ماهنامه گزارش های کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده در این گزارش به بررسی سهم نهادهای دولتی، شبه دولتی و بخش خصوصی در صنعت سیمان، به تفکیک حق کنترل و حق جریان نقدی پرداخته شده است. داده های استفاده شده شامل کلیه شرکت های فعال تولیدی سیمان (۷۵ شرکت) تا اسفندماه ۱۴۰۲ است که بیش از ۹۶ درصد از بازار فروش ریالی سیمان را پوشش می دهند. براساس نتایج گزارش، چهار نهاد شامل سازمان تأمین اجتماعی، بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی، بانک ملی، سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح و بانک سپه، درمجموع بیش از ۶۴ درصد از حق کنترل و مدیریت بازار سیمان را در اختیار دارند. در این میان، تأمین اجتماعی با در اختیار داشتن ۳۰.۷ درصد از سهم کنترل، بزرگ ترین ذی نفع نهایی صنعت محسوب می شود. در عین حال، سهم نهادهای عمومی از حق جریان نقدی در این صنعت به طورکلی حدود ۳۶.۲ درصد برآورد می گردد.

چکیده منابع و مصارف شرکت های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، حدود ۴۰ درصد نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ رشد داشته است. گفتنی است که اگر بودجه شرکت های دولتی به قیمت ثابت (با حذف اثر تورم) مورد بررسی قرار گیرد، مشخص می شود گردش مالی این شرکت ها در یک بازه زمانی ۱۵ ساله تا سال ۱۴۰۵، از یک روند کلی تقریباً نزولی برخوردار بوده است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، سود سهام شرکت های دولتی رقم ۱۱۷ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴، رشد ۱۷درصدی داشته است. بخش قابل توجهی از افزایش ۱۷ هزار میلیارد تومانی سودسهام شرکت های دولتی در لایحه بودجه ۱۴۰۵ مربوط به افزایش سود بانک مرکزی است که از رقم ۴۰ هزار میلیارد در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ به رقم ۵۵ هزار میلیارد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ رسیده است. نکته قابل توجه در لایحه بودجه ۱۴۰۵، افزایش شفافیت در تعداد شرکت های زیانده است که اقدام مثبتی محسوب می شود.

چکیده شرکت های دولتی، به ویژه شرکت هایی با ماهیت توسعه ای، همواره از نهادهای پیشرو در انجام سرمایه گذاری های تولیدی بوده اند. با این حال، از ابتدای دهه ۱۳۹۰ در تأمین مالی سرمایه گذاری های خود با چالش های جدی مواجه شده اند. یافته ها نشان می دهد، محدودیت های ناشی از کسری بودجه دولت، مهم ترین مانع افزایش سرمایه این شرکت ها از محل آورده نقدی دولت بوده است. همچنین، استفاده از منابع داخلی به منظور تأمین مالی نیز برای شرکت های دولتی با چالش های بسیار جدی ناشی از تخلیه قابل توجه سود شرکت توسط دولت (الزام به پرداخت سود ماهیانه، تقسیم حداقل ۵۰ درصد از سود، پرداخت مالیات بر سود ناخالص) و برداشت های گاه و بیگاه خزانه داری از حساب آنها مواجه است. در حوزه استفاده از منابع بانکی، انجماد مطالبات بانک ها از شرکت ها و تمرکز حساب های شرکت های دولتی در بانک مرکزی موجب شده تا بانک ها تمایلی به همکاری با این شرکت ها نداشته باشند. به عبارت دیگر، سیاستگذاری های سال های گذشته باعث شده ریسک اعطای تسهیلات به شرکت های دولتی افزایش و منافع همکاری با آنها برای شبکه بانکی کاهش یابد. در عین حال، استفاده از ظرفیت های بازار سرمایه می تواند راه حلی جهت تأمین مالی شرکت های مذکور باشد، اما شرکت های دولتی تاکنون نتوانسته اند بهره برداری مؤثری از ابزارهایی مانند صکوک یا شرکت پروژه داشته باشند. پیشنهادهایی همچون اصلاح ماده (۱۲۵) قانون محاسبات عمومی، بازنگری در سازوکار تقسیم سود و انتقال حساب های شرکت های دولتی به بانک های تجاری را می توان به عنوان بخشی از الزامات سیاستی برای ارتقای توان تأمین مالی این شرکت ها مطرح کرد. 

