان در شور اول مورد تصویب کمیسیون قرار نگیرد، می‌توان آن را در صحن بررسی کرد. درصورت تصویب نشدن اصل ماده و حذف آن، پیشنهاد اصلاحی جدید در مجلس پذیرفته می‌شود.

ماده (100) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس مصوب 1361 با اصلاحات و الحاقات بیان می‌دارد: «در شور دوم گزارش کمیسیون در مجلس مطرح می‌شود و پیشنهاد تازه قبول نمی‌شود، ولی پیشنهادهایی که در شور اول و در مهلت مقرر بعد از آن به کمیسیون داده شده و مورد توجه و تصویب کمیسیون واقع نگردیده، پیشنهاددهنده به‌ترتیب مواد می‌تواند آن را در مجلس مطرح کند (جز در مواردی که پیشنهاددهنده دعوت کمیسیون را برای حضور در کمیسیون نپذیرفته باشد). در این صورت پیشنهاددهنده و یا یکی از پیشنهاددهندگان با توافق اکثر آنها (درمورد پیشنهاد جمعی) می‌تواند برای هر پیشنهاد مدت پنج دقیقه توضیح بدهد و .... نسبت به پیشنهاد مزبور اخذ رأی به عمل می‌آید و پس از رد یا قبول پیشنهاد نسبت به اصل ماده رأی‌گیری به عمل می‌آید و چنانچه به تصویب نرسید، نسبت به حذف ماده بدون مذاکره رأی‌گیری خواهد شد و درصورتی‌که حذف ماده به تصویب نرسید پیشنهادهای اصلاحی تازه در همان جلسه پذیرفته می‌شود».

همچنین ماده (101) بیان می‌کند که در شور دوم درصورتی‌که پیشنهادهای مشابه رسیده باشد، فقط پیشنهادی که با تشخیص هیئت‌رئیسه مجلس جامع‌تر است مطرح خواهد شد.

باتوجه‌به ماده (105) این قانون، تنها پیشنهاد جدید قابل طرح در صحن، پیشنهاد حذف است. به‌این‌صورت که «هنگام بحث نسبت به هر ماده هرگاه پیشنهاد حذف تمام یا قسمتی از ماده یا رفع ابهام از آن بشود، پس از توضیح پیشنهاددهنده و اظهارات یک مخالف و یک موافق نسبت به پیشنهاد اخذ رأی به عمل خواهد آمد، درصورت تصویب پیشنهاد نسبت به بقیه ماده بحث و اخذ رأی به عمل خواهد آمد».

2-2-2. فرایند رسیدگی به پیشنهادها در قانون مصوب سال 1379

با تصویب قانون آیین‌نامه داخلی مجلس در سال 1379 فرایند رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده بدون تغییر کلی، تدقیق شد. همانند قانون 1361، وفق ماده (152) قانون آیین‌نامه داخلی مصوب 1379 امکان ارائه پیشنهاد چاپ شده بر گزارش کمیسیون در شور دوم وجود نداشت. برخلاف قانون مصوب سال 1361، پیشنهادهای چاپ شده‌ای که در فاصله بین دو شور به کمیسیون داده شده و مورد تصویب کمیسیون قرار نگرفته بود، به‌این‌ترتیب در صحن رسیدگی می‌شد:

1.      پیشنهاد جایگزین لایحه دولت و یا طرح اصلی برای طرح‌ها و لوایح؛

2.      پیشنهادهای حذف به‌ترتیب حذف کامل و حذف قسمت‌هایی از هر ماده؛

3.      پیشنهادهای چاپ شده کمیسیون‌های فرعی؛

4.      پیشنهادهای اصلاحی چاپ شده نمایندگان براساس تشخیص هیئت‌رئیسه؛

5.      اصل ماده.

لذا طبق مواد (155) و (156) این قانون پیشنهادهای چاپ شده نمایندگان و کمیسیون‌های فرعی قبل از مصوبه کمیسیون اصلی رسیدگی می‌شد. درصورت تصویب نشدن اصل ماده و حذف آن، پیشنهادهای اصلاحی جدید در صحن پذیرفته می‌شد.