چکیده این گزارش بر ارزیابی عملکرد مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی درخصوص مولدسازی دارایی های دولت (مصوب ۱۴۰۱) متمرکز بوده و ایده هایی برای بهبود عملکرد آن طرح کرده است. مهم ترین آسیب ها در این زمینه عبارتند از: مشکل در فروش، دشوار بودن تهاتر، کوچک بودن مقیاس اموال و عدم استفاده مؤثر از ظرفیت اراضی. ایده های ارائه شده در این گزارش، در چارچوب فعلی مدیریت دارایی های دولت قابل انجام خواهند بود؛ اولین ایده سازوکار کارگزاری است. در این سازوکار، دولت از یک سو، دارایی خود را جهت تسویه مطالبات، تخصیص داده و در اختیار کارگزار غیردولتی (جهت مولدسازی) قرار می دهد و از سوی دیگر، طلبکاران خود را جهت تسویه به کارگزار ارجاع می دهد. انتقال عملیات مولدسازی به کارگزار، انعطاف عمل لازم برای تسریع و تسهیل فروش را ایجاد کرده و چالش های تهاتر تا حد بالایی مرتفع می شود. ایده دوم، سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله است. در این سازوکار، مابه ازای بدهی دستگاه های اجرایی به طلبکاران، گواهی اعتبار (قابل معامله) در اختیار اشخاص طلبکار قرار می گیرد (سیال سازی بدهی). این گواهی ها، صرفاً برای خرید دارایی های مازاد دولت قابل استفاده است. تبدیل بدهی دولت به تقاضای مؤثر برای اموال مازاد، امکان تحریک اضافی تقاضا از طریق ایجاد نوعی تخفیف در خرید و رفع چالش های تهاتر از ویژگی های این سازوکار است. دیگر ایده های طرح شده، الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه های اراضی مستعد جهت مولدسازی، ارتقای نقش آفرینی و درگیری سازمان برنامه و بودجه در تنظیم دستور کار و همچنین استفاده از سازوکار تخصیص سازمان برنامه جهت تخفیف محدودیت مربوط به لزوم تعلق بدهی و دارایی به یک دستگاه هستند. 

چکیده منابع و مصارف شرکت های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، حدود ۷۰ درصد نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳ رشد داشته است. گفتنی است که اگر بودجه شرکت های دولتی به قیمت ثابت (با حذف اثر تورم) مورد بررسی قرار گیرد، مشخص می شود گردش مالی این شرکت ها در یک بازه زمانی ۱۳ ساله تا سال ۱۴۰۳، از یکروند کلی نزولی برخوردار بوده ولی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ رشد کرده است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، سود سهام شرکتهای دولتی رقم ۱۰۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳، بیش از ۶۶ درصد رشد داشته است. بخش قابل توجهی از افزایش ۴۰ هزار میلیارد تومانی سود شرکت های دولتی مربوط به افزایش سود بانک مرکزی است که از رقم ۱۴ هزار میلیارد در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ به رقم ۴۰ هزار میلیارد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ رسیده است. دلایل عمومی رشد ۷۰ درصدی بودجه شرکت ها عبارت است از تورم (اثرگذاری بر هزینه مواد اولیه و نهادههای تولید)، رشد نرخ ارز و رشد حقوق و دستمزد؛ لیکن برخی دلایل اختصاصی دیگر نیز در این زمینه وجود دارد از جمله تغییر مبانی محاسبه درآمدها و هزینه ها و همچنین تغییر مدل مالی فعالیت برخی از شرکت های دولتی. شایان ذکر است که شرکت های بزرگ عمدتاً رشد پایینتر از رشد کل (۷۰ درصد) را تجربه کرده اند.