2-2-3. فرایند رسیدگی به پیشنهادها در اصلاحیه قانون مصوب آذرماه 1387

در اصلاحیه آذر 1387، فرایند رسیدگی به پیشنهادهای چاپ تغییر اساسی نداشته است. در این اصلاحیه صرفاً ماده (155) اصلاح شده و تمرکز این اصلاحیه بر ترتیب رسیدگی به پیشنهادها در صحن است. این ماده بیان می‌کند: «پس از تصویب کلیات و در شور نهایی طرح‌ها و لوایح، اولویت رسیدگی به پیشنهادها در جلسه علنی به این شرح خواهد بود:

1.      پیشنهاد بازگشت به لایحه دولت یا طرح اصلی؛

2.      پیشنهاد حذف کل ماده؛

3.      پیشنهاد چاپ شده کمیسیون‌های فرعی؛

4.      پیشنهاد حذف جزء و پیشنهادهای چاپ شده نمایندگان با تشخیص اولویت جامع بودن توسط یکی از اعضای هیئت‌رئیسه؛

5.      رأی‌گیری برای اصل ماده؛

6.      رأی‌گیری برای حذف کل ماده درصورتی‌که اصل ماده رأی نیاورد؛

7.      پیشنهادهای جدید نمایندگان؛

8.      ارجاع به کمیسیون، به تشخیص رئیس جلسه (درصورتی‌که پیشنهادهای فوق‌الذکر رأی نیاورد).

تبصره - درصورت تصویب پیشنهاد بازگشت به لایحه دولت یا طرح اصلی، پیشنهاد بندهای «3» و «4» پذیرفته می‌شود».

2-2-4. فرایند رسیدگی به پیشنهادها در اصلاحیه قانون مصوب بهمن‌ماه 1394

تغییر مهم در شیوه رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده نمایندگان در اصلاحیه سال 1394 انجام شده است. به‌این‌صورت که در این اصلاحیه امکان دریافت پیشنهاد چاپ شده بدون بررسی در کمیسیون فراهم شد. بااین‌حال در هنگام رسیدگی در صحن، ابتدا مصوبه کمیسیون اصلی رأی‌گیری می‌شود. درصورت تصویب نشدن آن، پیشنهادهای چاپ شده کمیسیون‌های فرعی و نمایندگان بررسی می‌شود. پیشنهادهای چاپ شده در کمیسیون رسیدگی نمی‌شود.

            بند «ب» ماده (153)- درصورت تصویب کلیات، رسیدگی به جزئیات طرح‌ها و لوایح در جلسه رسمی مجلس به شرح زیر خواهد بود:

1.      گزارش کمیسیون اصلی درخصوص ماده‌واحده یا هریک از مواد و اجزای آن به‌ترتیب مواد توسط یکی از اعضای هیئت‌رئیسه مجلس قرائت می‌شود. درصورتی‌که نسبت به ماده‌واحده یا هریک از مواد و اجزای آن پیشنهاد چاپ شده وجود داشته باشد، ابتدا مصوبه کمیسیون اصلی در آن مورد رسیدگی می‌شود و درصورت وجود مخالف، یک نفر مخالف و سپس یک نفر موافق و پس از آن نماینده دولت و سخن‌گوی کمیسیون هریک حداکثر پنج دقیقه صحبت خواهند کرد و نسبت به مصوبه کمیسیون اصلی رأی می‌شود.

2.      درصورت عدم تصویب مصوبه کمیسیون اصلی در ماده‌واحده یا هریک از مواد و اجزای آن به‌ترتیب پیشنهادهای چاپ شده اصلاحی با اولویت پیشنهادهای کمیسیون‌های فرعی و سپس نمایندگان به‌ترتیب جامعیت بیشتر به تشخیص رئیس جلسه و در پیشنهادهای مشابه به‌ترتیب نوبت و درصورت نیاز به قید قرعه توسط یکی از اعضای هیئت‌رئیسه به شرح فوق بررسی و رأی‌گیری خواهد شد.

3.      درصورت عدم تصویب پیشنهادهای چاپ شده اصلاحی، پیشنهاد چاپ شده بازگشت به لایحه یا طرح اصلی از کمیسیون‌های فرعی یا نمایندگان در ماده‌واحده یا هریک از مواد و اجزای آن به شرح فوق مطرح و رأی‌گیری می‌شود. درصورت تصویب پیشنهاد برگشت به لایحه یا طرح اصلی در هر ماده پیشنهادهای چاپ شده اصلاحی یا الحاقی مرتبط و غیرمغایر با مصوبات در آن مورد قابل طرح است.

4.      درصورت عدم تصویب پیشنهاد بازگشت به ماده‌واحده یا هریک از مواد و اجزای طرح یا لایحه اولیه، پیشنهاد چاپ شده کمیسیون‌های فرعی یا نمایندگان درباره حذف کل هریک از مواد و اجزای آن یک بار دیگر مصوبه کمیسیون اصلی درخصوص آن مورد به رأی گذاشته می‌شود. درصورت عدم تصویب این موارد، پیشنهادهای جدید در جلسه رسمی مجلس پذیرفته می‌شود و یا درصورت لزوم، رئیس جلسه آن مورد را برای رسیدگی مجدد به کمیسیون اصلی ارجاع دهد.

5.      در کلیه مواردی که مصوبه کمیسیون اصلی یا هریک از پیشنهادهای اصلاحی، بازگشت به طرح یا لایحه اولیه به تصویب مجلس برسد، پیشنهادهای چاپ شده الحاقی مرتبط و غیرمغایر با مصوبه مجلس به تشخیص رئیس جلسه به‌ترتیب پیشنهادهای کمیسیون‌های فرعی و سپس نمایندگان مطرح و در هر مورد به شرح فوق رسیدگی و رأی‌گیری می‌شود.

پس از تعیین تکلیف نسبت به پیشنهادهای چاپ شده کمیسیون‌های فرعی و نمایندگان در ماده‌واحده یا مواد و اجزای آنها، در پایان نسبت به کل گزارش کمیسیون اصلی با اصلاحات انجام شده رأی‌گیری می‌شود. درصورت عدم تصویب کل گزارش کمیسیون اصلی، پیشنهاد جدید در جلسه مجلس پذیرفته می‌شود و یا درصورت ضرورت برخی از مواد گزارش کمیسیون اصلی به تشخیص رئیس جلسه جهت رسیدگی مجدد به کمیسیون اصلی ارجاع می‌گردد و برای مابقی مواد رأی‌گیری می‌شود.

6.      نسبت به آن دسته از مواد که مجدداً به کمیسیون اصلی ارجاع می‌شود، هریک از نمایندگان می‌توانند در مهلت مقرر با حضور در کمیسیون پیشنهادهای خود را مطرح کنند. پس از چاپ و توزیع گزارش کمیسیون اصلی در موارد ارجاعی به کمیسیون، هریک از نمایندگان می‌توانند تا دوازده ساعت پس از توزیع گزارش کمیسیون اصلی پیشنهادهای خود را جهت طرح در جلسه رسمی مجلس به هیئت‌رئیسه مجلس ارائه نمایند.

2-2-5. فرایند رسیدگی به پیشنهادها در اصلاحیه قانون مصوب مردادماه 1397

قانون آیین‌نامه داخلی در سال 1397 به شیوه فعلی اصلاح و در ادامه توضیح داده خواهد شد.

آنچه را در این بخش توضیح داده شد، می‌توان به‌طور خلاصه در جدول 2 ملاحظه کرد:

جدول 2. تغییرات رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده در اصلاحات قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3. نحوه رسیدگی به پیشنهادها در صحن

از ابتدای فرایند اعلام وصول طرح‌ها و لوایح تا انتهای فرایند رسیدگی در صحن، امکان ارائه پیشنهاد نمایندگان وجود دارد. در این فرایند متون تقنینی به‌واسطه ایفای نقش نمایندگان از طریق پیشنهاد اصلاحی یا الحاقی پردازش و تدقیق می‌شود[3]. با این توضیح که در فرایند رسیدگی به طرح‏ها و لوایح، کمیسیون‏ها نقش اصلی را ایفا می‏کنند. در کمیسیون‌ها بررسی تخصصی و دریافت نظرات کارشناسی نمایندگان و صاحب‏نظران صورت می‏گیرد. وفق ماده (141) قانون آیین‌نامه داخلی، در‌صورتی_‏که هر‌یک از نمایندگان درخصوص مفاد طرح یا لایحه، نکته یا پیشنهادی داشته باشند، می‏توانند در زمان مقرر به کمیسیون ذی‌ربط ارائه کنند و درصورت نیاز برای تبیین نظر خود در جلسات کمیسیونی که عضو آن نیستند شرکت کنند؛ با‌این‌حال، در بسیاری از موارد، نمایندگان به دلایل مختلفی نظر خود را در زمان مقرر به کمیسیون ارائه نمی‏کنند یا حتی ممکن است در جریان رسیدگی در صحن علنی، پیشنهادی داشته باشند که در هر صورت، می‏توانند در فرایند مشخصی ارائه کنند. به‌این‌ترتیب که پیشنهادهای چاپ شده کمیسیون‌های فرعی و نمایندگان با محتوای اصلاحی، پیشنهاد چاپ شده بازگشت به لایحه یا طرح اصلی، پیشنهاد چاپ شده درباره حذف کل ماده‌واحده یا هر‌یک از مواد و اجزای گزارش کمیسیون اصلی، رسیدگی و در‌نهایت رأی‏گیری درمورد مصوبه کمیسیون می‌شود. درصورت تصویب نشدن مصوبه کمیسیون، امکان دریافت پیشنهاد جدید نمایندگان وجود دارد[4].