چکیده در تبصره ۴ لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، احکام مربوط به شرکت های دولتی در ۷ بند ارائه شده که ۶ بند آن تکرار احکام لوایح بودجه سال های گذشته است و تنها حکم جدید تبصره مذکور، بند چ آن با موضوع تغییر ماهیت سازمان هدفمندی یارانه ها از شرکت دولتی به مؤسسه دولتی است که مورد تایید نیست. پیشنهاد حذف بند پ تبصره ۴ با توجه به عدم لزوم ثبت شرکت ها در اداره کل ثبت شرکت ها و مؤسسات غیر تجاری بر اساس ماده ۵۸۷ قانون تجارت، از نکات قابل توجه احکام تبصره ۴ لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ است. همچنین پیشنهادات الحاقی به تبصره ۴ مذکور با هدف تأمین منابع و تسهیل سرمایه گذاری سازمان های توسعه ای در ۳ بند ارائه شده است.

چکیده مجوز واگذاری بنگاه های دولتی مشمول گروه های ۱ و ۲ موضوع ماده (۲) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، هر ساله در تبصره «۲» قوانین بودجه سنواتی مورد توجه قرار می گرفت که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ حذف شده است. گفتنی است مطابق روال سال های گذشته، منابع حاصل از واگذاری شرکت های دولتی در جدول ۴لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ آمده، ولی جدول ۱۳ که مصارف حاصل از واگذاری را نشان می دهد، در جدول ۸ با عنوان «برآورد تملک دارایی های مالی سال ۱۴۰۳» و در زیر بخش «اعتبارات موضوع واگذاری سهام» مورد توجه قرار گرفته است. در این گزارش با هدف بررسی واگذاری سهام دولتی در بخش «منابع حاصل از واگذاری»، ابتدا عملکرد دولت در زمینه واگذاری های سال ۱۴۰۲ و میزان تحقق تکالیف بودجه ای ارزیابی شده، سپس در خصوص مبالغ تعیین شده برای منابع حاصل از واگذاری سهام دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نیز اظهارنظر شده است. مصارف حاصل از واگذاری سهام دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳نیز در بخش بعدی گزارش بررسی شده است.

چکیده منابع و مصارف شرکت های دولتی در لایحه بودجه سال۱۴۰۳، حدود۲۹/۷ درصد نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ رشد داشته است. گفتنی است که اگر بودجه شرکت های دولتی به قیمت ثابت (با حذف اثر تورم) مورد بررسی قرار گیرد، مشخص می شود گردش مالی این شرکت ها در یک بازه زمانی۱۳ساله، از یک روند کلی نزولی برخوردار بوده است. از سوی دیگر در بند ب تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۴۰۳، کسر یک درصد از هزینه های شرکت های دولتی (به استثنای هزینه های سود و جریمه های بانکی و بیمه) و تخصیص آن برای امور فرهنگی مورد توجه قرار گرفته است. بر اساس بند مذکور مقرر است ۳۶ هزار میلیارد تومان از محل هزینه های شرکت های دولتی به ردیف های مندرج در جدول ۱۲لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ تخصیص داد شود. حکم مذکور به دلیل بالا بودن رقم آن و همچنین شمول همه شرکت های دولتی (حتی شرکت های زیانده و دارای زیان انباشته) مشکلات زیادی را برای شرکت های مذکور ایجاد خواهد کرد. شایان ذکر است که یک درصد از هزینه در ۷۷ شرکت دولتی سودده از کل رقم سود پیش بینی شده برای سال آینده بیشتر است (این رقم در برخی شرکت ها بیش از۴۰۰ برابر سود آن شرکت و در برخی دیگر از شرکت ها بیش از ۱۰۰۰برابر هزینه های سرمایه ای شرکت از محل منابع داخلی است). این در حالی است که برای ۱۸۰ شرکت اساساً سود صفر پیش بینی شده و پرداخت یک درصد هزینه در خصوص آنها در عمل با احتمال قابل توجهی مساوی با زیان خواهد بود. در مجموع می توان گفت این رقم برای ۲۵۷ شرکت دولتی (معادل ۷۶ درصد از شرکت های دولتی) بیشتر از کل سود این شرکت هاست. واضح است که تصویب احکام این چنینی و خروج منابع مالی شرکت های دولتی در این مقیاس، کارکرد اساسی شرکت های دولتی یعنی سرمایه گذاری را مختل خواهد کرد.