قواعد کلی فرایند بررسی و تصویب جزئیات طرح‌ها و لوایح در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مطابق با مواد (۱۴۹) تا (۱۵۳) آیین‌نامه داخلی است. این فرایند پس از تصویب کلیات آغاز می‌شود و با قرائت ماده‌واحده یا هریک از مواد توسط عضو هیئت‌رئیسه و بررسی پیشنهادهای چاپ ‌شده نمایندگان و کمیسیون‌های فرعی ادامه می‌یابد. از این بخش به بعد، به تناسب وجود یا نبود پیشنهاد در بخش‌های مختلف، فرایند با روندهای متفاوتی پیش خواهد رفت که در ادامه به بررسی هریک از این روندها پرداخته شده است.

•         اگر برای ماده قرائت شده توسط هیئت‌رئیسه، پیشنهاد چاپ شده وجود نداشته باشد

درصورتی‌که برای ماده قرائت شده، پیشنهادی وجود نداشته باشد، ماده مربوط در گزارش کمیسیون (مصوبه کمیسیون) به رأی گذاشته می‌شود. درصورتی‌که این ماده رأی آورد، بررسی می‌شود که آیا باتوجه‌به پذیرش ماده، پیشنهاد الحاقی توسط نمایندگان وجود دارد یا خیر؟ درصورتی‌که پیشنهادی وجود نداشته باشد، ماده بعدی توسط هیئت‌رئیسه قرائت می‌شود. لیکن، درصورتی‌که ماده با وضعیت فعلی خود رأی بیاورد و پیشنهاد الحاقی توسط نمایندگان وجود داشته باشد، این پیشنهاد به رأی گذاشته می‌شود. درصورت وجود مخالف، یک مخالف و یک موافق به مدت حداکثر پنج دقیقه صحبت می‌کنند و نماینده دولت و کمیسیون اصلی نیز درصورت تمایل به ارائه نظرات خود می‌پردازند. در نهایت، پیشنهاد الحاق به رأی گذاشته و پیشنهاد بعدی درصورت وجود بررسی می‌شود.

حال درصورتی‌که برای ماده قرائت شده، پیشنهادی وجود نداشته و ماده قرائت شده نیز خود رأی نیاورده باشد، حذف ماده به رأی گذاشته می‌شود. درصورتی‌که حذف ماده رأی آورد، ماده مذکور حذف، و ماده بعدی بررسی می‌شود. لیکن، درصورتی‌که حذف ماده رأی نیاورد، وجود پیشنهاد جدید بررسی می‌شود. اگر پیشنهاد جدیدی وجود داشته باشد، این پیشنهاد به رأی گذاشته می‌شود. درصورت وجود مخالف، یک مخالف و یک موافق به مدت حداکثر پنج دقیقه صحبت می‌کنند و نماینده دولت و کمیسیون اصلی نیز درصورت تمایل به ارائه نظرات خود می‌پردازند. در نهایت، پیشنهاد به رأی گذاشته و پیشنهاد بعدی درصورت وجود بررسی می‌شود. اما اگر پیشنهاد جدید وجود نداشته باشد، ماده به کمیسیون اصلی ارجاع داده می‌شود. کمیسیون اصلی نیز بعد از بررسی ماده و دعوت از نمایندگان، گزارش جدید خود را به هیئت‌رئیسه ارسال می‌کند و گزارش جدید بین نمایندگان منتشر، و توسط هیئت‌رئیسه همچون یک ماده جدید قرائت می‌شود [1].

•           اگر برای ماده قرائت شده توسط هیئت‌رئیسه، پیشنهاد چاپ شده وجود داشته باشد

در مسیری دیگر از این فرایند، نمایندگان و کمیسیون‌های فرعی می‌توانند 10 روز پس از توزیع گزارش نهایی کمیسیون، پیشنهادهای خود را به هیئت‌رئیسه مجلس ارائه کنند. در هنگام قرائت ماده مربوط، پیشنهادهای کمیسیون فرعی و نمایندگان درخصوص گزارش کمیسیون اصلی، به‌ترتیب بازگشت به لایحه یا طرح، حذف کل یا جزء و سپس پیشنهاد اصلاحی طرح می‌شود. درخصوص هر پیشنهاد، درصورت وجود مخالف، یک مخالف و یک موافق به مدت حداکثر پنج دقیقه صحبت می‌کنند و نماینده دولت و کمیسیون اصلی نیز درصورت تمایل به ارائه نظرات خود می‌پردازند. در نهایت، پیشنهاد به رأی گذاشته و پیشنهاد بعدی درصورت وجود بررسی می‌شود. درصورتی‌که مخالفی وجود نداشته باشد نیز، نماینده دولت و کمیسیون اصلی درصورت تمایل به ارائه نظرات خود می‌پردازند و در نهایت نیز پیشنهادها به‌ترتیب گفته شده به رأی گذاشته می‌شود.

در نهایت پس از خاتمه رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده، ماده مذکور در گزارش کمیسیون (با در نظر گرفتن تغییرات و پیشنهادهای مصوب) به رأی گذاشته می‌شود. درصورت تصویب، بررسی ماده بعد در دستور قرار می‌گیرد (بند «ب» ماده (149) قانون آیین‌نامه داخلی). 

درصورت تصویب نشدن ماده با شکل فعلی، درخواست پیشنهادِ جدید می‌شود و پیشنهادهای جدیدِ همان روال قبلی بررسی را طی می‌کنند و مجدداً ماده با شکل جدید به رأی گذاشته می‌شود. درصورت تصویب نشدن ماده با شکل فعلی و نبود پیشنهاد اصلاحی جدید، ماده به کمیسیون ارجاع می‌شود تا پس از بررسی مجدد در کمیسیون، به صحن مجلس بازگردد و بررسی مجدد شود[5].

شکل 1. فرایند بررسی و تصویب جزئیات طرح‌ها یا لوایح

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

4. آسیب‌شناسی وضعیت موجود

همان‌طورکه پیش‌تر بیان شد، باتوجه‌به مفاد قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، صرفاً سه شرط برای پیشنهادهای نمایندگان مقرر شده است:

•           تقدیم پیشنهاد در مهلت تعیین شده؛
•          پیشنهاد مکتوب باشد؛
•          پیشنهادهای الحاقی مرتبط با مصوبه مجلس باشند.

با عنایت به شروط مذکور می‌توان گفت که این شرط‌ها هیچ محدودیتی برای ارائه پیشنهادهای مختلف ایجاد نمی‌کند؛ زیرا محدوده زمانی معین و مکتوب بودن پیشنهاد، ربطی به ماهیت پیشنهاد ندارد و مرتبط بودن با ماده مربوطه نیز مختص به پیشنهادهای الحاقی است و شامل همه پیشنهادها نمی‌شود. چنین وضعیتی موجب تقدیم پیشنهادهایی می‌شود که رأی آوردن آنها، ممکن است به ایجاد ابهام یا عدم انسجام در مصوبات مجلس و کمیسیون‌ها منجر شود[6]. پیشنهادهای چاپ شده عموماً در کمیسیون اصلی بررسی نمی‌شوند و نمایندگان می‏توانند پیشنهادهای مکتوب خود را پس از چاپ شدن گزارش کمیسیون اصلی، به هیئت‌رئیسه تقدیم کنند. ارائه پیشنهاد و رسیدگی به آن در صحن علنی بدون بررسی تخصصی در کمیسیون، به ابتنای طرح‏ها و لوایح بر نظرات کارشناسی آسیب می‌زند. حتی ممکن است پیشنهاد چاپ شده با سایر مواد طرح، هم‌خوانی نداشته باشد و درصورت تصویب، بین مواد قانونی تعارض ایجاد کند. علاوه‌بر این، وفق ماده (149)، سخن‌گوی کمیسیون ملزم است نسبت به تمام پیشنهادها اظهارنظر کند. درباره این فرایند این ابهام وجود دارد که چگونه سخن‌گوی کمیسیون بدون رسیدگی قبلی به پیشنهادهای چاپ شده، نظر کمیسیون را در صحن اعلام می‌کند.