چکیده این گزارش به موضوع مدیریت و مولدسازی املاک اختصاصی دولت می پردازد. ارتقای کارایی و اثربخشی املاک و مستغلات دولتی در ارائه خدمات عمومی و بهره گیری از ظرفیت درآمدزایی املاک و مستغلات دولتی مستلزم تغییر نوع نگاه به این اموال است. در صورت پذیرش این تغییر، باید به تناسب اهداف جدید، نگاشت نهادی و فرایندهای جدیدی در نظام مدیریت املاک و مستغلات دولتی استقرار یابد. در این نوشته سعی شده است تا علاوه بر بحث درخصوص نیاز به این تغییر، این نگاشت نهادی و فرایندهای جدید پیشنهادی طرح شود. در پایان نیز برخی از تغییرات پایه ای در قالب احکام قانونی به نگارش درآمده اند.

چکیده ارزیابی عملکرد شرکت های دولتی از لوازم قطعی تبدیل شدن دولت به یک سهام دار فعال و آگاه است. ارزیابی عملکرد دارای چند مرحله است که مرحله نخست، تعیین اهداف برای شرکت دولتی به منظور فراهم شدن امکان مقایسه عملکرد موجود و مطلوب است، موضوعی که در کشور ما تاکنون انجام نشده است. گام بعدی، تلاش برای استقرار تدریجی موافقت نامه های عملکرد است. تدوین موافقت نامه های عملکرد غیر از تعیین اهداف، نیازمند عناصر دیگری ازجمله شناسایی و تفکیک بار مالی فعالیت های شبه مالی و طرح ریزی نوعی نظام انگیزشی است. تفکیک آثار فعالیت های شبه مالی نیازمند ارائه تعریف دقیق و پیگیری انجام آن از طریق ارائه کمک فنی به شرکت ها بوده و طرح ریزی نظام انگیزشی در برخی موارد (مانند چارچوب تعیین پاداش) نیازمند اصلاح چارچوب های قانونی موجود و در موارد دیگر (مانند تمهید ابزارهای جدید تشویق و جریمه) عمدتاً نیازمند ایجاد ظرفیت های قانونی یا مقرراتی جدید است. ازسوی دیگر باید توجه داشت که قراردادهای عملکرد صرفاً تحت شرایط خاصی موفقیت آمیز هستند. به بیان دقیق تر، اگر دولت ها در برآورد میزان عدم تقارن اطلاعات میان خود و شرکت ها دچار کم برآوردی باشند یا اگر سازوکار انگیزشی معناداری برای مدیران شرکت ها وجود نداشته باشد، نباید از این فرایند انتظار اثربخشی چندانی داشت. همچنین باید توجه داشت که اثربخشی قراردادهای عملکرد نیازمند تحمل هزینه های سیاسی توسط دولت هاست، اما حتی اگر چنین آمادگی وجود نداشته باشد نیز نفس اندازه گیری و شفاف شدن عملکرد خود می تواند محرک تصمیمات اصلاحی باشد.