 همچنین باتوجه‌به عدم بررسی کارشناسی پیشنهادها‌، امکان مغایرت آنها با موازین شرع و قانون اساسی وجود دارد. ازاین‌رو این فرایند مغایر برخی از اصول قانون‌نویسی و قانونگذاری مذکور در بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ازجمله «ابتنا بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون» و «قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آن» به‌نظر می‌رسد.

صحن علنی مجمعی متشکل از کل نمایندگان شرکت‌کننده در هریک از جلسات مجلس است. در چنین جلساتی نمایندگان فارغ از هرگونه نظام سلسله‌مراتبی و براساس حق رأی مساوی، امکان و حق اظهارنظر و رأی درباره طرح‌ها و لوایح مختلف را دارند. البته این اختیار به نمایندگان بدون مدنظر قرار دادن شاخصه‌های فردی، توزیع شده است و این درحالی است که برای ایشان در حین برگزاری جلسات صحن، غالباً امکان اخذ مشورت با متخصصان ذی‌ربط فراهم نیست[1]. علاوه‌بر این، زمان در اختیار صحن علنی باتوجه‌به تعداد نمایندگان، محدود است و امکان شور و بررسی کافی برای نمایندگان وجود ندارد. در مقابل در کمیسیون‌های تخصصی، نوعی تقسیم کار موضوعی برحسب تخصص، تجربه و علاقه‌مندی وجود دارد. ضمن اینکه تعداد محدود و معینی از نمایندگان در آنها عضویت دارند و طبعاً زمان بیشتری برای شور و بررسی وجود دارد. افزون‌بر این، مذاکرات صحن علنی به‌ویژه درمورد اصلاحات جدید، بسیار وقت‌گیر و فنی است. در چنین وضعیتی، عده‌ای از اعضا که در موضوع مطروحه تخصصی دارند، در بحث، مشارکت بیشتری نسبت به سایر نمایندگان دارند. در نتیجه اصلاح مصوبه کمیسیون در صحن علنی دارای معایبی است[7].

مطالعات تطبیقی نیز نشان می‌دهند که اختیار صحن علنی در اصلاحات جزئیات متون تقنین زیاد نیست. پارلمان اروپا در سال 1999 رویه‌هایی را معرفی کرد که طی آن امکان مذاکره و اصلاحات متن کمیسیون در صحن مجلس کاهش می‌یابد. مصوبه کمیسیون فقط یک ‌بار به رأی گذاشته می‌شود، مگر اینکه قبل از تهیه پیش‌نویس نهایی یک قانون، گروه‌های سیاسی یا نمایندگان، که مجموعاً یک‌دهم اعضای پارلمان را تشکیل می‌دهند، به‌صورت کتبی تقاضا کنند که اصلاح طرح امکان‌پذیر باشد. در ایتالیا، هنگامی که کمیسیون بر مبنای «صلاحیت تهیه پیش‌نویس» عمل می‌کند، رویه مشابهی وجود دارد. در چنین حالتی صحن مجلس فقط می‌تواند متن تهیه شده کمیسیون را یا به‌طور کامل تأیید یا آن را رد کند و به اصلاح لایحه نمی‌پردازد[7]

در مقابل، برخی نمایندگان به رسیدگی به تمام پیشنهادهای نمایندگان در صحن اصرار دارند. این گروه این‌گونه استدلال می‌کنند که مردم افرادی را در طی یک فرایند رقابتی به‌عنوان نماینده خود برای قانونگذاری انتخاب کرده‌اند و قانونگذاری جزو حق‌های نمایندگان مجلس است[8]. لذا باید در صحن علنی امکان رسیدگی به نظرات تمام نمایندگی وجود داشته باشد. همچنین باتوجه‌به محدود بودن تعداد نمایندگان در کمیسیون و علنی نبودن جلسات آن، گستره و تنوع نظرات کاهش پیدا می‌کند که می‌تواند به دلایلی ازجمله افزایش احتمال تعارض منافع، به تضعیف پشتوانه ملی و وجاهت عمومی قوانین منجر شود. آنها معتقدند درصورتی‌که اختیارات کمیسیون در مقابل اختیارات صحن برای تغییر متون تقنینی افزایش یابد، سرنوشت یک طرح یا لایحه بسته به نظر تعداد محدودی از اعضای مجلس قرار می‌گیرد. هم‌اکنون در مجلس نمایندگان آمریکا، کمیسیون‌ها صلاحیت بایگانی طرح‌ها و لوایح یا تغییرات گسترده در متن تقنینی را دارند و از این اختیارات انتقادات زیادی می‌شود[9].

در نقد این نظر باید گفت که اولاً، در ماده (3) قانون «شفافیت قوای سه‌گانه دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» تصریح شده است که مشروح مذاکرات کمیسیون‌های مجلس باید منتشر شود. لذا این ماده سعی دارد که تعارض منافع احتمالی را مدیریت کند. ثانیاً، تأکید بر حق عموم نمایندگان در ارائه پیشنهاد، نباید مستمسکی برای وضع قوانین با کیفیت پایین و ارائه پیشنهادهایی بدون بررسی‌های کافی باشد. مذاکرات صحن مجلس باید به‌صورت عمده و حتی‌المقدور به تعیین سیاست تقنینی، محدود باشد و ترجیحاً نباید در این مذاکرات به مسائل فنی و جزئیات پرداخته شود. این درحالی است که بیشتر پیشنهادهای چاپ شده ناظر به حذف یا اصلاح جزئی متن است. فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح باید به‌گونه‌ای طراحی شود که با رعایت حق‌های نمایندگی، به اتقان محتواهای تقنینی منجر شود.

گروه دیگر در تأیید وضعیت کنونی آیین‌نامه داخلی به گونه دیگری استدلال می‌کنند. به این شکل که معمولاً گزارش کمیسیون با طرح یا لایحه اولیه متفاوت است. نمایندگان می‌توانند پیشنهادهای خود را درمورد طرح‌ها و لوایح به کمیسیون بدهند، اما نمی‌توانند نسبت به گزارش کمیسیون در همان کمیسیون ارائه پیشنهاد کنند. در عمل نیز مصوبات کمیسیون تا قبل از انتشار گزارش کمیسیون برای سایر نمایندگان غیرعضو در کمیسیون مشخص نیست. درنتیجه باید قابلیت گردآوری پیشنهادهای نمایندگان روی گزارش کمیسیون وجود داشته باشد[2]. در تحلیل این استدلال می‌توان گفت که اولاً، یکی از مسائل مهمی که مجلس شورای اسلامی با آن مواجه است، ضعف متون اولیه طرح‌ها یا لوایح اعلام‌ وصول شده بوده که نیازمند تکمیل و اصلاح تفصیلی در کمیسیون است. بنابراین تقویت این متون زمان و هزینه مالی زیادی را به مجلس شورای اسلامی تحمیل می‌کند. لذا این موضوع یکی از عوامل تغییر بنیادین متن اولیه طرح‌ها و لوایح با مصوبه کمیسیون است. ثانیاً، وفق مواد (68) و (147) قانون آیین‌نامه داخلی، نمایندگان غیرعضو حق حضور و اظهارنظر در جلسات رسیدگی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون‌ها را دارند. همچنین باید گفت که حق اظهارنظر نمایندگان درباره مصوبه کمیسیون، ملازمه‌ای با رسیدگی به تمام پیشنهادهای چاپ شده در صحن ندارد، چه رسد به اینکه این پیشنهادها با اولویت نسبت به مصوبه کمیسیون بررسی شوند. بنابراین نمایندگان می‌توانند درباره تمام گزارش‌های کمیسیون حق اظهارنظر داشته باشند. بااین‌حال قبل از رسیدگی در صحن باید تمام آنها در کمیسیون رسیدگی شوند و درصورت تصویب نشدن گزارش کمیسیون در صحن، پیشنهادهای چاپ شده بررسی شوند.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

همان‌طورکه گفته شد، باتوجه‌به اجزای یکم تا چهارم بند «ب» ماده (149) آیین‌نامه داخلی مجلس، نمایندگان مجلس می‌توانند در دو مرحله «پیشنهادهای چاپ شده» و «پیشنهادهای جدید»، پیشنهادهای خود را در فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح در صحن مطرح کنند. در واقع در بسیاری از موارد، نمایندگان به دلایل مختلفی نظر خود را به کمیسیون ارائه نمی‌کنند و مستقیماً آن را در صحن مطرح می‌کنند. وفق ماده مذکور، در صحن مجلس قبل از رأی‌گیری برای گزارش کمیسیون اصلی، پیشنهادهای چاپ ‌شده نمایندگان رأی‌گیری می‌شود و پیشنهاد چاپ ‌شده نمایندگان نسبت به گزارش کمیسیون اولویت دارد. علاوه‌بر این نمایندگان می‌توانند «پیشنهادهای جدید» خود را در شرایطی خاص و استثنایی به صحن ارائه کنند. گفتنی است که برخلاف ارائه «پیشنهاد چاپ‌ شده»، ارائه «پیشنهاد جدید» استثنایی است و همان‌طورکه از فرایند مذکور بر می‌آید، هنگامی که در صحن هیچ‌کدام از موارد رأی نیاورد، نمایندگان می‌توانند پیشنهاد جدید مطرح کنند.