چکیده شرکت های دولتی در ایران از ساختار یک لایه هیئت مدیره تبعیت کرده و به دلیل احتمال بالای اشتراک بین هیئت عامل و هیئت مدیره در این ساختار، موضوع حد بهینه تفکیک هیئت های مذکور مطرح می شود. در مورد حد تفکیکی هیئت مدیره از هیئت عامل نباید برای تمام شرکت های دولتی نسخه واحدی تجویز کرد، به طور خاص این موضوع درخصوص تفکیک رئیس هیئت مدیره از مدیرعامل نیز برقرار است. موضوع دیگر، روش انتخاب اعضای هیئت مدیره است که ارتباط زیادی با مدل مالکیت شرکت های دولتی دارد. ازآنجایی که مدل غیرمتمرکز مالکیت بر شرکت های دولتی در ایران حاکم است، انتصابات عملاً ازسوی وزیر تخصصی مربوطه صورت گرفته که با یک فرایند انتصابات حرفه ای در شرکت فاصله قابل توجهی دارد. حرفه ای شدن انتصابات هیئت مدیره شرکت های دولتی در ایران مستلزم دو مؤلفه بسیار کلیدی است: اول، شکل گیری رابطه سهام داری حرفه ای میان دولت (به عنوان سهام دار) و شرکت (که معمولاً از رهگذر تمرکز در مدل مالکیت یا حداقل اتخاذ اقدامات مؤثر در راستای حرکت به سمت مدل مذکور حاصل می شود) و دوم، پیاده سازی نظام ارزیابی عملکرد شرکت های دولتی. درخصوص تعداد اعضای هیئت مدیره شرکت های دولتی در ایران، تعداد سه عضو برای شرکت های عملیاتی و پروژه های سازمان های توسعه ای و تعداد ۵ تا ۷ برای سایر شرکت ها قابل توصیه است. درخصوص موظف یا غیرموظف بودن اعضا نیز به هیچ عنوان نسخه واحدی برای تجویز وجود ندارد و طراحی سیاست یکسان برای تمام شرکت ها در چنین مواردی، به ایجاد اختلال در فعالیت بسیاری از شرکت ها خواهد انجامید.

چکیده در این گزارش به بررسی تعریف نهادهای عمومی غیردولتی و ارائه یک دسته بندی از نهادهای مذکور پرداخته شده است. براساس نتایج این بررسی، نهادهای عمومی غیردولتی به ۳ دسته کلی تقسیم بندی شده اند که عبارتند از: ۱. مؤسسات و نهادهایی که نام آنها در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن ذکر شده است، ۲. مؤسساتی که نام شان در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده اما در قانون تأسیس یا اساسنامه مؤسسات مذکور به صراحت ذکر شده که نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی هستند و ۳. مؤسساتی که قانون تأسیس آنها در مورد ماهیت شان ساکت است، اما طبق معیار قانونی مندرج در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی می شوند (در خصوص این دسته از نهادها، در اساسنامه به عمومی غیردولتی بودن آن تصریح نشده است). گفتنی است در فهرست کردن نهادهای عمومی غیردولتی براساس دسته بندی مذکور، مواجه با تعداد قابل توجهی از مؤسسات و نهادهایی است که کارکرد نهاد عمومی غیردولتی را دارند، اما به حکم قانون تشکیل نشده اند یا دسترسی به احکام قانونی تشکیل آنها امکان پذیر نبوده (یکی از ویژگی های مندرج در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری را به عنوان نهاد عمومی غیردولتی ندارند) و به همین دلیل به عنوان نهاد عمومی غیردولتی در نظر گرفته نشده اند. همچنین به عنوان یک نتیجه کلی مشخص گردید که قانونگذار در تعیین نهادهای عمومی غیردولتی رویه ثابتی ندارد و یک بی نظمی و آشفتگی در تصویب قوانین مربوط به تعریف و احصا نهادهای مذکور وجود دارد که تعیین یک مرز مشخص یا محدوده ای را برای احصا نهادهای مذکور با مشکل مواجه کرده است. 

چکیده در لایحه بودجه سال 1402، قریب به 109 هزار میلیارد تومان منابع از محل فروش و واگذاری اموال دولت پیش بینی شده است. اگرچه انتظار می رود مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درخصوص مولدسازی دارایی دولت، بر رویکردها و نتایج این حوزه در سال آینده اثرگذار باشد، با این وجود تحقق کامل چنین ارقامی با ابهام جدی مواجه است. به علاوه در بند های «هـ»، «و» و «ز» تبصره «11» لایحه بودجه سال 1402، احکامی با موضوع مدیریت دارایی های دولت به چشم می خورد؛ در این گزارش تلاش شده است تا نکات تکمیلی و اصلاحی درخصوص این احکام پیشنهاد شود. این نکات پیرامون موضوع هایی از قبیل 1. انطباق احکام بودجه با مصوبه مولدسازی، 2. عدم تمرکز صرف بر فروش اموال، 3. تقویت نظارت بر اجرای مصوبات فروش و مولدسازی و 4. آشکارسازی هزینه فرصت اموالِ تحت بهره برداری دستگاه ها از طریق اجاره، مطرح خواهند شد.