 ارائه پیشنهاد و رسیدگی به آن در صحن علنی بدون بررسی تخصصی در کمیسیون، به انسجام کارشناسی طرح‏ها و لوایح آسیب می‌زند. حتی ممکن است با پیشنهاد چاپ شده با سایر مواد طرح هم‌خوانی نداشته باشد و درصورت تصویب، بین مواد قانونی تعارض ایجاد کند. ازاین‌رو این فرایند ممکن است مغایر برخی از اصول قانون‌نویسی و قانونگذاری مذکور در بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری باشد؛ ازجمله «ابتنا بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون» و «قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آن».

با وجود این، تأکید می‌شود که هریک از نمایندگان حق دارند درباره تمام مواد یا اجزای طرح‌ها و لوایح پیشنهاد دهند. کیفیت رسیدگی به پیشنهادهای چاپ شده در صحن نباید شائبه مشارکتی نبودن فرایند قانونگذاری برای آحاد نمایندگان را به وجود آورد؛ چراکه این امر مغایر با حق برابر نمایندگان ملت در امر قانونگذاری است. افزون‌بر این، برخی از قوانین به اقتضای بافتار خاص جامعه‌شناسی خود حتماً نیاز به بررسی تمام پیشنهادها را در صحن دارند تا به پشتوانه مباحث مطروحه در صحن علنی، اقناع عمومی حاصل شود.

باتوجه‌به مطالب پیش‌گفته و به‌منظور اصلاح وضعیت موجود، این موارد به‌ترتیب پیشنهاد می‌شود:

• حالت اول: تغییر ترتیب رسیدگی با اولویت مصوبه کمیسیون اصلی

به این نحو که ترتیب رسیدگی در صحن با رویکرد اولویت دادن به مصوبه کمیسیون اصلی، اصلاح شود و درصورت تصویب نشدن مصوبه کمیسیون، تمام پیشنهادهای چاپ شده، اعم از بازگشت به طرح یا لایحه، حذف جزء یا کل، اصلاح جزء و کل در صحن بررسی شوند. در نهایت پس از تصویب هر ماده، پیشنهادهای الحاقی رسیدگی شود.

•  حالت دوم: حفظ ترتیب فعلی رسیدگی در صحن با تعیین شرایطی برای پیشنهادهای چاپ شده

به این صورت که همانند وضعیت فعلی، ابتدا پیشنهادهای کمیسیون‌های فرعی و نمایندگان و سپس مصوبه کمیسیون اصلی رأی‌گیری شود، ولی شرایطی برای پیشنهادهای قابل بررسی در صحن تعیین شود؛ مانند آنکه صرفاً پیشنهادهای دارای حداقل 15 امضا و عدم مغایرت با قانون اساسی در صحن رسیدگی شود. سایر پیشنهادهای چاپ شده که فاقد شرایط مذکورند، قبل از رسیدگی در صحن برای بررسی به کمیسیون ارجاع ‌شود. به‌این‌ترتیب، تعداد پیشنهادها برای رسیدگی در صحن کاهش قابل توجهی خواهد یافت.

•  حالت سوم: حفظ ترتیب فعلی رسیدگی در صحن با تغییر تشریفات شکلی آن

به این شرح که همانند وضعیت فعلی، ابتدا پیشنهادهای کمیسیون‌های فرعی و نمایندگان و سپس مصوبه کمیسیون اصلی رأی‌گیری شود. بااین‌حال، قبل از جلسه رسیدگی در صحن، کمیسیون‌ها موظف باشند که تمام این پیشنهادها را بررسی کنند و نتیجه آن را به پیشنهاددهنده اطلاع دهند. تمام پیشنهادهایی که در کمیسیون به تصویب نرسیده باشند، درصورت اصرار پیشنهاد‌دهنده در صحن قابل طرح هستند.